Глава 2. Практические особенности нормотворчества субъектов РФ
2.1. Пределы свободы в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации
Одним из видов юридического процесса является правотворчество, осуществляемое в Российской Федерации на нескольких уровнях. Конституция России закрепляет разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, т.е. фиксирует полномочия, относящиеся к исключительному ведению федерации (ст. 71) и совместные полномочия центра и мест (ст. 72), а не вошедшие в первые две группы вопросы (по остаточному принципу) относит к исключительному ведению субъектов (ст. 73). Это означает, что правотворческая деятельность в восьмидесяти пяти субъектах России осуществляется как совместно с федеральным центром по вопросам, например, административного, трудового, семейного, земельного законодательства, так и самостоятельно.
В первом случае речь идет о свободе в правотворческой деятельности органов власти субъекта с учетом интересов федерального центра в целом, а во втором случае – о свободе в данной деятельности с учетом интересов субъекта в отдельности. Свобода в правотворческой деятельности на региональном уровне предполагает возможность представительного (законодательного) органа самому определять стратегию и тактику своей деятельности, оценивать объективную необходимость принятия правовых норм для регулирования динамично развивающихся общественных отношений, учитывать сложившиеся веками экономические, национальные, культурные и иные особенности субъекта.
Кроме этого такая свобода определяется и как возможность органов государственной власти субъекта действовать инициативно и творчески в направлении поставленных целей. Правотворческая деятельность субъекта осуществляется свободно, но не произвольно, так как имеет свои пределы. Они выражаются в соблюдении Конституции РФ и федеральных законов, исполнении правотворческих обязанностей, применении правил правотворческой техники, несении ответственности за результаты своей деятельности. При общей стабильности пределов свободы в правотворческой деятельности как ориентационных границ, предусмотренных законодательством, они отличаются высокой динамичностью.
Пределы свободы могут расширяться или сужаться. Изменения границ свободы в правотворческой деятельности регионов обусловлены сущностью государства, его формой и осуществляемыми функциями. Свобода в правотворческой деятельности субъекта может вести к изданию нормативных правовых актов на опережение, когда на федеральном уровне закон долгое время не издается, а на региональном уровне принимаются законы, регулирующие в границах субъекта соответствующие отношения.
Отсутствие Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» не стало преградой на пути принятия соответствующего акта в отдельных регионах. В 1995 г. Законодательное Собрание Калужской области издало Закон Калужской области № 12 «О нормативных правовых актах органов государственной власти», регламентирующий статус и виды нормативных правовых актов правотворческих органов области, порядок их подготовки, принятия, опубликования, отмены, внесения изменений и дополнений, сроки действия актов, перечень основных требований, предъявляемых к нормативным правовым актам правотворческих органов области.[24] Аналогичные законы были приняты Народным Собранием Республики Ингушетии,[25] Волгоградской областной Думой[26] и другими субъектами России. Особо следует отметить практическую значимость принятых актов в правотворческой деятельности регионов. Данные законы заложили основы правотворческой деятельности и установили правила юридической техники, в соответствии с которыми должны быть оформлены нормативные правовые акты субъектов (правильный выбор вида акта, логически выстроенная структура, единство терминологии и другое).
На стадии формирования российского федерального законодательства (после принятия Конституции РФ) существовало мнение о том, что по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектами недопустимо опережающее правотворчество регионов, исходя из буквального толкования статьи 76 (ч. 2) Основного закона, закрепляющей, что субъекты принимают нормативные правовые акты в соответствии с федеральными законами [4, с. 96–97]. Однако Конституционный Суд РФ по этому поводу первоначально постановил, что отсутствие федерального закона не является препятствием для самостоятельной правотворческой деятельности субъектов,[27] а потом обязал регионы своевременно осуществлять собственное правовое регулирование.[28]
В современных условиях согласно статье 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» у субъектов есть право, а не обязанность осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.[29]
Установленное право предполагает свободу в правотворческой деятельности субъекта Российской Федерации. И только после принятия соответствующего федерального закона, если нормативные правовые акты субъектов будут ему противоречить, то они подлежат приведению в соответствие с данным законом в течение трех месяцев. Свобода в правотворческой деятельности субъекта может вести к изданию нормативных правовых актов, направленных на учет особенностей субъекта, когда на федеральном уровне издан закон, а на региональном уровне принимаются нормативные правовые акты, регулирующие в границах субъекта соответствующие отношения. При этом данные акты не могут противоречить федеральным законам. Так, Федеральным законом от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» установлены общие принципы, содержание и меры социальной поддержки указанных лиц.[30]
Сам порядок, обеспечивающий своевременное обеспечение детей-сирот жилыми помещениями, устанавливается законом субъекта Российской Федерации. При этом установленный законом субъекта порядок не должен ограничивать их права либо существенно затруднять реализацию прав, установленных федеральным законом. В Саратовской области был принят Закон от 2 августа 2012 года № 123-ЗСО «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области»,[31] а во исполнение его Постановление Правительства Саратовской области от 29 июня 2016 года № 319-П «О порядке формирования специализированного государственного жилищного фонда области и распределения жилых помещений, предоставляемых детям сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».[32]
В 2017 г. возник вопрос о соответствии Постановления Правительства Саратовской области федеральному закону. Саратовский областной суд, рассмотрев административный иск о признании не действующим и не подлежащим применению с момента принятия вышеназванного постановления правительства Саратовской области, установил, что акт не предусматривает сроков формирования специализированного государственного жилищного фонда области в необходимых объемах для своевременного обеспечения жилыми помещениями детей сирот. Поэтому признал не действующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу Положения о порядке формирования специализированного государственного жилищного фонда области, а также пункта 3.1 Положения о порядке распределения жилых помещений в части слов: «со дня их включения в специализированный государственный жилищный фонд области». Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ согласилась с выводами Саратовского областного суда, изложенным в решении от 2 августа 2017 г.[33]
Таким образом, в правотворческой деятельности субъекта Российской Федерации прослеживается единство необходимости и свободы, свободы и ответственности, сочетание свободы воли с ее пределами, установленными правовыми нормами. По меткому выражению А.М. Нашиц, «законодатель – это не всесильный и ничем не ограниченный властитель людских судеб, и не автомат, механически регистрирующий импульсы, посылаемые социальной действительностью, а свободный и ответственный за свою деятельность создатель одного из важнейших средств регулирования поведения людей».
2.2. Проблемы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации
Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации является важным элементом законодательного процесса всего государства в целом, так как позволяет федеральному законодателю использовать бланкетные нормы при конструировании тех или иных норм в федеральном законодательстве. Соответственно вопросы, регулируемые посредством законодательного процесса субъектов Российской Федерации, устанавливаются статьями 71–73 Конституции Российской Федерации.
В частности, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
– защита прав и свобод граждан;
– обеспечение законности и правопорядка;
– вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами;
– разграничение государственной собственности;
– общие вопросы воспитания, образования, науки и культуры;
– административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
– иные вопросы, предусмотренные статьей 72 Конституции Российской Федерации.
В результате законодательный процесс субъектов Российской Федерации охватывает огромное количество сфер жизни общества, то есть от качества тех или иных законодательных актов субъектов Российской Федерации прямым образом зависит уровень реализации тех или иных конституционных прав и свобод граждан.
В этой связи особое внимание принадлежит степени дискреции полномочий субъектов Российской Федерации в законодательном процесс. Соответственно федеральный законодатель, принимая ту или иную норму на федеральном уровне с отсылкой на дальнейшее принятие акта регионального уровня в какой мере, позволяет ему установить тот или иной объем правового регулирования. Важно отметить, что от решения данного вопроса на прямую зависят характерные особенности конкретного правового регулирования. Естественно, данная процедура должна иметь наибольшее взаимодействие со спецификой конкретного региона с целью обеспечения максимально необходимого правового поля.
На наш взгляд, одним из ключевых элементов в развитии законодательного процесса субъектов Российской Федерации должны являться различные пояснительные документы к ключевым нормативным актам, предусматривающим установление правового регулирования на уровне какого-либо из регионов. Как отмечает К. М. Худолей, «следует констатировать, что определенная правовая логика законодательного процесса в субъектах РФ и на федеральном уровне должна быть единой. Однако такое единство в правовом регулировании не должно «навязываться» сверху, а исходить из единых правовых принципов, выработанных в практике парламентских процедур и признанных в ходе толкования соответствующих конституционных (уставных) положений органами региональной конституционной юстиции».[34]
Кроме того, данная проблема должна решаться исключительно совместно путем реализации различных мероприятий, направленных на обеспечение единства правового регулирования той или иной сферы. Определенные правовые вопросы также вызывают право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[35] такое право принадлежит высшему должностному лицу субъекта, а также представительным органам местного самоуправления.
При этом Конституцией либо уставом субъекта Российской Федерации такой перечень может быть расширен. Например, в Республике Калмыкия, а также Иркутской и Новосибирской областях такое право предоставлено комитетам и комиссиям законодательного (представительного) органа. В свою очередь, в Липецкой и Воронежской областях право законодательной инициативы предоставлено прокурору субъекта Российской Федерации. При этом важно отметить, что как таковое обоснование подобных элементов правового регулирования отсутствует. Нельзя не согласиться с Ю. А. Нисневичем, который отмечает, что расширение круга субъектов, которые наделяются правом законодательной инициативы, не всегда является оправданным.[36]
Более того, существование различного перечня субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, приводит к наличию определенного правового регулирования исключительно в конкретном субъекте Российской Федерации, что также не всегда может положительно сказываться, в том числе на правосознании граждан. В этой связи актуальным является закрепление во всех субъектах Российской Федерации законодательной инициативы граждан. Как отмечает А. Н. Артамонов, «за гражданами может быть закреплена постановка обозначенных проблем, а окончательное решение: быть или не быть закону, представленному в виде народной законодательной инициативы по перечисленным выше вопросам, остается за законодательным (представительным) органом государственной власти».[37]
Более того, подобная мера является наиболее обоснованной среди норм, которые предоставляют право законодательной инициативы иным субъектам. С точки зрения непосредственной реализации законодательного процесса субъектов Российской Федерации актуальным является достаточно растянутый срок рассмотрения того или иного законопроекта. Так, между первым и вторым чтением может пройти несколько лет, что приводит к логичным вопросам, связанным с необходимостью дальнейшего принятия того или иного законопроекта. Соответственно решением данной проблемы может являться закрепление в Регламенте законодательного (представительного) органа процедуры, осуществляемой при наличии такой ситуации. В частности, согласно Регламенту Государственного совета Республики Коми в случае, если принятый в первом чтении законопроект не внесен в течение года со дня его принятия в первом чтении для рассмотрения во втором чтении, вопрос о данном законопроекте включается в повестку дня очередного заседания Государственного совета.
По результатам рассмотрения указанного вопроса на голосование ставится предложение о продолжении работы над законопроектом. Если решение не принято, то проект считается снятым с рассмотрения без дополнительного голосования, что оформляется соответствующим постановлением. В результате, законодательный орган обеспечивает отсутствие слишком затянутого принятия тех или иных законопроектов. На сегодняшний день актуальным является максимально обоснованное правовое регулирование. Одним из элементов по обеспечению данного процесса выступает правовой мониторинг, который формирует определенный аналитический материал, используемый при дальнейшей разработке и принятии отдельных законопроектов. Например, в рамках работы Государственной Думы Ставропольского края на комитеты возложена обязанность по текущему контролю за соблюдением и исполнением основных положений принятых законов в течение срока их действия.
Более того, определенным комитетом разрабатывается целый ряд мероприятий, направленных на осуществление данного контроля. При наличии недостаточного уровня исполнения тех или иных законов Государственная Дума Ставропольского края принимает решение о подготовке определенных изменений и (или) дополнений для улучшения функционирования законов, которые подвергались правовому мониторингу. На наш взгляд, подобная система регулирования должна внедряться в каждый регион с целью улучшения всего механизма регионального правового регулирования тех или иных общественных отношений.
Помимо этого, такая работа позволяет принимать действительно нужные законы, обеспечивающие надлежащий уровень реализации тех или иных прав граждан, организаций и иных субъектов правового регулирования. Таким образом, на сегодняшний день законодательный процесс субъектов Российской Федерации имеет целый ряд проблем, связанных с субъектами, обладающими правом законодательной инициативы ввиду отсутствия однородности правового регулирования в данном вопросе. Кроме того, необходимо совершенствовать систему рассмотрения законопроектов путем внедрения во всех субъектах положительного опыта Государственного Совета Республики Коми для обеспечения своевременного рассмотрения всех законопроектов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Правотворческий процесс – явление общественной жизни, присущее любому демократическому государству. В теории и практике воплощения данного процесса в Российской Федерации (РФ) существуют определенные проблемы.
Одна из них – отсутствие единого подхода к понятию законодательного процесса в российской науке и в законодательстве. Сущность данного процесса заключается в деятельности законодательных органов государственной власти по рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов, внесению в них изменений, а также при необходимости их отмене.
Так, правом законодательной инициативы обладают не только государственные органы, но и граждане, которые могут принимать участие во всенародном обсуждении согласно части 6 статьи 119 Регламента Государственной Думы РФ.
Исходя из того, что Конституция РФ предусматривает наличие федерального и регионального законодательства, субъекты РФ не могут не быть активными участниками законодательного процесса. В связи с отсутствием закона, который закреплял бы законодательный процесс в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях, имеются проблемы с терминологией в аспекте законодательной деятельности в субъектах нашего государства.
Исходя из вышеприведенного определения, правотворческий процесс в субъекте РФ можно обозначить как деятельность участников этого процесса, которые определены конституциями и уставами субъектов РФ, связанная с реализацией права законодательной инициативы, рассмотрением, обсуждением, в том числе с привлечением общественности, принятием, подписанием и обнародованием, изменением конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ И ИСТОЧНИКОВ