Глава 1. Теоретические основы нормотворчества субъектов РФ
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ. 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА СУБЪЕКТОВ РФ 5
1.1. Понятие законодательного процесса в субъектах Российской Федерации 5
1.2. Конституционно-правовые основы законотворческой деятельности, субъектов Российской Федерации: теоретический аспект. 10
ГЛАВА 2. ПРАКТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ НОРМОТВОРЧЕСТВА СУБЪЕКТОВ РФ 19
2.1. Пределы свободы в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. 19
2.2. Проблемы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации 24
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 30
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ И ИСТОЧНИКОВ.. 31
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность данной темы обуславливается тем, что среди полномочий субъектов, крайне важной является законодательная деятельность органов власти субъектов. Особенностью парламентов субъектов РФ является наличие у них права на осуществление законодательных и контрольных полномочий. Правовую основу такой деятельности составляет Конституция РФ, федеральные законы, нормативно-правовые акты субъектов РФ, в том числе основные законы субъектов РФ.
Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах.
Процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать. Отступая от принципа законности либо создавая законы, неспособные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.
Актуальность выбранной темы, состоит в том, что законодательный процесс является одной из самых главных государственных задач, состоящей в повышении качества законотворчества как на федеральном, так и на региональном уровнях. Главное в законодательной деятельности – поиск и формулирование компромиссных решений, снижающих уровень общественных противоречий с одной стороны, а с другой – позволяющих органам исполнительной власти в рамках действующего законодательства принимать достаточно эффективные управленческие решения.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правотворчества субъектов РФ.
Предметом исследования является законотворческий процесс в субъектах РФ.
Целью исследования является изучение особенностей и проблем правотворческого процесса в РФ.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Изучить понятие законодательного процесса в субъектах Российской Федерации;
2. Определить конституционно-правовые основы законотворческой деятельности, субъектов российской федерации: теоретический аспект;
3. Пределы свободы в правотворческой деятельности субъектов российской федерации;
4. Проблемы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.
Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА СУБЪЕКТОВ РФ
1.1. Понятие законодательного процесса в субъектах Российской Федерации
Конституция Российской Федерации 1993 года содержит положение, согласно которому Россия признается правовым государством. К числу признаков правового государства относится обязательное осуществление законодательного процесса. Этот признак присущ Российской Федерации, законодательный процесс в России осуществляется на федеральном и региональном уровнях. Поскольку результатом законодательного процесса является установление, изменение или отмена норм права, закрепляемых в законодательном акте, данный процесс несет в себе большую теоретическую и практическую значимость. Однако в освоении самого понятия «законодательный процесс» существуют определенные проблемы. Такой проблемой можно считать отсутствие в российской правовой науке однозначного подхода к определению понятия законодательного процесса, что говорит о его многоплановости и сложности. Среди множества существующих в юридической литературе подходов к определению законодательного процесса можно выделить два основных. Для первого подхода характерно, что авторы сводят законодательный процесс лишь к деятельности законодательного органа.
Так, к примеру, Д. А. Ковачев считает, что законодательный процесс представляет собой совокупность действий парламента (от принятия законопроекта к рассмотрению до принятия закона).[1]
Однако, на наш взгляд, такая позиция является уязвимой, поскольку не учитывает реалий настоящего времени, возможности участия в законодательном процессе широкого круга субъектов. В подтверждение такого участия обратимся к Постановлению Конституционного Суда по делу о толковании положений статьи 107 Конституции Российской Федерации от 22 апреля 1996 года № 10, согласно которому Президент является полноправным участником законодательного процесса, так как он осуществляет подписание и обнародование закона.[2]
При осуществлении законодательного процесса в субъектах Российской Федерации аналогичные полномочия возложены на высшее должностное лицо субъекта РФ.
Так в пункте 5 статьи 72 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) говорится о том, что Глава Республики осуществляет законодательную инициативу, обнародует либо отклоняет законы.[3] Помимо Президента Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов РФ участниками законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы. На федеральном уровне насчитывается более семисот субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, среди которых: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, а также Конституционный и Верховный Суды Российской Федерации.
В Республике Саха (Якутия) правом законодательной инициативы наделены Глава Республики, народные депутаты, Правительство, представительные органы местного самоуправления, региональные отделения политических партий, а также Конституционный суд и Федерация профсоюзов Республики Саха (Якутия) по вопросам их ведения. Помимо выше перечисленного необходимо отметить, что в регламенте Государственной Думы Российской Федерации предусмотрена возможность данной палаты принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Процедура вынесения законопроекта на всенародное обсуждение остается также за пределами внимания ученых, определяющих законодательный процесс лишь как деятельность законодательного органа. В субъектах Российской Федерации предусмотрена процедура публичных слушаний.
Так, например, в статье 46 регламента Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) говорится, что публичные слушания проводятся в целях выявления мнения общества, подготовки рекомендаций по обсуждаемым вопросам. На основании изложенного, можно прийти к выводу, что первый подход к определению понятия в полной мере не отражает все важные этапы, которые могут возникнуть в ходе законодательного процесса, а также широкий круг его участников. Другие ученые определяют законодательный процесс как упорядоченную совокупность последовательных стадий принятия закона.
К примеру, С. А. Авакьян выделяет пять стадий федерального законодательного процесса: реализацию права законодательной инициативы; подготовку законопроекта к рассмотрению парламентом; рассмотрение законопроекта и принятие закона; рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации, направление его Президенту; подписание закона и его обнародование. При этом автор отмечает, что законодательный процесс нельзя ограничивать лишь деятельностью законодательного органа, несмотря на то, что главная часть стадий приходится именно на этот орган, активными участниками процесса также являются иные субъекты.[4]
Ученый также упоминает, что некоторые перечисленные стадии могут быть разбиты на подстадии. В научной литературе предпринимаются попытки дать определение региональному законодательному процессу.
Наиболее удачным, на наш взгляд, является определение, сформулированное С. М. Бекетовой. Согласно ее точке зрения законодательный процесс в субъектах Российской Федерации представляет собой: «урегулированную нормативными правовыми актами республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов деятельность участников законодательного процесса, направленную на принятие (изменение, дополнение, отмену) законов субъектов РФ, а также на участие в федеральном законотворчестве в формах, установленных Конституцией РФ и федеральными нормативными актами».[5]
Преимущества второго подхода к определению понятия законодательного процесса заключаются в том, что авторы стремятся отразить не только участие законодательного органа, которое является основным, но и деятельность других субъектов, предусмотренных в федеральном и региональном законодательствах.
При этом авторы также указывают на возможность возникновения факультативных этапов законодательного процесса (всенародное обсуждение или публичные слушания, общественная экспертиза и др.).
Среди основных стадий регионального законодательного процесса принято выделять:
1) осуществление права законодательной инициативы;
2) подготовку законопроекта к рассмотрению законодательным органом;
3) обсуждение законопроекта и принятие закона;
4) подписание и официальное опубликование закона.
Отдельной проблемой в юридической литературе является наличие терминов, схожих и тесно связанных с понятием законодательного процесса. К терминам, затрудняющим понимание законодательного процесса, можно отнести «законотворчество» и «законодательную деятельность».
Анализ научной литературы показывает, что законодательный процесс понимается как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе инициирования, подготовки, обсуждения законопроекта и принятия закона.[6]
В понятие законотворчества большинство ученых включают работу по созданию законопроекта. Так Ю. А. Тихомиров, например, полагает, что законотворческий процесс начинается с разработки законодательной концепции и завершается ее воплощением в конкретном законе. Поскольку в качестве первой стадии законодательного процесса авторы выделяют реализацию права законодательной инициативы, то есть внесение законопроекта в законодательный орган власти, разработка законопроекта остается за рамками законодательного процесса.
Таким образом, понятия «законотворчество» и «законодательный процесс» неравнозначны. Законотворчество по своему объему шире. Еще более широкое значение большинство авторов придают законодательной деятельности, определяя ее как процесс, объединяющий законотворчество и законодательный процесс. Однако данная позиция не является бесспорной.[7] Руководствуясь вышесказанным, представляется необходимым сделать вывод о том, что законодательный процесс в субъектах Российской Федерации представляет собой деятельность определенных законодательством участников, связанную с реализацией права законодательной инициативы, обсуждением законопроекта, в том числе с привлечением общественности, принятием (изменением, отменой), подписанием и официальным опубликованием законов субъектов РФ.
1.2. Конституционно-правовые основы законотворческой деятельности, субъектов Российской Федерации: теоретический аспект
Законодательство Российской федерации в силу в своих некоторых особенностей и соответственно, федеративных отношений, которые регламентируют и конкретизируют правовую основу как на федеральном уровне, так и на уровне законотворческой (правотворческой) деятельности российских субъектов, закрепляя тем самым, основополагающие принципы, а равно и начала, не исключая цели и средства, в т.ч. правовые возможности, обеспечивающие развитие Российской Федерации и субъектов РФ в частности.[8]
В свою очередь, необходимо отметить, что ключевой опорой в развитии законотворчества субъектов РФ, как базового вида узкоспециализированной государственной деятельности по подготовке, анализу, разработке, принятию и в последствии развитию законодательной (базы в российских регионах, является, несомненно Конституция РФ. Необходимо отметить, что в Конституции РФ (ч. 2 ст. 5), как основополагающего, обладающего наивысшей юридической силой Государства, Закона, зачастую можно выявить самое первостепенное упоминание законодательства субъектов РФ в контексте его компетенций.[9]
Также следует акцентировать внимание и на том, что Конституция РФ регламентирует то что: субъекты РФ имеют, соответственно, свой устав, Конституцию, либо законодательство, а в месте с тем по дальнейшему тексту Основного закона (а в частности в п. а ч.1 ст.72) можно выявить еще одно перечисление 148 регионального законодательства, однако уже в связи с постановкой (обеспечения) его соответствия нормативно-правовым актам федерального уровня.[10]
Также нельзя не сказать и о том, что конституционно-правовые основы первостепенно содействуют упорядочению процесса (процедуры) законотворчества в регионах РФ, который, как ни представляется, должен судя по всему производиться в определенных юридических (т.е. правовых) границах, в свою очередь выражая единство, многообразие, и безусловную системность нормативно-правовых актов, а также консолидированную между собой, в т.ч. и наиболее благоприятное соотношение законов, подзаконных актов со структурой нормативно-правовых актов государства.[11]
На наш взгляд, непосредственная деятельность по разработке, изданию нормативно-правовых актов регионов РФ, непременно, должна строиться не только на правовых (юридических) основаниях определяющих соответственно, предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов РФ, но и на содержащихся в законодательстве положениях, которыми предоставляется управомоченным, но то органам право издавать нормативно-правовые акты.[12]
Следует также обратить внимание и на то, что отличительная черта права на законотворческую деятельность субъектов РФ заключается, прежде всего, в допустимости осуществления управомоченным на то органами (т.е. должностными лицами) государственной власти дозволенного, инициативного, волевого действия по подготовке, анализу, проведению соответствующего рода (вида) экспертизы и в конечном итоге принятию соответствующих нормативно-правовых актов.[13]
В рассматриваемом аспекте, следует также отметить, что законотворческая деятельность субъектов РФ регулируется на основных уровнях следующего характера, а в частности:
1. Конституцией РФ, первоочередно, является определяющей предмет ведения Российской Федерации и ее субъектов РФ, так например, согласно ст.ст. 5, 71, 72 и 73 разграничиваются предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, а равно и установление объема законотворческой компетенции субъектов РФ с учетом тенденций консолидации и регионального звена системы нормативно-правовых актов.
2. Федеральными конституционными законами РФ, а равно и федеральными законами определяющими ( т.е. центральными) содержание законотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ, где Федеральные конституционные законы РФ, в т.ч. Федеральные законы, и безусловно, Конституция РФ, имеют прямое воздействие на всей территории России и соответственно, являются критериями, в соответствии, с которыми можно определить, издан ли конкретный нормативно-правовой акт российского региона в пределах его ведения и не превышены ли его полномочия, так например, Федеральный закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также первостепенно декларируют принципы деятельности органов государственной власти, а равно и определяют границы, некого функционального характера их законотворческой деятельности и соответственно, порядок (т.е. процедуру) принятия, а в последствии и в обнародовании органами государственной власти субъектов РФ нормативно-правовых актов, в месте с тем, значительное количество федеральных законов ( т.е. в своем большинстве), принятых по предметам совместного ведения являются правовыми основами правотворческой деятельности субъектов РФ и безусловно, на основе Федеральных законов российские регионы принимают нормативно-правовые акты субъектов РФ. 3. Относительно о разграничении полномочий, то здесь, следует подчеркнуть, что в договоре определяется перечень соответствующих полномочий Федеральных органов госвласти и органов государственной власти субъекта РФ, где в свою очередь, дифференциация, непосредственно производится несколько иначе, нежели чем установлено Федеральными законами и законами субъектов РФ, а также формируются условия и порядок ( в т.ч. процедура) и соответственно реализации данных полномочий, включая конкретизацию прав и обязанности сторон, в т.ч. и срок действия договора о разграничении полномочий, а равно и не исключая порядок продления данного срока, включая основания и порядок ( в т.ч. процедуру) посредством досрочного расторжения договора о разграничении полномочий, т.е. в реалиях сегодняшнего времени законодатель не только ограничивает возможность заключения договора о разграничении предметов ведения и полномочий, но и устанавливает, так называемый определенный предел ( т.е. меру) координации федеративных отношений подобным договором, что, как нам представляется, является не совсем допустимым ( т.е. корректным). Полагаем, что некоторым образом, на себя обращает внимание и тот, факт, что согласно п. 5 ст. 1 ФЗ № 184-ФЗ[14], регламентирует о том, что договор о разграничении предметов ведения и полномочий между Федеральными органами госвласти и органами государственной власти субъектов РФ, далее по тексту закона используется, как ни думается довольно таки усечено, если так можно выразится, а в частности: «договор о разграничении полномочий».
В рамках проводимого анализа, подчеркнем, что закон не совсем, как нам, видится, обоснованно оперирует сокращенной формулировкой, в силу того, что являются разного рода не только понятия «предметы ведения», и «полномочия», но и правовые формы их определения и соответственно, разграничения.[15] Кроме того, следует подчеркнуть, что в рамках рассматриваемого неоднозначного вопроса, помимо того, в такого рода договорах, зачастую предусматривается и то, что до принятия Федеральных законов и иных нормативно-правовых актов РФ по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, органы госсвласти субъекта РФ вправе осуществлять по рассматриваемым вопросам, как ранее уже указывалось, собственное правовое регулирование, а в свою очередь, при принятии соответствующих, Федеральных законов и иных нормативно-правовых актов РФ, нормативно-правовые акты субъектов РФ, приводятся в соответствие с Федеральным законодательством и иными нормативно-правовыми актами РФ, однако не приведенные в соответствие с Федеральным законодательством законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ (региональных в т.ч. ), применению, безусловно не подлежат.[16]
В рамках рассматриваемого аспекта , нельзя, не обратить внимание на то, что если нормативноправовыми актами Российской Федерации, относительно всех субъектов РФ, будут установлены права, льготы и преимущества для всех субъектов РФ значительно больше, чем установленные конкретным договором, то в отношении субъекта РФ, то соответственно, имеет место применение положений указанных в нормативно-правовых актов РФ, а в случае принятия федеральными органами исполнительной власти в одностороннем порядке нормативно-правовых актов, противоречащих конкретному договору, то безусловно, подлежат применению нормы договора.
4. Относительно, Конституций (уставов) субъектов РФ, где наряду с определением статуса субъекта РФ (соответствующего региона), относительно основных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также установлением предметов ведения и полномочий, в т.ч. и формированием органов госвласти, а равно и установлением соответствующих, их компетенции не исключая упорядочение основ экономической, культурной, научно-практической жизни регионов, где безусловно, значительное место отводится основам законотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ.
5. В свою в свою очередь, на наш взгляд ванным является и то, что Законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов РФ, приняты законы, декларирующие законотворческую деятельность, так например законы «О правотворческой деятельности» (Алтайский край);[17] Закон Волгоградской области «О нормативных правовых актах Волгоградской области»;[18] Закон Саратовской области «О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области»;[19] Закон Астраханской области «О нормотворческой деятельности, нормативных правовых актах и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области».[20]
Думается, что заслуживают особого внимания те законы субъектов РФ, в которых предпринята попытка целенаправить (в рамках целеполагания) законотворческий процесс не только в органах законодательной власти, но и других органах, осуществляющих законотворческую деятельность, где в них вместе с тем дается определение (установление) нормативно-правового акта, а равно и специфицируются (т.е. перечисляются) их виды, в т.ч. затрагиваются первостепенной важности вопросы прогнозирования законотворчества, включая планирование законотворческого процесса, анализа, подготовки, прохождения различного рода (специализированных вид) экспертиз, а равно и профессионального оформления проектов законов, иных нормативно-правовых актов с учетом требований законодательной техники, а и исходя из специфики решаемой задачи, в т.ч. принципов деятельности издающего акт управомоченого на то органа, в месте с тем, отдельные разделы должны быть в обязательном (неукоснительном) порядке посвящены научной экспертизе проектов актов, а также порядок опубликования и иные формы обнародования законов и иных нормативно-правовых актов субъекта РФ, не исключая вопросы относительно толкования законов и иных актов, и безусловно ведения государственного регистра, систематизации всех видов актов.[21]
В свою очередь, ключевое значение, как нам видится в упорядочивании законодательного процесса субъектов РФ имеют и регламенты законодательных органов государственной власти субъектов РФ и (их палат), устанавливающих определенный и конкретизированный, а равно и консолидированный порядок подготовки, внесения, рассмотрения законопроектов и принятия законов субъектов РФ, в т.ч. и повторного рассмотрения законов, отклоненных президентом (главой администрации) региона, а также и иные вопросы, относящиеся к непосредственной эффективной организации работы законодательного органа. Полагаем, что также крайне важно, следует отметить то, что нормы, развивающие конституционное начало, содержатся также в нормативно-правовых актах субъектов РФ, консолидировано устанавливающее право уполномоченных на то органов исполнительной власти, издавать нормативноправовые акты [17]. Условно, как нам предполагается, можно выделить несколько групп законодательных и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ, предоставляющих данное, на наш взгляд, право органам исполнительной власти, а в частности:
а) акты, устанавливающие компетенцию соответствующих органов (должностных лиц), очерчивающих общие границы их законотворческой деятельности, где основополагающими (ключевыми) нормативно-правовыми актами данного направления являются положения о соответствующих органах исполнительной власти, и здесь рассматриваемая группа нормативно-правовых актов составляет компетенцию органов исполнительной власти, как ключевого (основополагающего) элемента их правового статуса, в силу того, что только в их компетенции в особенности (в значительной степени) проявляется волевое содержание управленческой деятельности, выраженной, в использовании разнообразных правовых форм;
б) нормативно-правовые акты, уполномочивающие соответствующие управомочивающие на то органы ( т.е. должностные лица) исполнительной власти субъектов РФ, или регламентирующие на необходимость издания одного или нескольких нормативно-правовых актов;
в) касаемо нормативно- правовых актов рекомендательного характера, то они по существу являются служащими в рамках первостепенных оснований для реализации права на законотворчество с предоставлением, так скажем, с более широкой инициативы исполнительному органу государственной власти в выборе конкретного вида нормативно-правового акта, а равно и его правового содержания, а также определенной детализации отдельных вопросов, подлежащих соответствующему регулированию.
Помимо того, необходимо отметить, что в научно-правовой доктрине и юридической литературе, Конституционное начало законотворческой деятельности, является главенствующим в определении правотворческой компетенции органов государственной власти субъектов РФ, которое соответственно, преломляясь в разнообразных нормативно-правовых актах и одновременно образует, довольно таки, не совсем простые связи различных компонентов системы нормативно-правовых актов, которые в зависимости от наличия, степени конкретизации и консолидации правового регулирования и безусловно, могут рассматриваться для каждого последующего вида, как правовые основания правотворческой деятельности.
Из выше приведенных, конституционно-правовых основаниях необходимо выделить следующие, типичные правообразующие связи, которые обуславливают возможность издания органами государственной власти субъектов РФ нормативно-правовых актов:
1) Конституция РФ – конституция (устав) субъекта РФ;
2) Конституция РФ – федеральный закон – конституция (устав) субъекта РФ – закон субъекта РФ;
3) конституция (устав) субъекта РФ – закон – нормативно-правовой акт органа исполнительной власти субъекта РФ;
4) Конституция (устав) субъекта РФ – нормативно-правовой акт органа исполнительной власти. Следует, как нам думается, также, сделать акцент и на том, что одно из основных различий законодательных процессов федерального и регионального уровней заключается в структуре законодательного органа, так если Конституцией РФ предусмотрен 2-х палатный парламент, то в большинстве субъектов РФ были созданы законодательные органы, состоящие из 1-ой палаты, хотя возможность наличия 2-х палатного законодательного органа регионального уровня предусмотрена Федеральным законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, но только в некоторых субъектах она была реализована, а в настоящее время, следует констатировать, что в большинстве своем, во всех российских регионах однопалатные парламенты[8]. Интересным представляется наблюдение ученых юристов, которые зачастую, наибольшее внимание в научно-практической литературе уделяют понятиям законотворческого и законодательного процессов и анализу их сущности, а также рассмотрению конституционно-правовых форм взаимодействия федеральных органов государственной власти с субъектами РФ, и иным участниками рассматриваемых процессов.[22]
Интегрируя все изложенное выше, следует сделать вывод о том, что значительное количество проблемных вопросов в рамках анализируемой темы относительно конституционно-правовых основ законотворческой деятельности, субъектов РФ, а равно и Федерального законотворческого процесса в России исследованы не достаточно полно, а рекомендации научного характера не всегда, востребованы, что, безусловно, требует поиска новых, эффективных подходов и их практической реализации, а равно и соответствующего анализа, а также устранения причин, из-за которых современные научные изыскания в рассматриваемой области, будучи признанными актуальными, так и остаются достаточно невостребованными.[23]