Глава 2. Особенности регулирования социальной сферы
2.1. Правовое регулирование в социальной сфере
В процессе создания и реализации правовых норм приоритеты правовой политики получают свое законодательное закрепление и дальнейшее воплощение в правовой реальности. Так, по мнению некоторых авторов, приоритет правовой политики состоит в том, чтобы поставить в центр правовой системы личность, как высшую социальную ценность, с ее многосторонними духовными и материальными интересами. Соответственно приоритеты современной правовой политики – личность, семья, государство.
Российская Федерация на законодательном уровне признана социальным государством, приоритеты которой сконцентрированы на создании таких условий, которые обеспечивают достойный уровень жизни для ее граждан и свободное развитие личности.
Следует подчеркнуть, что на формирование социального государства в России существенное влияние оказывает комплекс разнообразных факторов, среди которых целесообразно выделить следующие:
- экономические;
- политические;
- идеологические;
- социальные[16].
Ключевыми условиями формирования и дальнейшего процветания социального государства являются следующие[17]:
- демократическая организация государственной власти;
- развитое социальное законодательство;
- социально ориентированная структура народного хозяйства с обозначением приоритетных направлений;
- необходимый уровень экономического потенциала;
- правовое развитие государства.
Следует подчеркнуть, что Российская Федерация сделала свой выбор в пользу развития социального государства, политика которого ориентирована на создание условий, достаточных для обеспечения достойного уровня жизни и свободы развития человека. Именно такая политика имеет своей главной целью решение проблем оптимального соотношения экономического развития и сохранения социальных гарантий, смягчения возникающих социоэкономических противоречий[18].
Действующая сегодня Конституция должна быть основой для долгосрочного демократического развития России. Об этом свидетельствуют закрепленные в ней принципы, содержащие реальную стратегию развития нашей страны, в частности, развитие социального государства.
В ст. 7 гл. 1 Конституции Российской Федерации закреплено, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Достижение этих целей также определено Конституцией России посредством гарантий: минимального размера оплаты труда своих граждан; государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развития системы социальных служб; установления государственных пенсий, пособий и иных способов социальной защиты и проч.
В ст. 39 Конституции провозглашается: «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потере кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом». В отличие от Декларации прав и свобод человека, в ст. 26 которой установлено, что «пенсии, пособия и другие виды социальной помощи должны обеспечивать уровень жизни не ниже установленного законом -прожиточного минимума», в Конституции РФ уровень таких гарантий не определен, как не определена и ответственность государства за необеспечение достойного уровня жизни.
Между тем положения ст. 15 и 17 Конституции РФ обязывают Россию привести свое законодательство о социальном обеспечении в соответствие с международными актами о правах человека. Выполнение этих обязательств означает, что Российская Федерация должна гарантировать своим гражданам качество жизни на уровне международных стандартов. При этом отсутствие акта признания конкретных норм международных актов не делает невозможным их включение в федеральные законы или конституции, уставы, другие законы субъектов Российской Федерации.
Из сказанного следует, что минимальные гарантии в области социального обеспечения, не нашедшие отражения в Конституции РФ 1993 г., единые на всей территории Российской Федерации требования к объему и качеству социальных услуг, предоставляемых государством с целью обеспечения конституционных социальных прав человека и гражданина в Российской Федерации, должны быть урегулированы федеральным законом. В одной из первых статей любого федерального закона, регулирующего права граждан в области социального обеспечения, должно быть указано, что эти права устанавливаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и гарантируются на уровне международных стандартов. На этом уровне следует установить и нормативы обеспеченности различных социальных выплат.
Со времени принятия Конституции Россия прошла довольно сложный и противоречивый путь реформирования, которое до сих пор еще не завершено. К сожалению, потенциал существующей Конституции реализуется не полностью. Провозглашенные ей принципы довольно сложно входят в жизнь рядовых граждан нашей страны.
По сведениям Информационно-аналитического бюллетеня Института социологии РАН, лишь 17,1 % опрошенных респондентов одобряют социальную политику государства, так как экономические и политические реформы, стартовавшие в начале 1990-х гг., улучшили их жизнь. Однако количество проигравших в ходе реформ оказалось почти в 3 раза больше: 46,3 % респондентов почувствовали значительное ухудшение и незащищенность своей жизни; 36,6 % затруднились оценить изменения, поскольку им непонятно, что они выиграли, а что проиграли в результате реформ, и когда они будут жить так, как гарантировано в Основном законе.
Конституция России, закрепив принцип социального государства, не конкретизировала его, не установила в отличие от других конституций требований «справедливого распределения доходов и богатств» (ст. 3, 25 Конституции Мексики 1917 г.), «недопустимости концентрации собственности в руках немногих индивидов» (ст. 45 Конституции Ирландии 1937 г.), недопустимости концентрации богатства во вред общественным интересам (Конституция Индии 1949 г.) и т.д.
Между тем, современная Россия демонстрирует невиданную для цивилизованного мира степень социальной дифференциации. Согласно официальной статистике, коэффициент фондов денежных доходов населения в России в 1991 г. составлял 4,5; в 1995 г. - 13,5; в 2000г. - 13,9; в 2008 - 16,8; в 2010 г. - 16,6 раза (т.е., на долю 10% наиболее обеспеченного населения пришлись более 30%, а наименее обеспеченного – менее 2% совокупных доходов.). Таким образом, за первое десятилетие реформ этот показатель увеличился в 3 раза, а за второе - в 1,2 раза. В 2013 г. он снизился лишь до 16,3 раза .
По данным Росстата, в 2015 году коэффициент фондов по Российской Федерации составлял: 15, по Москве - 18, по Тюменской области - 17,6. Если же взять центильный коэффициент, как это предлагает, например, академик РАН Р.И. Нигматуллин, показатели дифференциации доходов будут еще выше . Причем, имущественная дифференциация в современной России носит характер крайне несправедливой и не оправданной вкладом различных членов общества в создание национального благосостояния (показательны зарплаты инженеров, врачей, представителей академической науки и т.д.).
По данным Росстата, на конец второго полугодия 2016 г. 21,4 млн. человек имеет доход ниже ПМ (9956 руб.). При этом отметим, что количество бедных зависит от подходов к определению бедности, используемых в той или иной стране. В России используется т.н. абсолютная концепция бедности, при которой бедным считается домохозяйство, в котором подушевой доход на члена семьи ниже прожиточного минимума (который, в свою очередь, сам редуцирован до самых скромных потребностей на уровне физического выживания).
Особенно при таком подходе страдают многочисленные домохозяйства, чей подушевой доход лишь немного превышает прожиточный минимум, в силу чего они не имеют вообще никакой поддержки от государства. В то же время, в странах Европы уже довольно давно используется относительная концепция определения бедности, в рамках которой бедным (и, соответственно, имеющим право на льготы и т.п.) считается домохозяйство с подушевым доходом менее 60% от медианного.
Согласно Конституции РФ положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а политика России как социального государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, относятся к основам конституционного строя. Каждому человеку гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Несмотря на четкие предписания Конституции, они далеко не в полной мере реализуются на практике.
Между тем, как говорится в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 1 марта 2018 г., приоритетом для нас, ключевым фактором развития должны быть благополучие людей, достаток в российских семьях. «Роль, позиции государства в современном мире определяют не только и не столько природные ресурсы, производственные мощности... а прежде всего люди, условия для развития, самореализации, творчества каждого человека. Поэтому в основе всего лежит сбережение народа России и благополучие наших граждан. Именно здесь нам нужно совершить решительный прорыв».
В послании Президента РФ Федеральному Собранию от 20.02.2019 говорится «в решении проблемы бедности, и в развитии системы социальной поддержки важно дойти до каждой нуждающейся семьи, разобраться в ее проблемах. Ни в коем случае нельзя отказывать в помощи только потому, что жизненные обстоятельства человека "немного" где-то и как-то не вписываются в формальные критерии той или иной нашей программы .
В современных условиях, таким образом, резко возрастает значимость социальных требований, однозначно сформулированных в российской Конституции. При этом весьма важно определить основные ориентиры развития официального законодательства во взаимодействии с остальными его отраслями и по возможности следовать этим ориентирам, что позволит сократить многие социальные и экономические издержки.
Обеспечению научного подхода к совершенствованию социального законодательства, в том числе законодательства о социальном обеспечении, служат, в частности, концепции развития российского законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ежегодные доклады Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», отчет «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации», подготовленный в 2013 г. по инициативе Государственной Думе.
В настоящее время активно формируется законодательство, регламентирующее сложные и многоуровневые вопросы социального обеспечения различных категорий населения. Приняты десятки федеральных законов о ветеранах, беженцах, о статусе военнослужащих, об основах обязательного социального страхования, обязательном пенсионном страховании, о трудовых пенсиях, об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, о дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений и др.
Социальная государственность как конституционная ценность рождает множество проблем практической реализации. Это дает основание отдельным авторам утверждать, что Россия сейчас не является социальным государством, несмотря на конституционные декларации. Становлению подлинного социального государства препятствует ряд объективных факторов, в числе которых несформированность правового государства, отсутствие ряда институтов гражданского общества, без наличия которых невозможно существование социального государства, недостаточность социальных программ, реализуемых в государстве и др.
На федеральном уровне кодификации социального законодательства не произошло (за исключением трудового и жилищного права),но в субъектах РФ принято несколько актов, именующихся «кодекс»: Закон Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 г. № 728-132 «Социальный кодекс Санкт-Петербурга», Социальный кодекс Белгородской области от 28 декабря 2004 г. № 165, Закон Ярославской области от 19 декабря 2008 г. № 65-з «Социальный кодекс Ярославской области». Однако по юридической форме эти акты являются "обычными" законами .
Так, Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. была разработана с целью определения путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе . В данной Концепции указывается на необходимость достижения такого уровня экономического и социального развития Российской Федерации, при котором самым надежным образом будет обеспечена экономическая и социальная стабильность и безопасность, а также повышение взаимного доверия и согласия, в том числе и к государственным и экономическим институтам. На основании данной концепции регионы принимают свои программы развития. Так например в Кировской области принята государственная программа Кировской области "Социальная поддержка и социальное обслуживание граждан Кировской области" на 2013 - 2021 годы . Целью данной программы является формирование эффективной системы социальной поддержки и социального обслуживания граждан, проживающих в Кировской области. Задачи программы являются :
• обеспечение предоставления мер социальной поддержки, доплат к пенсиям и дополнительного пенсионного обеспечения отдельным категориям граждан;
• совершенствование организации и административных процедур предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан путем повышения качества и доступности предоставления государственных услуг;
• повышение эффективности и качества социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг;
• улучшение социального положения и качества жизни граждан пожилого возраста в Кировской области;
• повышение уровня доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и маломобильных групп населения (людей, испытывающих затруднения при самостоятельном передвижении, получении услуг, необходимой информации) (далее - МГН) в Кировской области;
• совершенствование единой автоматизированной информационной системы социальной защиты населения Кировской области;
• создание эффективной межведомственной региональной модели оказания ранней помощи детям в возрасте от 0 до 3 лет, имеющим ограничения жизнедеятельности, в том числе детям с ограниченными возможностями здоровья, детям-инвалидам, детям с генетическими нарушениями, детям группы риска (далее - дети целевой группы), а также семьям, их воспитывающим, на основе межведомственного взаимодействия.
В России как федеративном государстве международно-правовые стандарты образуют нормативную базу при выстраивании социальной политики в субъектах Федерации. Федеративная форма территориальной организации Российского государства означает наделение региональных органов власти собственными полномочиями и финансовыми ресурсами для полноценного участия в реализации конституционной модели социального государства. Одним из ожидаемых результатов регионального развития в Указе Президента РФ от 16 января 2017 г. N 13 "Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года" называется сокращение различий в уровне и качестве жизни граждан. Основные усилия органов власти субъектов Федерации в сфере социального обеспечения направлены на конкретизацию адресатов получения социальной помощи (малоимущих одиноких граждан и нуждающихся семей) в рамках приоритетных задач социальной политики, определяемых федеральным центром .
Новый этап в развитии стратегического планирования наступил в 2014 г., когда был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» . Как указывает Ю.А. Тихомиров, многолетнее забвение прогнозной тематики наконец сменяется возрождением интереса к ней, хаотичность социально-экономических процессов потребовала введения перспективных механизмов их преодоления . Этот закон, предусмотренные в нем документы стратегического планирования, принимаемые в течение этих лет, также служат предметом научного обсуждения .
Таким образом, наглядно видна роль концептуальных документов в организации правотворческой и правореализационной формы осуществления социальной функции государства. В связи с этим следует отметить неоднократно высказываемую идею о необходимости уточнения концептуальных подходов к содержанию социальной государственности, разработки документов доктринального характера, развитии основных положений концепции социальной государственности в законодательстве.
В начале 2000-х гг. зародилась идея необходимости принятия базового нормативного акта о гарантиях государства в социальной сфере – закона «О социальной защите в Российской Федерации» (прообраз Социального кодекса), о необходимости проведения «методической работы по определению и уточнению минимального потребительского бюджета» . Данные идеи привели к созданию проектов Социального кодекса Российской Федерации .
Принятие единого Кодекса позволит определить роль и место социальной защиты населения в социальном развитии страны и регионов; очертить круг социальных рисков, последствия которых подлежат коррекции, гарантированной государством и перечень мер по профилактике этих рисков; четко определить стратегические сценарии развития системы социальной защиты населения; направления совершенствования правового и финансового обеспечения системы социальной защиты населения; направления структурного реформирования государственного управления этой системой и др.
Одна из перспективных идей, высказываемых еще с начала 2000-х гг. в рамках разработки Концепции социального государства, касается разработки Государственных социальных стандартов, с этого должно начинаться доктринальное и законодательное обеспечение социальной функции государства. Эти стандарты могли бы быть ориентиром для правотворческой, правореализационной и правоохранительной деятельности.
По справедливому замечанию П.А. Лаптева с присоединением нашей страны к Совету Европы и ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод нашей стране прежде всего, требуется определенная корректировка законодательства Российской Федерации с тем, чтобы оно ни при каких обстоятельствах не расходилось с Европейской конвенцией, со стандартами Совета Европы .
Надо полагать, что разработчики Концепции социального государства Российской Федерации руководствовались именно этими соображениями и использовали хороший европейский опыт в области социальной политики. В качестве Государственных социальных стандартов предлагается понимать устанавливаемые государством нормы и нормативы, обеспечивающие реализацию Конституцией социальных прав граждан и порядок предоставления этих прав, являющихся одновременно и ориентирами для социальной и экономической политики. Государственные социальные стандарты устанавливаются в виде законодательных актов и (или) других видов нормативных правовых актов и являются обязательными для применения на всей территории Российской Федерации .
Концепция социального государства, разработанная в первой половине 2000-х гг., является результатом совместного труда государственных органов, научных и образовательных учреждений. Но, пока она не стала официальным документом, перспективы разработки и принятия Государственных социальных стандартов весьма неопределенные.
Несмотря на это, реальное состояние социальной сферы в России, темпы и характер изменений в социальной политике являются источниками разочарования большинства российских граждан и объектом критики со стороны политических партий, институтов и организаций гражданского общества, сообщества ученых. Действительно, политика, которая в конечном итоге приводит к социальной несправедливости, сокращению уровня жизни, разделению общества на сверхбогатых и сверхбедных, усилению социальной напряженности, нарастанию социальных рисков, не находит доверия и поддержки у большинства населения[19]. При этом главными недостатками выступают:
- объемы и качество предоставляемых услуг;
- принципы их распределения;
- социальная и территориальная
дифференциация;
- недоступность общественных благ;
- несоответствие между реально предоставляемыми и законодательно закрепленными социальными гарантиями;
- противоречия между действующими конституционными нормами, закрепляющими статус России как социального государства, и правительственными программами, предполагающими переход к субсидиарному государству и т.д.
Вместе с тем, для устранения существующих проблем руководством страны предпринимается ряд мер, направленных на улучшение уровня благосостояния своих граждан. Так, разработана Концепция социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, в соответствии с которой в ближайшие годы в России должно быть сформировано общество, в основе которого должны лежать доверие и ответственность.
Таким образом, в современных условиях применительно к российской действительности можно определить сущность социальной политики в двух направлениях. Первое связано с реализацией государственной установки на развитие минимального количества социальных программ, позволяющих войти в международный рейтинг социально благополучных стран. Второе направление соответствует развитию гражданского общества и гражданских инициатив, направленных на повышение социальной ответственности и гарантий государства в сфере реализации социальных проектов.
2.2. Международно-правовые стандарты в социальной сфере
Социальная сфера находится в орбите международно-правового регулирования на универсальном и региональном уровнях. Причем если для универсального уровня характерна международно-правовая регламентация посредством классических международно-правовых и международных актов, то на региональном уровне, в частности под эгидой межгосударственных интеграционных объединений, а также в рамках двусторонних отношений, государства используют более широкий арсенал средств, в который входят международные договоры, решения международных организаций и их органов, концепции, рекомендации, программы и т.д[20].
Международно-правовое регулирование на универсальном уровне представлено в первую очередь международными договорами (например, Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.). Также нельзя не сказать и о Всеобщей декларации прав человека 1948 г., которая сама по себе носит рекомендательный характер, но ее положения в силу всеобщего признания большинством государств приобрели характер международно-правовых обычаев. Следует также указать на важнейшие региональные международные акты, которые содержат европейские стандарты в социальной сфере, среди них: Европейский кодекс социального обеспечения 1964 г., Европейская конвенция о социальном обеспечении 1972 г., Европейская социальная хартия 1996 г.
Таким образом, важнейшей новеллой XX в. стало появление международных правовых актов, содержащих международно-правовые стандарты в социальной сфере. Роль международно-правовых стандартов в социальной сфере трудно переоценить.
1. Являясь в большинстве случаев международно-правовыми нормами, вытекающими из международных договоров Российской Федерации, международно-правовые стандарты в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ становятся частью российской правовой системы. Это, в свою очередь, означает, что закрепленные в международных договорах международно-правовые стандарты в социальной сфере должны внедриться в российскую правовую систему с помощью определенных имплементационных каналов либо, если этого не требуется, действовать напрямую как самоисполнимые международно-правовые нормы[21].
2. Имплементация международно-правовых стандартов в социальной сфере, а также их непосредственное применение предопределяют их реализацию в правовой системе государства. О том, насколько эффективна подобная реализация международно-правовых стандартов социальной направленности в государстве, непосредственно свидетельствует уровень жизни населения, поскольку один из ключевых международно-правовых стандартов в социальной сфере - право на достойное вознаграждение за труд, закрепленный в Пакте о социальных, экономических и культурных правах 1966 г., своего рода золотой стандарт трудового права, не только олицетворяет собой справедливое отношение к труду работника, но и создает правовую нагрузку для государства, частных работодателей, бизнеса, при этом запрещая принудительный труд и эксплуатацию[22].
3. Не менее важны международно-правовые стандарты в сфере медицины, пенсионного обеспечения, защиты детства и молодежи, в сфере культуры и образования. Причем важно иметь в виду, что соблюдение и внедрение таких стандартов должно быть максимально инклюзивным, т.е. рассчитанным на как можно более широкий охват слоев населения.
4. В демократическом правовом государстве, которым является Российская Федерация, отдельные наиболее значимые международно-правовые стандарты в социальной сфере закреплены в Конституции РФ 1993 г. (ст. 37, 38, 39, 41, 43 и т.д.). Это свидетельствует о социальной направленности государства на активное развитие, что особо важно ввиду перманентных экономических кризисов, политической напряженности в мире, общеэкономического спада.
5. Международно-правовые стандарты в социальной сфере все чаще находят свое отражение в деятельности международных организаций и интеграционных объединений. Несмотря на то что пока они еще детально не проработаны в Договоре о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., на евразийском пространстве в рамках СНГ, ЕврАзЭС, Союзного государства России и Беларуси имеется разветвленный набор международно-правовых и международных средств регламентации отношений регионального характера в социальной сфере. Широкий арсенал международных правовых и рекомендательных средств, которым располагают государства постсоветского пространства, обусловлен тесными взаимосвязями этих государств, близостью законодательных решений, общими правовыми традициями и юридическими школами.
В связи с этим следует отметить такой международный акт, как Концепция согласованной социальной политики государств - членов Евразийского экономического сообщества, принятая решением N 335 Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества от 18 апреля 2007 г.
Рассматриваемый международный документ исходит из того, что основными целями согласованной социальной политики являются:
- разрешение актуальных социально-экономических проблем и расширение возможностей для человеческого развития посредством координации стратегических направлений социального развития государств - членов ЕврАзЭС;
- создание методологической основы укрепления сотрудничества и углубления интеграции в социально-гуманитарной сфере;
- мониторинг реализации социальной политики и прогнозирования последствий социальных реформ.
Необходимо учитывать, что при формировании согласованной социальной политики государств евразийского пространства наиболее оправданной является реализация принципа гибкой интеграции, заключающегося в определении стратегических целей, социальных стандартов и индикаторов, уровня поэтапного формирования социальной политики Евразийского экономического сообщества. По нашему мнению, принцип гибкой интеграции должен получить свое развитие и в деятельности Евразийского экономического союза после вступления в силу Договора о Евразийском экономическом союзе.
При этом каждая сторона может определить свой план действий по достижению общих задач, принимая во внимание национальные интересы и финансово-экономические возможности.
Таким образом, реализация международно-правовых стандартов в социальной сфере на уровне межгосударственных объединений, исходя из членства государств в международных организациях, свидетельствует о том, что социальная интеграция в современных условиях играет все более активную роль в развитии государства и общества. В связи с этим процесс социальной интеграции направлен на решение следующих основных задач:
- обеспечение достойного уровня и качества жизни населения в государстве;
- преодоление бедности;
- содействие продуктивной занятости;
- усиление социальной защиты и поддержки наиболее уязвимых слоев населения;
- использование возможностей институтов гражданского общества и повышение социальной ответственности бизнеса.
С учетом вышеизложенного нельзя не отметить, что, несмотря на свой рекомендательный характер, Концепция согласованной социальной политики государств - членов Евразийского экономического сообщества имеет огромное значение для скоординированного международного сотрудничества государств на евразийском пространстве, так как определяет общий вектор международного и внутригосударственного развития в социальной сфере. Вместе с тем нельзя не учитывать то обстоятельство, что рекомендательный характер рассматриваемого документа предполагает его добровольное выполнение с учетом тех средств, включая финансовые, которые сочтет необходимыми соответствующее государство. Однако принятие подобного документа уже говорит о стремлении государств - участников ЕврАзЭС к проведению согласованной социальной политики, что является важнейшим условием построения региональной интеграции, так как в ее процессы вовлекаются не только государства, бизнес-объединения и иные экономические факторы, но и человек с его социальными интересами и устремлениями.
Следует отметить и такой международный акт, действующий под эгидой Содружества Независимых Государств, как Концепция формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества, принятая 31 мая 2007 г.
В рассматриваемой Концепции СНГ отмечается: к приоритетным задачам в социальной сфере относится ратификация ряда документов, в которых содержатся международные стандарты защиты социально-экономических прав и свобод, позволяющая закрепить эти стандарты в национальном законодательстве и устранить возможные противоречия с действующей системой права. Так, к числу не ратифицированных некоторыми государствами Содружества относится программная Конвенция МОТ N 117 "Об основных целях и нормах социальной политики". В ней содержится положение, исключительно важное для законодательства государств Содружества: определение прожиточного минимума с учетом таких основных потребностей семей трудящихся, как продукты питания и их калорийность, жилище, одежда, медицинское обслуживание и образование.
В связи с этим следует указать, что Российская Федерация не является участником Конвенции МОТ N 117. Кроме того, большинство государств-участников Конвенции - развивающиеся государства, что отчасти демонстрирует подход экономически развитых государств к участию в международных договорах, регламентирующих важнейшие социальные вопросы на унифицированной международно-правовой основе, включая прожиточный минимум.
По нашему мнению, для эффективного функционирования механизма реализации согласованной социальной политики на международном и государственном уровнях с учетом формирования Евразийского экономического союза необходимо осуществление ряда мероприятий, включая следующие:
- гармонизация и унификация законодательства государств - членов Евразийского экономического союза в ключевых сферах: медицина, здравоохранение, образование, трудовая политика, занятость и миграция;
- разработка системы унифицированных социальных гарантий и индикаторов, приемлемых для апробации и внедрения на уровне государств - членов Евразийского экономического союза, в первую очередь Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан;
- укрепление социального партнерства и социальной ответственности;
- институциональное развитие органов социальной сферы, в том числе на международном уровне;
- стабильное и достаточное финансовое обеспечение проводимых мероприятий;
- поэтапный мониторинг и контроль за реализацией осуществляемых мероприятий.
2.3. Эффективность государственного регулирования в социальной сфере
Любая система, в том числе и механизм правового регулирования, "лишь тогда будет устойчивой, стабильной, способной к поступательному, последовательному развитию, когда она имеет в своей структуре основополагающие, базовые элементы, предопределяющие ее сущность, строение, функционирование и назначение[23].
Под "эффективностью" правового регулирования в научной литературе принято понимать соотношение между результатом правового воздействия и стоящей перед ним целью. Рассматривая стимулы и ограничения как правовые средства, А.В. Малько под "эффективностью" предлагает понимать "степень реализации социальной ценности правовых стимулов и правовых ограничений, удовлетворения интересов людей и в конечном счете упорядочения общественных отношений". Исследователь уточняет: "...социальная ценность, а вернее, ее использование и эффективность соотносятся как процесс и результат. Если социальная ценность "отвечает на вопрос": что ею удовлетворяется, какие интересы, то эффективность - как это сделано, в какой мере данные интересы удовлетворены? Эффективность - своего рода "производительность труда" социальной ценности, правовых стимулов и правовых ограничений, их продуктивность, коэффициент полезного действия".
К факторам, задающим эффективность механизма правового регулирования социально значимых рынков, следует отнести нацеленность правовых средств на удовлетворение потребностей в социально значимых услугах, повышение качества жизни и социальной защищенности российских граждан и концептуальные социально-предпринимательские принципы-идеи. Факторы, обеспечивающие эффективность правовых средств, будут отдельно рассмотрены во второй главе исследования, посвященной изучению основных направлений совершенствования механизма правового регулирования социально значимых рынков с учетом общемировых тенденций и закономерностей его эволюции. Факторы, определяющие оптимальность выбора правового инструментария достижения эффективности механизма, исследуются в настоящем параграфе.
Сложность выбора эффективного правового инструментария заключается в различиях правовой природы общественных отношений, складывающихся на социально значимых рынках, требующих неоднородных правовых режимов воздействия, обусловленных необходимостью поиска оптимального соотношения публичных и частных правовых средств
В механизме правового регулирования социально значимых рынков, функционально нацеленных на решение задач обеспечения приращения и сохранения человеческого потенциала общества, публично-правовые элементы могут быть максимально допустимы, и соотношение частных и публичных правовых средств должно быть в пользу последних[24].
Дискуссия о том, может ли социальная услуга быть признана категорией рыночного товарообмена, разрешена временем и правоприменительной практикой. Предложенный с января 2015 года Федеральным законом "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" концептуально новый рыночный подход к оказанию услуг доказал обоснованность необходимости применения к данным отношениям конкурентного рыночного механизма. Легализованная модель социального обслуживания предоставляет возможность негосударственным организациям социального обслуживания, вне зависимости от формы собственности и ведомственной принадлежности, претендовать на статус "поставщика социальных услуг" с гарантированным доступом к бюджетному финансированию. Социально обеспечительные и административно правовые режимы регламентации отношений по оказанию социально значимых услуг уже не соответствуют правовой природе складывающихся общественных отношений и бесперспективны. Правовое обеспечение конкурентного рыночного механизма в социальной сфере возможно исключительно на социально-предпринимательской основе.
Механизм правового регулирования рынка гарантированных государственным (федеральным, региональным, муниципальным) бюджетом социально значимых услуг является конкурентным рыночным механизмом с высоким уровнем публичного правового участия. Конституционно декларируемая модель социального государства обеспечивает максимально высокий и возможный в соответствии с социально экономическими реалиями уровень публичных гарантий. В сфере правового регулирования оказание не бюджетных, негарантированных, дополнительных социально значимых услуг в приоритетных отраслях (медицина, социальное обслуживание, образование, культура и массовый спорт) социальной сферы, уровень публично правового участия значительно слабее. Вместе с тем приоритетность отрасли социальной сферы обусловливает необходимость публичного правового воздействия, придающего специфику данному конкурентному рыночному механизму.
Механизм правового регулирования рынков социально значимых услуг представляет собой сбалансированный инструментарий, состоящий из системы взаимодействующих элементов (частных и публичных правовых средств), оптимальное соотношение которых гарантирует результативное воздействие на общественные отношения по оказанию услуг с целью обеспечения их качества и доступности как фактора повышения уровня жизни и социальной защищенности российских граждан.
Задачами механизма правового регулирования социально значимых рынков как элементов ядра социальной сферы является правовое обеспечение конкурентного рыночного механизма: а) в приоритетных отраслях, непосредственно обеспечивающих приращение и сохранение человеческого потенциала российского общества (медицина, социальное обслуживание, образование, культура и массовый спорт); б) в отраслях социальной сферы, способствующих приращению и сохранению человеческого потенциала общества (ЖКХ, транспорт, связь, розничная торговля и т.д.).
Эффективность механизма правового регулирования социально значимых рынков как соотношение между результатом правового воздействия и стоящей перед ним социальной целью следует определять в совокупности трех групп факторов: а) задающих свойства его эффективности (нацеленность правовых средств на удовлетворение потребностей в социально значимых услугах, повышение качества жизни и социальной защищенности российских граждан, концептуальные социально-предпринимательские принципы, идеи, задачи); б) определяющих социальную ценность и оптимальность выбора правового инструментария для достижения результата; в) обеспечивающих эффективность правовых средств путем создания необходимых для этого условий и устранения препятствий организационно-правового характера, то есть разработки научно-практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой сфере.
К факторам эффективности механизма правового регулирования социально значимых рынков, определяющим социальную ценность и оптимальность выбора правового инструментария для достижения результата, относится обоснованность применения режима правового регулирования, максимально соответствующего правовой природе опосредуемых отношений.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Для современного состояния Российской Федерации свойственно достаточно сложное и противоречивое положение. Так, ввиду длительного реформирования практически всех сфер народно-хозяйственной жизни общества произошло четкое сознание необходимости формирования социального государства, которое позволяет гражданам чувствовать себя максимально защищенными.
Защита социальной сферы - одна из основных задач государства и общества и одна из главных функций правоохранительных, правотворческих и контрольно-надзорных органов Российской Федерации.
Статья 7 Конституции РФ закрепляет то, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в нашей стране охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Значение данной нормы для социальной сферы трудно переоценить, поскольку именно благодаря ей в нашем государстве образована и развивается система социальных служб, медицинских организаций, служб занятости населения и иных органов социальной защиты граждан.
Степень участия государства в экономико-социальной сфере полностью зависит от уровня развития экономических и социальных отношений в обществе, усиления (ослабления) механизма защиты прав и свобод, социальных гарантий граждан, финансовой стабилизации экономики - развития финансового рынка и рынка занятости, сокращения (увеличения) темпов инфляции и т.п. В условиях экономического кризиса роль государственного регулирования существенно возрастает. В странах с рыночной экономикой доля и объем вмешательства государства в экономико-социальную сферу преимущественно имеет косвенный характер. Тем не менее следует подчеркнуть, что в большинстве случаев применение административных методов объективно необходимо и связано с осуществлением экономических методов, многие из которых содержат элемент государственного администрирования, равно как и административные методы несут в себе экономический элемент. Осуществляя те или иные функции, государство лишь применяет разнообразные методы воздействия на экономико-социальные отношения.
Определение государством своевременности ухода от государственного регулирования (или, наоборот, установление государственного регулирования) должно коррелировать с принципом соотношения публично-правовых и частноправовых начал в механизме регулирования социально-экономических отношений, от которого зависит и степень его результативности. Поэтому труднейшей задачей для государства является поиск оптимально гармоничной системы достижения баланса частных и публичных интересов и использования метода маневрирования в целях поддержания как собственных интересов, так и общественных. При замене конкретного метода регулирования на иные должен учитываться принцип соразмерности правового регулирования.
В современном российском обществе сложилась тенденция, свидетельствующая о бессистемном и противоречивом нормативно-правовом обеспечении формирующейся системы социальной защиты населения, не соответствующая уровню развития российской и международной нормативной практики. Противоречия нормативно-правового характера обусловили необходимость периодического обновления и уточнения правового механизма по мере изменения социально-экономической ситуации в стране.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Международные правовые акты:
1. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета, № 67, 05.04.1995.
2. Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей // Советский журнал международного права. 1991. N 3 - 4. С. 136 - 172.
Нормативные правовые акты:
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
4. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 26. Ст. 3378.
5. Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации // Российская газета, N 295, 30.12.2013.
6. Федеральный закон от 17.07.1999 N 178-ФЗ О государственной социальной помощи // Собрание законодательства РФ, 19.07.1999, N 29, ст. 3699.
7. Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ О ветеранах // Российская газета, N 1 - 3, 05.01.2000.
8. Федеральный закон от 19.05.1995 № 81-ФЗ О государственных пособиях гражданам, имеющим детей // Собрание законодательства РФ, 22.05.1995, N 21, ст. 1929.
9. Закон РФ от 15.05.1991 N 1244-1 О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991, N 21, ст. 699.
10. Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 "О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // Российская газета. N 88. 19.05.2009.
11. Указ Президента РФ от 23.05.1996 N 769 Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов // Собрание законодательства РФ, 27.05.1996, N 22, ст. 2666.
12. Постановление ГД ФС РФ от 11.06.2003 N 4178-III ГД О проекте Федерального закона N 209727-3 "О минимальных государственных социальных стандартах // Собрание законодательства РФ, 23.06.2003, N 25, ст. 2477.
13. Постановление ВС РФ от 03.06.1993 N 5090-1 "Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 25. Ст. 903.
14. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года // Собрание законодательства РФ, 24.11.2008, N 47, ст. 5489.
Диссертации и авторефераты:
15. Андреева Е.М. Социальная функция демократического государства (конституционно-правовой аспект): дисс. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 73-74.
16. Бухтерева М.А. Формы реализации функций государства: дисс. канд. юрид. наук. М., 2002. С. 122.
17. Мазаева Е.С. Социальная функция современного Российского государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 14.
18. Милецкий В. П. Социальное государство: эволюция теории и практика (политико-социологический анализ): автореф. дис. … д-ра полит. наук. СПб, 1998. С. 15–16.
Учебная и научная литература:
19. Абалдуев В.А. Государственная политика содействия занятости: проблемы ее формирования и реализации в правовой системе России // Занятость и трудоустройство в современной России: проблемы правового регулирования: Мат-лы науч.-практ. конф. (Москва, 3 ноября 2010 г.) / Отв. ред. Г.С. Скачкова. М., 2011. С. 29.
20. Азарова Е.Г. Конституционные требования к российскому законодательству о социальном обеспечении // Журнал российского права. 2018. N 7. С. 16 - 32.
21. Алебастрова И.А. Социальное государство: белые одежды голого короля или платье для Золушки? // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 20. С. 2 - 12.
22. Акинданова Н., Кузьминов Я., Ясин Е. Экономика России: перед долгим переходом // Вопросы экономики. 2016. N 6. С. 55.
23. Айбатов М.М. Влияние социальных факторов на процесс становления правового государства // Юридический вестник ДГУ. 2014. №2. С. 74.
24. Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства: Монография. Саратов, 1979. С, 44.
25. Болдырев О.Ю. Социальное государство и конституция // Социально-экономические проблемы современности: поиски междисциплинарных решений: сб. науч.тр. участников Междунар. конф. «XXIV Кондратьевские чтения» / под ред. В.М. Бондаренко.М., 2017. С. 47-51.
26. Воронин Ю. В. К вопросу о роли социального обеспечения в рыночной экономике // Право и социальное развитие: новая гуманистическая иерархия ценностей: монография / отв. ред. А. В. Габов, Н. В. Путило. М., 2015. С, 154.
27. Евстратов А.Э. Цели правотворчества социального государства (постановка проблемы) // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2016. № 1 (46). С. 28-35.