Рисунок 1: Растущее экономическое неравенство: ВВП BIC
Источник: данные Всемирного банка.
Предоставление SDT крупным развивающимся экономикам, таким как Китай, стало одной из главных претензий Соединенных Штатов к ВТО, подпитывая заявления президента Дональда Трампа о том, что организация систематически ставит Соединенные Штаты в невыгодное положение и представляет собой «единственную худшую торговую сделку, когда-либо заключенную». По словам Трампа:
ВТО НАРУШЕНА, когда САМЫЕ богатые страны мира заявляют, что они являются развивающимися странами, чтобы избежать правил ВТО и получить особое отношение. Больше не надо!!! Сегодня я поручил торговому представителю США принять меры, чтобы страны перестали ОБМАНЫВАТЬ систему за счет США![21]
Как сказано в меморандуме Белого дома более взвешенно, «ВТО продолжает опираться на устаревшую дихотомию между развитыми и развивающимися странами, которая позволила некоторым членам ВТО получить несправедливые преимущества на международной торговой арене».[22]Эта предполагаемая несправедливость системы стала ключевым оправданием отказа США от ВТО, который начался при Трампе и продолжился при президенте Джо Байдене.
На фоне нападок Трампа на ВТО, которые включали парализацию ее механизма урегулирования споров путем блокирования назначений Апелляционного органа, одностороннего введения тарифов в грубое нарушение правил ВТО и неоднократных угроз полного выхода из организации, — одна из немногих областей, где Соединенные Штаты продолжали активно взаимодействовать с ВТО было по вопросу SDT.[23]Трамп приказал официальным лицам США «использовать все доступные средства» для обеспечения изменений, чтобы воспрепятствовать тому, чтобы развивающиеся державы претендовали на статус развивающейся страны. В феврале 2019 года Соединенные Штаты представили предложение о радикальном изменении работы SDT. Настаивая на том, что соглашения ВТО должны быть «взаимными и взаимовыгодными», он призвал положить конец практике, позволяющей государствам «самоназначать» себя как развивающиеся страны.[24]Соединенные Штаты предложили ВТО принять критерии для SDT, в соответствии с которыми страна не будет соответствовать требованиям, если она: (1) является членом ОЭСР или находится в процессе присоединения; (2) член G20; (3) считается Всемирным банком страной с высоким уровнем дохода; и/или (4) на них приходится более 0,5% мировой торговли товарами.[25]Эти критерии исключат доступ Китая, Индии и Бразилии к SDT во всех будущих соглашениях ВТО.
Это ознаменовало заметный сдвиг в стратегии США. После более чем десятилетия все более громких жалоб на SDT Соединенные Штаты теперь предприняли конкретные действия, внося предложение о фундаментальном и всестороннем пересмотре SDT в законодательстве ВТО. Этот шаг был тем более поразительным, учитывая, что в остальном Соединенные Штаты в значительной степени отказались от участия в этом учреждении и не представили конкретных предложений по реформам в других областях, таких как Апелляционный орган. Кроме того, Соединенные Штаты в одностороннем порядке аннулировали доступ к SDT для многих стран с развивающейся экономикой в соответствии со своими собственными национальными законами о торговле.[26]Соединенные Штаты также заручились поддержкой других авторитетных держав, таких как ЕС и Япония. В совокупности, в рамках Трехсторонней инициативы, они сделали ОДР одной из своих основных целей реформы ВТО, утверждая, что самоопределение статуса развития «препятствует способности ВТО заключать новые соглашения, расширяющие торговлю, и подрывает их эффективность», и призывая о новых державах «взять на себя все обязательства в текущих и будущих переговорах с ВТО».[27]ЕС выступил с аналогичным предложением по установлению критериев для SDT, как и в Соединенных Штатах.[28]И ЕС, и США прямо определили Китай как страну, которая не должна иметь доступа к SDT.[29]
На фоне этой эскалации битвы SDT двое из трех союзников BIC остались едиными. Китай и Индия быстро отреагировали на предложение США своими совместными представлениями, настаивая на том, что ОДР является «фундаментальным» и «безусловным правом» развивающихся стран, которым «должно быть позволено давать свои собственные оценки относительно своего собственного статуса развивающихся стран». .[30]Они описали любую попытку «смягчить» ОДР или провести различие между развивающимися странами как «рецепт неразрешимого тупика в переговорах».[31]Подчеркнув большой разрыв, который остается между странами с формирующейся и развитой экономикой, и пространство для маневра в политике, необходимое для продолжения их экономического развития, они утверждали, что доступ к SDT необходим для обеспечения «справедливости и справедливости» в системе ВТО.[32]По словам посла Китая в ВТО, «мы никогда не откажемся от институционального права SDT, предоставленного развивающимся странам».[33]Индия также назвала SDT «неотъемлемой частью многосторонней торговой системы» и «неотъемлемым правом» всех развивающихся стран.[34]настаивая на том, что его «должно быть сохранено во всех текущих и будущих переговорах».[35]Важно, однако, то, что в то время как Китай и Индия оставались прочно объединенными в SDT, Бразилия очень публично и поразительно вышла из альянса.
Бегство Бразилии
В марте 2019 года Бразилия объявила в совместном заявлении с США, что отказывается от своих претензий на SDT в переговорах с ВТО. Это ознаменовало драматический поворот в стратегии Бразилии и ее взаимодействии с ВТО. Бразилия не только отказалась от Китая и Индии по ключевому вопросу, который лег в основу их союза, но и перешла на другую сторону, чтобы присоединиться к Соединенным Штатам, поддержав усилия США по ограничению их доступа к SDT. Объявление было сделано после встречи президентов Жаира Болсонару и Трампа в Белом доме. В обмен на согласие Бразилии отказаться от использования SDT в будущих переговорах с ВТО Соединенные Штаты согласились поддержать заявку Бразилии на вступление в ОЭСР.[36]Вскоре после этого Бразилия пошла еще дальше, присоединившись к Соединенным Штатам в нападках на «нерыночную политику и практику» Китая.[37]Примечательно, что Бразилия перешла от тесного союза с Китаем и Индией в ведущих южных коалициях в противовес доминированию Севера в ВТО к союзу с Соединенными Штатами в противовес своим бывшим союзникам. По словам одного аналитика, пишущего для южной неправительственной организации, занимающейся вопросами торговли, Бразилия «сейчас настолько радикально изменила свою позицию, что это кажется непостижимым».[38]Но этот глубокий сдвиг в стратегии альянса Бразилии в ВТО отразил более широкие и не менее важные изменения в целях и стратегии ее внешнеэкономической политики.
Союз Бразилии с Китаем и Индией зародился во время правления Рабочей партии (PT) президента Лулы (2003–2010). Идентификация Бразилии как развивающейся страны была тогда центральной в ее внешнеполитической стратегии, которая подчеркивала солидарность Юг-Юг, сотрудничество и совместную борьбу против традиционного доминирования глобального Севера в глобальном управлении. Создание южной коалиции послужило стремлению Бразилии повысить свой статус «восходящей звезды» на международной арене, укрепить свои позиции в международных организациях и поддержать ее усилия по обретению большего голоса и влияния в процессе принятия решений.[39]В ВТО Бразилия представила себя лидером развивающегося мира, защищающим и продвигающим интересы глобального Юга. Ее союз с Индией и Китаем лег в основу ее лидерства в G20T, что продвинуло Бразилию во внутренний круг власти ВТО.[40]
Избрание Болсонару, правого популиста, который открыто выражал свое восхищение Трампом, несомненно, ознаменовало значительный сдвиг в концепции роли Бразилии и стратегии альянса. Болсонару, вступивший в должность в 2019 году, был охарактеризован как осуществляющий «самое радикальное изменение внешней политики на памяти живущих», стремящийся к «почти автоматическому согласованию с администрацией Трампа».[41]Это включало более конфронтационный и воинственный подход к Китаю. Но отказ Бразилии от альянса BIC в ВТО не может быть приписан исключительно Болсонару.
В рамках ВТО Бразилия уже начала снижать акцент на солидарности и сотрудничестве Юг-Юг еще до прихода к власти правительства Болсонару.
Частично это было вызвано разочарованием ее мощной агропромышленности в связи с крахом Дохи и параличом переговоров в ВТО, которые не позволили Бразилии получить прибыль от своего сельскохозяйственного экспорта, и в чем и ее промышленность, и ее переговорщики обвиняли прежде всего негибкость Китая и Индии. .[42]Бразилия начала демонстрировать более гибкий и прагматичный, а не основанный на идентичности или идеологический подход к альянсам, который включал большую готовность сотрудничать с развитыми странами, даже бывшими противниками, для реализации своих экспортных интересов.[43]Что наиболее важно, Бразилия работала в тесном сотрудничестве с ЕС, который, наряду с Соединенными Штатами, когда-то был ее главным противником, чтобы добиться соглашения ВТО о конкуренции на экспорт сельскохозяйственной продукции (экспортные субсидии и другие формы государственной поддержки для увеличения экспорта) в 2015. В качестве еще одного признака своего отказа от стратегии развития мировой солидарности Бразилия также начала подавать многочисленные споры в ВТО против своих бывших союзников, особенно для защиты своих агроэкспортных интересов. Это включало дела против Китая (по поводу ограничений на импорт сахара в 2018 году) и Индии (по поводу субсидий на сахар в 2019 году), а также против других стран с развивающейся экономикой, таких как Индонезия и Таиланд.
Переориентация целей и стратегии внешнеэкономической политики Бразилии происходила еще до Болсонару. Начиная с 2014 года Бразилия вступила в серьезную экономическую рецессию — худшую в своей современной истории — борясь с высокой инфляцией и безработицей, наряду с растущим политическим кризисом на фоне коррупционного скандала в Лава Джато и последующего импичмента президента Русеф. В 2015 году Бразилия потеряла свой кредитный рейтинг инвестиционного уровня, а ее суверенный долг был понижен до статуса мусорного, что ограничило доступность капитала и увеличило стоимость заимствований как для правительства, так и для частного сектора. В этом контексте вступление в ОЭСР — группу преимущественно развитых промышленно развитых государств — стало одним из важнейших внешнеполитических приоритетов Бразилии.[44]Правительство ПТ Дилмы Русефф подписало соглашение о сотрудничестве с ОЭСР в 2015 году, а правоцентристское правительство Мишела Темера подало официальную заявку на вступление в ОЭСР в 2017 году.[45]
Присоединение к ОЭСР считалось критически важным для остановки экономического спада в Бразилии и возвращения страны на прочную экономическую основу.[46]ОЭСР рассматривается как носитель либеральной экономической повестки дня. Потенциальные члены оцениваются на основе их соответствия политике существующих членов и степени «единомыслия» с «фундаментальными ценностями» организации экономического либерализма.[47]Присоединение основано на интернализации либеральных экономических норм организации посредством принятия acquis ОЭСР — ее 237 правовых документов и соглашений. Поэтому для Бразилии членство в ОЭСР рассматривалось как «гарантия» ее приверженности либерализации и рыночным реформам.[48]Как выразился представитель бразильского бизнеса, «в глазах инвесторов членство в ОЭСР является знаком одобрения».[49]Цель Бразилии заключалась в том, чтобы показать, что она перенимает «лучший международный опыт» и создает более благоприятную «институционально-правовую среду» для бизнеса.[50]Вступая в ОЭСР, правительство стремилось укрепить экономическую стабильность за счет улучшения деловой среды и привлечения иностранных инвестиций, повышения производительности и конкурентоспособности, а также увеличения занятости и экономического роста. Бразилия также стремилась восстановить кредитный рейтинг инвестиционного уровня, который она недавно потеряла.
Произойдя замечательный сдвиг, отказавшись от своей прежней идентичности и принадлежности к глобальному Югу, Бразилия теперь стремилась присоединиться к «клубу богатых стран». ОЭСР рассматривалась как «группа поддержки того, как стать и остаться богатой страной».[51]Хотя ранее приоритетом для Бразилии были отношения с развивающимися странами, заявка Бразилии на вступление в ОЭСР была частью усилий по укреплению связей с передовыми промышленно развитыми государствами глобального Севера.[52]Когда Мексика и Южная Корея присоединились к ОЭСР, от них обоих официально потребовали выйти из коалиции развивающихся стран G77 в ООН, «отражая мнение о том, что принадлежность к этим группам является взаимоисключающими стратегиями»61. Бразилия, в частности, является единственная страна БРИКС, претендующая на членство в ОЭСР.
Когда Бразилия подала заявку на вступление в ОЭСР в 2017 году, она ожидала, что процесс будет быстро завершен в течение трех лет.[53]Бразилия сотрудничала с ОЭСР с 1998 г. и была «ключевым партнером» с 2012 г.; он был самым активным нечленом комитетов и правовых документов ОЭСР, участвуя в 24 комитетах и придерживаясь 36 ее правовых документов.[54]Однако, к своему большому удивлению, Соединенные Штаты заблокировали заявку Бразилии на членство. Помимо Бразилии, ОЭСР официально оценивала кандидатуры пяти других потенциальных членов из Латинской Америки и Восточной Европы. Соединенные Штаты были обеспокоены тем, что массовое вхождение этих стран может снизить стандарты учреждения и ослабить его миссию. Именно с целью разблокировать этот процесс правительство Болсонару решило отказаться от будущего SDT в ВТО в обмен на поддержку США при вступлении в ОЭСР. Это оказалось успешным, что позволило Бразилии начать переговоры о вступлении в ОЭСР в 2022 году.
По иронии судьбы, Бразилия стремилась получить политическое признание в качестве развитой страны как раз в то время, когда в конкретном экономическом плане она все дальше удалялась от этой цели. Ричард Лаппер утверждает, что в условиях худшего экономического спада за последние десятилетия, который «последует за периодом растущего процветания и растущих ожиданий», «психологическое воздействие финансового кризиса было жестким».[55]Когда в 2000-х годах экономическое состояние Бразилии было на подъеме, как показано на рисунке 2, с резким ростом ВВП на душу населения, что сделало ее близкой к тому, чтобы стать «страной с высоким уровнем дохода» в соответствии с классификацией Всемирного банка, и сделало ее заметным событием. история успеха — Бразилия была рада присоединиться к развивающемуся миру и заявить о себе как о лидере глобального Юга. Однако всего несколько лет спустя, когда ее экономика находилась в состоянии свободного падения, а ВВП на душу населения резко упал, Бразилия отчаянно нуждалась в том, чтобы считаться развитой страной и вступить в «клуб богатых стран» ОЭСР. В Бразилии решение обменять SDT в ВТО на членство в ОЭСР было представлено как «получение статуса развитой страны».[56]Отказ от SDT не только разблокировал заявку Бразилии на членство в ОЭСР, но также рассматривался как демонстрация того, что Бразилия достигла «точки экономической зрелости» и «способна вести переговоры на равных условиях с богатыми странами».[57]