1 тема. Место региональных основных законов в конституционно-правовой системе России
Важнейшим структурным элементом правовой системы федеративного государства является конституционное законодательство и его базовая часть - основные законы федерации и субъектов. Термин "конституционное законодательство" объединяет все федеральные и региональные нормативно-правовые акты конституционного характера. Его следует отличать от категории "конституционная система", т.е. совокупность федеральных и региональных основных законов. Они принимаются на основе международно-правовых норм и принципов, с учетом исторического опыта страны, национальных традиций, состояния развития юридической науки и законодательной техники.
Конституции и уставы субъектов Федерации - органическая структурная часть единой системы конституционно-правового законодательства России. Совокупность действующих основных законов - Конституции Российской Федерации, конституций и уставов ее субъектов - образует конституционную систему России, т.е. каркас правовой системы государства. Безусловно, центральным звеном, фундаментом этой системы является федеральная Конституция, которая обладает высшей юридической силой и прямым действием. Конституция Российской Федерации имеет приоритетное, системообразующее значение. Она дает нормативно-ценностную ориентацию развития общества.
Конституция в любом государстве - это правовой акт высшей юридической силы, обязательный признак государственности, юридический фундамент государственной и общественной жизни, главный источник национальной системы права. Конституция на высшем уровне регулирует общественные отношения, связанные с организацией публичной власти. Посредством Основного Закона закрепляется форма правления и государственного устройства; права, свободы и обязанности человека и гражданина; система, порядок формирования, компетенция и функциональные взаимосвязи органов государственной и муниципальной власти. Конституция выступает правовой моделью гражданского общества, существенным условием правопорядка, законности и стабильности институтов публичной власти. Конституция - обязательный признак правового государства, основанного на господстве права, отрицании произвола власти и бесправия подвластных.
В то же время любая конституция выходит за рамки государственной организации. Ее регулирующая роль касается всего общественного организма. Она охватывает не только государственную организацию, но и негосударственные сферы - социальные отношения, экономический строй, культурную жизнь, институты гражданского общества (неправительственные организации, в т.ч. политические партии, общественные объединения, религиозные организации, национально-культурные землячества), нравственно-ценностные ориентиры. Никакая конституция не может игнорировать роль государства в экономической сфере жизни общества, его отношение к формам собственности, взаимосвязи с неправительственными объединениями. Нормы конституции, как и право в целом, оказывают формирующее воздействие на различные сферы общественной жизни - государственно-политическую, экономическую, социальную, нравственно-этическую.
Ценность конституций и уставов субъектов Федерации, как и федеральной Конституции, обусловлена тем, что в них получает отражение состояние развития юридической науки, объективируется правовая доктрина.
Конституционная проблематика начала разрабатываться в российской юриспруденции еще в дореволюционный период, в XIX веке.
Либеральные конституционные идеи пробивали себе дорогу в борьбе с доктриной самодержавия. Русская либерально-правовая мысль исходила из того, что конституция - это учредительный закон, устанавливающий основные начала государственного устройства страны. В лекциях и публикациях либеральных профессоров государственного права Московского и Санкт-Петербургского государственных университетов в конце 50-х - начале 60-х годов XIX века стали проводиться идеи конституционной монархии.
Выдающимися представителями этого периода были профессора А.С. Алексеев, И.Е. Андриевский, В.И. Гессен, А.Д. Градовский, А.И. Елистратов, В.В. Ивановский и др.
К сожалению, либерально-демократические концепции и труды ученых-государствоведов дореволюционного периода развития науки конституционного права России оказались невостребованными после Октябрьской социалистической революции 1917 года.
Советский период развития конституционного законодательства и науки государственного (конституционного) права продолжался с 1917 по 1993 годы. Он характерен чрезмерной идеологизацией и повышенным интересом к институтам публичной власти. Наиболее яркими представителями этого периода были профессора Г.В. Барабашев <1>, Л.Д. Воеводин <2>, Д.Л. Златопольский <3>, И.П. Ильинский <4>, М.Г. Кириченко <5>, В.Ф. Коток <6>, С.С. Кравчук <7>, А.И. Лепешкин <8>, Б.Л. Манелис <9>, А.Х. Махненко <10>, В.С. Основин <11>, И.М. Степанов <12>, И.Е. Фарбер <13> и др.
И хотя в трудах ученых-государствоведов советского периода поднимались разноплановые теоретические проблемы, как-то: понятие и предмет отрасли (С.С. Кравчук, А.Х. Махненко), сущность государственной власти и формы ее реализации (Л.А. Григорян, В.Т. Кабышев, В.Ф. Коток), конституционализм, теория конституции (Ю.П. Еременко, И.П. Ильинский, И.А. Михалева), сущность федерализма (Д.Л. Златопольский, А.И. Лепешкин) и автономии (И.М. Кислицын, К.Д. Коркмасова), идеологическая зашоренность не позволяла дать объективную оценку действительности и выработать обоснованный прогноз социально-экономических и общественно-политических преобразований, предложить модели реформирования механизма государственного управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Современный период развития конституционного законодательства и конституционно-правовой науки имеет точкой отсчета принятие Конституции Российской Федерации 1993 года. Именно эта Конституция аккумулировала достижения мировой либерально-демократической доктрины и лучшее из опыта прошлого конституционного развития страны. Она послужила стимулом модернизации федерального и регионального законодательства и развития конституционализма.
Наука конституционного права России с началом перестройки активно включилась в разработку концепции либерально-демократического государственного устройства; формирования гражданского общества; нового характера взаимосвязей личности, общества и государства; демократизации федерализма при сохранении государственного единства; построения эффективного государственного механизма и местного самоуправления; оптимальной модели разграничения полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами; поиска места России в условиях глобализации и террористических угроз.
Внимание ученых обращено и к таким проблемам, как системообразующая роль Конституции России; конституционные ценности; конституционная ответственность; конституционная юстиция; формирование институтов гражданского общества; конституционный статус субъектов Федерации.
Наиболее существенный вклад в развитие современного этапа конституционно-правовой науки внесли С.А. Авакьян <1>, Н.А. Боброва <2>, В.Д. Зорькин <3>, В.Т. Кабышев <4>, О.Е. Кутафин <5>, Л.В. Лазарев <6>, В.О. Лучин <7>, Т.Я. Хабриева <8> и др. Стали появляться работы, посвященные развитию регионального конституционного правотворчества. Ученых привлекают теоретико-правовые аспекты регионального законодательства (С.А. Авакьян <9>, Н.А. Богданова <10>, В.В. Гошуляк <11>, И.А. Побережная <12>), проблемы соответствия региональных основных законов федеральной Конституции (Г.Т. Чернобель <13>, М. Шапкин
Конституцию нельзя отождествлять с конституционным правом. По содержанию отрасль права и конституционное законодательство несравненно шире Основного Закона.
Объект конституционного регулирования предопределен фактической конституцией, т.е. кругом общественных отношений, составляющих основы государственного и социально-экономического строя.
Единого мнения по проблеме объекта конституционного регулирования в науке не существует. Так, О.Е. Кутафин полагает, что обязательным объектом конституционного регулирования являются население, территория государства и власть. Это важнейшая составная часть предмета конституционного права. Другие общественные отношения становятся предметом конституционного права только тогда, когда в этом заинтересовано государство. Поэтому, заключает О.Е. Кутафин, предмет конституционного права любого государства не может быть раз и навсегда данным. Он зависит от содержания конституции и других основополагающих документов, действующих в государстве на конкретном этапе его развития.
Конституция устанавливает лишь основные принципы права, которые интерпретируются отраслевым законодательством.
Содержание конституционного (уставного) регулирования в субъектах Федерации в принципиальных вопросах аналогично федеральному конституционному регулированию и не может ему противоречить. Это предопределяет предмет региональных конституций и уставов. По нашему мнению, это закрепленные федеральной Конституцией:
1) основы конституционного строя;
2) основы правового положения человека и гражданина;
3) государственное и административно-территориальное устройство субъектов Федерации;
4) система региональных органов государственной власти, их полномочия;
5) организация местного самоуправления.
Все действующие в настоящее время конституции и уставы субъектов Федерации являются либерально-демократическими нормативными правовыми актами. Они закрепляют общественно-политическую и социально-экономическую систему субъектов Федерации в полном соответствии с федеральной конституционной моделью. В региональных основных законах воспроизводятся основные принципы конституционного строя, закрепленные Конституцией Российской Федерации, идеи гуманизма, законности, основные права и свободы человека и гражданина, взаимная ответственность личности и государства, доктрина федерализма, механизм организации и функционирования органов публичной власти.
Может возникнуть вопрос, почему в республиках принимаются конституции, а в краях, областях, городах федерального значения и автономных образованиях - уставы. Это объясняется предысторией развития субъектов Федерации и их разным правовым статусом.
Республики в составе России (в прошлом автономные республики в составе РСФСР) всегда признавались государствами (хотя и несуверенными) и как таковые принимали собственные конституции .
Другие субъекты Федерации - края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа - в РСФСР являлись административно-территориальными единицами высшего звена и своих Основных законов не имели. Сейчас действующая Конституция Российской Федерации признает их субъектами Федерации, государственными образованиями, конституционно-правовой статус которых определяется Конституцией Федерации и их собственными основными законами, именуемыми уставами.
2. Юридические свойства конституций и уставов субъектов Российской Федерации
Основные черты и юридические свойства конституций и уставов субъектов Федерации - это такие качественные характеристики, которые отличают данные нормативно-правовые акты от других актов правовой системы России.
Всем региональным основным законам, как и федеральной Конституции, присущи однотипные черты и юридические свойства. Это:
1) учредительный характер;
2) нормативность;
3) легитимность;
4) реальность;
5) прямое действие;
6) встроенность в единую правовую систему России;
7) программность;
8) преемственность;
9) стабильность;
10) юридическая база текущего регионального законодательства;
11) наивысшая степень правовой защиты.
1. Любая конституция (устав) является учредительным юридическим документом. Учредительный характер региональных основных законов проявляется в том, что они закрепляют:
- наименование и конституционно-правовой статус субъекта Федерации как форму политического самоопределения жителей региона;
- членство субъекта в составе Российской Федерации в качестве несуверенного государства (республики) или государственного образования (края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа);
- право субъекта Федерации изменить свой юридический статус по согласованию с федеральным центром;
- незыблемость принципов российского федерализма (в частности, государственный суверенитет и территориальная целостность России);
- универсальные принципы конституционного строя, закрепленные федеральной Конституцией (приоритет, незыблемость и гарантированность прав и свобод личности; многообразие форм собственности; взаимная ответственность государства и личности за реализацию законов и др.);
- единые принципы формирования и деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, разграничение между ними полномочий.
Учредительный характер региональных основных законов предопределен особым субъектом правотворчества, от имени которого принимается конституция или устав. Это граждане России, составляющие население республики, края, области, города федерального значения, автономного образования.
Учредительный характер основного закона проявляется по-разному в актах федерального и регионального уровней. Если нормы федеральной Конституции первичны и устанавливают основы государственного и общественного устройства России, принципы взаимоотношений личности, общества и государства, разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами, то нормы региональных основных законов вторичны. Они воспроизводят основополагающие принципы конституционного строя, сформулированные федеральной Конституцией, основные права, свободы и обязанности личности, принципы организации и деятельности органов государственной и муниципальной власти, характер взаимоотношений с федеральным центром. Конституция или устав субъекта Федерации не может закрепить монархическую форму правления или отказаться от светского характера государственности, ибо федеральная Конституция провозглашает республиканскую форму правления и светский характер государства.
Учредительный характер регионального основного закона предопределен статусом самого субъекта как полноправного члена Российской Федерации, установленным федеральной Конституцией.
2. Нормативность конституций и уставов субъектов Федерации проявляется в том, что это формализованные, т.е. писаные, целостные нормативные правовые акты регионального уровня.
В мировой конституционной практике есть примеры, когда роль конституции выполняет не один, а несколько актов, закрепляющих форму правления и государственного устройства, основные права и свободы личности, механизм государственной и муниципальной власти. Например, Конституция Швеции состоит из четырех нормативных актов: 1) Акта о форме правления 1974 года (в нем урегулированы основы государственного строя, основные права и свободы граждан, система государственных органов); 2) Акта о престолонаследии 1810 года; 3) Акта о свободе печати 1974 года и 4) Основного закона о свободе высказываний 1991 года. Конституция Израиля включает 11 основных законов: 1) Кнессет 1958 года; 2) земли Израиля 1960 года; 3) Президент Государства 1964 года; 4) государственная экономика 1975 года; 5) армия 1976 года; 6) Иерусалим - столица Израиля 1980 года; 7) судоустройство 1984 года; 8) государственный контролер 1988 года; 9) Правительство 1992 года; 10) свобода выбора профессии 1992 года; 11) достоинство и свобода человека 1992 года.
В Великобритании роль конституции выполняют более 40 актов, наиболее значимыми из которых являются:
- Акты о парламенте 1911 и 1949 годов, Акт о пэрах 1963 года, Акт о палате общин 1978 года, Акт о палате лордов 1999 года и т.п.;
- Хабеас корпус акт 1679 года, Билль о правах 1689 года;
- Акты о народном представительстве 1949, 1969, 1974, 1983, 1985, 1989 и 2000 годов;
- Акт о политических партиях, выборах и референдуме 2000 года;
- Акт о престолонаследии 1701 года;
- Акты о местном управлении 1972, 1985, 1988, 1994, 1999 и 2000 годов <1>.
3. Легитимность региональных основных законов проявляется в том, что они принимаются либо: а) законно избранным парламентом; б) путем референдума населения региона; в) специально создаваемым органом публичной власти (конституционным собранием).
Первый вариант используется в Адыгее, Алтае, Карелии, Карачаево-Черкесии, Коми, Саха (Якутии), Северной Осетии - Алании, Татарстане, Чеченской Республике, Чувашии, во всех краях, областях, городах федерального значения и автономных образованиях. При этом ограничен круг субъектов конституционной законодательной инициативы, усложнена процедура рассмотрения и принятия основных законов региональным парламентом.
Референдум как единственный легитимный способ принятия и изменения конституции (устава) предусмотрен редко (Ингушетия, Тыва). Чаще он используется для принятия нового основного закона.
Третья нетрадиционная процедура принятия и пересмотра регионального основного закона связана с созданием для этих целей особого учредительного органа (Конституционное Собрание Дагестана).
Конституционные изменения, как правило, проходят общественную апробацию и научную экспертизу. Усложненная процедура принятия, изменения и дополнения региональных основных законов служит гарантией их стабильности.
Легитимность конституции (устава) связана с учредительным характером государственной власти субъектов Федерации. В основном законе получает выражение государственная воля народа России, органической частью которого является население региона, провозглашаются конституционные основы государственной и общественной жизни.
4. Важной чертой региональных конституций и уставов является их реальность. Главным критерием оценки реальности конституции (устава) субъекта Федерации служит соответствие этих актов действительности. Если региональный основной закон адекватно отражает политико-правовую и социально-экономическую действительность, сложившиеся общественные отношения (т.е. фактическую конституцию), можно говорить о его реальности.
Реальность конституции (устава) - это оценочная категория. Она проявляется в закреплении существующих общественных отношений, исполнимости и гарантированности конституционных (уставных) предписаний. Реальность основного закона во многом зависит от политической, экономической и социальной стабильности, упрочения режима законности и правопорядка.
Реальность как одна из основных черт конституции (устава) имеет несколько аспектов: 1) соответствие конституционных (уставных) предписаний характеру общественных отношений, сложившихся в стране в данный исторический период; 2) учет конкретных исторических, политических, этнографических и иных особенностей региона; 3) выбор приемов и средств воздействия, адекватных характеру регулируемых общественных отношений; 4) предвидение социальных последствий тех или иных конституционных (уставных) предписаний; 5) гарантированность, юридическая защита конституции (устава); 6) адекватное использование в тексте основных законов юридической терминологии.
Однако было бы упрощенчеством считать, что, раз конституция (устав) правильно отражает существующие общественно-экономические отношения, это совершенно автоматически обеспечивает ее (его) реальность. Каким бы высоким авторитетом ни обладала конституция (устав), она (он) претворяется в жизнь, достигает целей, поставленных законодателем, только тогда, когда воплощается в действиях участников конституционно-правовых отношений.
В научной литературе высказывается мнение, что в процессе реализации конституции (устава) происходит ее преобразование при сохранении текстового оригинала <1>. Исполнимость конституционных предписаний, высокая степень их эффективности во многом зависит от повседневной деятельности людей, органов законодательной и исполнительной власти, суда, прокуратуры, милиции, институтов гражданского общества. Реальность конституции (устава) предполагает систему правовых и организационных гарантий народовластия, действенность механизмов обеспечения их реализации, высокую политическую сознательность, социальную активность и правовую культуру граждан, профессионализм и неподкупность государственных гражданских служащих.
Государство (государственное образование) гарантирует основной закон. Важнейшими условиями его реальности являются стабильный конституционный строй, развивающаяся инновационная, социально ориентированная экономика, авторитет институтов публичной власти, гласность, режим законности и правопорядка, активность неправительственных правозащитных организаций, правовая культура и креативность граждан.
Говоря о реальности конституции (устава), нельзя смешивать этот вопрос с оценкой эффективности действия отдельных норм основного закона, которые могут "отмереть", т.е. потерять свое значение. Это, однако, не означает утраты действенности основного закона в целом. О его фиктивности речь может идти при несоответствии базовым ценностям, устоям социально-экономической и общественно-политической жизни, систематическом нарушении декларированных прав и свобод человека и гражданина, игнорировании прав наций и народностей.
Реальным конституциям (уставам) противостоят фиктивные, которые наполнены социальной демагогией и декларациями. Они порождают сначала конституционные иллюзии, т.е. обманчивую веру в закон, а затем - социальное разочарование. Конституционные иллюзии проявляются, когда основной закон есть, но фактически он игнорируется.
В отличие от Конституций бывших СССР, РСФСР и ее субъектов - автономных советских социалистических республик советского периода отечественной истории, характеризовавшихся декларативностью, - Конституция России 1993 года, конституции и уставы ее субъектов приближены к действительности.
Реальность региональных основных законов предопределена реальностью федеральной Конституции.
Современные региональные основные законы, как и Конституция Российской Федерации, закрепляют многообразие форм собственности, признание частной собственности, социально ориентированную рыночную экономику в качестве основы общественной жизни; многопартийность; принцип разделения властей; верховенство права и закона, приоритет государственного суверенитета России, ее территориальную целостность, запрет сецессии субъектов Федерации; уважение прав человека и гражданина; единство правового пространства, а также нравственно-этические ценности постперестроечной России.
5. Как и Конституция России, все конституции и уставы субъектов Федерации являются нормативными правовыми актами прямого действия. Это означает, что положения региональных основных законов действуют непосредственно. Нормы о прямом действии содержатся в конституциях Адыгеи (п. 2 ст. 6), Башкортостана (ст. 14), Ингушетии (ст. 7), Калмыкии (ст. 2), Мордовии (ст. 4), Северной Осетии - Алании (п. 1 ст. 14), Хакасии (ст. 4); уставах Алтайского (п. 1 ст. 2) и Краснодарского (ст. 57) краев, Кемеровской (ч. 4 ст. 1) и Тамбовской (ч. 2 ст. 1) областей, г. Санкт-Петербурга (ст. 5), Еврейской автономной области (ст. 1), Ненецкого (Преамбула) и Ямало-Ненецкого (п. 2 ст. 16) автономных округов и др.
Всеохватывающий характер и непосредственное действие конституционной регламентации в регионах проявляются в том, что предписания их основных законов общеобязательны для граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории субъекта Федерации. Нормы региональных конституций и уставов обязательны для исполнения органами публичной власти, их должностными лицами, представителями неправительственных объединений. Лица, нарушившие региональные правовые нормы, несут юридическую ответственность по действующему законодательству.
Физические и юридические лица вправе обращаться в государственные, в т.ч. судебно-прокурорские органы, муниципалитеты, непосредственно ссылаясь на нормы конституций и уставов субъектов Федерации. Всем участникам правоотношений обеспечивается защита от произвола и правонарушений.
Прямое действие региональных основных законов пересекается с прямым действием федеральной Конституции. Приоритет федеральной Конституции неоспорим. Федеральные нормативные правовые акты принимаются по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов. Их действие не может быть приостановлено субъектами Федерации. Что же касается предметов исключительного ведения субъектов, акты, принятые по этим вопросам, имеют в регионах высшую юридическую силу.
6. Встроенность конституций и уставов субъектов Федерации в единую правовую систему России проявляется в признании верховенства федеральной Конституции, единообразии содержания федерального и региональных основных законов, единстве принципов правового регулирования и общем функциональном предназначении этих актов. В них воплощены единые основы конституционного строя, единые принципы правового статуса личности, организации и деятельности органов государственной и муниципальной власти. Наличие конституций и уставов субъектов Федерации свидетельствует, с одной стороны, о целостности конституционно-правовой системы России, сохранении общеевропейского стандарта конституционных ценностей, а с другой - о многовариантности, многообразии конституционных (уставных) моделей организации общественно-политической и социально-экономической жизни субъектов Федерации.
Однако юридическая самобытность субъектов Федерации имеет пределы. Это выражается в требовании непротиворечивости региональных конституций и уставов федеральной Конституции, сохранении единства правового пространства.
Целью конституционного соответствия является функционирование Российской Федерации как единого целостного суверенного государства, выражающего интересы исторически объединившихся в нем народов. Единство конституционно-правовой системы федеративного государства обеспечивает стабильность его политической системы, реализацию демократических прав и свобод граждан, независимо от места их проживания, общность принципов организации институтов государственной и муниципальной власти.
Если нормы федеральной Конституции и регионального основного закона приходят в противоречие, приоритет остается за федеральным законодательным уровнем вплоть до разрешения спора Конституционным Судом Российской Федерации. Таким образом, коллизии между федеральной Конституцией, конституциями и уставами субъектов являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации <1>.
7. Программность конституций (уставов) субъектов Федерации проявляется в том, что сформулированные в них принципы и цели определяют основные направления общественного развития регионов. Естественно, эти принципы и цели полностью воспроизводят положения федеральной Конституции (в частности, признание человека высшей ценностью; правовая и социальная направленность государственности; многообразие форм собственности; политический плюрализм и др.).
Нормы-принципы и нормы-цели, содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Федерации, способствуют моделированию социальных процессов в регионах с позиций европейских и общероссийских конституционных стандартов.
В систему конституционных ценностей укладывается программа модернизации, инновационного развития экономики России в целом и регионов; построения социального, правового государства; преодоления демографического кризиса, бедности; духовно-нравственное развитие общества; борьба с коррупцией, террористическими и другими угрозами национальной безопасности.
8. Важной чертой конституций (уставов) субъектов Федерации является преемственность. Она обусловлена непрерывностью исторического развития государственности. Каждая новая конституция, устав субъекта Федерации связаны с предшествующими. В обществе складываются определенные традиции, которые получают правовое закрепление. Конституционная преемственность требует сохранять все ценное, что создано опытом предшествующего развития: национальную историко-культурную окраску государственности, идею самоопределения наций и равноправия народов; демократическую форму правления; федеративное государственное устройство.
Преемственность заключается в сохранении роли конституции (устава) как основного закона государства (государственного образования), обогащении традиционных конституционных институтов. Ядро преемственности - российский народ, государственное единство России, уважение личности, прав наций и народностей, объединенных общей судьбой на земле России.
Преемственность конституционного развития регионов наиболее ярко отражена в преамбулах основных законов. Так, в Преамбуле Устава Красноярского края от 5 июня 2008 г. подчеркивается, что этот акт принят на основе "уважения к истории, традициям и культуре народов и этнических общностей, проживающих на территории края". В Преамбуле Устава Кемеровской области от 9 апреля 1997 г. (в ред. от 29 июня 2009 г.) признается, что в нем проявляется "уважение к истории, традициям и культуре Отечества".
Преемственность предполагает воспитание уважения к конституционным ценностям, преодоление правового нигилизма, постоянное совершенствование конституционного законодательства, практики его применения.
В то же время каждая новая конституция (устав) отражает качественные сдвиги в экономической сфере, политической системе, социальной структуре, культурной жизни общества, государственном устройстве, правосознании народа и одновременно состояние развития науки конституционного права, законодательной техники.
Учет исторического опыта и научных достижений позволяет с позиций сегодняшнего дня оценить эффективность конституционных норм и создать наиболее совершенные региональные модели конституционно-правового регулирования.
9. Важным юридическим свойством конституции (устава) является стабильность, т.е. незыблемость конституционных предписаний.
Конституция (устав) субъекта Федерации - это акт долговременного действия. Стабильность проявляется в сохранении высокой степени устойчивости конституционных норм, постоянном целенаправленном воздействии на общественные отношения, составляющие объект конституционного регулирования, на правосознание граждан.
Стабильность конституции (устава) обусловлена ее сущностью как главного связующего звена системы права, демократической природой конституционного строя, устойчивостью институтов гражданского общества. Стабильность региональной конституции (устава) предопределена стабильностью федеральной Конституции. Она является важным условием правопорядка и законности, устойчивости системы права, укрепления федеративных связей, эффективности осуществления властных государственных функций, гармонизации отношений между личностью, обществом и государством.
Стабильность не означает неизменности конституции (устава) и сочетается с подвижностью, динамизмом. Именно поэтому региональные конституции и уставы периодически корректируются, приводятся в соответствие с новыми условиями социальной действительности. Благодаря диалектическому единству стабильности и динамизма основные законы сохраняют реальность.
Кардинальные изменения в социально-экономической и политической сферах служат побудительным мотивом для внесения поправок в действующую конституцию (устав) или принятия нового акта. Чаще всего изменение региональных основных законов связано с обновлением федеральной Конституции. Конституционный вакуум чреват тем, что в общественной жизни могут возникнуть очаги напряженности, конфронтации.
Следует, однако, заметить, что для принятия новой конституции (устава) необходимо накопление "критической массы", т.е. такая степень развития новых отношений, составляющих объект конституционного регулирования, когда происходит определенное преобразование их качества. Поэтому не всякое опережение действительности ведет к немедленному принятию новой конституции (устава). В этих случаях используется такая форма, как предварительная апробация новых конституционных отношений в актах текущего законодательства, корректировка действующих конституций (уставов), т.е. внесение в них поправок и изменений.
Гарантией стабильности региональных основных законов служит особый, усложненный порядок их принятия, изменения и дополнения.
Стабильность региональных конституций и уставов опирается на достижения правовой науки, высокий уровень развития правовой системы и законодательной техники, обобщение отечественной и зарубежной практики государственного строительства, эффективный механизм конституционной юстиции, правосознание народа.
10. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации выполняют роль юридической базы текущего регионального законодательства.
Региональные основные законы действуют не изолированно, а в рамках федеральной и региональной правовых систем. Конституция (устав) - органическая составная часть и центральное звено, главный структурообразующий элемент региональной системы права, ее основной юридический источник. Значение конституций (уставов) субъектов Федерации проявляется в том, что они, обладая высшей юридической силой в системе регионального законодательства, устанавливают исходные начала этой системы.
Конституция Адыгеи закрепляет ее высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республики (ст. 6). Высшая юридическая сила основного закона по отношению к региональным правовым актам подчеркивается в конституциях: Башкортостана (ст. 14), Ингушетии (ст. 7), Калмыкии (ст. 2), Северной Осетии - Алании (п. 1 ст. 14), Удмуртии (п. 1 ст. 46); уставах Алтайского (п. 1 ст. 2) и Краснодарского (ст. 57) краев, Волгоградской (ч. 1 ст. 1) и Ярославской (ст. 1) областей, Еврейской автономной области (ст. 1; п. 4 ст. 39), Ямало-Ненецкого автономного округа (п. 2 ст. 16) и др.
В Преамбуле Устава Пермского края закреплено, что его нормы действуют на всей территории края и имеют высшую юридическую силу в системе краевого законодательства. Устав г. Москвы позиционирует себя Основным законом столицы, имеющим высшую юридическую силу по отношению к другим законам города, правовым актам городских органов государственной и муниципальной власти, их должностных лиц. В случае противоречия указанных актов Уставу действует Устав г. Москвы (ч. ч. 2, 3 ст. 10).
Региональные основные законы наряду с федеральным законодательством выступают базовым источником всех принимаемых в субъектах Федерации нормативно-правовых актов. Они одновременно определяют пределы самостоятельности регионального законодателя <1>.
Принципиальные положения конституций и уставов субъектов Российской Федерации получают конкретизацию в нормах текущего законодательства, и прежде всего конституционного. Среди конституционно-правовых актов, принимаемых в субъектах Федерации, можно назвать законы, регламентирующие процедуру проведения референдума и выборов (например, Избирательный кодекс Республики Татарстан от 7 мая 2007 г. (в ред. от 26 декабря 2007 г.); Кодекс Республики Башкортостан о выборах от 6 декабря 2006 г. N 380-З (в ред. от 26 октября 2009 г.); Закон Республики Коми "О выборах, референдумах и опросе в Республике Коми" от 7 июля 2006 г. N 65-РЗ (в ред. от 18 ноября 2009 г.) и др.).
На базе конституций и уставов принимаются акты, конкретизирующие и детализирующие права и свободы личности, их гарантии. Это, например, законы: Башкортостана от 12 декабря 2006 г. N 391-З "Об обращениях граждан в Республике Башкортостан"; Бурятии от 2 июля 2007 г. N 2352-III "О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Республике Бурятия"; Коми от 5 марта 2007 г. N 22-РЗ "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Республики Коми" (в ред. от 21 сентября 2007 г.); Волгоградской области от 9 января 2007 г. N 1403-ОД "Об Уполномоченном по правам ребенка в Волгоградской области" (в ред. от 21 ноября 2008 г.) и др.
В развитие конституционных (уставных) положений принимаются нормативные акты, регламентирующие правовой статус региональных органов государственной и муниципальной власти. Это, в частности, Конституционный закон Саха (Якутии) от 11 октября 2006 г. N 373-З "О Президенте Республики Саха (Якутия)" (в ред. от 8 ноября 2007 г.); законы: Карелии от 30 июня 2006 г. N 1003-ЗРК "О системе исполнительных органов государственной власти Республики Карелия" (в ред. от 26 июня 2009 г.); Пермского края от 6 марта 2007 г. N 8-ПК "О Законодательном Собрании Пермского края" (в ред. от 29 мая 2009 г.); Пензенской области от 10 апреля 2006 г. N 1005-ЗПО "О губернаторе Пензенской области" (в ред. от 30 июня 2009 г.); Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. N 80-ОЗ "О нормативных правовых актах Новосибирской области" (в ред. от 2 февраля 2009 г.); Орловской области от 15 августа 2007 г. N 695-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Орловской области" (в ред. от 11 ноября 2009 г.); Псковской области от 9 октября 2006 г. N 580-ОЗ "О местном самоуправлении в Псковской области" (в ред. от 6 июня 2009 г.); Самарской области от 1 декабря 2006 г. N 145-ГД "Об Уставном суде Самарской области" (в ред. от 6 мая 2009 г.) и др. <1>.
Региональные основные законы содержат нормы, согласно которым органы государственной власти субъекта Федерации не вправе принимать решения, противоречащие конституции (уставу). Неконституционные, незаконные, а также противоречащие существу и назначению государственной власти в регионе акты или их отдельные положения, решения и действия, принятые органами государственной власти субъекта Федерации, противоправны. Они могут быть оспорены, не должны вступать в силу, а вступившие в силу подлежат отмене.
11. Основные законы субъектов Российской Федерации обеспечены наивысшей степенью юридической защиты.
Вступившие в законную силу конституции и уставы субъектов Федерации обязательны для исполнения всеми находящимися на территории региона органами государственной и муниципальной власти, их должностными лицами, неправительственными организациями и общественными объединениями, населением. Невыполнение или нарушение региональных основных законов влечет административную или уголовную ответственность, предусмотренную федеральным и региональным законодательством.
Органы государственной власти и управления, должностные лица, общественные объединения и граждане ответственны за несоблюдение конституций (уставов) и регионального законодательства.
Обеспечение реализации региональных основных законов возложено на высшее должностное лицо, парламент, правительство, органы отраслевого управления, судебно-прокурорской власти и местного самоуправления.
Акты высшего должностного лица субъекта Федерации, равно как и других органов государственной и муниципальной власти, не должны противоречить региональному основному закону.
Высшее должностное лицо региона, вступая в должность, приносит присягу соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации и основной закон своего региона (Конституции Карелии (ст. 49), Калмыкии (ст. 27), Коми (ст. 82), Марий Эл (ст. 78), Мордовии (ст. 4), Саха (Якутии) - п. 1 ст. 71, Чеченской Республики (п. 1 ст. 66), Чувашии (п. 2 ст. 71); Уставы Приморского (п. 7 ст. 35) и Пермского (п. 1 ст. 21) краев; Архангельской (п. 1 ст. 2) и Белгородской (п. 1 ст. 9) областей и др.
В случае обнаружения затруднений, неясностей и противоречий в процессе правоприменения используется процедура официального толкования регионального основного закона конституционным (уставным) судом либо законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации (п. 5 ст. 2 Устава Архангельской области).
Таким образом, можно сделать вывод: юридическая природа региональных конституций (уставов), как и федеральной Конституции, проявляется в основных чертах и юридических свойствах, которые отражают специфику их нормативно-правового содержания. Каждая черта, юридическое свойство основного закона отображает определенный аспект его содержания как сложного правового феномена.
Основные черты и юридические свойства региональных основных законов взаимосвязаны и взаимозависимы. Они проявляются не изолированно, а в органическом единстве, оказывая друг на друга воздействие. Так, основной закон не мог бы служить базой текущего законодательства, не обладая высшей юридической силой, стабильностью. Социальную ориентацию, прогноз общественного развития может определять лишь легитимный юридической акт, реально отражающий действительность. Эти характеристики региональных основных законов не простая совокупность, а системная целостность. Они выражают качественную определенность содержания конституции (устава) конкретного субъекта Федерации. Только взятые вместе эти характеристики дают исчерпывающее представление о содержании регионального основного закона.
3. Порядок принятия и изменения региональных конституций и уставов
Вопросы, связанные с принятием, пересмотром и внесением поправок в конституции (уставы), настолько важны, что им, как правило, посвящена специальная глава регионального основного закона (например, гл. 11 Конституции Башкортостана - "Порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан"; гл. 10 Конституций Дагестана, Чеченской Республики, Карачаево-Черкесии, гл. 11 Конституции Ингушетии, гл. 8 Конституции Марий Эл - "Конституционные поправки и пересмотр Конституции"; гл. 6 Конституции Карелии - "Обеспечение стабильности Конституции, порядок ее изменения.
Если в конституции (уставе) нет соответствующей главы, имеются отдельные статьи, которые регламентируют процедуру принятия и изменения основного закона.
В ряде субъектов Федерации наряду с положениями основных законов действуют специальные акты, регламентирующие процедуру конституционных (уставных) изменений. Это законы: Кабардино-Балкарии от 10 июля 1999 г. N 26-РЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Кабардино-Балкарской Республики".
Сравнительный анализ региональных основных законов показывает, что возможны несколько способов их принятия и изменения. При этом следует иметь в виду, что принятие нового основного закона - это полное обновление его текста. Термин "изменение" охватывает как пересмотр отдельных глав, структуры акта, так и внесение поправок в текст. Под пересмотром действующей конституции (устава) понимается изменение базовых глав, к которым относятся "Основы конституционного строя", "Основные права и свободы человека и гражданина", "Принятие и изменение Основного закона"; дополнение какого-либо положения этих глав (статьи, пункта), а также принятие новой редакции конституции (устава). Внесение поправок обычно ограничивается частичными изменениями (добавлениями или исключением) отдельных статей при сохранении концепции соответствующей главы конституции (устава). Поэтому процедура принятия новой конституции (устава), ее (его) пересмотра существенно отличается от процедуры принятия поправок.
Возможны следующие способы принятия или пересмотра регионального основного закона:
а) региональным парламентом, т.е. законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации;
б) референдумом - всеобщим голосованием избирателей субъекта Федерации;
в) учредительным органом государственной власти, создаваемым специально для принятия или пересмотра регионального основного закона.
Все эти способы являются легитимными, т.е. законными, и вопрос о том, какому из них отдать предпочтение, дело самого субъекта Федерации.
Например, первый вариант - принятие, изменение и дополнение конституции (устава) региональным законодательным (представительным) органом государственной власти - используется в Адыгее (ст. ст. 109 - 110 гл. 9), Алтае (гл. 18), Карелии (п. 1 ст. 41), Карачаево-Черкесии (ст. 84), Коми (ст. ст. 73, 102), Саха (Якутии) - ст. 123.1, Северной Осетии - Алании (ст. 71), Чувашии (ст. 101). Аналогичная процедура предусмотрена практически всеми уставами краев, областей, городов федерального значения, автономных образований. Это, например, Уставы Приморского края (ст. 75), г. Санкт-Петербурга (п. 1 ст. 30), Еврейской автономной области (ст. ст. 17, 44), Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (п. 1 ст. 29).
Парламентская процедура принятия и пересмотра конституций (уставов) субъектов Федерации обставляется особыми условиями.
Во-первых, ограничен круг субъектов конституционной (уставной) законодательной инициативы. Исключение составляет Республика Коми, Владимирская область и еще ряд субъектов Федерации, где право конституционной (уставной) законодательной инициативы принадлежит всем субъектам законодательной инициативы без ограничения.
Правом возбуждать конституционный процесс, т.е. вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации предложения о принятии нового, пересмотре действующего основного закона либо поправок к нему, пользуются:
1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации (например, Народный Хурал (Парламент) Калмыкии; Народное Собрание Дагестана, Карачаево-Черкесии);
2) высший коллегиальный орган государственной власти (одновременно внутренний руководящий орган парламента) - Президиум Государственного Совета Татарстана; Совет Государственного Собрания Мордовии;
3) высшее должностное лицо субъекта Федерации (Президент Республики - Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан, Тыва, Чеченская Республика; глава администрации - губернатор края, области, города федерального значения, автономного образования);
4) спикер регионального парламента (Председатель Государственного Совета Республики Коми, Народного Хурала Калмыкии, Народного Собрания Карачаево-Черкесии; Думы Хабаровского края; Законодательного Собрания Оренбургской, Пензенской областей и др.). В Белгородской области председатель областной Думы вносит законопроекты об изменении или дополнении Устава в целях приведения его положений в соответствие с федеральным законодательством (ч. 1 ст. 54);
5) постоянные комитеты и комиссии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации (в Татарстане особо выделен Комитет парламентского контроля Государственного Совета Республики);
6) группа депутатов законодательного собрания субъекта Федерации (не менее 1/3 от установленного числа депутатов Государственного Собрания Башкортостана, Народного Хурала Бурятии, Народного Собрания Ингушетии, Карачаево-Черкесии, Законодательного Собрания Карелии, Верховного Совета Хакасии, Законодательного Собрания Приморского края, Ростовской области; 1/4 депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики, Томской областной Думы; 1/5 депутатов Народного Собрания Дагестана, Воронежской и Московской областных Дум; 1/6 депутатов Государственного Совета - Хасэ Адыгеи; не менее девяти депутатов Народного Хурала Калмыкии и др.). Конституционная (уставная) законодательная инициатива принадлежит также депутатским объединениям представительного органа субъекта Федерации (фракциям, депутатским группам - ст. 109 Устава (Основного закона) Алтайского края).
В Калужской и Пензенской областях уставная законодательная инициатива предоставлена не только группам, но и каждому депутату в отдельности. В ряде регионов установлено, что, если речь идет о приведении устава субъекта Федерации в соответствие с требованием федерального законодательства, с законодательной инициативой может выступить каждый депутат парламента (Новосибирская область);
7) правительство (администрация) субъекта Федерации (в Тыве предложение Правительства о разработке проекта новой Конституции должно быть согласовано с Великим Хуралом республики; в Хакасии с конституционной законодательной инициативой от Правительства республики выступает его Председатель);
8) народная конституционная (уставная) законодательная инициатива. Так, в Ингушетии с предложением об изменении Конституции может выступить группа избирателей численностью не менее 10 тыс., в Удмуртии - не менее 50 тыс. избирателей, проживающих в республике; в Хакасии - не менее 5% граждан России, постоянно или преимущественно проживающих на территории республики и обладающих избирательным правом.
В ряде краев, областей, городах федерального значения, автономных образованиях также предусмотрена народная законодательная инициатива. В Тверской области предложения о внесении изменений в Устав могут вносить не менее 1% избирателей, Приморском крае - не менее 2%, в Архангельской области - не менее 3%, Мурманской области - не менее 5% граждан, постоянно проживающих в крае (области) и обладающих избирательным правом; в Алтайском крае и в Архангельской области - 300 жителей края (области) при поддержке их инициативы 1% избирателей; в Оренбургской области - 100 тыс. избирателей; в Свердловской области - не менее 50 тыс. граждан, проживающих в области и обладающих избирательным правом.
В Вологодской области уставная законодательная инициатива населения реализуется посредством референдума.
Гражданская инициатива населения как основание пересмотра Устава предусмотрена в Московской области.
В Санкт-Петербурге инициировать поправки в Устав могут почетные граждане города, являющиеся гражданами России и проживающие на территории Санкт-Петербурга.
Частичные изменения в отдельные статьи основных законов могут предлагать (помимо ранее перечисленных субъектов) в пределах своей компетенции:
9) высшие судебные органы субъектов Федерации:
а) органы конституционной юстиции (Конституционный суд Адыгеи, Башкортостана, Бурятии, Коми, Саха (Якутии), Татарстана; Комитет конституционного надзора Северной Осетии - Алании; Председатель Конституционного суда Калмыкии, Тывы);
б) высшие судебные органы общей юрисдикции субъекта Федерации (Верховный суд Ингушетии, Коми, Саха (Якутии), Татарстана; Председатель Липецкого областного суда);
в) высшие арбитражные суды субъекта Федерации (Высший арбитражный суд Коми, Татарстана; в Калмыкии и Тыве - Председатель Высшего арбитражного суда; председатель Арбитражного суда Липецкой и Ростовской областей);
10) прокурор субъекта Федерации (Северной Осетии - Алании, Татарстана, Тывы, Липецкой области);
11) избирательная комиссия субъекта Федерации (в Ростовской и Смоленской областях);
12) представительные органы местного самоуправления (Адыгея, Коми, Кабардино-Балкария, Ставропольский край, Оренбургская область - не менее 1/3; Московская область - не менее 1/5; Мурманская область - не менее 50%, Сахалинская область - 2/3 представительных органов местного самоуправления; в Пензенской области - каждый представительный орган муниципального образования. В Тюменской области правом уставной законодательной инициативы обладают органы государственной власти автономных округов);
13) республиканские общественные объединения (межрегиональное общественное движение "Коми - войтыр" Республики Коми).
В конституциях субъектов Федерации первого этапа конституционной модернизации правом конституционной законодательной инициативы пользовались общественные объединения Кабардино-Балкарии, Тывы, в Татарстане - республиканский Совет профсоюзов.
Процедура рассмотрения и принятия конституций (уставов), конституционных изменений региональными парламентами всегда усложнена по сравнению с рассмотрением и принятием ординарных законов. Например, в Алтае предусмотрено предварительное всенародное обсуждение поправок к Конституции. В Башкортостане при обсуждении законопроекта о поправках к Конституции требуется поддержка их 50 тыс. избирателей и как минимум три чтения. В Хакасии предложение об изменении Конституции, внесенное в Верховный Совет республики, предварительно рассматривается Конституционной комиссией республики (ст. 134 Конституции). В Новосибирской области сформирована постоянно действующая рабочая группа по вопросам изменения Устава, состоящая из 20 человек (ч. 2 ст. 66 Устава). Одна половина членов этой группы назначается Новосибирским областным Советом, другая - губернатором области. Заключение рабочей группы является обязательным условием для рассмотрения поправок к Уставу. В Тыве предложение Великого Хурала о разработке проекта новой Конституции или принятии поправок должно быть согласовано с республиканским правительством. В Мурманской области проект Устава рассматривается Законодательным Собранием не менее чем в двух чтениях после обсуждения его правительством, а также на заседаниях комитетов (комиссий) Законодательного Собрания. В Москве проект закона о поправках в Устав принимается к рассмотрению городской Думой после представления заключения на него мэра г. Москвы (ч. 4 ст. 79.1).
В Вологодской, Орловской областях по решению Законодательного Собрания проект Устава, а также закона о внесении в него поправок могут быть внесены на областное народное обсуждение, в Липецкой области - на областной конституционный референдум.
В Иркутской области вопрос об изменении Устава рассматривается Законодательным Собранием при поддержке инициативы 2/3 от установленного числа депутатов регионального парламента.
Практически во всех субъектах Федерации предусмотрено квалифицированное большинство голосов членов законодательного (представительного) органа для положительного решения вопроса о принятии конституции (устава) или конституционных (уставных) поправок - 2/3 от общего числа членов регионального парламента. При этом общее число членов парламента высчитывается не от числа присутствующих депутатов, а от конституционной (уставной) нормы. Если региональный парламент двухпалатный, то требование квалифицированного большинства голосов распространяется на обе палаты. Например, в Башкортостане закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Законодательной палаты и Палаты представителей Государственного Собрания республики. В Саха (Якутии) новая Конституция принимается и изменяется на совместном заседании палат Государственного Собрания (Ил Тумэн); в Мордовии - Государственным Собранием большинством голосов не менее 2/3 от общего числа депутатов и выносится на всенародное голосование.
В Башкортостане установлено, что, если в течение года после внесения предложений об изменении и дополнении Конституции Государственное Собрание не примет соответствующий закон, предложение считается отклоненным и не может быть возобновлено в течение года.
Законы о принятии и изменении региональных основных законов подписываются высшим должностным лицом.
По-разному решается вопрос о вотировании конституционных (уставных) поправок. Так, в Архангельской области, г. Москве допускается отлагательное вето высшего должностного лица на закон о конституционных (уставных) поправках, в других регионах это не предусмотрено.
Однако отлагательное вето высшего должностного лица на конституционную (уставную) поправку может быть преодолено законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации. Например, если такой закон отклонен Президентом Бурятии, парламент вновь рассматривает его. Если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 3/4 от общего числа депутатов Народного Хурала, он подлежит подписанию Президентом Бурятии и обнародованию.
В Тыве конституционный закон о поправках подписывается Председателем правительства республики. Его вето на соответствующий закон может быть преодолено обеими палатами Великого Хурала.
Процедура конституционных изменений предусматривает ряд ограничений содержательного плана. В ряде субъектов Федерации непосредственно в основном законе оговорено, что пересмотр и поправки конституционных (уставных) положений, противоречащие основам конституционного строя Российской Федерации, нормам о пребывании субъекта в составе Федерации, посягающие на республиканскую форму правления, нарушающие права и свободы граждан, неприкосновенность территории, административно-территориального устройства, не могут быть приняты (ст. 115 Конституции Карачаево-Черкесии).
Особыми процедурами сопровождается изменение базовых разделов, закрепляющих основы конституционного строя, правовой статус личности, процедуру принятия и изменения конституции (устава). Так, положения разд. I Конституции Адыгеи - "Основы конституционного строя" - могут быть пересмотрены республиканским парламентом при наличии положительного заключения Конституционного суда республики (п. 2 ст. 110). В Башкортостане предложения об изменении глав 1 и 11 разд. I Конституции ("Основы конституционного строя Республики Башкортостан" и "Порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан") рассматриваются Государственным Собранием лишь после поддержки их 50 тысячами избирателей (ст. 124 Конституции).
В Татарстане установлено, что ст. 1, закрепляющая демократическую природу государства, его наименование и статус как субъекта Российской Федерации, а также ст. 123, определяющая процедуру изменения Конституции, могут быть изменены только по результатам референдума (ст. 123).
Конституционные поправки в Марий Эл принимаются в двух чтениях с перерывом между ними не менее трех месяцев (ст. 108 Конституции).
Карелия предусматривает публикацию внесенных предложений об изменении и дополнении Конституции для всеобщего сведения и обсуждения (ст. 74). В Нижегородской области принятый в первом чтении проект Устава подлежит обязательному опубликованию в средствах массовой информации и обсуждению. Это не касается поправок, связанных с приведением Устава в соответствие с федеральными законами.
В Рязанской области допускается вступление в силу в течение календарного года только одного закона о внесении изменений в Устав, за исключением необходимости приведения его в соответствие с федеральным законодательством.
Другим способом принятия или изменения конституции (устава) субъекта Федерации является всенародное голосование. Референдум как единственный легитимный способ принятия и изменения конституции (устава) предусмотрен очень редко (ст. 112 Конституции Ингушетии, ч. 1 ст. 143 Конституции Тывы). До принятия новой Конституции Чеченской Республики (в редакции 2007 г.) ее Основной закон принимался референдумом, а изменялся специально созданным Конституционным Собранием.
В ряде субъектов Федерации предусмотрены альтернативные варианты принятия и изменения конституций (уставов): референдумом, парламентом или конституционным собранием. Например, в Мордовии согласно ст. 118 Конституции предусмотрены два варианта ее принятия и изменения:
а) большинством не менее 2/3 от установленного числа членов Государственного Собрания;
б) конституционным референдумом.
В Тыве референдумом принимается не только новая Конституция, но и поправки к главам 1 ("Основы конституционного строя") и 16 ("Конституционные поправки и пересмотр Конституции Республики Тыва").
Устав Приморского края (ст. 111), Чукотского автономного округа (п. 2 ст. 110) допускает возможность принятия поправок референдумом.
Чаще референдум предусматривается для принятия новой, пересмотра действующей или принятия решения о прекращении действия конституции (ст. 48 Степного Уложения (Конституции) Калмыкии), устава, а не для внесения частичных поправок.
Третья нетрадиционная процедура принятия и пересмотра регионального основного закона связана с созданием для этих целей особого учредительного органа.
Так, в Дагестане по аналогии с федеральной Конституцией Народное Собрание (парламент) не может пересматривать положения глав 1, 2 и 10 ("Основы конституционного строя", "Основы правового статуса человека и гражданина" и "Конституционные поправки и пересмотр Конституции"). Если предложение о пересмотре вышеназванных глав будет поддержано 2/3 голосов от установленного числа депутатов Народного Собрания, то в соответствии с республиканским законом созывается Конституционное Собрание. Оно может принять одно их трех решений:
1)подтвердить неизменность Конституции;
2) разработать проект нового Основного закона и принять его 2/3 от общего числа своих членов;
3) разработать проект нового Основного закона и принять решение о вынесении его на всенародное голосование. При проведении республиканского референдума Конституция считается принятой, если за нее проголосует более половины избирателей, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей (ст. 103).
Созыв Конституционного Собрания предусматривался в Чеченской Республике для принятия решения о вынесении на референдум поправок или предложений о пересмотре отдельных положений Конституции до изменения ее редакции в 2007 году. Согласно Конституционному закону Чеченской Республики от 25 июля 2006 г. N 3-РКЗ "О Конституционном Собрании Чеченской Республики" в его состав входили депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, избранные от Чеченской Республики; члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Чеченской Республики; депутаты республиканского Парламента; главы администраций городов республиканского значения и районов Чеченской Республики. В состав Конституционного Собрания могли быть включены по одному представителю от каждой зарегистрированной (республиканской) общественной организации (регионального отделения политической партии, профсоюзной организации).
Предложение о внесении поправок и (или) пересмотре положений Конституции вносили в Конституционное Собрание Президент или Парламент Чеченской Республики в форме новой редакции Конституции либо поправок или предложений о пересмотре отдельных положений действующей Конституции.
Соответствующие инициативы Президента оформлялись его Указом, парламента - постановлением, принятым на совместном заседании палат.
Конституционное Собрание Чеченской Республики созывалось указом Президента. Заседание Конституционного Собрания считалось правомочно при наличии не менее 3/4 общего состава, определенного указом Президента республики. Конституционное Собрание большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа членов в форме постановления принимало одно из двух решений:
1) одобрить предложение о внесении поправок и (или) пересмотре положений Конституции и вынести его на референдум Чеченской Республики;
2) отклонить внесенные предложения (т.е. сохранить текст действующей Конституции неизменным).
Таким образом, Конституционное Собрание Чеченской Республики было не вправе изменять текст Конституции Республики или принимать новую Конституцию (как это предусмотрено федеральной Конституцией). Оно не могло даже вносить изменения в поступившие предложения о поправках и (или) пересмотре Конституции. Решение Конституционного Собрания Чеченской Республики принималось открытым голосованием.
Конституционным Собранием были приняты Конституции Дагестана от 10 июня 2003 г. (в ред. от 3 февраля 2009 г.) и Мордовии от 21 сентября 1995 г. (в ред. от 20 мая 2008 г.). Аналогичный порядок принятия и пересмотра основного закона существовал в Бурятии, Калмыкии, Марий Эл. Однако сейчас он не действует. Теперь изменение и дополнение Степного Уложения Калмыкии стало исключительным полномочием Народного Собрания (Парламента) - ст. 47 Конституции Калмыкии; в Бурятии - Народного Хурала (ст. 110 Конституции Бурятии); в Марий Эл - Государственного Собрания (п. "а" ст. 73, ст. 108 Конституции Марий Эл) в Чеченской Республике - Парламента (п. 1 ст. 83 Конституции Чеченской Республики).
Опыт регламентации деятельности конституционных собраний в республиках имеет большое значение для разработки проекта Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании Российской Федерации. В представленных проектах этого закона предлагается включить в состав Конституционного Собрания Российской Федерации 100 человек от Государственной Думы, Совета Федерации и Конституционного Суда России; 100 граждан, назначаемых Президентом Российской Федерации; высших должностных лиц исполнительной власти. Учитывая, что подготовка проекта новой федеральной Конституции, региональных конституций (уставов) требует профессиональных знаний в области юриспруденции, представляется необходимым, чтобы значительная часть членов Конституционного Собрания Российской Федерации, региональных конституционных собраний имела высшее юридическое образование.
Мировой опыт подсказывает целесообразность прямых выборов в Конституционное Собрание на основе всеобщего равного прямого избирательного права. Так, Конституция США 1787 года была принята всенародно избранным Конституционным конвентом, а затем утверждена конвентами одиннадцати штатов. В Италии в 1946 году было избрано Учредительное собрание, которое подготовило и в конце 1947 года приняло Конституцию.
Федеральный конституционный закон должен закрепить правовой статус Конституционного Собрания: его состав, порядок формирования, внутреннюю структуру, процедуру деятельности, полномочия, порядок материально-технического и организационного обеспечения. Срок работы Конституционного Собрания Российской Федерации не должен превышать полутора лет; численный состав, как представляется, 150 членов в Федерации, в регионах - 50. В противном случае утрачивается работоспособность учредительного органа.
Отдельные статьи конституций (уставов) субъектов Российской Федерации пересматриваются в упрощенном порядке. Так, в Дагестане в случае изменения наименования района, города республиканского значения или их упразднения новое наименование административно-территориальной единицы подлежит включению в ст. 57 Конституции (исключению из статьи) Указом Президента Республики. Таким же образом вносятся поправки в текст Конституции в случае изменения в соответствии с федеральным законом и законом Дагестана наименований органов государственной власти, должностей, а также в случае признания компетентным судом отдельных положений Конституции республики не соответствующими Конституции Российской Федерации, недействующими и не подлежащими применению (ст. 105).
Безусловным основанием для внесения изменений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации являются:
- внесение изменений в федеральную Конституцию;
- ее пересмотр;
- принятие новых федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и субъектов;
- постановления Конституционного Суда России о признании отдельных положений региональных основных законов противоречащими Конституции Российской Федерации;
- изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (например, преобразование автономии в республику; объединение двух или более граничащих между собой субъектов Российской Федерации; изменения, связанные с принятием в состав Российской Федерации иностранного государства в статусе субъекта Федерации или его части).
Как видно из изложенного, региональные конституции (уставы) демонстрируют многообразие вариантов процедуры их принятия, изменения и дополнения. Однако во всех случаях эта процедура тщательно проработана, содержит механизм защиты основного закона от волюнтаристских изменений. Сложность процедуры принятия и изменения конституционных предписаний гарантирует стабильность основных законов и всей системы регионального законодательства.
Таким образом, можно заключить, что в Российской Федерации созданы необходимые предпосылки для гармонизации федерального и регионального конституционного (уставного) законодательства и обеспечения его стабильности. Это соответствует интересам многонациональной России, всех проживающих в ней народов; обеспечивает высшую юридическую силу федеральной Конституции, ее прямое действие на всей территории России; гарантирует интересы как Федерации в целом, так и ее субъектов - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономий, а также граждан России, способствует построению правового государства.