Вредит ли коррупция экономическому развитию?
Коррупция – это нарушение доверия [злоупотребление доверием ], которым заинтересованные стороны наделяют держателей определённых постов в любой организации, будь то государство, корпорация, профсоюз или даже некоммерческая организация. Да, правда, могут быть случаи «коррупции во имя благородной цели», примером тому может служить Оскар Шиндлер (Oscar Schindler), который подкупал нацистских чиновников, тем самым спасая жизни сотням евреев, что было увековечено в кинофильме Стивена Спилберга «Список Шиндлера ».[293] Но такие случаи – исключения, а как правило, коррупция – морально неприемлема.
Жизнь была бы намного проще, если бы морально неприемлемые вещи, вроде коррупции, имели бы недвусмысленно отрицательные экономические последствия. Но реальность совсем не так чиста и однозначна. Глядя хотя бы на последние полвека, конечно, [можно увидеть ] такие страны, как Заир при Мобуту или Гаити при Дювалье (Duvalier), экономика которых была разрушена разгулом коррупции. На другом полюсе мы видим такие страны, как Финляндия, Швеция и Сингапур, которые известны своей чистоплотностью и при этом процветали экономически. Затем есть страны вроде Индонезии, которые были очень коррумпированы, но хорошо развивались экономически. А некоторые другие страны: на ум приходят Италия, Япония, Корея, Тайвань и Китай, в тот же период жили ещё лучше, чем Индонезия, несмотря на глубоко укоренившуюся коррупцию в широких и, зачастую, крупных масштабах (хотя и не такую серьёзную, как в Индонезии).
И коррупция не является феноменом XX-го века. Подавляющее большинство сегодняшних богатых стран успешно прошли индустриализацию, несмотря на то, что их общественная жизнь была поразительно коррумпирована.[294] В Британии и во Франции открытая торговля общественными [государственными ] постами (не говоря уже о титулах) была обычной практикой по крайней мере до XVIII века.[295] В Британии до начала XIX века считалось совершенно нормальным, чтобы министры «заимствовали» средства своих ведомств для личной выгоды.[296] До 1870 года, назначение гражданских чиновников высокого ранга в Британии производилось на основе покровительства [оказанных ранее услуг ], а не качеств [кандидата ]. «Главного кнута» [главного партийного организатора ] правящей партии (эквивалентен лидеру большинства в Конгрессе США) тогда так и называли «Секретарь Казначейства по покровительству», потому что раздача протекций была его главной обязанностью.[297] В США система «дележа добычи» («spoils system»), когда государственные посты раздавались сторонникам победившей партии (лоялистам), независимо от их профессиональной квалификации, укоренилась в начале XIX века и особенно расцвела в десятилетия, последовавшие за Гражданской войной. Ни единого федерального бюрократа в США не назначили посредством открытого, состязательного процесса до принятия «Закона Пендлтона» 1883 года (Pendleton Act).[298] Но [не будем забывать вопрос, вынесенный в подзаголовок ] в этот самый период США являлись самой быстрорастущей экономикой в мире.
Процесс выборов был также исключительно продажен. В Британии подкуп, «угощения» (обычно в виде бесплатной выпивки в связанных с той или иной партией питейных заведениях), обещания работы и угрозы избирателям были повсеместно распространены до принятия «Закона о коррупционной и противоправной практике» 1883 года (Corrupt and Illegal Practices Act). Даже после принятия этого закона предвыборная коррупция на местных выборах сохранилась и в XX веке. [А на референдуме 2003 года о вступлении Литвы в ЕС это были «пол-литра пива, полтора литра прохладительных напитков, пачка стирального порошка или шоколадный батончик местного производства» ]. В США государственных чиновников часто использовали для партийных политических кампаний (и даже заставляли жертвовать в кассу предвыборной кампании). Фальсификации выборов и покупка голосов были повсеместно распространены. В США, где было много иммигрантов, к выборам бесправные иностранцы мгновенно превращались в граждан, которые могли голосовать, при этом «торжественного церемониала в этом было не больше, а быстроты ровно столько же, сколько демонстрировало превращение свиней в свинину в пакгаузах Цинцинати», – писала «NewYorkTribune » в 1868 г.[299] При дороговизне предвыборных кампаний, не удивительно, что избранные чиновники активно искали [возможностей для ] взяток. В конце XIX века коррупция законодателей в США, особенно в законодательных ассамблеях штатов, достигла такого уровня, что будущий президент Теодор Рузвельт с горечью заметил в отношении одного депутата, который открыто продавал голоса лоббистским группам, что у него «было такое же отношение к общественой жизни и государственной службе, как у стервятника к дохлой овце».[300]
Как это возможно, что коррупция имеет столь различные экономические последствия в различных странах? Многие коррумпированные страны живут ужасно (к примеру, Заир, Гаити), другие – достойно (например, Индонезия), а третьи – очень хорошо (например, США конца XIX в. и страны Юго-Восточной Азии после Второй мировой войны). Для того, чтобы ответить на этот вопрос, нам нужно открыть этот «чёрный ящик», называемый коррупцией и понять его внутреннее устройство.
Взятка – это передача богатства от одного лица другому. Она не обязательно несёт отрицательное воздействие на экономическую эффективность и рост. Если министр (или другой государственный чиновник) взяв взятку у капиталиста, вложит её в какой-либо проект, по меньшей мере такой же продуктивный, как тот в который бы вложил сам капиталист (если бы он не должен заплатить взятку), то имевший место [факт ] продажности может никак не повлиять на экономику [в целом ], в терминах эффективности или роста. Единственная разница в том, что капиталист стал беднее, а министр – богаче, то есть это -вопрос [пере ]распределения доходов.
Конечно, всегда есть шанс, что министр не использует деньги также эффективно, как капиталист [смог бы ]. Министр может промотать свой неправедный заработок на показное потребление, тогда как капиталист мог бы мудро вложить эти деньги. Частенько так и бывает. Но apriori так считать нельзя. История демонстрирует, что многие бюрократы и политики оказались искушёнными инвесторами, а многие капиталисты промотали свои состояния. Если министр употребит деньги более эффективно, чем капиталист, коррупция может даже поспособствовать экономическому росту.
Важнейшим вопросом в этом отношении является, остаются или нет «грязные» деньги в стране. Если взятку положить в швейцарский банк, то она не сможет внести своего вклада в создании дополнительного дохода и рабочих мест посредством инвестирования, что является одним из способов, которым «низкие» [«подлые» ] деньги могли бы частично «искупить» себя. И воистину, [этот момент ] является главной причиной [поразительных ] различий между Заиром и Индонезией. В Заире бо льшая часть коррупционных денег была вывезена из страны. Если уж вы должны иметь коррумпированных лидеров, то, по крайней мере, вам нужно, чтобы они хранили награбленное на родине.
Приведёт ли коррупционное перераспределение доходов к более или к менее продуктивному употреблению денег, выплаченных в виде взяток, [всё равно ] коррупция может создать целый спектр проблем «искажая» решения правительства [политику государства ].
К примеру, если взятка позволяет менее эффективному производителю получить лицензию на строительство, скажем, нового прокатного стана, это снизит эффективность экономики. Но, опять же, такой исход не является предрешённым. К примеру, утверждалось, что производитель, который готов заплатить наибольшую взятку [для получения лицензии ], скорее всего и является наиболее эффективным производителем, поскольку производитель, который ожидает получить бо льшую отдачу от лицензии, по определению готов предложить наибольшую взятку для её получения. А если это так, то выдача лицензии производителю, дающему наибольшую взятку, по существу, равноценна продаже лицензии государством с аукциона, и следовательно, [в такой же мере ] является наилучшим способом выбрать наиболее эффективного производителя, за исключением того, что доход от этого потенциального аукциона идёт неразборчивому в средствах чиновнику, а не в казну, как было бы в условиях прозрачного аукциона. Конечно же, этот аргумент «взятки как неофициального (и эффективного) аукциона» рассыпается [в прах ], если более эффективный производитель имеет несгибаемые моральные принципы и отказывается платить взятки; в таком случае коррупция позволит менее эффективному производителю получить лицензию.
Коррупция может также «искажать» правительственные решения мешая административному регулированию. Так, если водопроводная компания, поставляющая некачественную воду, прибегая к подкупу ответственных чиновников, сможет продолжить такую практику, [определённо ] будут отрицательные экономические последствия – участятся случаи заболеваний, передаваемых грязной водой, что в свою очередь повысит расходы на здравоохранение, и как следствие снизит производительность труда.
Но если административное регулирование было «ненужным», коррупция может и повысить экономическую эффективность. К примеру, до правовой реформы 2000 года, чтобы открыть фабрику во Вьетнаме, требовалось подать десятки документов (включая характеристику заявителя и его медицинскую справку), в том числе около 20-ти, выдаваемых [центральным ] правительством; говорят, что требовалось от шести до двенадцати месяцев на то, чтобы собрать все необходимые документы и получить все согласования.[301] В такой ситуации, может оказаться предпочтительным, чтобы потенциальный инвестор подкупил соответствующих чиновников и быстро получил лицензию. Можно сказать, что инвестор выигрывает в том, что он [получает возможность ] заработать больше денег, потребитель выигрывает от того, что его спрос удовлетворяется быстрее, а чиновники – от того, что становятся богаче (хотя, конечно, имеет место нарушение доверия [злоупотребление ] и государство недополучает свой законный доход). По этой причине часто говорят, что мздоимство может повысит экономическую эффективность зарегулированной экономики тем, что возвращает рыночные силы, хотя и незаконными методами. Именно об этом говорил ветеран американской политологии Самюэль Хантингтон (Samuel Huntington) в своём, ставшим классическим, пассаже: «в терминах экономического роста, хуже чем общество с жёсткой, сверхцентрализованной, бесчестной бюрократией, может быть только общество с жёсткой, сверхцентрализованной и честной бюрократией».[302] Опять же, взяточничество, которое позволяет предприятиям обойти административное регулирование может быть, а может и не быть экономически полезным (хотя, в любом случае, остаётся незаконным, и, в лучшем случае, морально сомнительным); всё зависит от самой природы такого регулирования.
Так что, экономические последствия коррупции зависят от того [а ] какие решения затрагивает коррупционный акт, [б ] как взятка используется её получателями, и [в ] что стало бы с деньгами, если бы коррупция не имела места. Я мог бы также затронуть такие вопросы, как «предсказуемость» коррупции (к примеру, есть ли «установленный тариф» за «определённые» услуги продажных чиновников?) или степень «монополизации» на рынке взяток (например, скольких людей нужно будет подкупить, чтобы получить лицензию?). Но штука в том, что объединённый результат всех этих факторов трудно предсказать. Именно поэтому мы наблюдаем такие значительные различия между странами в смысле взаимосвязи между коррупцией и экономическими показателями страны.
Процветание и честность
Если влияние коррупции на экономическое развитие такое неоднозначное, то как же обстоит дело с влиянием второго на первое? Мой ответ: экономическое развитие облегчает сокращение коррупции, но автоматической реакции здесь нет. Очень многое зависит от сознательных усилий, направленных на сокращение коррупции.
Как я уже говорил, история демонстрирует, что на ранних этапах экономического развития коррупцию трудно контролировать. Тот факт, что сегодня нет такой бедной страны, которая была бы [одновременно ] очень честна, говорит, что страна должна [сначала ] подняться из абсолютной бедности, прежде чем она сможет ощутимо снизить уровень продажности системы. Когда люди бедны, легко купить их совесть – голодающим трудно не продать свои голоса за мешок муки, а малооплачиваемым государственным служащим трудно устоять перед искушением принять мзду. Но это не только вопрос совести и достоинства. Есть также и структурные причины.
Экономическая активность в развивающихся странах по большей части рассеяна среди множества мелких [хозяйственных ] единиц (например, мелкие крестьянские хозяйства, угловые магазинчики, переезжие лотошники, артели и мастерские на заднем дворе). Это создаёт плодородную почву для мелкого лихоимства, которое может быть слишком многочисленным, чтобы его смогли выявить [и пресечь ] слабо укомплектованные государственные [органы ] развивающихся стран. Эти мелкие хозяйственные единицы не ведут бухгалтерского учёта или имеют его в зачаточном состоянии, что делает их «невидимыми» для целей налогообложения. «Невидимость» в сочетании с недостатком административных ресурсов у налоговых ведомств дают невысокую собираемость налогов. Эта неспособность собирать налоги ограничивает государственный бюджет, что в свою очередь, по ряду причин, стимулирует мздоимство.
Прежде всего, невысокие доходы бюджета не дают платить достойные зарплаты государственным чиновникам, которые становятся склонными ко взяточничеству. Вообще- то, очень примечательно [и достойно уважения ], как много чиновников развивающихся стран живут честно, несмотря на то, что получают сущие гроши. Но всё равно, чем ниже зарплаты, тем выше шансы, что чиновники поддадутся искушению. Далее, ограниченный государственный бюджет ведёт к незначительной социальной защите или отсутствию таковой. Поэтому бедняки вынуждены полагаться на покровительство политиков, которые раздают всевозможную помощь лоялистам в обмен на голоса. Чтобы делать это, политикам нужны деньги, поэтому они берут взятки у корпораций, отечественных и иностранных, которым нужно их расположение. И наконец, небольшой бюджет не даёт правительству выделять [достаточно ] средств на борьбу с коррупцией. Для выявления и предания суду зарвавшихся чиновников, правительству необходимо привлекать (штатных или приглашённых) высокооплачиваемых [судебных ] бухгалтеров-ревизоров и юристов. Борьба с коррупцией – недешёвое удовольствие.
С улучшением условий жизни, люди могут повысить стандарты своего поведения. Экономическое развитие также увеличивает возможности государства по сбору налогов – хозяйственная деятельность становится более «видимой», да и административные ресурсы возрастают. Это в свою очередь позволяет повысить зарплаты бюджетникам, расширить социальные льготы и тратить больше средств на выявление и пресечение должностных преступлений госслужащих, – и всё перечисленное помогает снизить коррупцию.
Указав на всё это, важно подчеркнуть, что экономическое развитие автоматически не создаёт более честное общество. К примеру, как я уже говорил, США были более коррумпированной страной в конце XIX в., чем в его начале [когда они были менее развиты ]. Более того, некоторые богатые страны намного более коррумпированы, чем бедные. Чтобы проиллюстрировать этот тезис, давайте взглянем на «Индекс восприятия коррупции» («Corruption Perception Index»), опубликованный в 2005 г. влиятельной международной организацией, борющейся с коррупцией – «Transparency International».[303]
Согласно этому «Индексу» Япония (подушевой ВВП 37180 долл. в 2004 г.) делит 21-е место с Чили (4910 долл.), страной, которая едва ли имеет 13% её дохода. Италия (26120 долл.) делит 40-е место с Кореей (13980 долл.), которая достигает уровня только половины её дохода и Венгрией (8270 долл.) – уровень одной трети. Ботсвана (4340 долл.) и Уругвай (3950 долл.), несмотря на то, что имеют подушевой ВВП всего в 15% от итальянского или 30% от корейского, намного опережают их на своём 32-м месте. Эти примеры говорят о том, что экономическое развитие [само по себе ] автоматически не уменьшает коррупцию. Чтобы достигнуть этой цели, нужно предпринимать целенаправленные усилия.[304]
Слишком много рыночных сил
Недобрые Самаритяне не только используют коррупцию как безосновательное «объяснение» провала неолиберальной политики (они-то сами считают, что их политика не может быть неверной), но ещё и решение проблемы коррупции, которое они продвигают, только ухудшает, а не улучшает положение.
Недобрые Самартияне, основывают свой тезис на неолиберальной экономике и утверждают, что наилучший подход к коррупции – это впустить больше рыночных сил как в частный, так и в общественный сектор – решение, которое тесно увязано с их экономической программой рыночного фундаментализма. Они утверждают, что высвобождение рыночных сил в частном секторе, то есть дерегулирование , не только повысит экономическую эффективность, но также и снизит коррупцию тем, что лишит политиков и бюрократов тех самых полномочий, которые позволяют им распределять ресурсы, и которые-то и позволяли им вымогать взятки в первую очередь. Кроме того, Недобрые Самаритяне воплотили в жизнь ряд мер, основанных на так называемом «Новом Государственном Управлении» («New Public Management» – NPM), которое призвано повысить эффективность руководства и снизить коррупцию, путём введения бо льших рыночных сил в само правительство – чаще привлекать субподрядчиков, активнее использовать оплату [труда ] привязанную к достижению [установленных ] результатов, чаще нанимать людей по краткосрочным контрактам и активнее взаимозаменять сотрудников частного и государственного секторов.
К сожалению, вдохновлённые NPM реформы зачастую увеличивали, а не уменьшали коррупцию. Повышенное привлечение субподрядчиков означало больше контрактов с частным сектором, что создавало новые возможности для подкупа. Увеличившийся переход сотрудников из государственного в частный сектор возымел ещё более опасные последствия. Как только перед государственными служащими замаячила перспектива очень хорошо оплачиваемой работы в частном секторе, у них могло появиться искушение подружиться с будущим руководством, тем что слегка раздвинуть рамки [дозволенного ] или даже просто нарушить правила в его интересах. Они могут поступать так даже не получая немедленного вознаграждения. А когда деньги не переходят из рук в руки, законы не нарушаются (и следовательно, коррупции нет), поэтому чиновника в самом худшем случае можно будет обвинить только в просчёте, принятии неверного решения. Но вознаграждение предстоит в будущем. Его даже может предоставить не та корпорация, которая получила выгоду от первоначального решения [принятого чиновником ]. Создав себе репутацию «союзника бизнеса» или, более иносказательно, «реформатора», такой чиновник в дальнейшем может перейти на тёпленькое местечко в частной юридической фирме, лоббистской структуре или даже в международной организации. Опираясь на свою репутацию он даже может учредить частный инвестиционный фонд. Побуждение оказывать любезности частному сектору будет только возрастать, если карьеры государственных служащих подвешивать в неопределённом состоянии, заключая [только ] краткосрочные контракты, которые применяют во имя повышения рыночной дисциплины. Если госслужащие знают, что они не задержатся на службе надолго, у них будет намного больше стимулов искать и развивать перспективы дальнейшего трудоустройства.[305]
В дополнение к тому воздействию, которое оказало введение NPM, неолиберальная политика, через проталкивание либерализации торговли, невольно и опосредовано [дополнительно способствовала ] возрастанию коррупции, потому что либерализация торговли ослабляет государственные финансы, что в свою очередь повышает вероятность коррупции и понижает возможности к противодействию ей.[306]
Помимо этого, дерегулирование, другой важнейший компонент из набора неолиберальной политики, повысило коррупцию в частном секторе. Лихоимство частного сектора зачастую не находит отражения в экономической литературе, потому что коррупцию обычно определяют , как злоупотребление должностными полномочиями на государственной должности, с целью получения личной наживы.[307] Но бесчестность существует и частном секторе. Финансовое дерегулирование и снижение стандартов бухгалтерской отчётности привели к инсайдерской торговле [злоупотреблению служебным положением на основе доступа к служебной информации, обладающей потенциально высокой ценностью ] и липовой отчётности, даже в богатых странах – вспомните случаи вроде энергетической компании «Enron», компании телекоммуникаций «WorldCom» и их бухгалтерскую фирму «Arthur Andersen» в «ревущие девяностые» в США.[308] Также дерегулирование увеличивает власть и могущество монополий частного сектора, которые [в свою очередь ] позволяют [просто безгранично ] расширить возможности их неразборчивых в средствах менеджеров брать взятки от субподрядчиков.
Зачастую коррупция существует потому, что имеется слишком много рыночных сил, а не слишком мало. В коррумпированных странах имеется чёрный [рынок! ] неподобающих [для этого ] вещей, например, государственных подрядов, должностей и лицензий. И на самом деле, только когда нынешние богатые страны сделали незаконным торговлю такими вещами, как государственные должности, они смогли ощутимо уменьшить [конвейр ] наживы, создаваемой злоупотреблением служебным положением государственными чиновниками. Если спустить с привязи ещё больше рыночных сил, при помощи дерегулирования, на что непрерывно напирает неолиберальная ортодоксия, то это может ухудшить положение. Именно поэтому, во многих развивающихся странах, после либерализации навязанной Недобрыми Самаритянами, зачастую коррупция усиливалась , а не ослабевала. Уже стал притчей во языцех беспримерный бандитизм в процессе либерализации и приватизации в посткоммунистической России, но подобные явления можно было увидеть и во многих других развивающихся странах.[309]