Правовая основа регулирования кадастровых отношений.
Правовую основу регулирования кадастровых отношений составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации.
1.2. История формирования земельных отношений
Как уже отмечалось ранее, геодезия означает в переводе с греческого - "землеразделение". Это одна из древнейших наук.
Еще в глубокой древности, примерно два тысячелетия до нашей эры, в Египте производились землемерные работы по размежеванию земель, расположенных по берегам реки Нил, ежегодные разливы которого вынуждали египтян производить восстановление разрушаемых наводнением границ отдельных участков земли.
Грандиозные сооружения древнего мира – египетские пирамиды, храмы, дворцы и тому подобные объекты – также строились при помощи ряда геодезических измерений. Приборы измерений были довольно примитивные: мерная бечева, треугольник и другие простейшие средства для замера углов, превышений и расстояний на плоскости.
В дальнейшем в связи с развитием математики, астрономии, механики, физики, оптики и других наук, теснейшим образом связанных с землемерными работами, развивалась и геодезия. Измерялись и совершенствовались измерительные инструменты, приборы для измерений, а вместе с ними совершенствовались и приемы измерений.
Наибольшее развитие геодезия получила в Древней Греции, где греческие астрономы-геодезисты Фалес, Эратосфен и др. далеко продвинули вперед геодезическую науку.
В Древней Руси уже в XI в. в Несторовой летописи подробно описываются славянские земли. В летописях того времени можно найти обширный материал (описания) о Русской Земле.
Позднее в России геодезия развивалась одновременно с развитием картографирования.
В 1779 г. по указу Екатерины II была открыта землемерная школа, которая в 1819 г. была преобразована в Константиновское землемерное училище, а в 1835 г. - в Константиновский межевой институт, ныне - крупное высшее учебное заведение по подготовке геодезистов и картографов МИИГАиК - Московский институт инженеров геодезии, аэрофотосъёмки и картографии.
В 1928 г. советский геодезист Ф. Н. Красовский разработал стройную и научно обоснованную схему и программу построения опорной геодезической сети, предусматривающую создание астрономо-геодезической сети на всей территории СССР. В ходе построения этой сети были усовершенствованы теория, методы и инструменты астрономических определений и геодезических измерений.
В 1940 г. Ф.Н. Красовский и А. А. Изотов определили новые размеры земного эллипсоида, которые по настоящее время используются для картографо-геодезических работ в России и ряде других стран.
В 1919 г. было организовано Высшее геодезическое управление, руководил которым профессор Ф. Н. Красовский. Были выполнены огромные по размаху и значению съемочно-геодезические работы.
Тахеометром называется геодезический прибор, с помощью которого измеряют расстояния, горизонтальные и вертикальные углы, превышения и решаются инженерные задачи.
1.2. Современный период развития земельных отношений
Началом очередной в истории России земельной реформы (реформы XX - XXI веков) можно считать 1990 год – год создания в соответствии с решениями Первого съезда народных депутатов РСФСР Государственного комитета РСФСР по земельной реформе и принятия Закона РСФСР от 23.11.1990 г. №374-1 «О земельной реформе».
Земельная реформа представляет собой процесс целенаправленного изменения системы земельных отношений, включая преобразование институтов земельной собственности, владения и пользования, перераспределение земель, освоение нового экономического механизма регулирования земельных отношений, внедрение прогрессивных методов государственного управления земельными ресурсами (мониторинг и кадастр земель, их охрана, землеустройство и др.).
Земельная реформа проводилась в 2 этапа. На первом этапе земельной реформы (октябрь 1990 г. — декабрь 1992 г.) были узаконены различные формы собственности на землю и формы ее использования с одновременным перераспределением этого главного средства производства в сельском хозяйстве. При этом при первичном переходе земельных участков из федеральной собственности в собственность граждан и предприятий, местных органов власти преобладал метод бесплатного наделения земельными участками новых землепользователей или закрепления участков за старыми землепользователями. Механизм среднерайонных земельных долей обеспечивал выравнивание размеров землевладения в сельхозпредприятиях. Внутри этих предприятий при их реорганизации использовался механизм уравнительного наделения работающих граждан, пенсионеров и работников социальной сферы земельными долями (паями). Фермерские хозяйства в рамках установленных норм также получили земельные участки бесплатно. Это потребовало усовершенствования системы регистрации прав на землю и изменений этих прав, связанных с переходом земли от одного владельца к другому, а также совершенствования земельного кадастра, обеспечения контроля за использованием земель, переданных в собственность, регулирования спроса и предложений на землю.
В ходе второго этапа земельной реформы (1992–1997гг.) предполагалось усовершенствовать систему регистрации землевладений и землепользовании, усилить требования к учету количественных и качественных характеристик земель, определить подходы к их экономической оценке земель в условиях рыночного оборота. Это потребовало соответствующего организационного, правового, инструктивно-методического, землеустроительного, информационного, научно-методического, кадрового, материально-технического и финансового обеспечения. За короткий срок было принято более 50 основных нормативных документов по реализации земельной реформы.
В конце 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял законы: «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О земельной реформе»; «О социальном развитии села». Законом «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» было установлено, что член колхоза (работник совхоза) имел право выйти из его состава и создать крестьянское хозяйство без согласия трудового коллектива или администрации предприятия. Кроме того, этот закон определил права собственников земельных долей.
В России была провозглашена частная собственность на земельные участки, используемые для сельскохозяйственного производства (земли фермеров, садоводов, земли под личными подсобными хозяйствами, индивидуальным жилищным строительством, животноводческими кооперативами, а также находящиеся в колхозно-кооперативной и коллективно-долевой собственности). Другим категориям граждан и юридических лиц право частной собственности на землю предоставлено не было. Был введен мораторий на куплю-продажу земли (от 5 до 10 лет).
В декабре 1991 г. в соответствии с Указом Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы РСФСР» и Постановлением Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» коллективы колхозов и совхозов должны были по своему усмотрению принять решение о переходе к частной, коллективно-долевой и другим формам собственности. При этом разрешалась продажа земли для ведения гражданами крестьянского (фермерского) хозяйства.
23 декабря 1992 г. был принят Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства».
Важным шагом в государственном регулировании земельных отношений стал Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», который впервые отнес землю к объектам недвижимости. Таким образом, еще до принятия новой Конституции земля была включена в гражданский оборот. В указе было отменено большинство ограничений на отчуждение земли, расширен перечень сделок с земельными долями. Выдел в натуре был разрешен не только для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, но и для расширения до установленной нормы участка, используемого под личное подсобное хозяйство и индивидуальное жилищное строительство, для сдачи в аренду или в залог. Собственники земельных долей получили право без согласия других собственников продавать их другим гражданам и юридическим лицам для производства сельскохозяйственной продукции. При этом члены коллектива имели преимущественное право покупки.
Принятие новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г. разрешило главный спорный вопрос в сфере земельных отношений. Конституция закрепила право частной собственности на землю в РФ.
Затем наиболее значимым документом явилось Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. «О порядке определения нормативной цены земли», установившее нормативную цену земли, равную 200-кратной ставке земельного налога на единицу площади земельного участка.
В целях обеспечения защиты конституционных прав граждан на землю впредь до принятия Земельного кодекса был принят Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю».
Согласно этому указу собственник земельной доли без согласия других участников долевой собственности вправе:
§ передать земельную долю по наследству;
§ использовать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства;
§ продать земельную долю;
§ подарить земельную долю;
§ обменять земельную долю на имущественный пай или земельную долю в другом хозяйстве;
§ передать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) в аренду крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства;
§ передать земельную долю на условиях договора ренты и пожизненного содержания;
§ внести земельную долю или право пользования этой долей в уставный капитал или паевой фонд сельскохозяйственной организации.
1997г. ознаменовался важным для развития земельных отношений в Российской Федерации событием: принятием 21 июля 1997г. Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» №122-ФЗ, вступившим в силу в феврале 1998 г. Закон установил основные принципы и порядок государственной регистрации прав на недвижимость и формирования единой системы регистрации, исключив из этой системы органы Госкомзема России.
В ходе земельной реформы к январю 1999г. произошли значительные преобразования:
§ ликвидирована монополия государственной собственности на землю;
§ проведена реорганизация 23,5 тыс. колхозов и совхозов;
§ осуществлена приватизация 115,9 млн. га их земель;
§ 11,8 млн. работников бывших колхозов и совхозов стали собственниками земельных долей;
§ сформирован значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств (270,2 тыс. хозяйств), в распоряжение которых передано 13,8 млн. га земель;
§ создан фонд перераспределения земель на площади около 32 млн. га;
§ в собственность граждан передано 138 млн .га или 63% всех сельскохозяйственных угодий страны;
§ средний размер земельных участков личных подсобных хозяйств вырос с 0,19 до 0,36 га, а для садоводства - с 0,06 до 0,08 га;
§ ставки земельного налога и арендной платы дифференцированы в зависимости от местоположения и качества земельных участков;
§ создается автоматизированная система государственного земельного кадастра и регистрации прав на землю.
В России в 1991—2001 гг. возникло приблизительно 275 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств; были расширены земли сельских населенных пунктов; создан фонд перераспределения земель; начался процесс приватизации земли под предприятиями; приняты законодательные земельные акты; начался рыночный оборот земель; введена платность землепользования; стала формироваться автоматизированная система ведения государственного земельного кадастра, была обеспечена потребность населения в земельных участках для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного хозяйства; существенный рост получило индивидуальное жилищное строительство.
Вместе с тем при проведении земельной реформы не были решены вопросы сохранности земель и повышения эффективности их использования. Так, в сельскохозяйственном производстве не используются более 13 млн. га пашни, большие площади сельскохозяйственных угодий заросли кустарником и мелколесьем, заболочены, эродированы, опустошены и деградировали. В результате отсутствия финансирования были практически прекращены работы по восстановлению продуктивных угодий, рекультивации нарушенных земель, мелиорации.
В целях ведения государственного кадастра недвижимости и присвоения кадастровых номеров земельным участкам порядок кадастрового деления территории Российской Федерации определяет постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам» от 06.09.2000 г. №660. Согласно Правилам кадастровый номер земельного участка состоит из кадастрового номера кадастрового квартала и номера земельного участка в этом квартале, который является порядковым номером записи о земельном участке в журнале учета кадастровых номеров.
В настоящее время вопросы осуществления функции ведения государственного кадастра недвижимости регулируются Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ. С вступлением в силу 1 марта 2008 года Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и в соответствии с Федеральным законом от 17.05.2008г. № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О государственном кадастре недвижимости”» понятие «Государственный земельный кадастр» во всех законодательных актах заменено на понятие «Государственный кадастр недвижимости».
Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных данным Федеральным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.
С вступлением в законную силу Федерального закона № 221-ФЗ появилась новая профессия - кадастровый инженер. Инженер обеспечивает подготовку документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведений о недвижимом имуществе. Кадастровый инженер должен иметь квалификационный аттестат, выданный органами исполнительной власти регионов. Это может быть как индивидуальный предприниматель, так и наемный работник.
В государственный кадастр недвижимости могут быть включены земельные участки, здания, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства, подземные сооружения. Положения закона не применяются в отношении участков недр, воздушных и морских судов, судов внутреннего плавания и космических объектов, предприятий как имущественных комплексов.
Общедоступные сведения, внесенные в государственный кадастр недвижимости, предоставляются органом кадастрового учета по запросам любых лиц. Однако есть информация, которая не подлежит распространению. Отказ в ее получении можно оспорить в суде.
Кадастровый учет осуществляется по заявлению собственников или их представителей в связи с образованием или созданием объекта недвижимости (постановка на учет объекта недвижимости), прекращением его существования (снятие с учета объекта недвижимости) либо изменением как уникальных (вид объекта, его кадастровый номер, описание его границ, если это земельный участок), так и иных характеристик объекта недвижимости.
Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных Федеральным законом № 221-ФЗ сведений о недвижимом имуществе.
До настоящего времени учет земель представлял собой процесс регистрации земельных участков и территориальных зон с внесением записей в Единый государственный реестр земель. Теперь создана автоматизированная система ведения государственного земельного кадастра и государственный учет объектов недвижимости (разработанная в соответствии с федеральной целевой программой "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)", утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 745) с целью обеспечить эффективное использование земли и иной недвижимости, вовлечение их в оборот и стимулирование инвестиционной деятельности на рынке недвижимости в интересах удовлетворения потребностей общества.
Назначение автоматизированной системы государственного кадастра объектов недвижимости – создание единой системы, функционирующей на всех уровнях государственного управления недвижимостью, обеспечивающей консолидацию сведений об объектах недвижимости на уровнях субъектов Российской Федерации, обеспечивающей возможность публичного доступа к сведениям единого кадастра объектов недвижимости.
Автоматизированная система обеспечивает доступность сведений кадастра, прозрачность рынка недвижимости, упрощения процедур оформления сделок с недвижимостью за счет создания системы электронного взаимодействия между органами (организациями) по формированию, кадастровому учету, технической инвентаризации, оценке, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органами по управлению государственным и муниципальным имуществом, налоговыми и другими органами, увеличение поступлений земельного налога и арендной платы за землю в бюджеты всех уровней.
Информация об объектах недвижимости поступает в систему в электронном виде, в том числе и о координатах объекта. Перед внесением сведений об объекте в единый кадастр объектов недвижимости, информация проходит тщательный контроль на корректность семантических и графических данных. При внесении в кадастр, сведения об объектах капитального строительства привязываются к сведениям о земельных участках, на которых они располагаются. Для привязки объектов используются их координаты.
До 1 января 2015 г. субъекты РФ вправе устанавливать максимальные цены кадастровых работ в зависимости от объектов недвижимости. При этом, если региональные власти в соответствии с "дачной амнистией" устанавливали предельные цены на работы по территориальному землеустройству участков, то они должны распространяться и на кадастровые работы.
В постановлении Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости» от 12 июня 2008 г. №456 определены основные задачи, полномочия и права Федерального агентства кадастра объектов недвижимости России в пределах своей компетенции. Назначение руководителя Федерального агентства кадастра объектов недвижимости России и его полномочия. Финансирование расходов на содержание центрального аппарата и территориальных органов.
В соответствии с указом Президента РФ 25.12.2008 г. №1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» Федеральная регистрационная служба была переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии, упразднено Федеральное агентство геодезии и картографии и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, переданы Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии функции упраздняемых Федерального агентства геодезии и картографии и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, а также установлено, что Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии является правопреемником Федерального агентства геодезии и картографии и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений.
Указом Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация) переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).
В соответствии с Указом упразднены Федеральное агентство геодезии и картографии и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, все их функции переданы Росреестру.
К полномочиям Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии относится: организация единой системы государственного кадастрового учета недвижимости, государственная регистрация прав на недвижимое имущество, а также инфраструктуры пространственных данных.
Филиал федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Воронежской области (далее – Филиал) создан решением федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» (далее - Учреждение) в соответствии с пунктом 23 устава Учреждения, утвержденного приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Росреестр) от 01.09.2011 № П/331 «О переименовании федерального бюджетного учреждения «Кадастровая палата» по Москве в федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии», в целях осуществления функций Учреждения, представления его интересов и их защиты на территории Воронежской области.
2012 год является годом значительных перемен в области государственного учета объектов капитального строительства. Коренным образом изменяется механизм учета – из ряда организаций, обеспечивающих учет таких объектов, исключаются организации технической инвентаризации, а выполнение технологических процедур приближается к кадастровому учету земельных участков.
До начала ведения государственного учета в части зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства подведомственными органу кадастрового учета государственными бюджетными учреждениями (в данный момент – филиалы ФБГУ «Кадастровая палата») запланировано осуществление аккумуляции всех сведений о ранее учтенных объектах капитального строительства в архиве органа кадастрового учета. Источниками сведений о данных объектах являются документы Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, документы Единого государственного реестра объектов капитального строительства, технические и кадастровые паспорта зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства, хранящиеся в архивах организаций технической инвентаризации.
Одновременно с процессом изменений правил учета проводится работа по массовой кадастровой оценке объектов капитального строительства. Доля территории Российской Федерации, на которой проведена массовая оценка объектов капитального строительства является одним из важнейших показателей эффективности реализации подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2012 годы)" федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)". В 2011 году проведена оценка на территории 12 субъектов РФ. В первом полугодии 2012 года проводится оценка на территории еще 29 субъектов РФ. Согласно паспорту подпрограммы работы по массовой оценке объектов капитального строительства на территории всех субъектов РФ планируется завершить в 2012 году.
Реализация вышеизложенных мероприятий позволит осуществить поэтапный переход от учета объектов капитального строительства организациями технической инвентаризации к их учету в государственном реестре по единым правилам органом кадастрового учета, а также сформировать единую налоговую базу для сбора земельного и имущественных налогов
Порядок учета осуществления государственного учета зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства в переходный период применения Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» от 14.10.2011 № 577 (далее - Порядок учета), возникающим в связи с осуществлением государственного учета зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства в действие на территории Российской Федерации вводится поэтапно: с 1 сентября 2012 года - на территории Воронежской области.
Порядок устанавливает правила осуществления государственного учета зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства в переходный период применения Закона о кадастре к отношениям, возникающим в связи с осуществлением государственного учета указанных объектов учета, в том числе:
1) основания и сроки осуществления такого учета;
2) порядок представления документов для осуществления такого учета;
3) состав необходимых для осуществления такого учета документов;
4) основания для приостановления осуществления такого учета и отказа в его осуществлении;
5) порядок включения в государственный кадастр недвижимости сведений о зданиях, сооружениях, помещениях, об объектах незавершенного строительства, государственный учет которых осуществлен в переходный период, с учетом предусмотренного статьей 7 Закона о кадастре состава сведений и содержащих эти сведения документов.
2.Основные принципы ведения государственного кадастра недвижимости