Виды муниципальных правовых норм.
Основания для классификации муниципальных правовых норм могут быть различными.
В зависимости от социального назначения и роли в системе муниципального права нормы делятся на:
1) учредительные (нормы-принципы).
Учредительную природу, например, имеет Устав муниципального образования;
2) регулятивные (нормы – правила поведения), т.е. нормы, которые устанавливают права и обязанности участников муниципальных правоотношений;
3) охранительные (нормы – стражи порядка). К ним относятся нормы осударственного и муниципального воздействия, применяемые в случае правонарушения, совершенного участником муниципальных правоотношений;
4) обеспечительные (нормы-гарантии).
К таким нормам можно отнести, например ст. 12 Конституции Российской Федерации, где установлено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление;
5) декларативные (нормы-объявления). К нормам данного порядка относятся провозглашающие цели, принципы, задачи местного самоуправления.
6) дефинитивные (нормы-определения) – это такие муниципальные правовые нормы, которые дают определение муниципально-правовым понятиям. Например, ст. 2 «Основные термины и понятия» Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
7) коллизионные (нормы-арбитры), устанавливают процедуру выбора и применения конкретных муниципальных правовых норм из нескольких в случае их коллизии;
8) оперативные (нормы-инструменты) – это такие нормы, которые устанавливают дату вступления муниципального правового акта в законную силу, дату прекращения его действия и т.п.
В зависимости от характера содержащихся в муниципальных правовых нормах правил поведения деление производится на следующие виды:
1) обязывающие – устанавливают обязанности участников муниципальных правоотношений, заключающиеся в совершении определенных юридически значимых действий;
2) запрещающие – устанавливают обязанность субъекта муниципальных правоотношений воздержаться от совершения запрещенных действий;
3) управомочивающие – предоставляют участникам муниципальных правоотношений права на совершение определенных юридически значимых действий.
По методу правового регулирования муниципальные правовые нормы делятся следующим образом:
1) императивные – имеющие сугубо строгий, властно-категоричный характер, не допускающий отклонений в регулируемом поведении;
2) диспозитивные – позволяющие участникам муниципальных правовых отношений самим договориться по вопросам объема, процесса реализации субъективных прав и обязанностей или использовать в определенных случаях резервное правило. Они действуют, пока участники общественных отношений не установили для себя в рамках определенных взаимосвязей иные правила поведения.
В зависимости от сферы или объема регулирующего действия муниципальные правовые нормы подразделяются:
1) общие муниципальные юридические нормы (регулируют широкий спектр муниципальных общественных отношений);
2) детализирующие муниципальные юридические нормы (регулируют соответствующий вид муниципальных общественных отношений, содержат более детализированные предписания по сравнению с общими муниципальными юридическими нормами, так как полнее учитывают особенности конкретных разновидностей муниципальных общественных отношений);
3) исключающие муниципальные юридические нормы (делают изъятия из общих и детализирующих муниципальных юридических норм).
В зависимости от содержания муниципальные правовые нормы подразделяются:
1) материальные, которые служат мерой юридических прав и обязанностей их участников;
2) процессуальные – определяют порядок деятельности участников муниципальных правоотношений, связанной с реализацией материальных муниципальных правовых норм.
Муниципальные правовые акты можно различать и в зависимости от территориальных пределов их действия:
1) локальные, т.е. те, которые действуют лишь в пределах конкретного муниципального образования;
2) территориальные – нормы, имеющие юридическое значение для муниципальных образований в пределах субъекта Российской Федерации;
3) экстерриториальные – действующие на территории всех муниципальных образований, расположенных в территориальных пределах Российской Федерации (например, Федеральный закон № 131-ФЗ от 6октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Кроме того, муниципальные правовые нормы могут классифицироваться в зависимости от субъектов, установивших муниципально-правовое предписание: население (муниципального образования и субъекта РФ), государственные органы и должностные лица Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации, органы и должностные лица местного самоуправления и т.д.
3. Муниципальное право регулирует общественные отношения, возникающие в процессе осуществления местного самоуправления, в результате чего они приобретают муниципальную правовую форму, т. е. становятся муниципальными правовыми отношениями.
Право выступает мощным организующим фактором, вносит особую определенность и устойчивость в сферу муниципальных отношений и жизнь местного сообщества.
Категория «правоотношение» позволяет уяснить, каким образом право воздействует на поведение людей.
В рамках правоотношений жизнедеятельность общества приобретает цивилизованный, стабильный и предсказуемый характер.
Муниципальные правоотношения – это общественная связь, урегулированная нормами права, возникающая в связи с осуществлением местного самоуправления, участники которой обладают субъективными правами и юридическими обязанностями, обеспеченными государством, органами и должностными лицами местного самоуправления.
Муниципальные правоотношения имеют в своей структуре такие элементы как:
1) субъект;
2) объект;
3) содержание правоотношения.
Субъектами муниципальных правоотношений весьма разнообразны:
1) индивидуальные субъекты:
а) общие, например, граждане;
б) специальные, например избиратели, депутаты представительного органа местного самоуправления;
2) коллективные субъекты (например, органы местного самоуправления);
3) политико-территориальные образования (например, муниципальные образования, субъекты Российской Федерации);
4) социальные общности (например, население муниципального образования).
Субъектов муниципально-правовых отношений можно условно подразделить на три вида.
К первому виду относится особый субъект - муниципальное образование. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. Муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.
Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления.
Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения. Это прежде всего население муниципального образования. Население избирает представительный орган местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру органов местного самоуправления; оно также вправе решать и другие вопросы местного значения.
Вопросы местного значения могут решаться собранием (сходом) граждан. Так, на собрании (сходе) граждан может быть принято решение о разовом добровольном внесении жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется.
При этом следует иметь в виду, что собрание (сход) граждан может выступать не только как форма решения населением вопросов местного значения (в этом случае в собрании (сходе) граждан вправе принимать все дееспособные жители муниципального образования), но и как форма организации территориального общественного самоуправления, которое создается на части территории муниципального образования и обеспечивает осуществление гражданами собственных инициатив в решении вопросов местного значения (речь идет о собраниях жителей дома, улицы, микрорайона и т.п.).
Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения.
Наконец, к третьему виду относятся субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления (органы территориального общественного самоуправления; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации).
Органы, территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях), осуществляют инициативы в вопросах местного значения; в соответствии с уставом муниципального образования они могут являться юридическими лицами. Данные органы участвуют в организации акций милосердия и благотворительности, общественного контроля за использованием муниципальной собственности, работы с детьми и подростками по месту жительства и т.п.
Анализируя субъектный состав, следует подчеркнуть, что важной особенностью многих муниципально-правовых отношений является неравноправие их субъектов. Это обстоятельство обусловлено тем, что в муниципально-правовых отношениях преимущественно действует принцип власти и подчинения, то есть одни субъекты выступают управомоченной стороной, другие - обязанной.
Объектом правоотношений выступают материальные или не материальные блага, то по поводу чего возникает взаимодействие между участниками (субъектами) правоотношений.
Объектами муниципальных правоотношений могут быть:
1) муниципальное имущество;
2) местные налоги, налогообложение;
3) муниципальные правовые акты;
4) средства местного бюджета;
5) территории муниципальных образований (в том числе муниципальные автомобильные дороги и иные транспортные инженерные сооружения);
6) другие объекты.
Заметим, что в силу специфики отрасли муниципального права, муниципальное образование выступает в структуре правоотношений и как субъект и как объект муниципальных правоотношений.
Содержание муниципальных правоотношений – это конкретные права и обязанности участников (субъектов) правоотношений, возникающие по поводу осуществления местного самоуправления и конкретно при решении вопросов местного значения.
Виды муниципальных правоотношений могут быть разнообразны, что определяется и широким кругом субъектов и объектов данных правоотношений и, уровнями нормативного регулирования таких отношений.
Так, в зависимости от уровня нормативного регулирования муниципальные правоотношения могут быть урегулированы:
1) нормами нормативных актов Российской Федерации;
2) нормами нормативных актов субъектов Российской Федерации;
3) нормами нормативных актов муниципальных образований.
При этом, имея в виду многообразие вопросов местного значения и их различную социальную значимость нормативное регулирование того или иного вопроса может осуществляться как комплексом из трех перечисленных уровней нормативного регулирования, так и лишь одним из них.
Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания можно подразделить на:
а) отношения, связанные с организацией местного самоуправления; В первую группу входят отношения, связанные с образованием, объединением, преобразованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ и наименований, утверждением символики муниципальных образований, а также с определением структуры органов местного самоуправления, их наименованием и формированием, контролем за деятельностью органов местного самоуправления, их ответственности.
б) отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований; Ко второй группе относятся отношения, возникающие в процессе решения жителями муниципального образования непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования, жизнедеятельности его населения. Это, например, отношения, связанные с управлением муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, регулированием планировки и застройки территорий муниципальных образований, содержанием дорог местного значения, организацией и развитием муниципальных Учреждений здравоохранения, образования, культуры.
в) отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.
Третью группу составляют отношения, возникающие в процессе реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Государство, наделяя органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, устанавливает условия и порядок контроля за их осуществлением.
Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов. Исходя из этого муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:
1) отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. К этой группе относятся отношения, в которых находит свое выражение правовой статус муниципального образования, которое в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования, и т.д.;
2) отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. В эту группу входят отношения, возникающие в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения (например, устава муниципального образования и др.);
3) отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону.
Так как местное самоуправление представляет собой один из уровней публичного управления, поэтому муниципальное право должно системно охватывать своим регулированием все отношения по организации и деятельности этого уровня публичной власти. Эти отношения, включаемые в предмет муниципального права, допустимо сгруппировать в следующие группы:
1) Отношения «муниципально-конституционные», связанные с конституционным закреплением статуса муниципального образования, его органов, разграничения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти федеральной и субъектов Российской Федерации, в том числе:
а) по образованию, изменению границ, преобразованию муниципальных образований;
б) по формированию органов местного самоуправления и определению их полномочий;
в) по управлению в формах непосредственной демократии; в) по принятию муниципальным образованием устава и других нормативных правовых актов;
г) определению предметов ведения и конкретных полномочий по их решению.
Данные отношения в принципе можно рассматривать как часть государственного (конституционного) права. Так, нормы государственного права закрепляют процесс осуществления выборов, референдумов на уровне местного самоуправления, порядок проведения собраний, демонстраций, митингов, демонстраций, пикетирования, реализацию права граждан на информацию в связи с решением вопросов местного значения, порядок обращений граждан в органы местного самоуправления. Отрасль конституционного права регулирует также взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления.
2) Отношения «муниципально-административные», возникающие по поводу исполнительно-распорядительной деятельности органов местного самоуправления. В эту группу входят правовые отношения, направленные на реализацию органами местного самоуправления компетенции в различных управленческих сферах, таких как благоустройство территории, организация предоставления коммунальных услуг, сбор и вывоз мусора, его утилизация, управление земельными ресурсами муниципального образования, муниципальными имущественными объектами, обеспечения пожарной безопасности территории муниципалитета, охраны жизни людей на водных объектах, защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, организация предоставления услуг дошкольного и основного общего образования, услуг скорой медицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи, а также обеспечения развития на территории муниципалитета инфраструктуры связи, содержание дорог и реализация иных властных полномочий.
В блок так называемых «муниципально-административных» отношений следует отнести и отношения по поводу поступления на муниципальную службу, ее прохождение.
3) Отношения «муниципально-финансовые», связанные с формированием местного бюджета (бюджетное устройство и бюджетный процесс), установлением местных налогов и сборов, предоставление муниципальных гарантий, выдача бюджетного кредита. Отношения этой группы, традиционно рассматриваются и как часть финансового права и регулируются Бюджетным кодексом РФ.
4) Отношения «муниципально-гражданские», возникающие по поводу объектов муниципального имущества (право муниципальной собственности, оперативного управления и хозяйственного ведения, режим муниципальной казны, аренда и концессия имущества, приватизации); создания, реорганизации и прекращения муниципальных юридических лиц, в том числе муниципальных унитарных предприятий и учреждений, частных хозяйствующих субъектов, доли (акции), которых принадлежат муниципалитету; вступления муниципального образования в договорные отношения в связи с закупкой, товаров, работ и услуг для муниципальных нужд и т.д. Эти правоотношения регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации и иными актами гражданского законодательства.
5) Отношения «муниципально-жилищные», связанные с участием муниципального образования в жилищном муниципальном и частном фондах.
6) Отношения «муниципально-природоресурные», возникающие по поводу владения, пользования и распоряжения земельными, водными, лесными ресурсами на территории муниципального образования. К этой группе примыкает муниципально-градостроительное законодательство.
7) Отношения «муниципально-правовой» ответственности, включающие конституционно-правовую (роспуск представительного органа, отрешение от должности главы муниципального образования и главы местной администрации), отзыв выборных должностных лиц и депутатов населением); административную (привлечение должностных лиц и органов местного самоуправления за совершение административных проступков к административной ответственности); уголовную (наступающая для должностных лиц местного самоуправления за совершаемые преступления); дисциплинарную (к ней привлекаются муниципальные служащие); гражданско-правовую (ответственность муниципального образования перед физическими и юридическими лицами).
8) Процессуальные отношения по участию муниципальных образований (органов местного самоуправления и должностных лиц) в гражданском и арбитражном судопроизводстве, в производстве по делам об административных правонарушениях в качестве истцов (в том числе, в защиту публичных интересов и неопределенного круга лиц), ответчиков, третьих лиц, вступление в процесс для дачи заключения по делу.