Тема 1. Понятие, предмет и метод муниципального права и местного самоуправления
1. Понятие, предмет и метод муниципального права как комплексной отрасли права.
2. Муниципально-правовые нормы и институты. Классификация норм муниципального права.
3. Муниципально-правовые отношения, их субъекты. Правовое регулирование муниципальных отношений.
1. Полноценное раскрытие вопроса о понятии муниципального права как отрасли российского права не возможно без уяснения понятия лексического значения термина «муниципальный».
Так, слово «муниципальный» является производным от латинского «municipium» (самоуправляющаяся община), состоящего из частей:
1) «munis» – тяжесть, тягота, бремя;
2) «capio», «recipio» – беру, принимаю, выражающее качество какого-либо феномена, состоящее в способности принимать на себя какое-либо бремя, тяготу, тяжесть.
Термин «муниципалитет» связывают с эпохой Древнего Рима, поскольку именно так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления, решение вопросов в которых осуществлялось избираемыми старейшинами и наиболее почетными и знатными гражданами города.
Муниципалитетом называли городское управление, которое решало задачи в интересах населения города.
В российской государствоведческой литературе прилагательное «муниципальное» стало употребляться только лишь в 90-х годах XX века, хотя и ранее русские ученые-правоведы анализировали юридические вопросы, составляющие предмет муниципального права. Современное же лексическое значение слова «муниципальный» в значительной мере производно от лексического значения немецкого слова «munuzipalitat», обозначающего город, имеющий право самоуправления и применяется к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значения муниципальный и местный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением. В Конституции РФ оба эти термина используются для раскрытия общественных отношений, складывающихся на местном уровне.
Например:
- местное самоуправление; органы местного самоуправления; местный бюджет; местные налоги и сборы; вопросы местного значения (ст. 3, 12, 32, 33 гл.8).
- муниципальная собственность, муниципальные жилищные фонды, муниципальные учреждения здравоохранения, муниципальные образовательные учреждения (ст. 8, 9, 40, 41, 43).
Указанное значение зафиксировано в ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяющей, что в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
Термин «муниципальное право РФ» имеет несколько значений:
1. Так именуется отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в сфере МСУ.
2. Муниципальное право – отрасль научных знаний о МСУ, о муниципальном праве как отрасли права.
3. Муниципальным правом называется учебная дисциплина, которая представляет собой краткое изложение основных научных знаний о муниципальном праве как об отрасли научных знаний (научной дисциплине).
Все эти понятия тесно взаимосвязаны, однако каждое из них имеет свое специфическое содержание, свой предмет.
Отрасли права – это главные подразделения системы права, которые представляют собой совокупность юридических норм, институтов, подотраслей, регулирующих значительный круг однородных общественных отношений, объединенных общностью предмета и метода.
В теории права отрасли права классифицируют по различным основаниям, в частности в зависимости от соотношения отраслей права, их взаимовлияния и взаимообусловленности они подразделяются на базовые, специальные и комплексные.
Большинство учѐных относит муниципальное право к комплексной отрасли российского права. В частности, результаты исследований таких учѐных как А.С. Авакъяна, В.А. Баранникова, Н.С. Бондаря, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, В.В. Комаровой, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, С.Г. Соловьева, Т.Я. Хабриевой, Е.С. Шугриной и других позволили развивать концепцию муниципального права в качестве самостоятельной и комплексной отрасли права.
Муниципальное право - комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, так как «многие нормы муниципального права, регулирующие на местном (муниципальном) уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского финансового, земельного и других отраслей права».
Муниципальное право - самостоятельная отрасль права, так как:
1) Конституция закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия, наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права;
2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти;
3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов;
4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией и законами.
Итак, муниципальное право – самостоятельная и в тоже время комплексная отрасль российского права.
Таким образом, муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль системы российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу осуществления населением непосредственно или через органы местного самоуправления, организации и функционирования местного самоуправления, в процессе решения вопросов местного значения и при реализации отдельных государственных полномочий в пределах конкретного муниципального образования.
В теории права справедливо считается, что главным системообразующим фактором, обусловливающим выделение отрасли в правовой системе, является предмет правового регулирования.
Предметная определенность – главное условие формирования и развития муниципального права. Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления.
Отношения в сфере осуществления местного самоуправления - деятельность населения, которая:
а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;
б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;
в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;
г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:
- отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;
- отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;
- отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;
- отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих;
- отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;
- отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;
- отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.
Предмет правового регулирования не является единственным критерием подразделения отраслей права внутри правовой системы.
Как и любая отрасль права, муниципальное право воздействует на общественные отношения, составляющие его предмет с помощью определѐнных приѐмов (способов).
Учитывая комплексный характер муниципального права, очевидно, что его методы правового регулирования являются синтезированными, заимствованными из иных отраслей права.
Сегодня существует два основных метода правового регулирования:
1. Императивный метод правового регулирования, характеризующийся отсутствием свободы выбора у участников соответствующего правоотношения, которая характерна для частно-правовых отраслей права.
Императивный метод – это способ властного воздействия на участников общественных отношений, урегулированных нормами права, он предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило властное предписание.
2. Диспозитивный метод правового регулирования – это способ регулирования отношений между участниками, являющимися равноправными сторонами. Он предоставляет им самим решать вопрос о форме своих взаимоотношений, урегулированных нормами права, характеризуется наличием свободы выбора правовых моделей поведения участников соответствующего правоотношения.
Диспозитивный метод правового регулирования не предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении.
Применительно к муниципально-правовой материи диспозитивность проявляется в правовой автономии решений, связанных с участием органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях, в вариативности предлагаемых муниципально-правовыми нормами решений организационных вопросов (порядка образования территории муниципального образования, создания органов местного самоуправления и др.).
Этот метод включает в себя следующие элементы регулирования общественных отношений:
- дозволение совершить известные действия, имеющие правовой характер;
- предоставление участникам общественных отношений, урегулированных нормами права, определенных прав;
- предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения.
Наряду с комбинацией указанных основных методов правового регулирования в рамках муниципального права, регулирующего достаточно автономную сферу общественных отношений, используется три специфических метода правового регулирования:
1) метод рекомендаций органам и должностным лицам местного самоуправления, проявляющийся в том, что в нормах муниципального права, принимаемых на уровне Российской Федерации или ее субъектов, муниципальным органам и должностным лицам рекомендуется тот или иной вариант поведения.
2) метод саморегулирования общественных отношений, проявляющийся в нормах, принятых посредством прямого волеизъявления населения, а также правотворческой деятельности муниципальных органов и должностных лиц.
3) метод трехуровневого регулирования общественных отношений, заключающийся в том, что общественные отношения, входящие в предмет муниципального права регулируются нормами, принятыми органами федерального, регионального и муниципального уровней власти.
2. Норма права является первичным элементом системы той или иной отрасли права.
В теории государства и права под нормой права понимается общеобязательное формально-определенное правило поведения, установленное и обеспеченное обществом и государством, закрепленное и опубликованное в официальных актах, направленное на регулирование общественных отношений путем определения прав и обязанностей их участников.
Исходя из данного понятия, можно определить муниципальные правовые нормы как общеобязательные, формально-определенные правила поведения, установленные и обеспеченные обществом, государственными и муниципальными органами, закрепленные и опубликованные в официальных актах, направленные на регулирование общественных отношений в сфере местного самоуправления путем определения прав и обязанностей их участников.
Итак, в своей совокупности нормы муниципального права, объединѐнные в муниципальные правовые институты, формируют еѐ отрасль.
Признаки муниципальных правовых норм:
1. Муниципальные правовые нормы устанавливаются компетентными субъектами правотворчества, т.е. населением муниципального образования, государственными органами и должностными лицами, органами идолжностными лицами местного самоуправления.
2. Обязательность содержащихся в норме права предписаний для всех субъектов муниципальных правоотношений.
Так, в Уставе города Оренбурга закрепляется: «Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления города Оренбурга в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории города Оренбурга предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления и гражданами».
3. Муниципальные правовые нормы являются формально определенными, т.е. правовому содержанию придается официальная форма выражения субъектами муниципального правотворчества.
Формальная определенность муниципальной правовой нормы подчеркивает еѐ нормативность.
4 Гарантированность муниципальных правовых норм, их обеспеченность принудительной силой полномочными органами и должностными лицами.
Относительно данного признака необходимо пояснить следующее.
Специфика гарантированности муниципальных правовых норм заключается в том, что обеспечение их принудительной силой осуществляется как муниципальными органами и должностными лицами, наделенными властными полномочиями, так и органами власти государственными, поскольку каждое муниципальное образование, обладая определенной самостоятельность всѐ же включено во все процессы, происходящие в государстве и не является изолированной от государственно-властных решений.
5 Направленность нормативного регулирования на правоотношения, возникающие по поводу осуществления местного самоуправления. Данный признак можно назвать специальным признаком и по сути определяющим назначение муниципальной правовой нормы и формирует критерий, по которому ту или иную норму права можно отнести к муниципальной.