2. Соотношение понятий "политический режим" и "форма государства".
3. Влияние изменений в политическом режиме на форму государства.
4. Признаки демократического режима. "Закрытые" демократии.
5. Как должно вести себя меньшинство в условиях демократического политического режима? Как выявить и объективировать волю большинства при демократическом режиме?
6. Понятие "непосредственная демократия".
7. Признаки авторитарного режима.
8. Типы авторитарных режимов, различия между ними. Основные признаки фашистского политического режима.
9. Основные теории демократии.
Глава 6. ПАРТИЙНЫЕ СИСТЕМЫ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
В политических системах зарубежных стран политические партии занимают одно из важнейших мест. Сам термин "партия" происходит от латинского "pars" - часть, что применительно к политической системе означает группу единомышленников, имеющих одну общую цель. С усилением роли партий в политическом процессе, с ростом их организованности партии стали рассматриваться как своего рода социальный механизм, где и доктрина, и организационная структура служат достижению определенных политических целей.
При демократическом режиме без политических партий невозможно само осуществление государственной власти. Политические партии различных направлений и оттенков в зависимости от обстановки либо выступают в качестве правящих, либо играют роль лояльной оппозиции, которая в любой момент сама может сформировать правительство. Подобная смена ролей наблюдается во всех странах с сильными социал-демократическими партиями (Великобритания, Франция, ФРГ, Австрия, Швеция и др.).
§ 1. Партийные системы
Для стран с демократическим режимом характерно наличие нескольких политических партий и соответственно определенной партийной системы.
Социальной основой многопартийности является само общество, состоящее из различных социальных и иных институциализированных групп с противоречащими друг другу интересами. Каждая социальная или иная группа может быть представлена на политической арене соответствующей партией или партиями.
Партийные системы отличаются значительным разнообразием, что объясняется социальными, национальными, историческими, религиозными и иными особенностями каждого государства.
Многопартийность объясняется также наличием в политической и экономической элите общества конкурирующих группировок, которые борются между собой за влияние в парламентах и муниципалитетах, за то, чтобы провести своих сторонников на выборные должности. Эта конкурентная борьба может носить очень острый характер. Следует учесть и наличие в обществе различных идеологических течений.
Многочисленные многопартийные системы можно подразделить на следующие основные группы:
1. Многопартийные системы без монопольно господствующей партии. При этой форме многопартийности ни одна партия не располагает абсолютным большинством в парламенте и поэтому вынуждена идти на различного рода политические союзы с целью создания коалиционного правительства.
Типичным примером в этом отношении может служить партийная система Италии после Второй мировой войны. В это время наиболее влиятельной была Христианско-демократическая партия, опиравшаяся на поддержку Ватикана и широко использовавшая в своей идеологической деятельности социальную доктрину христианства. Старейшими партиями страны являлись Либеральная (образована в 1845 г.) и Республиканская (основана в 1832 г.). На крайне правых позициях находилось Итальянское социальное движение <1>.
--------------------------------
<1> В 1994 г. Итальянское социальное движение было переименовано в Национальный альянс.
Левые силы были представлены Итальянской коммунистической и Итальянской социалистической партиями. Известным влиянием пользовалась Итальянская социал-демократическая партия. На выборах в Палату депутатов ИКП традиционно имела второй результат по стране и набирала от 25 до 35% голосов избирателей, но никогда не входила в состав правительства, формируемого на базе ХДП. В конце 1980-х гг. в состав правительства, как правило, входили представители республиканцев, либералов, социалистов и социал-демократов.
Многопартийные системы без монопольно господствующей партии, при которых создаются обычно коалиционные правительства, существуют и в таких странах, как Бельгия, Дания, Нидерланды, и некоторых других.
2. Многопартийные системы с монопольно господствующей партией. При этой форме многопартийности абсолютное парламентское большинство принадлежит одной партии, которая формирует однопартийные правительства.
До недавнего времени многопартийная система такого типа существовала в Мексике, где более 60 лет господствующее положение занимала Институционально-революционная партия.
Во Франции при президентах Ш. де Голле (1958 - 1969) и Ж. Помпиду (1969 - 1974) монопольное положение занимала голлистская партия, которая первоначально называлась Союзом в защиту новой республики (ЮНР), а с 1968 г. - Союзом демократов за республику (ЮДР).
В течение 17 лет (1949 - 1966) многопартийная система с монопольно господствующей партией существовала в ФРГ, поскольку устойчивое большинство в Бундестаге принадлежало блоку партий Христианско-демократический союз/Христианско-социальный союз (ХДС/ХСС).
3. Двухпартийные системы представляют собой своеобразную разновидность многопартийности.
Для двухпартийных систем наиболее типичной отличительной особенностью является монопольное господство на политической арене двух главных партий, которые попеременно сменяют друг друга у власти. Одна из этих партий выступает в роли правящей, другая - в роли оппозиционной. Время от времени они меняются местами. Подобная система создает серьезные препятствия для формирования других партий.
Классическим образцом в этом отношении является двухпартийная система США. Более ста лет на политической арене США монопольно господствуют две главные партии - Республиканская и Демократическая.
В свое время (незадолго до начала и во время гражданской войны 1861 - 1865 гг.) Республиканская партия представляла интересы буржуазии Севера, а Демократическая партия была политической организацией рабовладельцев-южан. Затем политические различия между партиями стерлись, но они по-прежнему ведут ожесточенную избирательную борьбу на уровне федерации, штатов, городов и графств.
Двухпартийная система Великобритании состоит из двух крупнейших партий: Консервативной, которая официально оформилась в 1867 г. на базе партии тори и насчитывает около 2 млн. членов, и Лейбористской, созданной в 1900 г. по инициативе английских профсоюзов и социалистических организаций; в нее входит около 6,5 млн. членов. Третья по величине политическая партия Великобритании - Либерально-демократическая партия. Она возникла в 1988 г. путем слияния Либеральной и Социал-демократической партий.
Двухпартийные системы в демократических странах следует отличать от искусственных двухпартийных систем, существующих в условиях авторитарного режима и играющих в первую очередь пропагандистскую роль. Например, в Индонезии официально разрешены лишь две политические партии - Партия единства и развития и Демократическая партия; при этом ведущую роль в партийной системе играет политический союз - Голкар, формально политической партией не являющийся.
4. Однопартийные системы существуют в странах с авторитарными политическими режимами, где многопартийность ликвидирована и установлена монополия одной партии (Габон, Заир, Камерун и др.).
В отечественном государствоведении выделяются и так называемые беспартийные системы. Например, в ряде мусульманских стран (Катар, Кувейт, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия) все партии запрещены как разрушающие единство уммы - мусульманской общины "правоверных". Все партии были запрещены королевским указом в Непале (до 1990 г.) в условиях "беспартийной панчаятской демократии", но на деле они продолжали свою деятельность <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 116.
§ 2. Основные виды политических партий
В зарубежных странах действуют различные политические партии. Традиционно они различаются по своим социально-экономическим установкам, однако в 60-х годах XX в. стали возникать партии, сориентированные на решение новых проблем (охрана окружающей среды, ядерная угроза, иммиграция, европейская интеграция, охрана прав женщин и меньшинств). Исходя из идеологических установок, существующие партии весьма условно можно разделить на следующие группы: консерваторы, либералы, социал-демократы, зеленые, левые радикалы, крайне правые, регионалисты.
Консервативные партии представляют собой правое крыло в спектре политических партий. Они выступают за ограниченное государственное регулирование в сфере экономики и социальной сфере, в том числе за снижение налогового бремени, что позволило бы, по их мнению, оживить экономическую конъюнктуру, обеспечить стабилизацию финансов и рост уровня жизни. Вместе с тем в сфере гражданских свобод они придерживаются не либеральных, а консервативных установок. В частности, они являются противниками легализации абортов, признания прав сексуальных меньшинств, использования достижений биотехнологий.
К консервативным партиям относятся Республиканская партия США, Консервативная партия Великобритании, Христианско-демократический союз ФРГ, Либерально-демократическая партия Японии.
Либералы являются сторонниками свободной торговли, развития конкуренции и внутреннего рынка. Они считают недопустимым государственное вмешательство в сферу не только экономики, но и гражданских свобод.
К либеральным партиям принадлежат Свободная демократическая партия в Германии, Радикальная партия во Франции, Итальянская республиканская партия.
Социал-демократические партии традиционно отстаивают усиление государственного вмешательства в экономику, включая частичную национализацию и финансирование социальных программ за счет увеличения прогрессивных налогов. Основное внимание они уделяют социальной защите граждан и учету корпоративных интересов. Одновременно социалисты, в противовес консерваторам, выступают за либерализацию сферы индивидуальных свобод.
К социал-демократическим партиям относятся Лейбористская партия Великобритании, социалистические партии Франции, Италии, Испании, социал-демократические партии в Германии и Скандинавских странах.
Зеленые появились на политической арене в 60 - 70-х годах XX столетия, в настоящее время они существуют во всех странах Европейского союза (Федерация зеленых в Италии, Зеленая партия в Великобритании), а в ряде стран (Германия) их представители входят в состав правительства. В политических программах зеленых ключевыми вопросами являются охрана окружающей среды, отказ от ядерного оружия и атомных электростанций, борьба за мир, защита прав женщин.
Левые радикалы представлены коммунистическими партиями и независимыми социалистическими партиями, возникшими в 50 - 60-х годах XX столетия в ряде стран Европы в связи с неприятием обществом политики правящих социалистических и социал-демократических партий (Дания, Нидерланды). После падения Берлинской стены большинство коммунистических партий отказалось от идеи свержения капитализма и либерально-демократических институтов, однако защита прав трудящихся, безопасность труда, антимилитаризм являются принципиальными вопросами для них; они выступают против дальнейшего расширения европейской интеграции.
К этим партиям относятся Французская коммунистическая партия, Партия демократического социализма в Германии, Партия коммунистического преобразования в Италии.
Среди крайне правых партий выделяют три группы: неофашистские партии, националистические партии, возникшие в 70 - 80-х годах, а также партии, для которых характерно сочетание националистической идеологии и протеста против налоговой политики правительств социалистов. Все они являются сторонниками рыночной экономики и имеют общие подходы по ряду социально-политических проблем, в частности выступают против иммиграции, европейской интеграции, легализации абортов, признания прав сексуальных меньшинств. Крайне правые - сторонники сильной исполнительной власти.
К крайне правым относятся Национальный альянс в Италии, Австрийская партия свободы, Национальный фронт во Франции.
Возникновение регионалистских партий обусловлено существованием противоречий между центром и периферией. В эту группу включают разнообразные партии, которые выступают за территориальную реорганизацию государства, децентрализацию, предоставление автономии регионам. Некоторые из них стоят на сепаратистских позициях. Для этих партий приоритетными являются проблемы региональной политики, защита прав этнических меньшинств, расширение европейской интеграции.
К регионалистским партиям относятся Лига Севера в Италии, Баскская националистическая партия в Испании, Шотландская национальная партия в Великобритании.
Некоторые политические партии не имеют идеологических программ и ставят перед собой лишь задачу добиться успеха на выборах. Это так называемые партии-машины. Одна из таких партий - ЮДР - в период голлистского режима (1958 - 1974) ставила, например, своей задачей "безусловную поддержку президента республики, его парламента и правительства, а также передачу органам власти собираемых в стране предложений и критических замечаний". Неоднократные попытки создания таких партий предпринимаются и в нашей стране.
"Партии-машины" необходимо отличать от "мировоззренческих" партий, которые в своей деятельности пытаются хотя бы внешне руководствоваться определенными идеологическими принципами. "Мировоззренческой" партией является, например, Христианско-демократический союз ФРГ, политический клерикализм которой включает в себя проповедь социального рыночного хозяйства и социального партнерства.
От политических партий следует отличать так называемые группы давления, которые являются своеобразным элементом политической системы зарубежных стран. Первоначально они возникли в США, а затем были восприняты другими странами. В США их называют лоббистскими организациями, заинтересованными группами. В других странах они фигурируют под иными названиями (например, парламентские агенты в Великобритании).
Теоретически группы давления создаются для консультации парламентов и правительств и информационного обеспечения по вопросам специализированной нормативной деятельности. Практически же группы давления всеми доступными им способами оказывают на государственные органы именно давление - от идеологического воздействия до прямого подкупа. Так, американские лоббисты используют следующие легальные методы воздействия на законодательные и административные органы: частные встречи с депутатами и должностными лицами; сбор денег на избирательные кампании (этим занимаются комитеты политических действий, которых насчитывается более 3500); дача показаний в комитетах Конгресса по поводу рассматриваемых законопроектов; работа в федеральных совещательных комитетах; исследование общественного мнения; посылка писем и телеграмм и многое другое, разрешенное в 1946 г. Законом о регулировании лоббизма, конституционность которого была признана Верховным судом в 1954 г. Особенно активна лоббистская деятельность в Вашингтоне, где число лоббистов превышает число депутатов обеих палат Конгресса.
Важной особенностью, отличающей группы давления от политических партий, является то, что они от собственного имени не участвуют в выборах.
Группы давления отражают сложную, плюралистическую структуру современного общества, наличие в нем многих групп и интересов.
§ 3. Функции политических партий
Функции, т.е. основные направления деятельности политических партий, неразрывно связаны с признаками партий как устойчивых групп политических единомышленников. Американский политолог Дж. Ла Паламбара указал на четыре образующих партию признака: 1) любая партия есть носитель идеологии или по меньшей мере особого видения мира и человека; 2) партия - это организация, т.е. длительное объединение людей на самых разных уровнях политики - от местного до международного; 3) цель партии - завоевание и осуществление власти; 4) каждая партия стремится обеспечить себе поддержку народа - от голосования за нее до активного членства <1>.
--------------------------------
<1> Политология: Краткий энциклопедический словарь-справочник. Ростов н/Д: Феникс, 1997. С. 354.
Основные функции, осуществляемые политическими партиями, одновременно характеризуют и определяют специфику их роли и места в политической системе.
Первая функция политических партий состоит в том, что они выступают средством борьбы между отдельными соперничающими группами за обладание правительственной властью в центре и на местах.
Различные социальные группы остро заинтересованы в использовании высших органов государственной власти и муниципалитетов (в федеративных государствах - также органов власти и управления субъектов федерации) для своих целей. Желая получить правительственную власть и влияние в местных и федеральных органах, эти группы делают ставку на ту либо иную политическую партию, с помощью которой они стремятся провести своих представителей в выборные органы.
Поскольку такая борьба происходит в рамках конституционной законности, главным орудием ее являются политические партии. Это соперничество выливается в форму избирательной борьбы, где силы противников оцениваются по количеству полученных голосов.
Вторая функция политических партий заключается в том, что они принимают важнейшее участие в формировании и деятельности всех звеньев государственного аппарата. Выборные органы власти и управления, как в центре, так и на местах (президенты, парламенты, представительные органы субъектов федерации, муниципальные советы и др.), создаются при непосредственном участии политических партий. Именно они подбирают кандидатов на выборные должности и проводят избирательные кампании. Таким образом, партии являются учреждениями, в рамках которых воспитываются политические лидеры и государственные деятели. Иными словами, они готовят те кадры, из числа которых формируются правящие элиты.
В отношении государственного аппарата правящие партии играют особую роль. Руководящие органы таких партий не только формируют правительства, но и определяют персональный состав руководства всех центральных исполнительных ведомств. Наиболее эффективно эта задача решается партиями в странах с парламентарной формой правления (Великобритания, Италия, ФРГ, Швеция, Нидерланды и др.). Там правительства, образованные парламентским путем, по своему персональному составу частично совпадают с руководящим органом правящей партии. Поскольку министрами в этих странах могут быть только члены парламента, руководство партии фактически определяет состав своей фракции, из числа членов которой в случае победы на выборах будет сформировано правительство. В президентских республиках "классического" типа (например, США) партийный состав правительств в меньшей степени зависит от партийного состава парламента, ибо в них действует принцип несовместимости депутатского мандата и министерского портфеля. Однако и при этой форме правления существует непосредственная связь между правящей партией и высшими органами исполнительной власти.
Третья функция политических партий состоит в том, что они принимают прямое или опосредованное участие в разработке, формировании и осуществлении внутри- и внешнеполитического курса государства. Правящие партии через свои руководящие органы, правительства и парламентские функции непосредственно участвуют в принятии политических решений и их реализации. Оппозиционные партии предлагают альтернативные решения, которые в случае изменения политической ситуации могут стать правительственными.
Наконец, все политические партии активно осуществляют идеологическую функцию. Они пропагандируют ценности, которые доминируют в обществе, собственные программные установки, занимаются разъяснением своих целей и предвыборных задач.
К функциям партий, вытекающим из четырех вышеназванных, можно отнести рекрутирование своих активистов и сторонников, обеспечение обратной связи между органами государственной власти и гражданами, сглаживание противоречий между социальными группами и т.д.
Таким образом, партии активно воздействуют на принятие органами государственной власти политических решений, которые, будучи преобразованы в соответствующие нормативные акты, приобретают обязательную силу. Партийная система превращается в существенный фактор формирования центральных органов государственной власти (парламент, правительство, глава государства и т.д.), а также в средство воздействия на их деятельность.
§ 4. Организационная структура политических партий
Организационная структура современных политических партий достаточно разнообразна и зависит от целого ряда факторов, в числе которых первостепенное значение имеют специфика самих партий, их исторические особенности и национальные традиции. Существуют два основных метода построения партий, которые получили почти всеобщее распространение. Соответственно им по организационной структуре принято различать организационно оформленные и организационно неоформленные партии <1>.
--------------------------------
<1> В.Е. Чиркин выделяет в отдельную группу так называемые партии-движения, которые существовали в отдельных развивающихся странах. Обычно это была единственная разрешенная партия, ее членами считалось большинство жителей страны (в Гвинее - с 7-летнего возраста; в Заире по Конституции все граждане рассматривались как члены партии). См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 113.
Организационно оформленные партии имеют централизованный партийный аппарат, который рекрутируется из числа партийных функционеров, рассматривающих свою политическую деятельность как профессиональную. В этих партиях существует организационная связь между партией и ее членами. Член партии получает партийный билет, платит партийные взносы и подчиняется всем дисциплинарным требованиям, предусмотренным партийным уставом.
Партии, относящиеся к данной группе, представляют собой обычно относительно небольшие по численности организации, обладающие четкой структурой ("кадровые партии"). Они строятся на принципах бюрократического централизма. Как правило, в этих партиях огромные полномочия принадлежат общенациональному руководству и непосредственно лидеру. Такие партии могут строиться и на основе коллективного членства, которое рассматривается как органическое дополнение к членству индивидуальному.
К числу организационно оформленных партий можно отнести Либерально-демократическую партию Японии, Христианско-демократический союз ФРГ, Французскую социалистическую партию, Австрийскую народную партию, Партию центра Швеции, ИНК и некоторые другие.
Организационно неоформленные партии характеризуются тем, что у них отсутствует институт официального членства. Лица, считающиеся членами партии, организационно с ней не связаны. Они не имеют партийных билетов, не платят членских взносов, на них не распространяется партийная дисциплина.
Отсутствие официального членства в партиях этого типа компенсируется наличием разветвленного аппарата профессиональных партийных чиновников, который представляет собой основное средство осуществления партийной политики. Деятельность таких партий сводится прежде всего к избирательной борьбе, к "улавливанию голосов избирателей"; их основная задача - добиться победы на выборах.
Типичным примером организационно неоформленных партий являются главные политические партии США - Республиканская и Демократическая. Эти партии представляют собой громадные политические организации с довольно слабым центральным руководством. Формально членами партии являются все те избиратели, которые проголосовали на предшествующих выборах за кандидатов данной партии. Организационной связи между партией и ее членами не существует.
Организационная структура аппаратов Республиканской и Демократической партий весьма сложна и хаотична. В целом она приспособлена прежде всего к нуждам избирательной борьбы. Отсюда - совпадение территориальной партийной структуры с географией избирательных округов. Организационные принципы построения партийного аппарата содержатся в правилах, принимаемых национальными конвентами, в законах отдельных штатов.
Официальный партийный механизм дополняется различного рода организациями самодеятельного характера. К их числу, например, относятся Калифорнийская республиканская ассамблея, Калифорнийский демократический совет. Во время президентских кампаний создаются организации такого типа, как "Независимые за Никсона", "Юристы за Буша", "Бизнесмены за Клинтона" и т.д. Немаловажную роль играют различного рода партийные клубы, комитеты политических действий. В последние годы активно используются социальные сети в Интернете. Так, партнерами избирательной кампании Обамы 2008 г. стали Facebook и LinkedIn, организовавшие различные интерактивные мероприятия в его поддержку.
Главным звеном партийной структуры является комитет избирательного участка, возглавляемый участковым партийным капитаном. Участковый партийный капитан и другие лидеры низовых организаций административно-территориальных единиц подчинены вышестоящим партийным инстанциям. Формально они избираются партийными избирателями либо на праймериз <1>, либо на собраниях по избирательным участкам. Однако такая процедура формирования комитетов избирательных участков является далеко не универсальной.
--------------------------------
<1> Праймериз - предварительные (первичные) выборы, в ходе которых выдвигаются кандидаты в депутаты центральных и местных представительных учреждений, кандидаты на другие выборные должности, делегаты национальных партийных конвентов, члены партийных комитетов главных политических партий США.
Участковые партийные комитеты составляют основу партийного аппарата как у республиканцев, так и у демократов. Они ведут политическую деятельность "у корней травы", т.е. непосредственно с избирателями своего участка. Задача такого участкового партийного капитана - добиться победы над противником любой ценой. В крупных городах участковый капитан имеет в своем распоряжении партийную машину или организацию, которые представляют собой механизм связи между избирателями и руководством партии. Участковому капитану предоставляется право назначения на местные должности в порядке патронажа. Он же распределяет различные "блага" среди своих сторонников. В зависимости от характера города или политической машины "блага" могут представлять собой широкий ассортимент - от практики вынесения неправосудного вердикта о невиновности до распределения продовольствия среди семей безработных.
Следующим звеном партийного аппарата является комитет графства - самого крупного административно-территориального подразделения штата (в Луизиане - приходы). Графство является основной ареной избирательной борьбы в масштабах муниципалитета и штата. Поэтому партийный комитет графства считается ключевой партийной организацией. Он образуется из представителей всех избирательных участков соответствующего графства, за исключением тех, которые территориально входят в состав больших городов. Комитет графства формально является выборным органом. Он возглавляется председателем, который фактически единолично осуществляет все полномочия комитета.
В крупных городах вышестоящей партийной организацией по отношению к избирательному участку является партийный комитет квартала. В некоторых штатах создаются партийные комитеты округов - избирательных, судебных и др. Округа по своим размерам различны. Они могут быть меньше графства, могут включать в себя несколько графств. Иногда в округах создаются комитеты по проведению избирательных кампаний, но такие комитеты считаются личной организацией кандидата и формально не включаются в состав партийного механизма.
Высшей партийной инстанцией в штате является партийный комитет (иногда он носит название центрального комитета или исполнительного комитета), который создается на основе законодательства соответствующего штата. Партийные комитеты штатов отличаются друг от друга по размерам, методам формирования, организационной структуре. Партийные комитеты штатов формируются либо путем замещения мест по должности, либо путем избрания членов комитета нижестоящими партийными организациями на праймериз. Реорганизуются партийные комитеты штатов обычно в год выборов губернатора.
Председатель комитета штата номинально избирается партийным комитетом, но фактически он является ставленником кандидата в губернаторы от соответствующей партии. Комитет штата и его председатель играют важную роль в проведении избирательных кампаний. Они ориентируют и направляют деятельность нижестоящих партийных организаций. Особенно возрастает роль партийного комитета штата той партии, которая добилась победы на выборах губернатора.
Партийные организации отдельных штатов практически самостоятельны и не подчинены вышестоящим общенациональным партийным органам - национальному партийному конвенту и национальному партийному комитету. Подобного рода партикуляризм является доминирующей чертой политической жизни США. Он медленно отступает в связи с широким использованием средств массовых коммуникаций и приданием федеральным выборам плебисцитарного характера.
Формально вершиной партийного механизма, как у республиканцев, так и у демократов, является Национальный партийный комитет, избираемый сроком на четыре года национальным партийным конвентом. В действительности конвент лишь утверждает предложения партийных комитетов отдельных штатов, которые, согласно действующей процедуре, назначают на предоставленные им места членов Национального партийного комитета.
Председатель Национального партийного комитета формально избирается самим комитетом, в действительности же он назначается кандидатом в президенты от данной партии тотчас по окончании работы национального партийного конвента. Именно "национальный председатель" и подчиненный ему штабной аппарат осуществляют функции Национального партийного комитета. В число этих функций входят: организация и проведение президентской кампании, руководство штаб-квартирой партии, сбор денежных средств, созыв Национального партийного комитета, заполнение вакансий в списках кандидатов и т.д. Должность председателя Национального партийного комитета, несмотря на престижный характер, не сопряжена с теми властными полномочиями, которыми обладают лидеры политических партий в Европе.
Другим высшим органом каждой из главных партий США является Национальный партийный конвент. Он собирается раз в четыре года для выдвижения кандидатов в президенты и вице-президенты, принятия партийной платформы и выполнения некоторых других функций. Существовавшие до 1972 г. методы формирования конвентов приводили к тому, что их делегатами становились либо партийные функционеры, либо политические фавориты. Массовые демократические движения молодежи, афроамериканцев, женщин вынудили партии внести такие изменения в методы назначения делегатов, которые привели к демократизации состава конвента. Однако до сих пор сохраняются правила, способствующие явной несправедливости при распределении делегатских квот между штатами.
По признанию некоторых американских исследователей, американская партийная система переживает кризис. Вносятся различного рода предложения, направленные на введение в стране "ответственных политических партий". Так, комиссии Фрейзера и О'Хара предложили внести в структуру Демократической партии следующие изменения: созывать в "промежуточные годы" (т.е. в период между президентскими выборами) национальные партийные конференции, реорганизовать национальные партийные комитеты, ввести партийные билеты, партийные взносы. Речь, таким образом, идет о попытках преобразования организационно неоформленных американских партий в политические партии европейского образца с четко оформленной структурой и членством.
На европейском континенте наиболее типичным примером организационно неоформленной политической партии является Консервативная партия Великобритании (Национальный союз консервативных и юнионистских ассоциаций). Эта старейшая партия первоначально возникла как внутрипарламентская политическая организация, которая лишь в середине XIX столетия, т.е. с того момента, когда в Великобритании стало вводиться всеобщее избирательное право (1867 г.), начала создавать внепарламентскую систему органов. В настоящее время Консервативная партия Великобритании представляет собой централизованную систему органов, приспособленных для проведения избирательных кампаний. Организационно оформленного членства в этой партии не существует. Партийный аппарат консерваторов имеет весьма сложную структуру: он сложился в результате долголетнего приспособления партии к нуждам ведения массовых политических кампаний современного масштаба.
Низовая партийная организация состоит из "ассоциаций" в избирательных округах, которые имеют своей задачей избрание консервативных кандидатов на парламентских и муниципальных выборах. Руководящим органом ассоциации является Центральный исполнительный комитет, в котором представлены комитеты, возглавляющие районные филиалы ассоциации. Ассоциация избирательного округа посылает своих представителей в вышестоящий орган - региональный совет и в Центральный совет Национального союза консервативных и юнионистских ассоциаций. Кроме того, ассоциации избирательного округа предоставлено право избрания делегатов на ежегодную конференцию Консервативной партии.
Вышестоящим по отношению к ассоциациям звеном партийного аппарата являются региональные советы Консервативной партии, которые создаются лишь в тех частях Великобритании, где основными административно-территориальными единицами являются графства.
Региональный совет создается сроком на один год. Значительное число мест в совете замещается по должности партийными бюрократами, членами парламента, будущими кандидатами. Исполнительным органом совета является региональный исполнительный комитет. Региональный совет избирает также президента, ряд других должностных лиц и представителей в центральные органы партии консерваторов.
Ассоциации избирательных округов и региональные советы образуют Национальный союз консервативных и юнионистских ассоциаций, которые имеют свои руководящие органы. К ним, в частности, относится центральный совет, создаваемый сроком на один год. В его состав входят как представители местной партийной бюрократии, так и целый ряд руководящих деятелей общегосударственного масштаба. Центральный совет является чисто совещательным органом, он может лишь давать рекомендации лидеру партии.
Органом, осуществляющим оперативное руководство деятельностью Консервативной партии, является Исполнительный комитет Национального союза консервативных и юнионистских ассоциаций. В его состав входят только представители региональных советов и общенациональных организаций Консервативной партии. Практически это означает, что в Исполнительном комитете заседают наиболее видные деятели партии. Ему принадлежит целый ряд полномочий по руководству центральным аппаратом партии и деятельностью местных партийных организаций.
Ежегодная конференция Консервативной партии, формально являющаяся ее высшим органом, в действительности обладает чисто совещательными функциями. Окончательные решения по всем вопросам партийной политики принимает только лидер партии. Английские государствоведы Д. Харвей и К. Худ дают следующую оценку роли лидера Консервативной партии: "Ни ежегодная конференция, ни Исполнительный комитет Национального союза консервативных и юнионистских ассоциаций не имеют никакой возможности контролировать деятельность лидера и его парламентских коллег независимо от того, образуют они правительство или оппозицию. Обычно лидер даже не участвует в ежегодной конференции, а лишь произносит речь на ее заключительном заседании, причем обсуждение этой речи не допускается" <1>.
--------------------------------
<1> Харвей Д., Худ К. Британское государство. М., 1961. С. 48 - 49.
Руководство Консервативной партии выдвигается членами партийной фракции, а затем по списку кандидатов проводится общепартийное голосование. Лидер партии обладает колоссальными полномочиями. Его деятельность не подлежит никакому контролю. Если партия победила на парламентских выборах, то лидер автоматически становится премьер-министром. Если партия в меньшинстве - лидер возглавляет "оппозицию Ее Величества" и является главой "теневого кабинета". Известный английский государствовед Худ Филлипс так характеризует роль лидеров партии: "Некоторые авторы считают, что у нас нет правления Кабинета, что у нас есть "правление премьер-министра". Политические решения принимаются обычно не Кабинетом. Сложилась тенденция, в соответствии с которой решения принимает премьер-министр либо единолично, либо после консультаций с одним-двумя министрами или с комитетами Кабинета, либо после неформальных встреч с соответствующими министрами" <1>.
--------------------------------
<1> Phillips O.H. Constitutional and Administrative Law. London, 1978. P. 311.
Важное место в механизме Консервативной партии занимают фракции партии в Палате общин и Палате лордов (так называемые парламентские консервативные партии), консервативные клубы. При всем своем анахронизме и запутанности аппарат Консервативной партии обладает способностью к эффективной целенаправленной деятельности, так как он подчиняется единому лидеру с его ближайшим окружением и полностью построен на принципах бюрократического централизма.
Общая тенденция к бюрократизации и централизации, свойственная политическим партиям, находит свое выражение в том, что количество организационно неоформленных партий неуклонно сокращается. Организационно оформленное членство с обязательной уплатой партийных взносов и обязанностью подчиняться партийной дисциплине становится обязательным атрибутом организационной структуры политических партий.
§ 5. Институционализация политических партий
Особую важность в современную эпоху приобретает институционализация политических партий. Речь идет прежде всего о порядке их образования и регулирования внутренней структуры и политической деятельности. В течение длительного времени это было вне пределов правового регулирования государства; политические партии рассматривались государственной властью как частные организации, подобные различного рода клубам и обществам. Положение изменилось, когда партии были признаны составной частью политической системы первоначально доктриной, а затем и конституционным правом. Однако степень правового регулирования политических партий и его характер далеко не одинаковы в разных странах.
В настоящее время можно выделить два основных метода регулирования правового статуса и порядка деятельности политических партий - внешний и внутренний.
Внешний метод регулирования осуществляется посредством принятия конституций, обычных парламентских законов и вынесения судебных решений. В ряде конституций, принятых после Второй мировой войны, содержатся положения, касающиеся политических партий. Степень детализации и определенности этих положений различна, но само их наличие представляет совершенно определенную специфическую черту современного конституционализма. Приведем несколько наиболее типичных примеров.
В конституциях, принятых после Второй мировой войны, выделяются специальные статьи, посвященные политическим партиям: в ст. 49 Конституции Италии закрепляется право граждан "свободно объединяться в партии, чтобы демократическим путем содействовать определению национальной политики"; в Основном законе ФРГ устанавливаются определенные требования к организации и деятельности политических партий: свобода образования, демократические принципы внутренней организации, публичная отчетность об имущественном и финансовом положении (ст. 21); в Конституции Франции 1958 г. свобода создания и осуществления деятельности политических партий предполагает необходимость соблюдения принципов национального суверенитета и демократии (ст. 4).
Конституционные положения представляют собой основу для законодательной регламентации деятельности политических партий. Наиболее типичным примером в этом отношении является Закон о партиях ФРГ 1967 г. В п. 1 § 2 этого Закона сказано, что партии представляют собой "объединения граждан, которые постоянно или в течение длительного времени оказывают влияние на формирование политической воли народа в масштабе Федерации или отдельных земель и имеют намерение содействовать представительству народа в немецком Бундестаге или Ландтаге, если они реально могут на это претендовать, судя по размерам и прочности их организации, по количеству членов и по их деятельности на внутриполитической арене". Законы, регулирующие институционализацию политических партий, были приняты также в Финляндии, Италии, Великобритании, Португалии, Австрии, Испании, Мексике и ряде других стран.
Различного рода законы, касающиеся деятельности политических партий, были приняты в США (Закон о контроле над коммунистической деятельностью 1954 г., Законы об избирательных правах 1965 и 1970 гг., Закон о федеральных избирательных кампаниях 1974 г.), хотя в Конституции США 1787 г. и 27 поправках к ней не содержится никаких намеков на создание и деятельность политических партий. Однако следует заметить, что в конституциях и избирательных законах отдельных штатов содержатся многочисленные положения, касающиеся организации и деятельности политических партий.
К числу актов внешнего регулирования организации и деятельности политических партий относятся и решения судов, обладающих правом осуществления конституционного контроля, что особенно типично для США и ФРГ.
Внутренний метод регулирования осуществляется самими политическими партиями через их центральные и местные руководящие органы. Все партии вне зависимости от степени их организационной оформленности обладают определенной внутренней структурой, между различными партийными органами существуют институционализированные отношения. Особым предметом регулирования в организационно оформленных партиях является членство. Руководящие органы партий - съезды, конференции, центральные и национальные комитеты и т.д. - принимают программы, уставы, правила, инструкции по вопросам организационной структуры и партийной деятельности. Издаваемые таким путем партийные нормы не носят, конечно, правового характера, и их принудительное исполнение через суд невозможно. Необходимой гарантией соблюдения внутрипартийных норм являются различные средства собственно партийного принуждения (исключение из числа членов, взыскания, отказ в выдвижении в кандидаты и пр.). Любопытно отметить, что даже такие классические организационно неоформленные партии, как Республиканская и Демократическая в США, за последние годы приняли меры к укреплению своих партийных организаций. С этой целью в 1974 г. был принят устав Демократической партии, а в 1976 г. Национальный конвент Республиканской партии одобрил специальные правила. Все это было сделано для укрепления организационной структуры и партийного единства.
Сейчас в политических системах многих стран происходит дальнейшая институционализация политических партий, усиливается их взаимосвязь с различными звеньями государственного механизма.
На начало XXI в. в ряде стран сохраняется традиция передачи поста главы партии в рамках семейного "наследования". Так, в партии "Индийский национальный конгресс" пост главы партии (и чаще всего одновременно премьер-министра страны) передавался от Джавахарлару Неру к его дочери Индире Ганди, далее к ее сыну Радживу Ганди, а затем к его жене Соне Ганди. Последняя, будучи итальянкой и католичкой, сочла политически необходимым отказаться от поста премьер-министра после того, как привела партию к победе на парламентских выборах в Индии в мае 2004 г.
Контрольные вопросы к главе 6
1. Понятие политической партии.
2. Функции политических партий.
3. Классификация политических партий.
4. Понятие "группа давления".
5. Организационная структура политических партий.
6. Основные виды партийных систем.
7. Сущность однопартийной системы.
8. Методы институционализации политических партий.
Глава 7. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
§ 1. Избирательное право
Одним из элементов демократии являются выборы в различного рода центральные и местные представительные учреждения. Эти учреждения создаются правоспособными гражданами посредством голосования за кандидатов, выдвигаемых в соответствии с установленными законом правилами. Существуют и иные органы, которые также избираются либо населением страны, либо населением субъектов федерации или административно-территориальных единиц. Во всех указанных случаях проводятся всеобщие, региональные, местные и т.п. выборы, представляющие собой массовые политические кампании.
Вокруг выборов нередко разыгрываются серьезные политические баталии, чаще всего это связано с обвинениями в их фальсификации той партии, которая контролирует исполнительную власть на национальном или региональном уровне и непосредственно организует проведение выборов. Так, в 2007 г. вооруженные столкновения по поводу результатов выборов на несколько месяцев полностью дестабилизировали жизнь в Кении, которая долгие годы считалась одной из наиболее устойчивых демократий в Африке.
В марте 2008 г. избирательная комиссия по проведению парламентских выборов в Малайзии ввела практику использования несмываемых чернил, которыми помечались пальцы проголосовавших, чтобы избежать повторного голосования за неявившихся или за "мертвых душ", которые после смерти не были исключены из избирательных списков. Обоснованием необходимости нововведения были следующие факты: в стране с невысокой продолжительностью жизни в избирательных списках оказалось 8666 избирателей в возрасте свыше 100 лет, а двое - в возрасте 128 лет <1>. В результате принятых мер правящая партия Национальный фронт получила только 140 из 222 мест в парламенте (по сравнению со 199 на предыдущих выборах), что является самым низким для нее показателем с 1957 г.
--------------------------------
<1> New York Times. 2008. March 7.
Привычной ситуацией стало оспаривание результатов выборов в судах. Так было в США в 2000 и 2004 гг. и в Нигерии в 2007 г. В обоих случаях суды подтвердили результаты состоявшихся выборов. В Таиланде суд за нарушения в ходе выборов 2006 г. запретил участие в выборах партии бывшего премьер-министра и лишил его и 110 других функционеров партии права заниматься политической деятельностью.
Выборы подразделяются на прямые и непрямые. Если закон предусматривает такой порядок (способ) волеизъявления, при котором избиратели имеют возможность прямо выразить свое отношение к кандидатам посредством подачи голосов, то выборы являются прямыми. Так, избиратели Финляндии голосуют за кандидатов в Парламент, отдавая свои голоса тем из них, которых они предпочитают. Те же финские избиратели при избрании Президента до 1994 г. голосовали не за кандидатов на должность главы государства, а за кандидатов в выборщики, которые и избирали Президента <1>. Такие выборы не являются прямыми.
--------------------------------
<1> С 1994 г. путем прямых выборов всеми гражданами страны избирается и Президент Финляндской Республики.
Непрямые выборы подразделяются на косвенные и многостепенные. При косвенных выборах воля избирателей опосредуется специальной избирательной коллегией, только для этого и создаваемой. Выполнив эту задачу, коллегия выборщиков распускается. При многостепенных выборах воля избирателей опосредуется не особой, только для данного случая создаваемой коллегией, а постоянно действующим представительным учреждением, для которого избрание другого органа или должностного лица - лишь одно из полномочий, входящих в его компетенцию. Если воля избирателей опосредуется дважды, то такие выборы будут трехстепенными, трижды - четырехстепенными и т.д. Оценка прямых и непрямых выборов с точки зрения их демократизма не может носить абсолютный характер, она зависит от ряда конкретных обстоятельств.
Выборы проводятся в установленные законом сроки. В странах, не знающих института парламентской ответственности (президентские республики), глава государства обычно не имеет права роспуска парламента. Поэтому парламентские выборы в них проводятся в строго установленные сроки через определенные промежутки времени. Например, в США в первый вторник после первого понедельника ноября каждого четного года переизбирается целиком весь состав Палаты представителей и одна треть Сената.
В парламентарных республиках (Германия, Италия) и монархиях (Великобритания, Япония, Бельгия) парламентские выборы в обычных условиях проводятся по истечении срока полномочий общенационального представительного органа. Такие выборы называются очередными. В случае же досрочного роспуска парламента главой государства проводятся внеочередные выборы. Таким образом, в этих странах сроки проведения парламентских выборов могут меняться в зависимости от политической ситуации. Дополнительные выборы проводятся тогда, когда в результате отстранения, отставки или смерти депутата открывается вакансия в парламенте. В подобных случаях их организуют в соответствующем избирательном округе.
Президенты республик и другие выборные должностные лица избираются также в установленные сроки, и внеочередные выборы этих должностных лиц проводятся в случае отстранения от должности, отставки или смерти.
Конечно, удельный вес и значение выборов в политической жизни разных стран неодинаковы. Так, в Великобритании избираются только нижняя палата Парламента (Палата общин), представительные органы Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, местные органы (советы административных графств, городов-графств, муниципальных и немуниципальных городов и приходов). Во Франции круг выборных органов несколько шире. Там избираются глава государства, обе палаты парламента, органы регионального и местного управления. Значительное число органов и должностных лиц избирается в США.
Значение выборов в политической жизни страны зависит не только от количества выборных органов и должностных лиц, но и от роли и значения самих этих органов. Одним из признаков демократического режима является проведение выборов на альтернативной основе при условии, что гарантируется соблюдение прав кандидатов и избирателей, что политические партии и организации могут на равных основаниях участвовать в избирательной кампании, а в голосовании принимает участие большинство избирателей.
В науке конституционного права термин "избирательное право" в зависимости от конкретных обстоятельств предполагает различное содержание, понимается и применяется строго дифференцированно.
Во-первых, под избирательным правом понимается институт конституционного права, состоящий из правовых норм, регулирующих порядок предоставления гражданам права участвовать в выборах. Избирательное право как институт конституционного права имеет своим юридическим источником конституции, конституционные и обычные законы, акты парламентов, постановления правительств, указы глав государств. В ряде стран источниками избирательного права являются также судебные прецеденты, акты толкования права, обычаи.
Во-вторых, под избирательным правом понимается субъективное право гражданина стать участником (субъектом) конституционно-правового отношения, возникающего при выборах. В данном случае избирательное право предполагает право гражданина быть зарегистрированным в качестве избирателя или кандидата, право на подачу голоса и т.д. и соответствующую обязанность со стороны органов государства.
В настоящее время конституции большинства стран провозглашают всеобщее избирательное право, которое тем не менее ограничено рядом требований - цензов, которым должен отвечать гражданин для реализации права участия в выборах. Так, под всеобщим избирательным правом иногда понимается такое избирательное право, которое не ограничено лишь прямым имущественным цензом. Например, французский ученый М. Дюверже дает следующее определение всеобщего избирательного права: "Строго юридически всеобщее избирательное право - это такое избирательное право, которое не ограничено никакими условиями, связанными с имуществом или способностями. Это не означает, что все члены нации имеют право голоса" <1>.
--------------------------------
<1> Duverger M. Op. cit. P. 89.
Во многих странах отмечается тенденция к расширению избирательного корпуса. Так, в ряде стран избирательное право было предоставлено гражданам, проживающим за границей (1985 г. - ФРГ, 1991 г. - Швейцария). В отдельных государствах право участвовать в голосовании получили иностранцы, проживающие в течение определенного срока на территории страны и уплачивающие налоги. Например, граждане государств - членов Европейского союза могут голосовать на выборах в Европарламент и на местных выборах в стране проживания в рамках ЕС.
Практически во всех странах всеобщее избирательное право ограничивается рядом цензов.
Имеются общие требования, которые регламентируют активное избирательное право - право голосовать, и дополнительные требования, которые предъявляются к кандидатам на выборные должности (так называемое пассивное избирательное право).
Возрастной ценз - это установленное законом требование, согласно которому право участвовать в выборах предоставляется лишь по достижении определенного возраста.
После окончания Второй мировой войны начался процесс снижения избирательного возраста. В Великобритании возрастной ценз был снижен с 21 года до 18 лет Законом о народном представительстве 1969 г., в ФРГ - путем изменения ст. 38 Основного закона в 1970 г., в США - первоначально Законом об избирательных правах в 1970 г., а затем XXVI поправкой к Конституции в 1971 г., во Франции - Законом от 5 июля 1974 г. N 74-631, в Греции - Законом 1982 г. Снижен возрастной ценз в Италии, Бельгии, Финляндии, Австрии, Нидерландах, Канаде, Австралии и других странах. Снижение избирательного возраста привело к существенному расширению избирательного корпуса.
Ценз оседлости представляет собой устанавливаемое государством требование, согласно которому избирательное право предоставляется только тем гражданам, которые проживают в той или иной местности в течение определенного времени. Этот ценз существует во многих странах, однако его содержание и практическое применение в каждом государстве имеет ряд особенностей. В некоторых странах для получения активного избирательного права на парламентских выборах требуется постоянное проживание в соответствующем избирательном округе (в США - 1 мес., в ФРГ - 3 мес., во Франции - 6 мес., в Канаде - 12 мес.). В ряде стран ценз оседлости не детализируется и сводится к общему требованию иметь постоянное место жительства. Например, в Ирландии избиратель обязан иметь "место для сна", в Бельгии - постоянно проживать в коммуне не менее 6 месяцев, в Финляндии - не менее 1 года. Иногда ценз оседлости выражен в косвенной форме: например, в Великобритании избиратель должен зарегистрироваться в течение определенного периода, и если он в это время отсутствовал, то участия в выборах не принимает (это правило имеет ряд исключений).
Первоначально избирательное право зарубежных стран было чисто "мужским" и совершенно не распространялось на женщин. Ценз пола долгие годы был одним из наиболее прочных и стойких ограничений избирательного права. Понадобилась длительная борьба, чтобы пробить первую брешь. В 1893 г. этот ценз был отменен в Новой Зеландии, затем в течение последующих десятилетий, а особенно после Второй мировой войны, - в большинстве стран. Небезынтересно напомнить, что США предоставили избирательные права женщинам в 1920 г., Великобритания - в 1928 г., Франция - в 1944 г., Италия - в 1945 г., Греция - в 1956 г., Швейцария - в 1971 г.
В некоторых странах лишены избирательных прав военнослужащие (обычно рядовые и младший командный состав).
Кое-где применяются различного рода "моральные цензы". Так, ст. 48 Конституции Италии предусматривает возможность ограничения избирательного права "в случаях недостойного поведения, указанных в законе"; законодательство штатов Алабамы, Коннектикута и Луизианы (США) требует, чтобы избиратель имел "хороший характер".
Предоставление пассивного избирательного права сопряжено с рядом более жестких ограничений. Гражданин, зарегистрированный в качестве избирателя, для получения пассивного избирательного права должен удовлетворять ряду других требований. Прежде всего для кандидатов на выборные должности повсеместно (за очень редкими исключениями) устанавливается более высокий возрастной ценз (23 - 25 лет - в нижнюю палату, 30 - 40 лет - в верхнюю). При предоставлении пассивного избирательного права значительно чаще применяется ценз оседлости, и носит он обычно более жесткий характер. К кандидатам предъявляются и дополнительные требования, связанные с неизбираемостью или несовместимостью должностей.
Неизбираемость - это ограничение возможности баллотироваться в качестве кандидата. Различают абсолютную (невозможность баллотироваться во всех избирательных округах) и относительную (запрет баллотироваться в определенных избирательных округах) неизбираемость. Например, члены королевской семьи в Испании не могут быть кандидатами на выборах в Генеральные кортесы. В Мексике губернаторам запрещается баллотироваться в состав Палаты депутатов по округу подведомственного им штата в течение всего времени исполнения своих обязанностей, и даже в том случае, если они выйдут в отставку. Нарушение данного требования влечет недействительность выборов и лишение мандата.
Несовместимость должностей - запрет занимать определенные должности в течение срока полномочий выборных должностных лиц - означает необходимость выбора между двумя должностями, который в соответствии с законодательством следует осуществить либо до, либо после выборов. Так, в Бразилии министры, которые намерены баллотироваться в Национальный конгресс, должны оставить свой пост за шесть месяцев до выборов.
В демократических государствах избирательное право сегодня является "формально равным". Это означает, что, во-первых, каждому избирателю предоставляется равное количество голосов и, во-вторых, все граждане участвуют в выборах на равных основаниях, т.е. избирательные округа по своей численности должны быть одинаковыми. Однако фактически принцип равенства избирательного права в ряде случаев искажается. Длительное время в некоторых странах существовал так называемый плюральный вотум, суть которого состоит в том, что отдельным привилегированным категориям избирателей предоставлялось большее количество голосов, чем обычным избирателям. Так, в Великобритании дополнительные голоса предоставлялись лицам, имевшим недвижимую собственность и окончившим университеты.
Более распространенным методом нарушения равного избирательного права являются различные манипуляции с избирательными округами, в результате чего искусственно завышается представительство одних групп населения в ущерб другим.
§ 2. Организация и порядок проведения выборов
Обычно выборы объявляются указом (прокламацией) главы государства, и с предусмотренного в этом акте срока начинается избирательная кампания, которая завершается, как правило, в день, предшествующий дню голосования (этот срок либо определен конституцией, либо назван в указе главы государства).
Выборы проводятся по избирательным округам, которые на основании закона учреждаются центральным правительством либо органами власти субъектов федерации. Если от округа избирается один депутат, то такой округ называется одномандатным (униноминальным), а если несколько депутатов - многомандатным (полиноминальным).
Обычно законодательство предписывает необходимость образования равных округов, с тем чтобы равное число депутатов избиралось от равного числа избирателей или населения. В действительности равенство избирательных округов нередко остается лишь благим пожеланием.
В некоторых странах широко распространена такая практика образования избирательных округов, при которой нарушается принцип равного представительства. Подобные манипуляции с избирательными округами получили название избирательной географии, или избирательной геометрии (в США - джерримендеринг). Органы, уполномоченные производить разделение территории на избирательные округа, делают это таким образом, чтобы сознательно увеличить представительство одних районов в ущерб другим (например, представительство сельских регионов в ущерб промышленным). Партия, находящаяся у власти, стремится выкроить избирательные округа с таким расчетом, чтобы обеспечить себе завышенное представительство.
Избирательная география получила широкое распространение в США (например, иногда городские округа в 34 раза превышали по своей численности сельские округа). В 1962 г. Верховный суд США в решении по делу Бэйкер против Карра признал такую практику незаконной и постановил, что все избирательные округа должны с учетом данных переписи населения (проводится раз в десять лет) нарезаться "существенно равными" в соответствии с принципом "один человек - один голос".
На парламентских выборах 1973 г. во Франции в 30 городских округах было более 90 тыс. избирателей в каждом, а в 26 сельских округах - менее чем по 40 тыс. избирателей. В начале XXI в. во Франции на одного депутата в среднем приходится чуть больше 100 тыс. избирателей, в Германии и Австралии - около 140 тыс., в Италии и Великобритании - около 90 тыс. При этом в Великобритании в 2004 г. избирательные округа варьировались от 51 тыс. до 104480 избирателей <1>, хотя по закону они должны иметь "демографически сравнимое значение". (Избирательные округа пересматриваются один раз в 15 лет по предложению комиссии, возглавляемой спикером Палаты общин. При этом должны учитываться границы территориальных единиц.)
--------------------------------
<1> The Times. 2004. December 13.
В странах, где применяется пропорциональная избирательная система (Италия до 1993 г. <1>, Финляндия, Швеция, Норвегия и т.д.), территория страны разбивается на большие многомандатные избирательные округа, что предполагается самим принципом пропорционализма. В отдельных случаях вся страна превращается в единый избирательный округ. Такой порядок применяется, например, при избрании однопалатного парламента (Кнессета) Израиля.
--------------------------------
<1> После принятия новых законов о выборах Сената Республики и Палаты депутатов в 1993 г. в Италии в обеих палатах была введена смешанная избирательная система.
Избирательный округ подразделяется обычно на избирательные участки, представляющие собой территориальные единицы, обслуживаемые одним пунктом для голосования. По избирательным участкам, как правило, проводится регистрация избирателей; они же являются основной ячейкой, в пределах которой соответствующие органы политических партий проводят непосредственную обработку избирателей.
Для осуществления действий, связанных с избирательной кампанией, учреждаются органы по проведению выборов, на которые возлагается обязанность проведения регистрации избирателей и составления избирательных списков, регистрация кандидатов на выборные должности, проведение голосования, подсчет голосов и определение результатов голосования. В каждой стране существует своя система организации таких органов. Нередко функции по проведению выборов или часть этих функций возлагается не на специально учреждаемые избирательные комиссии, а на органы внутренних дел, муниципалитеты и т.д. Во многих странах назначаются чиновники по проведению выборов; избрание этих должностных лиц практикуется очень редко.
Один из важнейших этапов выборов - регистрация избирателей и составление избирательных списков. Практика знает две системы регистрации избирателей. При постоянной системе регистрации избиратель, раз зарегистрировавшись, более не обязан являться для регистрации. Исправления в избирательные списки вносятся лишь в случае смерти, а также изменения места жительства или фамилии избирателя. При этой системе в избирательных списках неизбежно (по халатности или умышленно) накапливаются "мертвые души" - покойники, лица, сменившие место жительства, находящиеся в местах заключения, в армии и т.д. Естественно, что это дает возможность голосовать за этих "призраков" и тем самым фальсифицировать исход выборов. Такая практика особенно широко применяется в США. Эту систему восприняли все штаты, кроме Северной Дакоты.
При периодической системе регистрации в установленные законом сроки старые избирательные списки аннулируются, избиратели регистрируются вновь и составляются новые избирательные списки. Эта система применяется в Великобритании, Канаде, Франции и других странах.
Сам по себе избирательный список является важнейшим документом, так как он определяет круг участников голосования и удостоверяет право гражданина на участие в голосовании. Поэтому весьма существенно, чтобы избирательный список был прост, содержал лишь необходимые реквизиты, был понятен для избирателя. Это не всегда делается. Например, в штате Луизиана (США) избирательный список содержит 16 реквизитов, что, конечно, не только затрудняет регистрацию, но и позволяет совершать в ходе избирательной кампании разного рода манипуляции (для этого достаточно исказить данные по одному из пунктов избирательного списка).
Важным этапом избирательной кампании является выдвижение кандидатов в депутаты, т.е. определение круга лиц, из числа которых будут избраны депутаты. Существует множество способов и методов выдвижения кандидатов в депутаты, которые тем не менее можно свести к следующим.
1. Для регистрации в качестве кандидата необходимо подать в надлежащий орган заявление, подписанное самим кандидатом; иногда требуется, чтобы такое заявление было скреплено подписями установленного числа избирателей. Например, в Великобритании для выдвижения кандидата формально достаточно подачи заявления, подписанного несколькими избирателями.
2. Выдвижение кандидата осуществляется посредством официального представления от имени партии или путем подачи петиции, подписанной определенным числом избирателей. Так, в Швейцарии предложение о выдвижении кандидата должно быть подписано 15 избирателями. Система петиций применяется и в ряде штатов США на выборах в органы власти штатов и органы местного управления.
3. Выдвижение кандидатов на партийных собраниях. В США эти собрания называются кокусами (что в переводе с одного из индейских языков означает "собираться вместе и громко шуметь"). Различают две формы кокусов - закрытые и открытые. В первых могут участвовать только зарегистрированные члены соответствующей партии, во вторых - все избиратели независимо от их партийной принадлежности. Кокусы находятся под жестким контролем партийных функционеров. Их часто, и в основном справедливо, обвиняют в манипулировании голосами рядовых членов партий.
4. Выдвижение кандидатов осуществляется в том же порядке, что и избрание депутатов, поэтому сама процедура выдвижения кандидатов называется первичными выборами - праймериз. Такая система применяется, например, в США. С учетом партийной принадлежности избирателя в США различают два основных вида праймериз. К категории открытых праймериз относятся те, для участия в которых либо вообще не требуется установления партийной принадлежности, либо соответствующая процедура настолько проста, что любой избиратель может сам определить свою партийную принадлежность. Избиратель получает от чиновника по выборам бюллетень той партии, за кандидатов которой он намерен голосовать.
Для участия в закрытых праймериз избиратель обязан доказать свою партийную принадлежность. Он должен произнести присягу или сделать торжественное заявление о том, что на предшествующих выборах голосовал за соответствующую партию. Тайное голосование исключает возможность проверки правдивости заявления избирателя, в силу этого разница между открытыми и закрытыми праймериз не так существенна.
Обычно вне зависимости от установленного законом порядка кандидаты выдвигаются самими партиями, которые заранее подбирают кандидатов на выборные должности по избирательным округам. Делают это центральные или местные партийные органы либо для этой цели созываются партийные собрания или съезды. Во всяком случае вопрос о выдвижении кандидатов решается руководством партий. Правда, гражданин вправе принять участие в избирательной борьбе, выступив в качестве "независимого кандидата", но в этом случае он может рассчитывать лишь на самого себя и своих друзей - партийный аппарат с его организационной и финансовой силой будет против него.
Выдвижение кандидатов обставляется, как правило, рядом дополнительных требований. Так, в ряде стран регистрация кандидата осуществляется только в том случае, если он внесет определенную денежную сумму - избирательный залог. Формально этот залог был введен для того, чтобы отстранить от участия в избирательной борьбе "безответственных кандидатов". Фактически такое ограничение направлено против партий и кандидатов, которые располагают весьма скромными финансовыми средствами. Страдают от избирательного залога и малые партии любого направления. Залог применяется как при мажоритарных, так и при пропорциональных избирательных системах. Он отчуждается в случае, если кандидат не наберет определенной доли от общего количества поданных по округу голосов либо определенной доли от избирательной квоты, вычисленной по соответствующему округу (см. следующий параграф настоящей главы). Например, в Великобритании залог не возвращается кандидату, если он наберет менее 5% поданных по округу голосов. Во Франции при выборах в Национальное собрание залог также отчуждается, если кандидат собрал менее 5% поданных по округу голосов. В Индии избирательный залог не возвращается, если кандидат не соберет 1/8 голосов по округу. В Нидерландах, где применяется пропорциональная избирательная система, кандидату возвращается залог, если он собрал 3/4 голосов от избирательной квоты. Аналогичная практика существует в Бельгии, Японии, Австралии, Ирландии и некоторых других странах.
Голосование, т.е. подача голосов за выдвинутых кандидатов, обычно осуществляется лично. Законодательство отдельных стран допускает в некоторых случаях голосование по почте (например, в Германии на выборах 2004 г. проголосовало по почте около 20% избирателей), по доверенности (для отсутствующих избирателей), а также голосование представителей за неграмотных и больных.
Сам акт голосования законодательством большинства стран рассматривается как субъективное право избирателя, которым он волен распорядиться по своему усмотрению. Наряду с этим во многих странах введено обязательное голосование: законодательство этих стран рассматривает голосование как гражданский долг избирателя и за его нарушение предусматривает различного рода санкции (административные, уголовные). Так, Конституция Италии (ст. 48) постановляет, что осуществление голосования является гражданским долгом (т.е. его невыполнение влечет лишь моральную санкцию - общественное порицание). В Бразилии и Люксембурге лица, уклоняющиеся от участия в голосовании, подвергаются денежному штрафу, а законодательство Австрии предусматривает в этом случае четырехнедельное тюремное заключение или штраф. Все эти меры направлены против неучастия граждан в выборах (это явление - добровольное неучастие в выборах - называется абсентеизмом). Однако более всего активности избирателей способствует закрепление обязательного голосования. Обязательное голосование позволяет искусственно поднять активность избирателей.
Важнейшей гарантией свободного волеизъявления является тайное голосование, предусматривающее порядок подачи голосов, при котором избиратель заполняет бюллетень в изолированном помещении и лично опускает его в урну. В настоящее время тайное голосование введено во всех демократических странах.
Сам факт голосования с чисто технической стороны осуществляется посредством подачи бюллетеня. В зависимости от избирательной системы, структуры бюллетеня, правил подачи голоса избиратель либо вычеркивает фамилии неугодных ему кандидатов, либо против имени кандидатов проставляет цифрами свои предпочтения. Бюллетень - это наиболее распространенный документ для голосования, принятый в большинстве стран. США фактически отказались от бюллетеней и ввели машины для голосования <1>.
--------------------------------
<1> Такая машина (разновидностей их много) представляет собой аппарат для подачи голосов и автоматического их подсчета. На панели машины по вертикали помещается перечень должностей, подлежащих замещению по выборам. Против названия каждой должности указаны имена кандидатов, которые расположены также по вертикали в соответствии с их партийной принадлежностью. Около имени каждого кандидата имеется рычажок. Кроме того, над списком кандидатов каждой партии имеется так называемый партийный рычаг. Машина помещается в изолированной кабине. Когда избиратель входит в кабину, опускается штора, которая автоматически откроется только после того, как он проголосует. Если избиратель желает проголосовать за кандидатов из различных партийных списков, то он приводит в действие рычажки у имен соответствующих кандидатов. Если он желает проголосовать за весь партийный список целиком, то для этого достаточно потянуть за "партийный рычаг". Машина для голосования устроена так, что проголосовать дважды избиратель не может.
Машины для голосования стали применяться в конце XIX в. не столько для упрощения процедуры подачи и подсчета голосов, сколько для борьбы с избирательными мошенничествами. Бумажные бюллетени открывали широкие возможности для различного рода махинаций.
Голосование является этапом, завершающим избирательную кампанию, после чего приступают к подсчету голосов и определению результатов выборов.
Исход выборов в значительной степени зависит от того, какими денежными средствами располагают партии и кандидаты, т.е. деньги оказывают большое, хотя и не решающее, влияние на исход выборов. Избирательная кампания не везде и не полностью проводится за счет государства, поэтому партии и кандидаты сами несут расходы по проведению митингов, собраний, изданию плакатов, листовок, оплачивают работу журналистов, агентов по выборам и т.д. Значительные средства затрачиваются на работу с избирателями (организация обедов, раздача значков, подвоз к пунктам для голосования и т.д.). Как было отмечено, в ряде стран кандидаты обязаны вносить высокий избирательный залог, оплачивать изготовление бюллетеней.
Во многих странах были приняты законы, ограничивающие избирательные расходы. В Канаде, например, кандидат должен опубликовать данные о своих расходах. Британское законодательство подробно регламентирует избирательные расходы, устанавливая шкалу максимальных издержек на проведение выборов и порядок отчетности. В ФРГ партия должна указывать фамилии физических лиц и наименования юридических лиц, предоставивших суммы, превышающие установленные законом пределы.
§ 3. Избирательные системы
Важное значение для функционирования политической системы имеют избирательные системы, от характера которых во многом зависит состав центральных и местных представительных учреждений, а также исход выборов должностных лиц - от президентов до муниципальных чиновников. Избирательная система представляет собой совокупность установленных законом правил, принципов и критериев, с помощью которых определяются результаты голосования. Введение той либо иной избирательной системы в определенной мере является результатом соотношения политических сил в обществе.
Те избирательные системы, которые для определения результатов голосования применяют принцип большинства, называются мажоритарными (от франц. ). Согласно правилам мажоритарной избирательной системы избранным по избирательному округу считается тот кандидат или список кандидатов, который получил установленное большинство голосов. Различают три основных вида мажоритарной системы: абсолютного, относительного и квалифицированного большинства.
В соответствии с мажоритарной системой абсолютного большинства для избрания требуется получить более половины поданных по округу голосов (50% + 1). Например, в округе баллотируются четыре кандидата (А, Б, В, Г) в парламент; 12000 поданных за них голосов распределились следующим образом: А - 2000 голосов, Б - 3000, В - 6100, Г - 900 голосов. Избранным будет кандидат В, набравший 6100 голосов, т.е. абсолютное большинство.
Первый недостаток мажоритарной системы абсолютного большинства состоит в том, что голоса, поданные за кандидатов, потерпевших поражение, пропадают. В приведенном примере кандидат В по избрании будет представлять 6100 избирателей, проголосовавших за него, голоса же, поданные за кандидатов А, Б и Г (5900 голосов), пропадают, и избиратели, проголосовавшие за этих кандидатов, своих представителей в парламент не проведут. Второй недостаток системы заключается в том, что она выгодна лишь крупным партиям, малые же партии имеют весьма сомнительные шансы на успех. Наконец, третий недостаток данной системы в том, что она нерезультативна. В случае если ни один кандидат не получит абсолютного большинства голосов или несколько кандидатов наберут их одинаковое количество, вопрос о том, какой депутат получит мандат, остается открытым. Для того чтобы избежать этого, сделать систему результативной, прибегают к различным способам.
Одним из таких способов является перебаллотировка. Из числа ранее баллотировавшихся кандидатов в новый бюллетень вносятся фамилии двух из них, набравших наибольшее число голосов. Избранным считается кандидат, получивший при перебаллотировке абсолютное число голосов. Если же ни тот, ни другой кандидат не получил абсолютного большинства или они набрали одинаковое количество голосов, то вопрос об избрании решается либо жребием, либо избранным считается кандидат, старший по возрасту.
Иногда проводят второй, третий и т.д. туры голосования, допуская блокирование кандидатов и списков до тех пор, пока результаты выборов не определятся. Во многих странах на президентских выборах во втором туре результаты определяют по мажоритарной системе относительного большинства (Франция и ее бывшие колонии, Австрия). Во Франции эта система применяется и при избрании нижней палаты парламента. Для того чтобы быть допущенным ко второму туру голосования, кандидат должен набрать не менее 12,5% голосов избирателей, внесенных в списки.
Государствоведы зарубежных стран, критикуя мажоритарную избирательную систему абсолютного большинства за большие потери голосов, основное ее достоинство усматривают в том, что она позволяет создать прочное, стабильное правительство, опирающееся на надежное большинство в парламенте. Однако эта система не дает возможности установить соответствие между подлинным удельным весом партий в политической жизни страны и их влиянием в парламенте.
Во многих странах используется мажоритарная система относительного большинства (США, Великобритания, Индия и т.д.). При этой разновидности мажоритарной системы избранным считается тот кандидат (или список кандидатов), который набрал голосов больше, чем каждый из его противников в отдельности, даже если он набрал меньше половины. В Великобритании и некоторых других англосаксонских странах эту систему называют "кто первым пришел - тот и избран".
Мажоритарная избирательная система относительного большинства всегда результативна, так как кто-нибудь всегда набирает относительное большинство (если несколько кандидатов набрали одинаковое количество голосов, то вопрос решается жребием или по старшинству). При действии в стране этой системы в парламенте обычно бывает прочное большинство, что обеспечивает стабильность правительства. Мажоритарная система относительного большинства получила распространение потому, что она позволяет искусственно создавать стабильные правительства и парламенты; однако такая система лишает представительства малые партии и дает искаженное представление о действительном соотношении сил. По этому поводу английские авторы Уэйд и Филлипс пишут: "В тех случаях, когда... более чем две политические партии борются между собой за голоса избирателей, эта система выборов мало способствует тому, чтобы в Палате общин были представлены группы меньшинства, и может привести к самым противоестественным результатам. Математически возможно, что партия получает наибольшее количество голосов в стране и вместе с тем не получает ни одного места в Палате общин" <1>.
--------------------------------
<1> Уэйд и Филлипс. Конституционное право. М., 1950. С. 110.
Политическая жизнь зарубежных стран дает десятки примеров несоответствия между степенью массовости опоры политических партий и их представительством в парламентах. На парламентских выборах 1983 г. в Великобритании Консервативная партия, собрав 42,4% голосов, получила 61% мест в Палате общин; Лейбористская партия - соответственно 27,6% и 32%, а Альянс Либеральной и Социал-демократической партии - 25,4% и 4%. Таким образом, норма представительства консерваторов и лейбористов была завышена, а норма представительства Альянса занижена более чем в 6 раз. Подобные перекосы сохраняются и в наши дни. Так, на выборах 2005 г. Лейбористская партия, заручившись поддержкой 35,3% избирателей, получила в Палате общин 356 мест, а Консервативная партия, собрав 32,3% голосов избирателей, была представлена в Палате только 197 депутатами. На выборах 2010 г. консерваторы получили соответственно 37% и 307 мест, а лейбористы - 29% и 258 мест.
Обычно при мажоритарной избирательной системе относительного большинства выборы проводятся по одномандатным округам. При этом если в округе выдвинут только один кандидат, то голосование вообще не проводится, так как для его избрания достаточно одного голоса (а он может проголосовать за себя сам).
В случае же проведения выборов согласно этой системе, по многомандатным округам голосование приходит в еще большее противоречие с его результатами. Показательна в этом отношении практика избрания президентских выборщиков в США, где каждый штат посылает столько выборщиков, сколько он избирает конгрессменов. Побеждает тот список кандидатов в выборщики, который набрал в данном штате хотя бы относительное большинство голосов. Это приводит к явному искажению воли избирателей. Так, на президентских выборах 1984 г. Р. Рейган собрал 54281858 голосов и получил 525 выборщиков, а его противник от Демократической партии У. Мондейл - 37457215 голосов и 13 выборщиков. На президентских выборах 2000 г. республиканец Дж. Буш-младший получил 50456141 голос и 271 место в коллегии выборщиков; кандидат от Демократической партии А. Гор - соответственно 50996039 голосов и только 266 мест выборщиков (один из его выборщиков не принял участия в голосовании). В 2008 г. демократ Б. Обама набрал 52% голосов избирателей и 365 голосов выборщиков, а республиканец Дж. Маккейн - соответственно 47% голосов избирателей и всего 173 места в коллегии выборщиков. Диспропорция между прямыми голосами и количеством выборщиков огромная.
Третьей - достаточно редкой - разновидностью является мажоритарная система квалифицированного большинства, согласно которой кандидат должен набрать установленное в законе число голосов, отличное от абсолютного большинства. Так, кандидату на пост Президента Коста-Рики необходимо набрать 40% плюс один голос избирателей (ст. 138 Конституции).
В XIX в. началась борьба за введение более демократических избирательных систем, в итоге пропорциональные избирательные системы, позволяющие обеспечить более широкое представительство, существуют сейчас во многих зарубежных странах (Финляндия, Швейцария, Швеция, Норвегия, Австрия, Бельгия). В июле 1985 г. во Франции был принят закон, который вводил пропорциональную систему представительства для выборов в Национальное собрание. Этот закон был применен на выборах 1986 г., но Социалистическая партия потерпела поражение, и большинство перешло к правым партиям. Новое Национальное собрание отменило пропорциональную систему и восстановило старую двухтуровую мажоритарную систему.
Главное отличие пропорциональных избирательных систем от мажоритарных состоит в том, что они строятся не на принципе большинства, а на принципе пропорциональности между полученными голосами и завоеванными мандатами. Применение пропорциональных систем позволяет добиться относительного соответствия между количеством голосов и количеством мандатов.
Пропорциональная система, если она не искажена различного рода дополнениями и поправками, дает относительно верное отражение в представительном органе действительного соотношения политических сил.
При пропорциональной системе создаются большие округа, от каждого из которых избирается несколько депутатов, - чем больше округа, тем отчетливее проявляются преимущества пропорционализма. В идеальном случае вся страна превращается в единый избирательный округ.
Выборы, проводимые по пропорциональной системе, являются строго партийными. Каждая партия выдвигает свой список кандидатов на выборные должности, и избиратель голосует за список своей партии целиком, хотя иногда ему предоставляется возможность определить свое отношение к кандидатам в списке.
После того как избиратели выразили свою волю, а голоса подсчитаны, определяется избирательный метр, или квота, т.е. наименьшее число голосов, необходимое для избрания одного депутата. Квота может определяться как для каждого округа в отдельности, так и для всей страны в целом. Применяются различные методы определения избирательного метра (квоты), причем некоторые из них сопряжены с довольно сложными математическими расчетами.
Простейший способ определения квоты был предложен около 100 лет назад английским ученым Т. Хэром. Согласно этой системе квота (Q) определяется посредством деления общего числа поданных по данному округу голосов (X) на количество подлежащих распределению мандатов (Y), т.е. по формуле Q = X : Y.
Распределение мандатов между партиями производится делением полученных ими голосов на квоту. Сколько раз квота уложится в количестве полученных партией голосов, столько мандатов она получит. Недостаток системы Т. Хэра состоит в том, что она, за редкими исключениями, не позволяет распределить сразу все мандаты, в связи с чем иногда применяется дополнительный способ распределения оставшихся мандатов согласно "методу наибольших остатков": оставшиеся мандаты передаются партиям, имеющим наибольшие остатки неиспользованных голосов, образовавшиеся при первом распределении.
Для того чтобы распределить сразу все мандаты, необходимо скорректировать квоту путем ее уменьшения. Метод, разработанный Х. Друпом, предполагает определение квоты путем деления общего числа поданных голосов на количество мандатов плюс 1 по формуле Q = X : (Y + 1). Незначительная коррекция (плюс 1) теряет эффективность с увеличением количества мандатов, замещаемых в округе. Для усиления эффекта необходима большая коррекция (плюс 2 или 3). При определении квоты по системе Х. Друпа приходится производить расчеты до тех пор, пока не будет получена квота, позволяющая распределить все мандаты без остатка.
Предложенный бельгийским ученым В. Д'Ондтом "метод наибольшей средней", который применяется в ФРГ, Швеции и других странах, предполагает, что голоса, поданные за каждый партийный список, последовательно делятся на ряд чисел: 1, 2, 3, 4, 5, 6 и т.д. Полученные результаты распределяются по убывающей - от большего к меньшему строго по порядку. То частное, которое занимает место в этом ряду убывающих чисел порядковое место, равное числу депутатов, подлежащих избранию от данного округа, и будет квотой. Поясним это следующим примером.
От округа избирается 14 депутатов, в выборах принимают участие пять партий, каждая из которых получила: A - 1700 голосов, B - 2300, C - 4100, D - 900 и E - 5200 голосов. Разделим голоса, полученные партиями, на ряд чисел, чтобы получить количество частных, превышающее число 14. Полученные частные располагаем по убывающей и устанавливаем, что 14-е место по порядку занимает частное 860. Оно и будет квотой. Делим голоса, полученные партиями, на квоту и устанавливаем, что партии получили следующее количество мандатов: A - 1, B - 2, C - 4, D - 1 и E - 6. Все мандаты распределены.
Особой разновидностью пропорциональной системы является система единого передаваемого голоса (полное ее название - пропорциональная система представительства посредством единого передаваемого голоса). Она применяется в Индии, Ирландии, Австралии, Мальте. Согласно этой системе каждый избиратель имеет один голос. Получив бюллетень, он проставляет против имен кандидатов свои предпочтения, указывая соответствующими цифрами, кого он желает видеть в первую очередь, кого - во вторую и т.д. По окончании голосования подсчитываются первые предпочтения, полученные каждым кандидатом, и определяется квота по системе Х. Друпа.
Для избрания необходимо набрать квоту. Если кто-либо из кандидатов при подсчете первых предпочтений набрал квоту, то он считается избранным, полученные им избыточные голоса по первому предпочтению разделяются между остальными кандидатами в соответствии с количеством голосов, полученных ими по второму предпочтению. Голоса кандидата, набравшего наименьшее число первых предпочтений, также распределяются между остальными, а сам этот кандидат отстраняется от участия в дальнейшем распределении мандатов. Эти операции - передача излишков и распределение голосов наименее успешных кандидатов - продолжаются до тех пор, пока все мандаты не будут распределены. Голоса, поданные за наименее популярных кандидатов, при этой системе формально не пропадают, а передаются тем кандидатам, которые имеют наибольшие шансы набрать квоту.
Система единого передаваемого голоса предоставляет возможность провести своих кандидатов не только малым партиям, но и партийно неорганизованным избирателям. Что касается крупных партий, то они добиваются представительства, соответствующего действительному влиянию.
Определение числа причитающихся партии мандатов не решает одного очень важного вопроса - кто из кандидатов, числящихся в бюллетене, получит мандаты. На практике этот вопрос имеет огромное значение, ибо от его решения зависит персональный состав партийных фракций.
Применяются два основных правила распределения мандатов внутри партийного списка. Правило "связанных списков" сводится к тому, что порядок расположения кандидатов в списке определяется самой партией. Избиратель голосует за весь список. Если партия набрала одну квоту, то избранным будет первый по списку кандидат; если партия набрала две квоты - то соответственно первый и второй.
Поскольку ни одна партия не может рассчитывать на то, что она соберет все поданные по округу голоса, кандидаты, находящиеся в конце списка, никаких шансов на избрание не имеют. Значит, очень важно то, какое место в списке занимает кандидат. Правило "связанных списков" позволяет партии провести в парламент любого кандидата, поставив его во главе списка в том округе, в котором она имеет гарантированное число голосов. При этом избиратель лишен возможности определить свое отношение к кандидатам, так как он голосует за партию, а не за конкретного кандидата. Избиратель может не отдать своего голоса неприемлемому для него кандидату, стоящему во главе списка, лишь проголосовав против всей партии.
Правило "свободных списков" ликвидирует этот недостаток. Оно позволяет избирателю, проголосовавшему за весь список целиком, выразить свое отношение к кандидатам, проставив против их имен цифрами или иным способом свои преференции, т.е. указать, кого он желает видеть избранным в первую очередь, кого во вторую и т.д. При этом избранными оказываются не те кандидаты, которые стоят во главе списка, а те, которые набрали наибольшее число преференций. Правило "свободных списков" более демократично, ибо при его применении избирателю предоставляется возможность более свободно выразить свою волю. Это правило действует в Швеции, Австрии, Швейцарии и некоторых других странах.
В ряде случаев пропорциональные системы искажаются различного рода исправлениями и дополнениями. Одним из распространенных способов искажения пропорциональной избирательной системы является панаширование (от франц. panachage - смесь, прослойка <1>). В этом случае избирателю предоставляется несколько голосов в соответствии с числом подлежащих замещению вакансий. Он может подать их как за один список, так и за депутатов из разных списков. Это открывает большие возможности для различного рода закулисных махинаций и сделок. Например, сильные партии, которым гарантировано получение определенного числа мандатов в округе, могут передать свои "излишние" голоса более слабым партиям, предложив своим избирателям в порядке панаширования проголосовать за какого-либо кандидата из списка такой слабой партии.
--------------------------------
<1> Французский словарь юридических терминов следующим образом определяет panachage: "Предоставление избирателю возможности составить самому избирательный список, подбирая кандидатов из других списков".
Другим распространенным способом искажения пропорциональной системы является соединение списков, или блокирование партий, на выборах. В этом случае объединенный список блокирующихся партий рассматривается по отношению к другим партиям как единый, а полученные мандаты затем делятся между блокировавшимися партиями в соответствии с полученными ими голосами. Блокирование может проводиться либо заранее, либо только при подсчете голосов. Оно существенно изменяет распределение мандатов в пользу партий, объединивших свои списки.
Законодательство некоторых стран вводит так называемый заградительный пункт, представляющий собой требование, согласно которому в распределении мандатов участвуют только партии, набравшие установленное число голосов. Так, согласно Федеральному закону о выборах в Бундестаг в этой палате могут быть представлены только те партии, которые получили не менее 5% голосов избирателей всей страны. В Италии по Закону о выборах 1993 г. партии, не набравшие 4% голосов избирателей, теряют право на представительство в Палате депутатов.
При смешанной избирательной системе допускается одновременное использование элементов различных избирательных систем. Это связано со стремлением уменьшить негативные последствия применения мажоритарной либо пропорциональной системы в чистом виде. Данная избирательная система применяется в ФРГ, Италии, Японии, Австралии.
Понятие "смешанная избирательная система" может применяться в различных значениях. В широком смысле оно означает параллельное использование различных систем; так, Палата депутатов в Мексике состоит из трехсот депутатов, избираемых по мажоритарной системе относительного большинства, и ста депутатов, избираемых на основании пропорциональной системы. В узком смысле это понятие предполагает использование элементов различных избирательных систем при доминировании одной из них. Пропорциональная система с премией для большинства применяется с 1989 г. на парламентских выборах в Греции. В первом распределении 288 мест в 56 округах участвуют все партии, выставившие своих кандидатов. Ко второму распределению мест в 13 округах допускаются только партии, набравшие 17% голосов, двухпартийные коалиции - 25%, коалиции трех партий - 30%. Данная система предусматривает и премию для меньшинства: партии, выставившие списки в 3/4 округов и набравшие 2% голосов, получают три места, от 1 до 2% - одно.
Мы рассмотрели лишь основные виды мажоритарных и пропорциональных избирательных систем, в действительности картина выглядит значительно сложнее.
§ 4. Референдум
Референдум представляет собой институт непосредственной (прямой) демократии, процедура которого по ряду параметров весьма близка к процедуре выборов. И в выборах, и в референдуме участвуют избиратели: весь избирательный корпус - если проводятся выборы общенациональные или общенациональный референдум, часть избирательного корпуса - если проводятся выборы региональные или региональный референдум, местные (муниципальные) - если избираются органы местного управления или проводится местный референдум.
Основное отличие процедуры выборов от процедуры референдума состоит в объекте волеизъявления избирателей. При выборах таким объектом является кандидат в депутаты или на другую выборную должность (президент, вице-президент, губернатор штата, мэр и т.д.). При референдуме объектом волеизъявления является не человек (кандидат), а определенный вопрос, по которому проводится референдум, - закон, законопроект, конституция, поправка к конституции, какая-либо проблема, касающаяся международного статуса соответствующей страны, внутриполитическая проблема.
Другое отличие заключается в том, что результаты выборов могут определяться как по мажоритарным, так и по пропорциональным системам, а результаты референдума могут быть определены только на основе принципов мажоритаризма.
В точном смысле слова референдум представляет собой обращение к избирательному корпусу для окончательного решения какого-либо (большей частью законодательного или конституционного) вопроса. Это обращение может исходить как от парламента, так и от главы государства в случае решения общенациональных вопросов или от местных властей к местному избирательному корпусу для решения местных вопросов.
Своеобразной разновидностью референдума является плебисцит, т.е. опрос населения о политической судьбе территории, на которой оно проживает. В некоторых странах (Франция) плебисцит считается более широким понятием, чем референдум, который рассматривается как разновидность плебисцита. В других странах (США) не делают различия между плебисцитом и референдумом. С точки зрения формально-юридических характеристик (инициатива, процедура проведения, порядок подсчета голосов, юридическая сила решений, принятых путем голосования) референдум и плебисцит не имеют каких-либо существенных различий.
Обычно родиной современных форм референдума считают Швейцарию, хотя есть все основания полагать, что этот институт применялся во многих других странах, в частности во Франции, где плебисциты, проведенные Наполеоном I в 1799 и 1802 гг. и Наполеоном III в 1851 и 1852 гг., были по сути референдумами.
История референдума в XX столетии прошла несколько этапов. В целом можно говорить о расширении сферы его применения при решении важных вопросов общенационального и местного значения. Процедура референдума используется для принятия конституций и поправок к ним, для одобрения законопроектов, для изменения формы правления (Италия, Иран), для получения предварительного согласия избирательного корпуса при принятии важных международных или внутригосударственных решений. В ряде стран (Швейцария, США) референдум широко применяется для решения региональных и местных вопросов. Конституции более 20 американских штатов содержат положения, согласно которым по требованию определенного числа избирателей одобренный легислатурой штата законопроект должен быть вынесен на референдум. В прошлом веке было проведено (на 1987 г.) внушительное число общенациональных референдумов: в Европе - 101, в Африке и на Среднем Востоке - 54, в Азии - 18, в Америке - 25, в Австралии и Океании - 45. В период с 1987 по 1990 г. референдумы проводились в 21 стране; на эти референдумы было вынесено 74 вопроса. Большим количеством референдумов выделяется Италия - 43, Австралия - 44, Франция - 22, Ирландия - 18, Дания - 13, Египет - 19, Филиппины - 11. Всего за 200 лет, с 1793 по 1994 г., в мире было проведено 799 общенациональных референдумов.
Конституционное право предусматривает различные формы референдума и процедуры их применения. Обычно подразделяют референдумы на общенациональные, проводимые в пределах всей государственной территории, региональные и местные, проводимые в отдельных субъектах федерации или административно-территориальных единицах.
Общепринятым является деление референдумов на конституционные и законодательные. Предметом конституционного референдума является либо проект новой конституции, либо конституционная реформа или поправки к конституции (Франция, Япония, Швейцария). Предметом законодательного референдума может быть либо проект закона, либо уже вступивший в силу закон.
Существуют две разновидности законодательного референдума - отклоняющий, предполагающий полную или частичную отмену текста закона (ст. 75 Конституции Италии, ч. 1 ст. 141 Конституции Швейцарии), и утверждающий, ратифицирующий законопроект (ст. 11 Конституции Франции). Кроме того, выделяют референдумы по международно-правовым вопросам и административные референдумы. Первые проводятся в целях выяснения воли избирательного корпуса при решении важных международных вопросов (вступление в ООН Швейцарии, вступление в НАТО Испании, вступление в ЕЭС и дальнейшее пребывание в нем Великобритании). На вторые выносятся вопросы управленческого характера - изменения административно-территориального деления или границ субъектов федерации (ст. 29 Основного закона ФРГ, ст. 132 Конституции Италии), досрочного прекращения полномочий должностных лиц (ч. 6 ст. 60 Конституции Австрии). В особую группу обычно выделяют консультативный референдум, позволяющий более гибко сформулировать вопрос, дать несколько вариантов альтернативных ответов. Обычно он используется тогда, когда для вынесения специальных и значимых решений необходимо более широкое одобрение, чем одобрение депутатов парламента. Так, в Швеции консультативные референдумы проводились по вопросу о запрете спиртных напитков (1992 г.), о реформе пенсионного обеспечения (1957 г.), об использовании ядерной энергии (1980 г.).
Референдумы подразделяют также на обязательные и факультативные. К первой группе относятся референдумы, необходимость проведения которых предусмотрена основным законом. Так, скажем, в Японии проект поправки к Конституции, одобренный 2/3 общего числа членов обеих палат Парламента, обязательно должен быть представлен затем на одобрение народа. Ко второй группе относятся референдумы, проведение которых зависит от воли правительства или избирательного корпуса.
В литературе выделяют и иные виды референдумов в зависимости от времени их проведения, обязательной силы и иных обстоятельств.
Однозначная оценка референдума невозможна. Демократизм или реакционность этого института зависят от реальных политических обстоятельств и условий, в которых референдум проводится.
Контрольные вопросы к главе 7
1. Понятие "избирательное право".
2. Основные избирательные цензы.
3. Особенности разных видов выборов.
4. Организация и порядок проведения выборов.
5. Выдвижение кандидатов в депутаты и на другие выборные должности.