III. Правоприменительная практика в ситуациях, влекущих применение взысканий
10. Виды взысканий за совершение коррупционных правонарушений предусмотрены в соответствующих федеральных законах, определяющих особенности правовых статусов служащих.
11. При определении конкретного вида взыскания, которое подлежит применению, учитывается следующее:
а) характер и тяжесть совершенного нарушения;
б) обстоятельства, при которых совершено нарушение;
в) соблюдение служащим других запретов, исполнение других обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции;
г) предшествующие результаты исполнения служащим своих должностных обязанностей.
При анализе обстоятельств, при которых совершено коррупционное правонарушение, учету подлежат обстоятельства, которые имеют причинно-следственную связь с коррупционным правонарушением. В то же время обстоятельства (например, жизненная ситуация), не влияющие на возможность (невозможность) соблюдения антикоррупционных стандартов, учету не подлежат.
12. Анализ правоприменительной практики показывает, что взыскания в виде увольнения служащего с государственной (муниципальной) службы в связи
с утратой доверия применялись, к примеру, в случаях:
а) сокрытия доходов, имущества, источники происхождения которых служащий не мог пояснить или стоимость которых не соответствовала его доходам;
б) значительного завышения служащим общей суммы доходов, вкладов
в банках и иных кредитных организациях, либо полученных кредитов с целью финансового обоснования сделок, предусмотренных частью 1 статьи 3 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам";
в) указания недостоверной цены сделки в разделе 2 Справки для придания видимости соответствия расходов служащего его доходам;
г) сокрытия факта наличия банковских счетов, движение денежных средств
по которым в течение отчетного периода не могло быть объяснено исходя из доходов служащего;
д) сокрытия информации о фактах получения доходов от продажи имущества по цене существенно выше рыночной;
е) сокрытия информации о фактах получения кредитов на льготных условиях от банков и иных кредитных организаций, в отношении которых служащий выполнял функции государственного (муниципального) управления;
ж) неисполнения или ненадлежащего исполнения служащим обязанности
по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, повлекшего
или объективно способного повлечь существенное нарушение охраняемых законом прав и интересов граждан, организаций, общества и государства;
з) иных обстоятельств, наличие которых вызвало объективные сомнения
в правомерности полученных доходов или приобретении на законные доходы имущества, информация о которых была неполной либо недостоверной.
Обзор ситуаций, которые расценивались как значительные проступки, влекущие увольнение служащего в связи с утратой доверия, представлен
в приложении № 2.
13. Уполномоченным должностным лицом принималось решение
об увольнении служащего и в иных случаях, когда тяжесть и обстоятельства допущенного нарушения свидетельствовали о необходимости увольнения служащего, в том числе в связи с утратой доверия, и не позволяли принять более мягкие меры ответственности.
Вместе с тем необходимо отметить, что если федеральным законом, определяющим особенности правового статуса служащего, в отношении которого рассматривается вопрос о применении взысканий, установлен исчерпывающий перечень оснований для увольнения в связи с утратой доверия, то он не подлежит расширительному толкованию.
14. При малозначительности совершенного коррупционного правонарушения
к служащему применялось взыскание в виде замечания или выговора исходя
из перечня взысканий за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, установленного федеральным
законом, определяющим особенности правового статуса такого служащего. Обзор
ситуаций, которые расценивались как малозначительные проступки, приведен
в приложении № 3.
15. При этом обоснованным является учет отягчающих и смягчающих обстоятельств, при которых совершено соответствующее нарушение требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.
16. Практика применения взысканий показывает, что в отдельных случаях впервые совершенных несущественных проступков, обзор которых приведен
в приложении № 4, и при отсутствии отягчающих обстоятельств взыскания
не применялись.
17. Практическая реализация положений законодательства Российской Федерации, касающегося привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения, свидетельствует, что в качестве смягчающих рассматривались следующие обстоятельства:
а) нарушение требований законодательства Российской Федерации
о противодействии коррупции служащим, не имеющим взыскания (лицо
не привлекалось к дисциплинарной ответственности либо взыскание за ранее совершенное данным лицом правонарушение снято (если применимо) или истек срок его применения);
б) безукоризненное соблюдение служащим в отчетном периоде других ограничений, запретов, требований, исполнение обязанностей, установленных
в целях противодействия коррупции;
в) добровольное сообщение служащим о совершенном нарушении требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции
в подразделение до начала антикоррупционной проверки;
г) содействие проверяемого осуществляемым в ходе проверки мероприятиям, направленным на всестороннее изучение предмета проверки;
д) принятие служащим мер по предотвращению дальнейшего совершения
им коррупционного правонарушения и (или) устранению последствий его совершения;
е) эффективное выполнение особо важных и сложных заданий (в случае наличия иных смягчающих обстоятельств);
ж) наличие государственных наград Российской Федерации (наград субъекта Российской Федерации, наград муниципального образования) и поощрений (Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органа публичной власти) (в случае наличия иных смягчающих обстоятельств).
18. Наряду с обозначенными смягчающими обстоятельствами могут быть иные обстоятельства, которые учитываются при принятии решения о привлечении служащего к ответственности.
19. При наличии смягчающих обстоятельств, как правило, применялось взыскание, предшествующее по степени строгости взысканию, которое было
бы применено в случае совершения такого нарушения в отсутствие смягчающих обстоятельств.
20. Проведенный анализ выявил, что к отягчающим обстоятельствам были отнесены только следующие:
а) совершение правонарушения, связанного с несоблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции,
для сокрытия другого правонарушения;
б) представление служащим в ходе антикоррупционной проверки заведомо недостоверных объяснений, совершение иных действий, направленных на создание затруднений в проведении такой проверки;
в) одновременное нарушение двух и более требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции;
г) совершение правонарушения, связанного с несоблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, в период, когда служащий считается подвергнутым взысканию за совершение другого правонарушения, связанного с несоблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции;
д) причинение материального ущерба в результате совершения правонарушения, связанного с несоблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции;
е) существенное нарушение прав и законных интересов физических лиц, органов публичной власти и (или) организаций в результате совершения правонарушения, связанного с несоблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции;
ж) продолжение противоправных действий, несмотря на требование уполномоченного лица (органа) об их прекращении.
21. Одновременно при принятии решения о применении к служащему взыскания учитываются характеристика служащего, которая о нем давалась
его непосредственным руководителем, а также исполнительская дисциплина
и соблюдение им нравственно-этических норм, закрепленных в том числе
в соответствующем кодексе этики и служебного поведения служащих.
22. Не являются ни отягчающими, ни смягчающими обстоятельствами:
а) реализация служащим прав (например, привлечение служащим адвокатов, юристов, а также иных специалистов в области прохождения государственной (муниципальной) службы в целях представления его интересов, в том числе при проведении в отношении него антикоррупционной проверки);
б) нереализация служащим предоставленных ему нормативными правовыми актами Российской Федерации прав и возможностей (например, непредоставление пояснений в письменной форме в ходе антикоррупционной проверки, отказ
от участия в заседании комиссии).
23. При наличии отягчающих обстоятельств отмечено применение взыскания, следующего по степени строгости взысканию, которое было бы применено в случае совершения такого нарушения в отсутствие отягчающих обстоятельств.
IV. Дополнительные положения
24. Практика показывает, что в случаях невозможности представить Справку, содержащую достоверные и полные сведения, в отношении супруги (супруга)
и несовершеннолетних детей, подтверждаемых в виду объективных и уважительных причин (например, бракоразводный процесс), служащий подает соответствующее заявление, которое рассматривается на заседании комиссии и по которому принимается соответствующее решение.
При этом причина непредставления служащим Справки на супругу (супруга)
и (или) несовершеннолетних детей признавалась комиссией объективной
и уважительной в случаях, когда служащим предприняты все зависящие от него меры для обеспечения надлежащего исполнения им соответствующей обязанности (принимались меры к установлению места жительства супруги (супруга), несовершеннолетних детей, к получению таких сведений от супруги (супруга)
в отношении несовершеннолетних детей и т.д.).
Как следствие, при получении заявления о невозможности представить Справку на супругу (супруга) и (или) несовершеннолетних детей подразделением давалась объективная оценка разумной достаточности мер, принятых служащим
для получения необходимых сведений, а также результатов, которые были получены.
25. Неисполнение лицом, претендующим на замещение должности государственной (муниципальной) службы, установленных требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, необходимых для поступления (приема) на соответствующую службу, исключает применение к такому лицу мер юридической ответственности и должно влечь
за собой лишь отказ в поступлении (приеме) на государственную (муниципальную) службу.
Так, применение к служащему мер ответственности предполагает наличие
у соответствующего лица статуса служащего и, следовательно, нахождение
его в субординационных отношениях с лицом (органом), привлекающим
его к данной мере ответственности, не только на момент применения того
или иного вида взыскания, но и на момент совершения указанного коррупционного правонарушения.
В случае же, когда гражданин, претендующий на замещение должности государственной (муниципальной) службы, не исполнил установленные требования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, необходимые для поступления (приема) на соответствующую службу, однако был назначен на должность государственной (муниципальной) службы, будет иметь место нарушение обязательных правил заключения служебного контракта, которое исключает возможность замещения этим гражданином должности государственной (муниципальной) службы и является основанием прекращения заключенного
с ним служебного контракта (трудового договора) и увольнения его с указанной службы в связи с нарушением установленных федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта (трудового договора).
При этом увольнение государственного (муниципального) служащего
по данному основанию не может рассматриваться как мера юридической ответственности, поскольку оно обусловлено не противоправными виновными действиями (бездействием), совершенными гражданином при поступлении
на государственную (муниципальную) службу, а неисполнением соответствующим органом публичной власти возложенной на него обязанности по соблюдению установленного порядка поступления (приема) граждан на государственную (муниципальную) службу.[2]
26. Правоприменительная практика свидетельствует, что уполномоченное должностное лицо вправе применить в установленном порядке к служащему взыскание и в том случае, когда служащим подано заявление о расторжении служебного контракта (трудового договора) по собственной инициативе,
но служебные отношения еще не прекращены.
Таким образом, применение взысканий возможно вплоть до прекращения правоотношений. С прекращением правоотношений уполномоченное должностное лицо утрачивает право на привлечение к ответственности служащего, даже
при условии, что в последующем будет заключен новый служебный контракт (трудовой договор).
27. Анализ документального оформления практики применения взысканий органами публичной власти показывает, что в докладе подразделения по итогам проверки, а в случае если доклад рассматривался на заседании комиссии – также
в решении комиссии содержатся обоснования решения, предлагаемого к принятию уполномоченным должностным лицом, исходя из анализа нарушения требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.
28. В решении о наложении взыскания указывается, что служащий привлечен
к ответственности за коррупционное правонарушение, а также излагается суть допущенного нарушения (см., например, часть 5 статьи 59.3 Федерального закона
от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").
29. Примеры привлечения к ответственности за несоблюдение требований
о предотвращении или урегулировании конфликта интересов также содержатся
в Обзорах практики правоприменения в сфере конфликта интересов, подготовленных Минтрудом России.
30. Кроме того, проведенная оценка правоприменительной практики показала необходимость отметить, что вопросы, связанные с предоставлением сведений
о размещении информации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в соответствии со статьей 20.2 Федерального закона от 27 июля 2004 г.
№ 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"
или со статьей 15.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ
"О муниципальной службе в Российской Федерации", не относятся к требованиям законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. Вместе
с тем информация, содержащаяся в указанных сведениях, может использоваться
при проведении антикоррупционных проверок.
Приложение № 1
Типовая процедура применения взысканий в упрощенном порядке
1. В соответствии с законодательством Российской Федерации
о противодействии коррупции с согласия служащего и при условии признания
им факта совершения коррупционного правонарушения взыскание, за исключением увольнения в связи с утратой доверия, может быть применено на основании доклада подразделения о совершении коррупционного правонарушения, в котором излагаются фактические обстоятельства его совершения, и письменного объяснения такого служащего.
Таким образом, законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции предусматривается упрощенный порядок применения взысканий
за совершение коррупционных правонарушений, исключающий необходимость проведения соответствующей проверки подразделением при условии признания служащим факта совершения коррупционного правонарушения.
2. При обнаружении факта совершения служащим коррупционного правонарушения служащий уведомляется посредством направления ему запроса,
в котором предлагается представить письменное объяснение по данному факту
с указанием причин его совершения, с приложением документов, материалов
и (или) их копий, подтверждающих доводы, изложенные в объяснении. Перечень необходимых документов определяется подразделением.
3. В запросе разъясняется содержание статей федеральных законов, касающихся вопросов привлечения к ответственности в упрощенном порядке.