На основе анализа правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ можно выделить следующие наиболее часто допускаемые ошибки.
1. Неверное обоснование необходимости разработки правовых актов. Например, ссылки в преамбуле правового акта на федеральные акты, не имеющие отношения к рассматриваемым вопросам, и наоборот, отсутствие ссылок на правовые акты, послужившие основанием для разработки правовых актов, а также ссылки на правовые акты, утратившие силу.
Пример:
В преамбуле постановления главы администрации Новосибирской области от 13 августа 2002 г. № 669 «Об утверждении прейскуранта цен на платные ветеринарные услуги» (Советская Сибирь. - 2002. - 22 авг.) указано, что полномочия по государственному регулированию цен на платные ветеринарные услуги, оказываемые владельцам (физическим лицам) животных, продуктов животноводства и других видов продукции, подконтрольной ветеринарной службе, предоставлены органу исполнительной власти субъекта РФ постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 г. № 898 «Об утверждении Правил оказания платных ветеринарных услуг» (СЗ РФ. - № 33. - Ст. 4012). Однако в указанном постановлении Правительства Российской Федерации не содержится предоставления перечисленных полномочий.
Постановлением главы администрации Новосибирской области от 16 ноября 2002 г. № 798 «О внесении изменений в постановление главы администрации Новосибирской области от 13.08.2002 г. № 669» (Советская Сибирь. - 2002. - 22 нояб.) допущенные несоответствия были устранены.
2. Избыточная нормативность, т. е. наличие значительного количества правовых актов, регулирующих сходные правоотношения.
Пример:
Постановлением главы администрации Новосибирской области от 21 августа 2000 г. № 695 «Об управлении по лицензированию администрации Новосибирской области» (СПС Консуль-тантПлюс. - Новосиб. вып.) был утвержден Перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляет управление по лицензированию администрации области. Однако в утвержденный Перечень не были включены отдельные виды деятельности, лицензирование которых уже осуществлялось управлением по лицензированию администрации области, например:
- лицензирование деятельности по сбору и реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений (постановление главы администрации Новосибирской области от 5 декабря 1997 г. № 685 (Советская Сибирь. - 1997. - 19 дек.);
- лицензирование деятельности по организации спортивного и любительского лова ценных видов рыб, водных животных и растений (постановление главы администрации Новосибирской области от 5 декабря 1997 г. № 684 (Советская Сибирь. - 1997. - 19 дек.).
В последующих нормативных правовых актах администрации Новосибирской области по вопросам лицензирования указанные недостатки были устранены.
3. Нарушение стиля. Будучи разновидностью официальных, исходящих от государства документов, правовые акты излагаются стилем, призванным обеспечить точное и ясное закрепление воли правотворческого органа в форме общеобязательных властных велений, предписаний. Нормативный правовой акт «не доказывает, не объясняет, не убеждает, а властно предписывает субъектам права определенное поведение, формулирует требования, общеобязательные предписания».
Таким образом, основу и саму суть правового предписания составляет такое свойство, как нормативность. Правовая нормативность наиболее полно выражается в таких формулировках, как «разрешено», «требуется», «запрещено».
Однако, как раньше, так и в настоящее время стиль правовых актов не в полной мере соответствует требованиям юридической техники. До сих пор встречаются предписания, содержащие либо только информацию о тех или иных событиях, либо стилистически нейтральные положения типа: «установить», «предусмотреть», «принять предложение», «согласиться». Немало и предписаний, призывающих субъектов «принимать меры», «заслушивать», «содействовать», «учитывать».
Пример:
В постановлении главы администрации (губернатора) Томской области от б октября 2000 г. № 373 «О введении порядка проверки алкогольной продукции, не относящейся к спиртным напиткам» (СПС Консультант Регион) пункты 1, 2 сформулированы следующим образом:
«1. Согласиться с предложениями поставщиков о введении добровольного порядка проверки алкогольной продукции, не относящейся к спиртным напиткам, в областной системе контроля качества спиртных напитков.
2. Установить, что проверки алкогольной продукции, не относящейся к спиртным напиткам, проводятся на складах поставщиков (собственников этой продукции) в соответствии с Порядком, утвержденным настоящим постановлением (приложение)».
4. Неоправданное дублирование нормативно-правовых предписаний приводит к увеличению объема действующего законодательства, затрудняя поиск оригинальных норм, дезориентируя правоприменителя, создавая впечатление о наличии в законодательстве «лишних» норм, которые можно не учитывать в конкретных правоотношениях. Кроме того, изменение федеральных норм приводит к несоответствию нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному законодательству (подробнее – в главе 8 настоящих методических рекомендаций).
5. Нарушения, связанные с оформлением отдельных элементов правового акта.. Например, когда:
- название нормативного акта не отвечает, либо не вполне отвечает предмету и содержанию правового регулирования;
Пример:
Постановлением совета администрации Красноярского края от 12 сентября 2002 г. № 349-п «О признании утратившими силу постановлений администрации Красноярского края» (СПС Консультант Регион) признаны утратившими силу перечисленные в нем нормативные правовые акты не полностью, а только в части соответствующих Положений. Таким образом, название правового акта не соответствует его содержанию.
- при издании новых правовых актов не отменяются или не изменяются ранее изданные акты;
Пример:
Постановлением Правительства Республики Бурятия от 1 марта 2002 г. № 60 «О регистрации уставов (положений) муниципальных образований в Республике Бурятия» (СПС Консультант Плюс) было утверждено положение о порядке регистрации уставов (положений) муниципальных образований в Республике Бурятия. При этом не было признано утратившим силу постановление Правительства Республики Бурятия от 13 февраля 1996 г. № 34 «Об утверждении Положения о порядке государственной регистрации Устава (положения) о местном самоуправлении в Республике Бурятия», регулирующее аналогичные общественные отношения.
- отменяются или изменяются ранее изданные правовые акты без точного и исчерпывающего их перечисления (подробнее - в главах 10, 11 настоящих методических рекомендаций);
- изменения в действующие нормативные правовые акты вносятся индивидуальными правовыми актами, а также признание нормативных правовых актов утратившими силу осуществляется правовыми актами меньшей юридической силы (подробнее - в главах 10, 11 настоящих методических рекомендаций);
- отдельные общие правила, рассчитанные на длительное действие, включаются в оперативные правовые акты или правовые акты, действующие в течение ограниченного срока;
- новый правовой акт не полностью регулирует соответствующий вопрос, в результате чего ряд прежних правовых актов по тому же вопросу нельзя совсем отменить;
- вносятся изменения в правовой акт, действие которого истекло;
Пример:
В постановление главы администрации Новосибирской области от 25 апреля 2001 г. № 364 «Об обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей на территории Новосибирской области в 2001 году» (СПС КонсультантПлюс. - Новосиб. вып.) постановлением главы администрации Новосибирской области от 2 июня 2003 г. № 367 (Советская Сибирь. - 2003. - 11 июня) вносилось изменение в «состав межведомственной рабочей группы администрации области по организации отдыха, оздоровления и занятости детей в 2001 году».
- правовые акты излагаются сложным, неясным, неточным языком и страдают неоправданным многословием.
6. Фактографические ошибки в правовых актах встречаются двух видов. Один вид - это неточности в оформлении отдельных реквизитов правового акта, именах собственных, отсылки к несуществующим правовым актам и к их отдельным положениям либо ссыпки на правовые акты, которые не содержат необходимой для данной ситуации правовой информации либо утратили силу. Подобные отсылки создают иллюзию правового регулирования соответствующего вида общественных отношений и тем самым дезориентируют граждан и иных субъектов права.
Пример:
В абзаце 3 пункта 10 раздела III Положения об административной комиссии района Новосибирской области», утвержденного постановлением главы администрации Новосибирской области от 15 мая 2003 г. № 297 «Об утверждении положений об административных комиссиях Новосибирской области, района Новосибирской области» (Советская Сибирь. - 2003. - 21 июня), было установлено, что в компетенцию административной комиссии района входит рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных рядом статей Закона Новосибирской области от 14 февраля 2003 г. № 99-03 «Об административных правонарушениях в Новосибирской области» (Советская Сибирь. - 2003. - 28 марта) в случае, установленном в пункте 3 статьи 6 данного Закона.
Однако случаи рассмотрения указанных дел об административных правонарушениях предусмотрены не указанным Законом, а Законом Новосибирской области от 17 марта 2003 г. № 102-03 «Об административных комиссиях в Новосибирской области» (Советская Сибирь. - 2003. - 28 марта). Абзацем 2 пункта 3 статьи 6 данного Закона установлено, что если в муниципальном образовании не сформирована административная комиссия, то ее полномочия осуществляет административная комиссия соответствующего района Новосибирской области.
Постановлением главы администрации Новосибирской области от 27 июня 2003 г. № 451 (Советская Сибирь. - 2003. - 23 июля) указанные несоответствия были устранены.
Другой вид фактографических ошибок состоит в том, что правотворческий орган упускает отдельные реальные жизненные обстоятельства, имеющие существенное значение для содержания проектируемых норм права. В результате норма получает более широкое действие, чем это возможно, либо, наоборот, не охватывает всех общественных отношений, которые по логике вещей должны подпадать под действие данной нормы.
7. Логические ошибки являются результатом несоблюдения принципов и законов формальной логики при подготовке и издании (принятии) правовых актов.
Специалист может мыслить достаточно верно и не зная формальной логики, однако, когда требуется подготовить правовой акт, интуитивного мышления оказывается недостаточно. Имеются ввиду правила оперирования понятиями, употребления научных терминов, формулирования определений, логически последовательного расположения материала и др.
К наиболее характерным логическим ошибкам, допускаемым в текстах правовых актов, относятся следующие.
Логические противоречия. Суть их выражается в том, что один и тот же предмет (явление, субъект), взятый в одном и том же отношении, в один и тот же период времени, интерпретируется различным образом. Вследствие этого нормативно-правовое предписание становится расплывчатым, двусмысленным, неопределенным.
Использование понятий не в соответствии с их общепринятым значением.
Нарушение соразмерности определения понятий. Согласно этому принципу определяемое и определяющее понятия должны быть тождественны. Пропуск какого-либо существенного признака в дефиниции приводит к тому, что им охватывается более широкий круг предметов, чем в определяемом понятии.
8. Тавтология. Это ошибочный прием, при котором определяемое повторяется в определяемом. Разновидностью тавтологии являются случаи образования терминов по принципу «масло масляное». Определение неизвестного через неизвестное.
9. Грамматические ошибки. Текст правового акта должен быть максимально ясным и понятным для самых широких слоев общества. Вместе с тем на практике имеет место:
- употребление слов не в их нормативном написании. Например, «найм» вместо «наем», «транспортировка» вместо «транспортирование»;
- образование новых слов путем добавления приставки «не» к существительным, с которыми эта приставка обычно не употребляется. Например, «невывоз», «неостановка», «недоставление», «недекларирование», «непредоставление»;
- сочетание фраз из слов, не сочетающихся грамматически;
- наличие опечаток;
- громоздкость фраз, перегруженность их однородными членами предложения, дополнениями, причастными и деепричастными оборотами, смысл которых удается установить с большим трудом.
Приведенный перечень ошибок не исчерпывает, конечно, всего их многообразия. Однако приведенные факты убедительно свидетельствуют, что повышение качества правовых актов - насущная задача правотворческой деятельности.
Субъектом правотворчества должна быть разработана система мер, направленная на своевременное выявление и устранение правотворческих ошибок. По нашему мнению, в их числе могли бы быть:
1) осуществление юридической экспертизы правовых актов на стадии их разработки;
2) совершенствование всего процесса правотворчества и осуществления контроля за этим видом деятельности;
3) периодическое обобщение правотворческой практики (обзоры) с целью выявления причин и условий, вызывающих ошибки. Они должны составляться как на основе собственных аналитических материалов, так и с учетом обзоров прокуратуры, суда, органов юстиции и других правоприменительных органов;
4) информационное обеспечение правотворческого процесса. Каждый субъект правотворческой деятельности должен быть обеспечен всеми изменениями в законодательстве, значимыми для его сферы деятельности;
5) повышение квалификации участников правотворческого процесса.