Глава 10. Техника внесения изменений в правовые акты
Чрезмерное накопление в законодательстве субъекта РФ устаревших правовых актов, их отдельных положений, связанное с подвижностью, известной хаотичностью текущего законодательства как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ, интенсивной правотворческой деятельностью, значительно снижает его качество.
По некоторым оценкам «засоренность» российского законодательства недействующими, но формально не отмененными нормами составляет в отдельных отраслях 50 процентов имеющегося в наличии правового массива.
Законодательство субъектов РФ развивается аналогично федеральному. На уровне субъекта РФ воспроизводятся все пороки федерального законодательства, порождая проблемы с исполнением правовых актов, затрудняя правоприменительную практику.
В этих условиях особое значение приобретает систематизация правовых актов, в том числе путем актуализации ранее принятых правовых актов. Всякий раз, когда принимается новый правовой акт, изменяющий или дополняющий существующее регулирование, в нем нужно предусматривать необходимые конкретные изменения и дополнения ранее изданных актов.
При этом все изменения и дополнения должны носить официальный характер, т. е. должны быть официально «привязаны» к конкретным частям ранее изданных актов. Это означает, что следует четко указывать, в какой пункт, подпункт или абзац вносятся изменения, какой акт дополняется конкретными новыми пунктами. К сожалению, это делается не всегда.
Изменения и дополнения, вносимые в правовые акты, оформляются, как правило, правовыми актами того же вида, в каком изданы прежние акты. Внесение изменений в правовые акты актами меньшей юридической силы не допускается.
Отрицательный пример:
Распоряжением главы администрации Новосибирской области от 11 мая 2000 г. № 159-р «О членах президиума администрации области» (Автоматизированная система правовых актов Новосибирской области) вносилось изменение в постановление главы администрации Новосибирской области от 10 апреля 2000 г. № 238 «Об утверждении Положения о президиуме администрации области и его составе» (СПС КонсультантПлюс. - Новосиб. вып.).
Преамбула правовых актов о внесении изменений составляется по правилам, изложенным в главе 3 настоящих методических рекомендаций. Вместе с тем необходимо учитывать следующее.
Запрещается без надлежащей проверки использовать преамбулу прежнего правового акта в акте, вносящем в него изменения, так как правовые основания того и другого актов могут не совпадать. Ранее изданный правовой акт, к примеру, может основываться на нескольких нормах-поручениях, в то время как акт о внесении изменений - только на одной из них. Кроме того, акт о внесении изменений может базироваться на положениях, которые не были установлены при издании прежнего акта.
Если правовой акт о внесении изменений основан на иной норме-поручении нежели прежний акт, его преамбула не дополняется и не адаптируется. Издание (принятие) правового акта о внесении изменений в прежний акт не должно предусматривать изменения преамбулы прежнего акта.
В практике имеют место случаи, когда под влиянием необходимости срочного правового регулирования с принятием нового правового акта конкретные изменения и дополнения в ранее изданные правовые акты не вносятся, а вместо них предусматриваются записи общего характера.
Отрицательные примеры:
Внести в раздел 7 приложения к постановлению главы администрации Н-ской области от ... № ... «…» в части, касающейся управления здравоохранения, соответствующие изменения.
или
Комитету административных органов администрации Н-ской области внести соответствующие изменения в Положение о комитете, утвержденное постановлением главы администрации Н-ской области от ... № ... «…».
Такие расплывчатые и не способствующие точности правового регулирования формулировки не так уж редко встречаются в правовых актах исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Представляется целесообразным одновременно с принятием нового правового акта сразу же вносить необходимые официальные изменения и дополнения в ранее изданные акты. Это предотвратило бы многие недоразумения, споры и сомнения в деятельности по применению как нового правового акта, так и ранее принятых, повысило юридическую культуру правотворчества.
В исключительных случаях, когда принятие нового правового акта не терпит отлагательства и имеется значительное количество актов, отдельных частей, подлежащих изменению, в новом правовом акте возможно предусматривать поручение о необходимости приведения в соответствие с принимаемым правовым актом ранее действующих актов с указанием органов и сроков выполнения данного поручения.
Примеры:
Руководителям структурных подразделений администрации Н-ской области в срок до ... подготовить предложения о внесении соответствующих изменений в действующие положения о структурных подразделениях, их структуру и штатную численность.
или
Государственно-правовому департаменту и департаменту организации управления администрации Н-ской области в срок до ... провести анализ действующих нормативных правовых актов главы администрации (губернатора) Н-ской области, регулирующих вопросы местного самоуправления, и подготовить предложения по внесению в них изменений.
Внесением изменений считается:
- замена слов, цифр;
- исключение слов, цифр, предложений, структурных единиц правового акта;
- новая редакция структурной единицы правового акта;
- дополнение структурной единицы правового акта новыми словами, цифрами или предложениями;
- дополнение структурными единицами правового акта;
- приостановление действия правового акта или его структурных единиц;
- продление действия правового акта или его структурных единиц.
Независимо от конкретного содержания правового акта, т. е. независимо от того, имеются ли в тексте правового акта замена слов, цифр, исключение слов, цифр или предложений, исключение структурных единиц акта, новая редакция структурной единицы акта, дополнение структурной единицы акта новыми словами, цифрами или предложениями либо дополнение структурными единицами правового акта, наименование правового акта всегда должно содержать только слово «изменение» в соответствующем числе и оформляться следующим образом:
Примеры:
О внесении изменения в постановление главы администрации (губернатора) Н-ской области от ... .№.…
или
О внесении изменений в некоторые правовые акты главы администрации (губернатора) Н-ской области.
Тексты изменений и дополнений в ранее действующие правовые акты помещаются в конце нового правового акта.
Не следует допускать формулирования в новом правовом акте предписаний с указанием, что они принимаются «во изменение», «в частичное изменение», «в дополнение» соответствующего правового акта или его части.
При внесении изменений в правовой акт обязательно указываются его вид, дата подписания, регистрационный номер (если он есть), наименование.
Пример:
Внести в постановление главы администрации (губернатора) Н-ской области от … № … «…» следующие изменения:
При внесении изменений в правовые акты соответствующий текст заключается в кавычки. Вносимые изменения должны излагаться последовательно с указанием конкретной структурной единицы, в которую вносятся изменения.
Пример:
Внести в Правила ..., утвержденные постановлением главы администрации (губернатора Н-ской области от … № … «…», следующие изменения:
1. В пунктах 4-6 Правил слово «...» заменить словом «...».