Глава 1. Правовые акты исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и должностных лиц: понятие, классификация
Оглавление
Введение. 4
Глава 1. Правовые акты исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и должностных лиц: понятие, классификация 6
Глава 2. Выбор формы (вида) правового акта. 12
Глава 3. Структура и общая характеристика элементов содержательной части текста правовых актов. 18
Глава 4. Способы изложения нормативно-правовых предписаний. 24
Глава 5. Применение отсылочной техники. 29
Глава 6. Дефиниции в правовых актах. 33
Глава 7. Перечень как прием юридической техники. 37
Глава 8. Воспроизведение в правовом акте положений других правовых актов 39
Глава 9. Способы изложения наименований, содержащихся в правовых актах 42
Глава 10. Техника внесения изменений в правовые акты.. 45
Глава 11. Техника признания утратившими силу правовых актов. 51
Глава 12. Языковые средства юридической техники. 54
Глава 13. Правовая логика. 59
Глава 14. Типичные правотворческие ошибки. 62
Приложение. Методические рекомендации но подготовке и оформлению правовых актов исполнительного органа государственной власти субъекта РФ 68
Введение
Задача точного, адекватного, недвусмысленного выражения в правовых актах воли правотворческого органа достаточно стара. Еще в глубокой древности технической стороне составления правовых актов уделялось большое значение. Кодекс Хаммурапи, Законы Ману, правовые акты Древнего Рима, Русская Правда дают примеры высокого, для своего времени, разумеется, уровня проработки правовых текстов. Кроме того, в прошлом обращалось также внимание и на нормативное решение проблем, которые сейчас называются юридико-техническими. Так, в артикуле 103 раздела 4 Статута Великого княжества Литовского 1588 г. говорилось: «При написании писари и подписки писания так обширного не должны производить…, чтобы обширностью писания исполнение людям не затруднялось» [15].
Однако как самостоятельная научная проблема юридическая техника стала изучаться правоведами лишь в XIX веке. Родоначальник юридической техники как научной правовой дисциплины немецкий юрист Рудольф Иеринг (1818-1892) справедливо полагал, что формальная, техническая сторона права не менее важна, чем содержательная. Техническое несовершенство представляет собой несовершенство всего права, недостаток, тормозящий право и вредящий ему. Юридическая техника как раз и призвана заниматься техническим совершенствованием права «с крайней тщательностью даже к мелочам» [14].
Среди отечественных дореволюционных ученых, уделявших в своих работах внимание юридической технике, отметим Е.В.Васьковского, В.Д.Каткова, П.И.Люблинского, Н.С.Таганцева. Правовая наука в послеоктябрьский период также существенно обогатила понимание юридической техники (Алексеев С.С., Баранов В.М., Брауде И.Л., Власенко Н.А., Керимов Д.А., Мицкевич А.В., Пигол- кин А.С., Савицкий В.М., Тихомиров Ю.А., Ушаков А.А., Черданцев А.Ф. и др.).
Отечественные (Керимов Д.А., Черданцев А.Ф., Пиголкин А.С., Власенко Н.А. и др.) и зарубежные (Иеринг Р., Нашиц А. И др.) ученые, исключая некоторые нюансы, под юридической техникой обычно понимают совокупность (систему) соответствующих средств, приемов, методов и правил подготовки и изложения правовых актов. Причем нередко вся юридическая техника сводится к одной ее разновидности - правотворческой, а последняя - к законодательной технике.
Объектом юридической техники является текст правового акта, в отношении которого правотворческий орган прилагает интеллектуальные усилия.
Юридическая техника призвана давать указания правотворческому органу относительно правильного, юридически строгого формирования правовых актов, их конструирования, а также упорядочения и систематизации правового материала. Имеется ввиду и структура правовых актов, и способы изложения нормативно-правовых предписаний, и логика, и стиль, и язык.
Юридическая техника служит важнейшим фактором внутреннего развития правовых актов и обретения ими официально признанных свойств. Ее роль и значение растут в условиях стремительного обновления отечественного законодательства в связи с расширением правотворческой деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, появлением новых институтов и процессов, требующих правового регулирования. Недооценка юридической техники или ее игнорирование порождают массу ошибок, «цена» которых очень велика. Это и превышение компетенции субъекта права, и коллизии разных правовых норм, и возникновение пробелов.
Юридическая техника для федерального законодательства и законодательства субъектов РФ едина в своей основе. Вместе с тем на уровне субъектов РФ имеются свои особенности собственного правотворчества. В частности, правотворческий орган субъекта РФ должен решать проблему целесообразности воспроизведения в своих актах положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
Придавая должное значение этим вопросам, во многих субъектах РФ требования юридической техники закреплены в законах. Например, в Законе Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» (в ред. законов РД от 14 декабря 2001 г. № 39, от 13 мая 2002 г. № 23, от 19 декабря 2002 г. № 43) (СПС Консультант Регион) имеется глава XIV «Правила законодательной техники», в Законе Республики Карелия от 24 мая 2000 г. № 410-ЗРК «О нормативных правовых актах Республики Карелия» (в ред. законов РК от 1 ноября 2002 г. № 628-ЗРК, от 4 февраля 2004 г. № 742-ЗРК) (СПС Консультант Регион) – глава 2 «Правила нормотворческой техники». Среди законов субъектов РФ детализированностью и тщательностью проработки выделяется Закон Свердловской области от 10 марта 1999 г. № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области» (СПС Консультант Регион), содержащий 108 статей.
В Сибирском федеральном округе это, например, Закон Алтайского края от 24 августа 1995 г. № 8-ЗС «О правотворческой деятельности» (в ред. законов Алтайского края от 9 января 1996 г. № 1-ЗС, от 7 апреля 1997 г. № 15-ЗС, от 6 апреля 1998 г. № 20-ЗС, от 9 ноября 2000 г. № 69-ЗС, от 30 января 2001 г. № 3-ЗС, от 5 июля 2002 г. № 44-ЗС) (СПС Консультант Регион), Закон Иркутской области от 17 января 1997 г. № 4-оз «О законах и иных областных нормативных правовых актах» (в ред. законов Иркутской области от 11 июня 1999 г. № 34-оз, от 4 апреля 2000 г. № 21-оз, от 13 июля 2001 г. № 44-оз, от 14 ноября 2002 г. № 56-оз, от 31 декабря 2003 г. № 90-оз) (СПС Консультант Регион), Закон Омской области от 21 ноября 2002 г. № 409-ОЗ «О нормативных правовых актах Омской области» (СПС Консультант Регион).
Правила юридической техники содержатся также в регламентах органов государственной власти субъектов РФ, инструкциях по делопроизводству, иных подзаконных нормативных правовых актах, посвященных разработке, оформлению, экспертизе правовых актов органов государственной власти субъектов РФ.
Правотворческая деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов РФ - это сложный и ответственный вид профессиональной деятельности. Она нуждается в научном обеспечении как на концептуальном (теоретическом), так и на методическом уровнях.
Целью настоящей работы является систематизация способов и приемов юридической техники применительно к правовым актам исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Данные методические рекомендации основываются на анализе правотворческой практики исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с позиции качества используемых ими средств и приемов юридической техники.
Глава 1. Правовые акты исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и должностных лиц: понятие, классификация
Правовые акты исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и их должностных лиц (обобщенно - правовые акты управления) являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти.
Наиболее значимые качества, раскрывающие их понятие и юридическую природу, следующие:
а) правовой акт управления представляет собой юридический вариант управленческого решения. Посредством его издания (принятия) исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;
б) правовой акт управления издается (принимается) только полномочным субъектом исполнительной власти в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством;
в) правовой акт управления - юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, в котором выражается властная природа государственно-управленческой деятельности;
г) правовой акт управления - одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом;
д) правовой акт управления содержит в себе юридически властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;
е) правовой акт управления может определять правила должного поведения в сфере государственного управления, т.е. быть нормативным, а также вызывать определенные юридические последствия в виде возникновения или прекращения конкретных административно-правовых отношений, т.е. быть индивидуальным;
ж) правовой акт управления подзаконен, в силу чего может быть издан только на основании и во исполнение закона;
з) правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев исполнительной власти;
и) правовой акт управления, как правило, издается в виде письменного юридического документа;
к) правовой акт управления издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок его подготовки, обсуждения, экспертизы, издания (принятия) и пр.;
л) правовой акт управления может быть в установленном действующим законодательством порядке опротестован или обжалован;
м) правовой акт управления в случае несоблюдения содержащихся в нем нормативно-правовых предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).
Таким образом, правовой акт исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, должностного лица есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.
В таком понимании этот вид юридических актов опосредует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее - между управляющей и уп-равляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.
В правовых актах исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц решаются многие вопросы детализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в актах законодательных (представительных) органов государственной власти.
Правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц по масштабности своего действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев они используются в интересах регламентации отдельных сторон общественных отношений, которые относятся, например, к предмету природоохранного, земельного, трудового права и др. Гражданский кодекс РФ (ст. 8) выделяет акты государственных органов в качестве одного из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей.
Правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц отличаются от актов судебных органов государственной власти своим преимущественно позитивным характером, выражающимся в том, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с целью упорядочивающего воздействия на различные стороны государственной и общественной жизни. Они могут служить доказательствами в судебных процессах по жилищным, трудовым, административным делам.
Кроме того, правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц не могут отменить или изменить судебные акты, в то время как последние такую возможность в отношении них имеют.
Правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц могут классифицироваться по различным критериям, основными из которых являются юридические свойства актов.
В соответствии с ними правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц подразделяются на нормативные и индивидуальные.
В условиях огромного разнообразия правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц важно четко отграничить друг от друга разные их виды, ибо каждый из них имеет свою собственную природу и выполняет свое предназначение. В частности, без правильного отличия нормативных актов от ненормативных немыслимы подготовка и оформление проектов актов государственных органов, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, расчистка законодательства от устаревших положений, учет действующего законодательства.
В юридической литературе имеется множество определений понятия нормативного правового акта. В частности, в справочной литературе можно найти следующие определения нормативного правового акта:
- «это властное предписание государственных органов, которое устанавливает, изменяет или отменяет нормы права (закон, кодекс, постановление, инструкция и др.)» [6];
- «это официальный письменный документ, принимаемый уполномоченным органом; устанавливает, изменяет или отменяет нормы права» [42];
- «это акты правотворчества, издаваемые органами законодательной, исполнительной, а нередко и судебной власти» [49].
Таким образом, в определениях подчеркивается, что нормативный правовой акт «устанавливает, изменяет или отменяет нормы права», ему присуща письменная строго документированная форма. В качестве еще одного признака нормативного правового акта отмечается его связь с правотворчеством.
Типичным в научной литературе является следующее определение: «нормативный правовой акт - это письменный документ, принятый уполномоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений» [7].
Помимо научных имеются и официальные определения нормативного правового акта. Например, в постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» содержится следующее определение нормативного правового акта и правовой нормы:
«Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».
Минюст России в Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 14 июля 1999 г. № 217, рекомендовал органам государственной власти при подготовке нормативных правовых актов использовать указанное постановление Государственной Думы.
Определение нормативного правового акта содержится также в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»:
«Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».
Основные характеристики нормативных правовых актов:
1. Нормативные правовые акты издаются (принимаются) компетентными государственными органами и должностными лицами. Данные акты принимаются при осуществлении исполнительными органами государственной власти властных полномочий и выражают волю государства. Их исполнение в случае необходимости может обеспечиваться мерами государственного принуждения. В данных характеристиках нормативного правового акта, выражающих его связь с государством, проявляется суверенность государственной власти.
2. Нормативные правовые акты принимаются в определенном процедурном порядке, который служит гарантией их надлежащего качества. Сам процесс принятия нормативных правовых актов называется правотворчеством.
3. Нормативный правовой акт содержит нормы права - правила поведения общего характера, на что указывает и само название данного правового акта.
4. Нормативный правовой акт документально оформлен, имеет установленную форму и реквизиты: официальное название и наименование, номер (не всегда), указание на орган, принявший данный акт и др. Для облегчения пользования нормативным правовым актом его содержание упорядочено, структурировано. Первичным элементом структуры нормативного правового акта является нормативно-правовое предписание.
5. Нормативный правовой акт обладает юридической силой. Существует определенный порядок вступления правовых актов в юридическую силу и порядок ее утраты. Под юридической силой понимается свойство нормативных правовых актов реально действовать, порождать юридически обязательные последствия. Юридическая сила зависит от места правотворческого органа в системе государственных органов страны, от его компетенции. Нормативными правовыми актами решаются наиболее важные, принципиальные управленческие проблемы. Юридическая сила проявляется в иерархии нормативных правовых актов. Чем выше положение органа власти, издавшего акт, в иерархической системе этих органов, тем выше юридическая сила его актов.
Индивидуальные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и их должностных лиц - это решения субъектов исполнительной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам.
Индивидуальные правовые акты в отличие от нормативных правовых актов носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему содержанию это - распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Признаками данных актов являются: конкретность предписаний, адресованных персонально определенным субъектам, однократность применения и др.
Наряду с рассмотренной классификацией правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц по юридической силе существуют и иные классификации по различным основаниям.
Зачастую в одном правовом акте нормативные положения «переплетаются» с предписаниями индивидуального характера. Практические задачи и функции исполнительно-распорядительной деятельности требуют для разрешения того или иного вопроса одновременного издания как нормативного, так и правоприменительного предписаний. Естественно, что нецелесообразно издавать (принимать) для разрешения одного вопроса два (или более) разных правовых акта в соответствии с юридической природой предписаний. К тому же различные правовые предписания часто не могут быть оторваны одно от другого и по своему содержанию. Такого рода правовые акты называют смешанными [26].
Для определения юридической природы правового акта необходимо ориентироваться на его преобладающее качество, а именно нормативность.
Исходя из содержания правовых актов, различают еще общие акты. К ним относят акты, содержащие общие кратковременные предписания (например, о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т. д.) либо общие требования (например, усилить внимание к решению определенных вопросов, экономить ресурсы и т. д.), либо разъясняющие что-либо.
Классификация правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц по их форме (виду) будет дана в следующей главе данных методических рекомендаций.
Правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц обязательны для исполнения на всей территории соответствующего субъекта РФ или территории отдельного административно-территори-ального образования.
Правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц находятся под сенью презумпции законности. В соответствии с нею правовые акты считаются законными, если в установленном порядке официально не будет установлено иное. Это означает, что сомнения в законности акта не препятствуют его действию. Презумпция законности акта исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, должностных лиц не действует при осуществлении правосудия: если законность акта имеет значение для дела, суд обязан проверить наличие этого признака.
Правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц, не соответствующие требованиям законности, называются дефектными правовыми актами. Они, в свою очередь, делятся на ничтожные и оспоримые.
Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Они не порождают юридических последствий. Ничтожный акт органа власти не существует с момента его издания. Акты признаются ничтожными, если они:
а) прямо и недвусмысленно противоречат указанию закона;
б) грубо нарушают правила подведомственности их издания;
в) не содержат законного основания для их принятия;
г) предписывают совершить преступление и т. п.
Ничтожные акты подлежат безусловной отмене органом или должностным лицом, их издавшим. При этом необходимо отметить, что сама по себе ничтожность акта не обнаруживается. Например, если правовой акт издан исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с превышением компетенции, сам факт нарушения принципа компетентности должен быть официально установлен в дальнейшем по жалобе гражданина или по протесту прокурора.
Незаконность оспоримых актов не очевидна, спорна. Как отмечалось выше, правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц находятся под сенью презумпции законности и подлежат исполнению. Однако это не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. Наиболее типичными вариантами оспаривания правовых актов являются обжалование и опротестование.
Оспаривание правовых актов означает процедуру поиска доказательств, свидетельствующих о том, что их юридическое содержание дефектно. При этом возможны различные варианты, например, когда оспаривание бездоказательно и, следовательно, оно никак не скажется на юридической судьбе данного акта. Но, возможно, что акт в целом или частично будет признан не соответствующим закону, отменен или изменен и даже аннулирован, т. е. признан ничтожным, не породившим никаких юридических последствий для тех, кому он адресован.
Оспоримые акты действуют до их отмены или изменения в установленном законом порядке.