Субъективная бедность – оценка человеком своего благосостояния с точки зрения того, насколько имеющийся доход позволяет ему и его семье жить достойно.
Признаками бедности считаются низкое качество питания и жилищных условий. «Бедность по доходу» в большинстве случаев сопровождается также низкими показателями состояния здоровья и образования, так называемой «бедностью человеческого потенциала». Таким образом, бедность - это крайняя степень ограничения возможностей человека вести достойный, принятый в данном обществе и желательный для человека образ жизни.
Следовательно, бедность следует рассматривать в двух измерениях: с точки зрения доходов, бедность как производная недостаточных доходов и с точки зрения возможностей, бедность как производная недостаточных возможностей.
В мировой практике известно несколько методов определения бедности:
· нормативный (по нормам питания и иным стандартам минимального потребительского набора, например, минимальной потребительской корзины);
· статистический, когда в качестве бедных рассматривается какая-то часть (например, первые 1015 процентов) населения в общем ряду распределения его по размерам получаемых душевых доходов;
· стратификационный, когда к бедным относятся люди априорно ограниченные в возможностях самообеспечения (старики, инвалиды, неполные и многодетные семьи, дети без родителей, безработные, иммигранты и т.п.);
· эвристический, определяющий, исходя из оценок общественного мнения или с позиций самого респондента, достаточный или недостаточный уровень жизни;
· экономический, определяющий категорию бедных исходя из возможностей государства в поддержании их материальной обеспеченности.
Для целей социальной политики помимо официального национального порога бедности, нередко устанавливается еще и критерий нуждаемости, под которым понимается тот минимальный уровень доходов, который дает право на получение в той или иной форме государственной поддержки (пособий, льгот, помощи в натуральной форме и т.д.).
Официальный порог бедности и критерий нуждаемости, как правило, не совпадают. Критерий нуждаемости должен быть гибким показателем и регулярно пересматриваться, как с целью не допустить снижения мотивации труда, так и исходя из реальных финансовых возможностей страны. В политическом смысле ужесточение критерия нуждаемости – одна из самых непопулярных мер. По мере улучшения ситуации в экономике, роста доходов населения, изменения профиля бедности величина критерия нуждаемости должна пересматриваться.
9.5. Обеспечение социальной справедливости. Модели социальной политики
На первом плане социальной политики находятся: преодоление бедности, осуществление адресной социальной помощи малообеспеченных семей и граждан, создание условий, обеспечивающих новым поколениям адекватную профессиональную и общеобразовательную подготовку к трудовой деятельности, улучшение медицинского обслуживания граждан, обеспечение эффективной занятости. При этом по отношению к большей части населения стоит задача, с одной стороны, достижения соответствия материальной обеспеченности людей приемлемому прожиточному стандарту, с другой стороны, способствовать активной жизненной позиции людей, путем создания условий для более полной реализации их стремления к самоутверждению и достижению большего материального достатка.
Таким образом, социальная политика решает проблему сочетания требований социальной целесообразности и экономической эффективности, увязывая социальные цели и рациональные экономические пути их достижения. Вопросы экономической эффективности во многом могут быть решены путем формирования и использования рыночных принципов и рычагов. Однако социальная сфера в силу ее особой значимости не может быть полностью подчинена требованиям рынка и его механизмов. В социальной сфере воспроизводится главный потенциал страны - квалификация, здоровье и духовный настрой ее населения. Поэтому она является сложным объектом государственного регулирования. Основная проблема здесь состоит в том, чтобы найти средства для оказания социальной помощи тем группам населения, которые не могут без нее выжить, и при этом поддержать те направления, без которых невозможно будущее развитие любого государства - образование, науку, культуру, доступную медицинскую помощь, информационное обеспечение.
Безусловно, в условиях ограниченных возможностей бюджета на решение всех этих проблем государственных средств не хватает. В связи с этим весьма актуальной является проблема финансового обеспечения социальной сферы. Без такого обеспечения социальная политика останется нереализованной. У этой проблемы есть два аспекта: необходимость увеличения государственных ассигнований и такая же настоятельная необходимость более рационального их использования. Это обусловлено тем, что социальная сфера, с одной стороны, выступает важным фактором развития экономики, а с другой - чем больше расходы на социальные нужды, тем сложнее обеспечить экономический рост.
Эффективная социальная политика в современных условиях предполагает создание принципиально новых механизмов функционирования социально-трудовых отношений: перераспределение доходов населения, сокращение дотирования и льготного кредитования различных отраслей, реструктуризацию рынка труда, проведение реформы оплаты труда, создание благоприятных условий для активной экономической деятельности всех членов общества.
В зависимости от целей социальных преобразований, объема расходов государства на социальные нужды, методов управления социальной сферой можно выделить несколько типов моделей социальной политики. В их основе лежат различные подходы к обеспечению перераспределительных процессов и роли государства в социальном развитии.
Наиболее известная попытка классификации социальной политики связана с именем английского исследователя Р.Титмуса, которым выделено три модели.
В основе первой модели лежит положение о преобладающем значении двух «естественных» каналов, через которые удовлетворяются потребности индивида. К ним относятся частный рынок и семья. И только в том случае, если эти институты перестают выполнять свои социальные функции адекватным образом, в действие вступают государственные институты и то лишь на временной основе - пока «естественные» каналы не станут действовать эффективно. В такой модели основной акцент социальной политики делается на благотворительность, общественное вспомоществование, а социальные меры государства адресуются главным образом так называемым «истинно нуждающимся».
В качестве целевого принципа во второй модели присутствует перераспределение экономических ресурсов от наиболее обеспеченных групп к менее обеспеченным. Особенность данной модели заключается в том, что во главу ее функционирования поставлена задача предупреждения, профилактики случаев утраты индивидом социальной стабильности. Это активный и конструктивный тип социальной политики. Объектом социальной политики в этой модели выступает все население. В ней нет прямой зависимости между правом на социальную защиту и специальными выплатами. Социальная защита предусматривает предоставление материальной помощи на уровне нормального жизненного стандарта.
Объектом третьей модели выступает занятая на производстве часть трудоспособного населения. Гарантии социальной защиты предоставляются в этой модели главным образом через страхование работников. Утрата заработка влечет за собой выплату компенсации, которая частично возмещает утраченный доход. Величина социальных выплат прямо пропорциональна количеству и размерам социальных взносов, выплачиваемых в государственные (бюджетные и внебюджетные) фонды. Эта модель имеет более широкий диапазон социальной политики, чем первая, но в отличие от второй модели является преимущественно пассивной, прямо не нацеленной на профилактику социальных болезней.
Классификацией социальной политики занимались и другие исследователи. Среди них, в частности, шведский ученый Г.Эспинг-Андерсен.
Основу классификации этого исследователя составляют концептуальные подходы к роли государства в социальной сфере. Так, например, Эспинг выделяет три «чистых» типа государства благосостояния, осуществляющих различную социальную политику.
Первый - либеральный. При таком типе государства доминирующее значение придается логике рынка. Выплачиваемые пособия очень незначительны по своим размерам, поскольку их предоставление в соответствии с осуществляемой социальной политикой не должно подавлять «склонность» к труду.
Второй - консервативно-корпоратистский. При этом типе государства система благосостояния играет важную роль в обеспечении социальных гарантий. Частичное страхование и предоставление социальных услуг являются «минимальными», поэтому перераспределительный эффект государства незначителен, а социальные права основаны на существующих социальных и статусных различиях.
Третий тип - социал-демократический. Он характеризуется отрицанием рынка в социальной сфере. Государство выступает важным инструментом реализации социальных прав граждан, оно рассматривается как наиболее эффективное орудие ”создания равенства по наивысшим стандартам, а не равенства по минимальным потребностям“.
Накопленный опыт зарубежных стран свидетельствует о формировании так называемого «двухэтажного» управления социальными процессами. Если первый этаж - сфера производства благ и услуг - регулируется механизмами рынка, то второй этаж - сфера воспроизводства человека, накопления «человеческого потенциала» - все в большей мере регулируется государством.
Социальная политика формируется с учетом конкретно-исторических условий страны. Большое влияние на проведение социальной политики оказывают материальные основы общественной жизни. Так, например, разные страны имеют различную демографическую структуру населения, которая определяет коэффициент нагрузки. При этом нагрузка на трудоспособное население может увеличиваться как со стороны детей, так и со стороны пожилых людей. За счет этих факторов расходы на социальные программы будут иметь разную структуру. Существенное влияние на социальные программы оказывает экономическая и политическая обстановка (например, войны, блокады, эмбарго). Для формирования социальной политики нужно ясно представлять как социальную стратификацию общества, так и цели социально-экономических преобразований.
Наряду с этим большое значение имеет и характеристика субъектного фактора. Поскольку поведение людей, обладающих определенными интересами, возможностями, социальной активностью, мобильностью, типом культуры, формирует социальную сферу, поэтому для социального управления, выбора модели социальной политики необходимо иметь четкое представление о стимулах, предпочтениях, особенностях различных социальных групп, традициях населения страны.
Социальная политика государства и представляет собой управление общественным выбором с целью сбалансирования противоречивых интересов представителей различных социальных групп, недопущения социальных конфликтов, достижения согласия в обществе.
9.6. Государственная политика перераспределения доходов. Социальная защита населения
Реализация социальной политики требует больших расходов. Средства, необходимые для реализации социальной политики, государство аккумулирует в бюджет через налоговую систему. Социальные расходы в промышленно развитых странах варьируют от уровня чуть ниже половины государственных расходов (например, в Канаде, Великобритании и Соединенных Штатах) и до более двух третей (например, во Франции и Германии). Но эти цифры еще не представляют собой полных государственных расходов на социальные нужды. Значительная часть расходов на здравоохранение и образование финансируется на уровне муниципалитетов или провинций этих стран.
Расходы на социальные нужды, несмотря на их большую значимость, не должны приходить в противоречие с условиями эффективного функционирования экономики, ускорения экономического роста. Таким образом, система налогообложения в стране должна формироваться таким образом, чтобы не снижать трудовую мотивацию и предпринимательскую активность, а социальная политика должна основываться на реально имеющихся у государства ресурсах и возможностях. Только в этом случае активная социальная политика выступает не ограничителем, а катализатором экономического роста.
Это достигается за счет стимулирования трудовой и хозяйственной активности населения, предоставления каждому трудоспособному человеку возможности своим трудом и предприимчивостью обеспечить доходы и необходимый уровень жизни, а для нетрудоспособных и малоимущих членов общества – обеспечения адресной социальной защиты.
Потребность в социальной защите со стороны государства для конкретного человека наступает в случае, когда он в силу каких-либо обстоятельств не имеет возможности за счет труда извлекать доходы, достаточные для обеспечения основных жизненных потребностей.
Причины снижения уровня социальной защищенности условно можно подразделить на две группы:
· личного характера (полная или частичная потеря трудоспособности в связи с инвалидностью, временная потеря трудоспособности в связи с заболеванием, увеличением состава семьи, потери кормильца, вынужденный переход на нижеоплачиваемую работу, вынужденная миграция);
· порожденные системными изменениями социально-экономических отношений (снижение реальных доходов в результате инфляции, спада производства, уменьшении доли ВВП, направляемого на потребление, рост безработицы).
Таким образом, под социальной защитой понимается защита человека либо определенных групп населения от социальных рисков, связанных с утратой трудоспособности и/или потери дохода, необходимого для обеспечения средств к существованию. К таким рискам относятся: беременность и роды, содержание детей, болезнь и инвалидность, старость, смерть человека, потеря кормильца, безработица, трудовое увечье.
Социальная защита обеспечивает гражданам доход, либо предоставляет социальные услуги, необходимые для обеспечения их потребностей в определенные периоды жизни.
Понятие социальная защита по-разному рассматривается в разных странах и международных организациях. Иногда в него включают все, что касается социальных условий жизни человека, например, благоприятную экологическую среду, заботу о детях, решение жилищной проблемы. Нередко социальную защиту понимают достаточно узко, сводя ее лишь к пенсионным вопросам и помощи неработающим. Такая разница в подходах объясняется национальными условиями формирования социальной политики, традициями и целевой ориентацией экономики.
Однако, при всем многообразии подходов к пониманию роли социальной защиты, масштабов охвата населения социальными программами можно выделить общую для всех стран с рыночной экономикой функцию социальной защиты – поддержание уровня жизни тех групп населения, которые испытывают отрицательное воздействие рынка или в силу тех или иных причин теряют трудоспособность.
В соответствии со сложившейся законодательной практикой принято относить граждан, не имеющих возможности за счет труда обеспечить приемлемый уровень удовлетворения жизненных потребностей для себя и членов своей семьи, к социально уязвимым (незащищенным) слоям населения. Система социальной защиты призвана создавать определенную защищенность и безопасность социально уязвимых слоев населения.
Функция социальной защиты заключается в оказании помощи человеку, находящемуся в трудной жизненной ситуации, или в том, чтобы предупредить возможные материальные трудности.
Основополагающим документом по вопросам социальной защиты в международном праве является Конвенция Международной организации труда №102 о минимальных нормах социального обеспечения, вступившая в силу в 1995 году. В данном документе содержится перечень основных видов социальной защиты. Данная конвенция определяет девять видов социальной защиты: медицинское обслуживание, пособия по безработице, пенсии по старости, пособия по производственному травматизму, пособия по инвалидности, пособия в связи с потерей кормильца, пособия по беременности и родам, пособия по болезни, семейные пособия. Однако далеко не все социальные проблемы были охвачены в Конвенции. В ней, например, не упомянута защита беднейших групп населения, бездомных, беженцев, хотя этим социальным группам уделяется все большее внимание во многих странах.
На основе рекомендаций Международной организации труда страны вырабатывают свое национальное социальное законодательство. Особенно развито социальное законодательство в странах Северной Европы, наименее - в США, где центр тяжести решения социальных вопросов переносится на коллективные соглашения и систему трудового арбитража.
Несмотря на разнообразные подходы в вопросах социальной защиты, существуют общие принципы ее организации в различных странах.
Первым принципом можно назвать принцип дифференцированного подхода к различным слоям и группам населения в зависимости от их социального положения, возраста, трудоспособности и степени экономической самостоятельности. Для нетрудоспособных членов общества главный упор должен быть сделан на поддержание их благосостояния, обеспечение определенного уровня потребления, создание необходимых надежных гарантий уровня доходов и т.п. Что же касается трудоспособных, то для них государственные гарантии в области уровня жизни должны быть сведены к минимуму. Здесь должен действовать принцип зарабатываемости, зависимости потребления от трудового вклада каждого. Социальными же гарантиями для них являются создание условий для получения трудового дохода, и, прежде всего, гарантий занятости, профессиональной подготовки и квалификационного роста, а также защита других социальных прав и прав граждан в сфере трудовых отношений.
Вторым принципом является требование того, чтобы механизм социальной защиты создавался на основе совокупности законодательно закрепленных экономических, правовых и социальных гарантий, предоставляемых обществом каждому члену и обеспечивающих соблюдение его важнейших социальных прав. Иными словами, это принцип перехода от социального иждивенчества к социальным гарантиям. Система социальной защиты должна быть гибкой, рассчитанной на предупреждение возможных факторов социального риска, а не на устранение уже возникших очагов социальной напряженности. Основой для этого должна быть научно обоснованная система социальных гарантий в виде системы минимальных социальных стандартов. В самом общем виде государственные минимальные социальные стандарты – это установленные органами государственной власти социальные нормы и нормативы, определяющие уровень гарантированного удовлетворения важнейших потребностей человека в материальных благах, бесплатных и общедоступных социально-культурных услугах, имеющих приоритетное значение.
Сфера применения этих стандартов включает основные виды выплат населению: заработную плату, пенсии, стипендии, а также бесплатные и общедоступные услуги учреждений социально-культурной сферы, финансируемые за счет средств государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов. В систему стандартов входят государственные минимальные стандарты в области оплаты труда, социального обеспечения, образования, культуры, социального обслуживания населения, жилья и жилищно-коммунального обслуживания.
Основными задачами установления стандартов являются:
· выравнивание степени удовлетворения потребностей населения в важнейших материальных благах и социально-культурных услугах;
· повышение обоснованности формирования республиканских и местных бюджетов;
· совершенствование бюджетно-финансовых механизмов реализации социальных гарантий граждан;
· совершенствование функционирования учреждений социальной сферы.
Третий принцип системы социальной защиты – принцип интегрированности. Данный принцип определяет фундаментальное требование к системе социальной защищенности, которое состоит в том, чтобы эта система действовала на всех уровнях с четким определением прав, ответственности и функций каждого института гражданского общества. При этом чрезвычайно важно правильно распределить компетенцию между уровнями и институтами.
Как показывает опыт зарубежных стран, защитой нетрудоспособных и социально уязвимых слоев населения занимаются преимущественно местные органы власти, что существенно повышает адресность социальной помощи. В компетенцию местных органов, как правило, входит также организация социального обслуживания пожилых людей, инвалидов, многодетных и неполных семей, содержание отдельных учреждений социальной защиты за счет местного бюджета.
Важную роль в развитии системы социальной защиты за рубежом играют неправительственные некоммерческие организации. Они объединяют представителей различных общественных движений, социальных или профессиональных групп, ветеранов войны и труда, лиц, подвергшихся политическим репрессиям, инвалидов, женщин, молодежь, потребителей, предпринимателей. Сюда, например, относятся различные женские ассоциации, организации защиты детей, ассоциации инвалидов и ветеранов, молодежные организации по правам человека, медицинские и врачебные ассоциации, Общество Красного Креста и другие гуманитарные общества.
Хотя неправительственные некоммерческие организации и достаточно разнообразны, все они, однако, имеют общие цели, направленные на снижение уровня бедности, улучшение условий жизни тех или иных категорий людей, защиту их социальных прав, обеспечение их потребностей в области труда, образования, здравоохранения и т.д.
В настоящее время неправительственные некоммерческие организации стали весьма влиятельной силой, защищающей права человека и обеспечивающей людям защиту от различных рисков. Так, например, в системе неправительственных некоммерческих организации в США сейчас работают почти 9 млн. человек, в странах Европейского союза – почти 6 млн., в Японии – более 2 млн.
В отличие от экономики, где основные функции регулируются через рыночные структуры, в сфере социальной защиты господствующее положение занимает государство.
В настоящее время основными компонентами системы социальной защиты в странах с рыночной экономикой являются: социальное страхование, общественное вспомоществование (социальная помощь) и социальное обслуживание.
Социальное страхование основано на уплате страховых взносов в форме отчислений от заработной платы. В большинстве стран источниками фондов социального страхования являются взносы наемных работников, нанимателей, а также государства из фондов социальной помощи, финансируемых за счет общих налогов. В Финляндии, Швеции, Италии обязательные взносы уплачивают только наниматели, в Дании финансирование социальных выплат осуществляется из государственных средств, в Австрии, Бельгии, Германии, Великобритании, Франции основное бремя взносов в страховые фонды несут наемные работники. В США практически нет обязательных взносов со стороны нанимателей, основной упор делается на договорные условия.
Расходы средств социального страхования могут осуществляться в виде таких выплат как пенсии, пособия. Право на получение социальных выплат приобретается в зависимости от уплаты страховых взносов и распространяется на лиц, имевших в течение установленного периода времени работу и потерявших ее в связи с болезнью, производственным травматизмом, достижением пенсионного возраста, безработицей, а также потерявших кормильца. Система социального страхования компенсирует указанной категории населения потерю дохода за счет средств фонда социального страхования. В индустриально развитых странах право на социальные выплаты возникает, как правило, при наличии определенного уровня страхового и трудового стажа, выплаты определенного объема страховых взносов.
Под общественным вспомоществованием (социальной помощью) понимается финансирование из бюджетных средств жизненно важных потребностей отдельных лиц или групп населения, при котором в качестве ориентира выступает их индивидуальная нуждаемость. Оно направлено на поддержание уровня жизни бедных семей и граждан независимо от уплаты страховых взносов. Социальная помощь рассматривается как временная поддержка и осуществляется как в денежной, так и натуральной форме (например, горячее питание или купоны на оплату продовольственных товаров, лекарств, помощь в уходе за детьми, оплата детского сада, дрова и уголь для отопления, оплата коммунальных услуг и квартирной платы).
Социальное обслуживание предназначено для удовлетворения социально-культурных, духовных, интеллектуальных потребностей человека, поддержания его нормальной жизнедеятельности. Система социального обслуживания населения предоставляет собой широкий спектр социально-экономических, медико-социальных, психолого-педагогических, правовых, социально-бытовых и иных социальных услуг гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Социальное обслуживание предоставляется как государственными учреждениями, так и коммерческими организациями. Соотношение государственных и негосударственных учреждений социальной инфраструктуры различны и определяются особенностями социальной политики государств.