2. Понятие валютных операций.
3. Органы, осуществляющие валютное регулирование.
4. Правовой статус резидентов и нерезидентов.
5. Источники правового регулирования валютных отношений.
Глава 23. ВАЛЮТНЫЙ КОНТРОЛЬ
23.1. Понятие валютного контроля, его цели и задачи
Валютное регулирование и валютный контроль - это два направления, посредством которых государство реализует свою валютную политику <1>. Валютное регулирование и валютный контроль - это две категории, которые не могут существовать одна без другой <2>.
--------------------------------
<1> См.: Царева О.Е. Указ. соч. С. 32.
<2> Там же. С. 35.
Валютный контроль представляет собой осуществление государством деятельности по проверке соблюдения резидентами и нерезидентами требований, установленных в нормативных правовых актах, регулирующих валютную сферу, т.е. создание государством и функционирование определенной системы, способной контролировать область валютных отношений <1>. Валютный контроль является одним из направлений государственного финансового контроля, поскольку эффективная финансовая деятельность государства зависит от положения дел в валютной сфере <2>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 11.
<2> Там же. С. 37.
Как направлению государственного финансового контроля валютному контролю присущи все общие черты финансового контроля. В то же время он имеет специфические черты <1>.
--------------------------------
<1> См.: Новоселов В.И. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. С. 591.
Отличие валютного контроля от других направлений контрольной деятельности заключается в особенностях его объекта и предмета, целей и задач, состава субъектов контроля (органов и агентов) и контролируемых лиц или подконтрольных субъектов (резидентов и нерезидентов), форм и методов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Царева О.Е. Указ. соч. С. 37.
Правовые основы валютного контроля определяются Федеральным законом от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (далее - Закон N 173-ФЗ).
Главной целью валютного контроля является обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций контролируемыми лицами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Царева О.Е. Указ. соч. С. 39.
Задачи валютного контроля:
- обеспечение экономической безопасности государства и защита национальных интересов Российской Федерации;
- обеспечение законного осуществления валютных операций;
- своевременное и полное исполнение резидентами обязанностей по репатриации валюты на внутренний валютный рынок;
- предупреждение нарушений валютного законодательства <1>;
--------------------------------
<1> См.: Кучеров И.И. Валютное право России: Академический курс лекций. М.: Юстицинформ, 2011. С. 180.
- учет, обобщение и анализ информации о валютных операциях для стратегического планирования и текущей корректировки валютной политики;
- выявление нарушений валютного законодательства для последующего привлечения виновных к ответственности <1>;
--------------------------------
<1> См.: Хаменушко И.В. Валютное регулирование в Российской Федерации: правила, контроль, ответственность: Учеб.-практ. пособ. М.: Норма, 2013. С. 118.
- возмещение ущерба, причиняемого государству в результате неисполнения резидентами и нерезидентами положений валютного законодательства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кучеров И.И. Указ. соч. С. 180.
К содержанию валютного контроля следует отнести (ч. 1 ст. 23 Закона N 173-ФЗ):
- проверку соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, включая соответствие проводимых валютных операций указанному законодательству и актам органов валютного регулирования, в том числе установление наличия оснований, которые необходимы для проведения платежей в иностранной валюте;
- проверку полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;
- запрос и получение документов и информации, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов.
Объектом валютного контроля являются валютные отношения, возникающие в процессе совершения резидентами и нерезидентами валютных операций. Предметом валютного контроля являются валютные операции, то есть действия и сделки субъектов <1>. Субъектами валютного контроля являются органы и агенты валютного контроля и подконтрольные субъекты.
--------------------------------
<1> См.: Царева О.Е. Указ. соч. С. 38.
Формами валютного контроля как конкретного выражения и организации контрольных действий являются проверка, ревизия <1>, наблюдение, мониторинг и надзор. Однако из пяти форм финансового контроля в валютном контроле широко используются два:
--------------------------------
<1> Там же. С. 40.
1) наблюдение, т.е. постоянный массовый сбор и обработка текущей информации о валютных операциях посредством стандартизированных форм учета и отчетности (справок, внешнеторговых контрактов);
2) проверка, т.е. выборочный последующий контроль посредством изучения документов о совершенных валютных операциях <1>.
--------------------------------
<1> См.: Хаменушко И.В. Указ. соч. С. 116.
Наблюдение основывается на обязанности контролируемых лиц на регулярной основе представлять специальные документы учета и отчетности по валютным операциям. Такие документы представляются по мере совершения валютных операций - например, наблюдение уполномоченных банков посредством справок о валютных операциях.
Проверка проводится в виде предварительного, текущего и последующего контроля. Например, проверка Банком России деятельности уполномоченных банков. Она проводится по определенному кругу вопросов или теме путем ознакомления с некоторыми сторонами деятельности подконтрольного субъекта <1>.
--------------------------------
<1> См.: Царева О.Е. Указ. соч. С. 40.
Ревизия может проводиться в виде последующего контроля. Ревизия охватывает все или почти все стороны деятельности подконтрольного субъекта. Ревизии могут быть документальными и фактическими; полными (сплошными) и выборочными (частичными); комплексными и тематическими; плановыми и внеплановыми.
Мониторинг может проводиться в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", согласно которому на кредитные организации возложены обязанности уведомления Росфинмониторинга об открытии (закрытии) счетов и вкладов, предоставления информации о движении денежных средств по счетам и вкладам своих клиентов, в том числе по валютным операциям.
Надзор за соблюдением валютного законодательства применяется, в частности, в процессе осуществления прокурорского надзора. Например, прокуратуре РФ рекомендовано усилить надзор за соблюдением валютного законодательства РФ, принять меры по выявлению организаций, незаконно оставляющих за границей экспортную выручку или осуществляющих незаконный перевод за границу иностранной валюты <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кучеров И.И. Указ. соч. С. 182.
Проверки, осуществляемые в рамках валютного контроля, характеризуются применением специфических методов.
Под методами валютного контроля понимаются приемы, способы или средства его осуществления. В частности, проверка документов и информации об осуществлении валютных операций, а также учета и отчетности по указанным операциям; юридическая оценка операций, содержащихся в документах; изъятие документов; получение объяснений, справок и сведений, свидетельствующих о нарушениях валютного законодательства, встречная проверка, экономическая экспертиза, анализ, обследование и др. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Царева О.Е. Указ. соч. С. 40, 41.
Вместе с тем применение конкретных форм и методов валютного контроля зависит от ряда обстоятельств: целей, задач и отдельных направлений контроля, правового положения и особенностей деятельности контролирующих органов и контролируемых лиц, от объекта и предмета контроля, оснований возникновения контрольных правоотношений <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 41.
В свою очередь, результативность, действенность и полнота валютного контроля зависят от правильного выбора форм, методов, а также видов валютного контроля.
В зависимости от субъектов, осуществляющих функции валютного контроля, он подразделяется на валютный контроль:
- Правительства РФ, а также органов и агентов валютного контроля;
- Банка России и федеральных органов исполнительной власти <1>;
--------------------------------
<1> Там же.
- на валютный контроль уполномоченных банков, профессиональных участников рынка ценных бумаг, Внешэкономбанка.
Валютный контроль может быть обязательным и инициативным. Во всех случаях контроль за экспортом и импортом товаров, работ и услуг является обязательным. Но в то же время органы и агенты валютного контроля могут по своей инициативе выборочно проверить организации, осуществляющие ВЭД.
Валютный контроль зависит от времени его проведения. Он может быть предварительным, текущим и последующим. Предварительный валютный контроль осуществляется до совершения валютных операций. Поэтому он является предупредительным. Например, предварительный контроль со стороны уполномоченного банка за валютными операциями осуществляется на этапе представленного в банк внешнеторгового контракта или кредитного договора.
Текущий валютный контроль - это контроль, проводимый в процессе совершения валютных операций контролирующими лицами, то есть в период исполнения контракта. Последующий валютный контроль - это контроль, осуществляемый органами и агентами валютного контроля после совершения резидентами и нерезидентами валютных операций <1>. Последующий контроль заключается в контроле за предоставлением документов для осуществления валютного контроля, а также за правильностью и объективностью их заполнения. Упомянутые документы (справка о валютных операциях) хранятся в уполномоченном банке не менее 3 лет.
--------------------------------
<1> См.: Царева О.Е. Указ. соч. С. 42.
Например, проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а именно репатриации валютных средств - на стадии последующего контроля, т.е. когда валютная операция завершена и резиденту поступила часть или все денежные средства.
В зависимости от вида валютных операций валютный контроль может быть за:
- ввозом, вывозом в Россию и из России валюты и ценных бумаг;
- денежными переводами;
- расчетами в валюте РФ и иностранной валюте между резидентами и нерезидентами;
- куплей-продажей валютных ценностей;
- репатриацией валютных средств;
- полнотой и достоверностью учета и отчетности по валютным операциям.
С учетом изложенного, для объективной оценки значения и места валютного контроля, на наш взгляд, его понятие следует рассматривать в двух аспектах: узком и широком.
Понятие валютного контроля в широком аспекте можно определить как комплекс государственных мер, обеспечивающих экономическую безопасность России и соблюдение интересов государства при осуществлении резидентами и нерезидентами валютных операций в соответствии с валютным законодательством <1> и актами органов валютного регулирования.
--------------------------------
<1> Там же. С. 43.
В узком аспекте под валютным контролем понимается важнейшее направление финансового контроля, представляющее собой целенаправленную деятельность субъектов валютного контроля (органов и агентов) с использованием специальных форм и методов, выражающуюся в обеспечении соблюдения контролируемыми лицами (резидентами и нерезидентами) валютного законодательства при осуществлении ими валютных операций, т.е. это контроль уполномоченных государством органов и организаций за соблюдением требований, определенных валютным законодательством и актами органов валютного регулирования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Царева О.Е. Указ. соч.
23.2. Органы и агенты валютного контроля, их компетенция
Проведение валютного контроля возложено на органы и агентов валютного контроля.
Органы валютного контроля - это государственные органы, которые в соответствии с законами Российской Федерации осуществляют контроль за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации, актов органов валютного регулирования и которым предоставлено право привлечения к ответственности его нарушителей <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 180.
Согласно ч. 5 ст. 4 Закона N 173-ФЗ органы валютного контроля могут издавать акты валютного контроля, по вопросам, отнесенным к их компетенции только в случаях и пределах, предусмотренных валютным законодательством Российской Федерации и актами органов валютного регулирования.
В компетенцию органов валютного контроля входит (ч. 2 ст. 23 Закона N 173-ФЗ):
- проведение проверочных мероприятий;
- выдача предписаний об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;
- применение установленных законодательством Российской Федерации мер ответственности за нарушение актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.
К числу органов валютного контроля согласно ч. 2 ст. 22 Закона N 173-ФЗ относятся Банк России и федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ. В качестве таковых определены налоговые и таможенные органы. Эти же органы наделены полномочиями по применению мер административной ответственности к лицам, нарушившим требования валютного законодательства.
Агенты валютного контроля - это финансовые организации, которые в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации и актами органов валютного регулирования реализуют контроль за проводимыми в Российской Федерации валютными операциями и осуществляют проверки таких операций. Агенты валютного контроля подотчетны органам валютного контроля.
Агентами валютного контроля в соответствии с ч. 3 ст. 22 Закона N 173-ФЗ являются уполномоченные банки, профессиональные участники рынка ценных бумаг, Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)".
В соответствии с ч. 1 ст. 23 Закона N 173-ФЗ органы и агенты валютного контроля и их должностные лица имеют право:
1) проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;
2) проводить проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;
3) запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов. Обязательный срок для представления документов по запросам органов и агентов валютного контроля не может составлять менее 7 рабочих дней со дня подачи запроса.
Компетенция органов и агентов валютного контроля по его проведению разграничена следующим образом:
1) контроль за осуществлением валютных операций кредитными организациями и некредитными финансовыми организациями, осуществляющими виды деятельности, указанные в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о банке), осуществляет Банк России;
2) контроль за валютными операциями резидентов и нерезидентов, не являющихся кредитными организациями и некредитными финансовыми организациями, осуществляющими виды деятельности, указанные в Законе о банке, осуществляют в пределах своей компетенции федеральные органы исполнительной власти, являющиеся органами валютного контроля, и агенты валютного контроля;
3) обеспечение координации деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами, а также их взаимодействие с Банком России реализует Правительство РФ. Правительство также определяет специальные органы исполнительной власти, являющиеся органами валютного контроля.
Таким образом, на основании ст. 22 Закона N 173-ФЗ Правительство РФ к органам валютного контроля не относится, а лишь является субъектом, реализующим валютный контроль. На Правительство РФ возложены функции координации деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля, а также их взаимодействие с Банком России.
Банк России является органом валютного контроля и осуществляет эту функцию в соответствии с Законом о банке и Законом N 173-ФЗ.
Банк России организует и проводит контроль как опосредованно - через уполномоченные банки, так и непосредственно.
К тому же в рамках закона Банк России как орган валютного контроля осуществляет взаимодействие с другими органами валютного контроля в пределах их компетенции и обеспечивает взаимодействие с ними уполномоченных банков и профессиональных участников рынка ценных бумаг как агентов валютного контроля с органами валютного контроля при обмене информацией.
В проведении валютного контроля принимают участие Департамент финансового мониторинга и валютного контроля и территориальные учреждения Банка России - главные управления в краях, областях и автономных округах Российской Федерации, Москве и Санкт-Петербурге; национальные банки республик в составе Российской Федерации. Территориальные учреждения Банка России непосредственно взаимодействуют с уполномоченными банками по месту их нахождения.
Контроль Банка России сводится к проверке сводных отчетов, составленных его территориальными учреждениями по валютным операциям на основании ежемесячных отчетов уполномоченных банков, представленных в эти учреждения в электронном виде. Правовой основой такой отчетности являются указание Банка России от 24 ноября 2016 г. N 4212-У <1> "О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации" (в ред. от 27 февраля 2017 г.) и указание Банка России от 4 сентября 2013 г. N 3054-У <2> "О порядке составления кредитными организациями годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности" (в ред. от 24 октября 2016 г.).
--------------------------------
<1> Официальный сайт Банка России: http://www.cbr.ru/ (дата обращения 21.12.2016); Вестник Банка России. 2017. N 12 - 13.
<2> Вестник Банка России. 2013. N 61.
Банк России осуществляет проверочные мероприятия соблюдения валютного законодательства уполномоченными банками для осуществления функций банковского регулирования и банковского надзора. Порядок проведения проверок регулируется ст. 73 Закона о банке, а также Инструкцией Банка России от 5 декабря 2013 г. N 147-И <1> "О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)".
--------------------------------
<1> Вестник Банка России. 2014. N 23 - 24.
Основной целью проведения Банком России проверок кредитных организаций (их филиалов) является оценка на месте общего состояния кредитной организации либо отдельных направлений (вопросов) ее деятельности, в том числе оценка соблюдения законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России, оценка достоверности учета (отчетности) кредитной организации (ее филиала), определение размера рисков, активов, пассивов, оценка качества активов кредитной организации (ее филиала), величины и достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации, оценка качества управления кредитной организации, включая оценку системы управления рисками и состояния внутреннего контроля, оценка финансовой устойчивости, экономического положения, финансового состояния кредитной организации и перспектив деятельности кредитной организации, а также выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков кредитной организации.
Проверки кредитных организаций проводятся не реже одного раза в 24 месяца уполномоченными представителями (служащими) Банка России на основании документа, подтверждающего их полномочия на проведение проверки кредитной организации (ее филиала).
Проверка кредитной организации (ее филиала) начинается с момента предъявления кредитной организации (ее филиалу) поручения на проведение проверки руководителем рабочей группы или членом рабочей группы. Проверка кредитной организации (ее филиала) завершается не позднее даты истечения срока действия поручения на проведение проверки. Датой завершения проверки является дата составления акта проверки кредитной организации (ее филиала), за исключением случаев составления акта проверки до завершения проверки.
Проверка кредитной организации (ее филиала) осуществляется за период деятельности кредитной организации (ее филиала), который не может превышать пяти календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующих году проведения проверки.
К результатам проверки кредитной организации (ее филиала) относится информация, необходимая для осуществления Банком России функций банковского регулирования и банковского надзора, надзора в национальной платежной системе, полученная в ходе проверки в дополнение к данным отчетности кредитной организации, представленной в Банк России, либо об отдельных направлениях (вопросах) ее деятельности, а также иная надзорная информация о выявленных фактах (событиях) и (или) обстоятельствах деятельности кредитной организации, способных оказать влияние на финансовое состояние кредитной организации, величину и достаточность собственных средств (капитала) и выполнение иных пруденциальных норм деятельности или обусловить возникновение оснований для применения к кредитной организации мер, предусмотренных ст. ст. 38, 72 - 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", ст. ст. 19, 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", ч. 8 ст. 34 Федерального закона от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ <1> "О национальной платежной системе" (в ред. от 18 июля 2017 г.).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3872; 2017. N 30. Ст. 4456.
Результаты проверки кредитной организации (ее филиала), определенные п. 1.12 указанной инструкции, отражаются в акте проверки. Акт проверки составляется на бумажном носителе в двух экземплярах. Первый экземпляр акта проверки направляется в структурное подразделение Банка России, осуществляющее надзор за деятельностью кредитной организации, второй экземпляр передается кредитной организации (ее филиалу). Акт проверки формируется также в электронном виде и хранится на электронном носителе в инспекционном подразделении Банка России, проводившем проверку.
Акт проверки состоит из трех частей: вводной, аналитической и заключительной. Во вводной части акта проверки должны содержаться сведения:
- о дате и месте составления акта проверки;
- о полном фирменном наименовании кредитной организации (полном наименовании филиала), об основном государственном регистрационном номере кредитной организации; о регистрационном номере кредитной организации, присвоенном Банком России (порядковом номере филиала кредитной организации, содержащемся в Книге государственной регистрации кредитных организаций), а также о местонахождении кредитной организации (ее филиала);
- об особенностях проведения и оформления результатов проверки кредитной организации (ее филиала) с указанием фактов противодействия проведению, и (или) приостановления, и (или) прекращения проверки;
- о рабочей группе, проводившей проверку.
Структура аналитической части акта проверки определяется перечнем проверенных вопросов деятельности кредитной организации (ее филиала). В аналитической части акта проверки должны отражаться выводы рабочей группы по результатам проверки кредитной организации (ее филиала), а также иная надзорная информация, необходимая для определения размера рисков, активов, пассивов кредитной организации (ее филиала), величины и достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации, а также оценки качества управления кредитной организации, включая оценку системы управления рисками и состояния внутреннего контроля, финансового состояния кредитной организации и перспектив деятельности кредитной организации.
Заключительная часть акта проверки должна содержать обобщенную информацию об основных результатах проверки кредитной организации (ее филиала).
Акт проверки должен быть подписан руководителем и членами рабочей группы. В случае невозможности подписания акта проверки отдельными членами рабочей группы (болезнь, отпуск, служебная командировка и иные объективные причины) руководитель рабочей группы делает отметку о причине отсутствия его подписи.
Для ознакомления кредитной организации (ее филиала) с актом проверки руководитель рабочей группы или член рабочей группы в день завершения проверки вручает второй экземпляр акта проверки руководителю кредитной организации (ее филиала) либо для передачи на ознакомление руководителю кредитной организации (ее филиала) передает его ответственному работнику кредитной организации (ее филиала). Вручение второго экземпляра акта проверки осуществляется на основании протокола приема-передачи акта проверки. Руководитель кредитной организации обязан ознакомиться с актом в срок, не превышающий 5 рабочих дней. Он также может представить возражения или замечания по акту проверки.
Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы осуществляют государственную функцию по проведению валютного контроля в соответствии с ч. 2 ст. 22 Федерального закона N 173-ФЗ и Административным регламентом исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами, утвержденным Приказом Минфина России от 4 октября 2011 г. N 123н <1>.
--------------------------------
<1> БНА РФ. 2012. N 19.
Предметом валютного контроля является соблюдение резидентами и нерезидентами валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования и валютного контроля.
На налоговые органы возложены обязанности по контролю за соблюдением резидентами требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля (за исключением контроля за валютными операциями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации), за соответствием проводимых валютных операций, не связанных с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, условиям лицензий и разрешений.
К тому же резиденты обязаны:
- уведомлять налоговые органы по месту своего учета об открытии (закрытии, изменении реквизитов) счетов (вкладов) в банках, расположенных за рубежом, по таким счетам (вкладам) на основании ч. 2 ст. 12 Закона N 173-ФЗ (не позднее одного месяца со дня соответственно открытия (закрытия) или изменения реквизитов таких счетов (вкладов) в банках, расположенных за пределами территории РФ, по форме, утвержденной Приказами ФНС России от 21 сентября 2010 г. N ММВ-7-6/457@ <1>, от 14 ноября 2013 г. N ММВ-7-14/502@) <2>;
--------------------------------
<1> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 49.
<2> См.: СПС "КонсультантПлюс".
- представлять отчеты о движении средств по указанным выше счетам на основании п. 7 ст. 12 Закона N 173-ФЗ.
Механизм представления резидентами таких отчетов утвержден Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2005 г. N 819 <1> "Об утверждении Правил представления юридическими лицами-резидентами и индивидуальными предпринимателями-резидентами налоговым органам отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации" (в ред. от 25 июля 2015 г.). В соответствии с данными Правилами резиденты ежеквартально, в течение 30 дней по окончании квартала, представляют в налоговый орган по месту своего учета отчеты о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории РФ, по состоянию на последнюю календарную дату отчетного квартала. Подтверждающие банковские документы представляются в виде нотариально заверенной копии, в соответствии с требованиями законодательства РФ. К документам, составленным на иностранном языке, прилагается перевод на русский язык, нотариально заверенный в соответствии с требованиями российского законодательства. Форма отчета о движении средств по счету (вкладу) в банке за рубежом приведена в вышеуказанных Правилах.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 188.
Также физические лица-резиденты представляют налоговым органам отчеты о движении средств по зарубежным счетам (вкладам). Порядок представления физическими лицами-резидентами отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации установлен Постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2015 г. N 1365 <1> "О порядке представления физическими лицами-резидентами налоговым органам отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации".
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2015. N 52 (ч. I). Ст. 7601.
В соответствии с Порядком отчеты представляются ежегодно, до 1 июня года, следующего за отчетным годом. В случае закрытия счета (вклада) в отчетном году отчет представляется за период с 1 января отчетного года (или с даты открытия счета (вклада) в отчетном году) по дату закрытия счета (вклада) включительно одновременно с уведомлением о закрытии счета (вклада) в срок, не позднее одного месяца со дня закрытия счета (вклада). В случае, например, если счет (вклад) закрыт в 2017 г., то отчет представляется до 1 июня 2018 г.
Отчет может быть представлен:
- лично физическим лицом-резидентом;
- через уполномоченного представителя (полномочия которого подтверждены в соответствии с законодательством Российской Федерации);
- по почте;
- в электронном виде через личный кабинет налогоплательщика на официальном сайте ФНС России. Отчет может представляться без приложения подтверждающих документов.
При этом налоговый орган в целях осуществления валютного контроля имеет право запрашивать и получать подтверждающие документы (копии документов) и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов (вкладов). Подтверждающими документами могут являться банковские выписки или иные документы, выданные банком в соответствии с законодательством государства, в котором зарегистрирован банк, подтверждающие сведения, указанные в отчете.
Проверка валютных операций резидентов и нерезидентов, за исключением кредитных организаций и валютных бирж, осуществляется ФНС России и ее территориальными органами.
Результатом является составление налоговым органом акта проверки соблюдения резидентами и нерезидентами валютного законодательства, а в случае выявления нарушений валютного законодательства - составление протокола об административном правонарушении в порядке и в сроки, предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ).
Целью проведения налоговыми органами проверок является обеспечение соблюдения резидентами и нерезидентами валютного законодательства.
Проверки соблюдения резидентами и нерезидентами валютного законодательства осуществляют должностные лица центрального аппарата ФНС России и ее территориальных органов в соответствии с полномочиями, установленными должностными регламентами и положением о структурном подразделении налогового органа, ответственном за проведение проверок.
Основанием для начала административной процедуры является получение документов и информации из внутренних и (или) внешних источников (в том числе одновременно с проведением камеральных и выездных налоговых проверок).
Отбор осуществляется должностными лицами налоговых органов на основании подготовительной работы, включающей в себя изучение и анализ всех имеющихся в распоряжении налогового органа материалов и информации из внутренних и внешних источников о деятельности резидента (нерезидента), связанной с осуществлением валютных операций, открытием и ведением счетов (вкладов) в банках за пределами территории РФ, представлением учетных и отчетных документов по валютным операциям.
В этих целях используется следующая информация:
1) информация и документы, получаемые налоговыми органами из внешних источников, представленные органами валютного контроля и другими агентами валютного контроля, правоохранительными и контролирующими органами, а также из иных источников;
2) сведения об открытии (закрытии) резидентами счетов (вкладов) в банках за пределами территории Российской Федерации и сведения о движении денежных средств по этим счетам (вкладам);
3) другие сведения, прямо или косвенно указывающие на возможность совершения нарушения резидентом (нерезидентом) валютного законодательства при осуществлении валютных операций;
4) информация, полученная при проведении мероприятий налогового контроля.
Критерием принятия решения о проведении проверки являются мотивированные предложения должностных лиц налоговых органов, проводивших изучение и анализ деятельности резидента (нерезидента), связанной с осуществлением валютных операций, открытием и ведением зарубежных счетов (вкладов), представлением учетных и отчетных документов по валютным операциям, а также поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренные ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ.
Решение о проведении проверки оформляется в виде поручения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа. В зависимости от основания проведения проверки в поручение включаются вопросы, отражающие все виды валютных операций, или имеющие тематическое содержание, отражающее отдельные виды валютных операций, или связанные с открытием (закрытием) зарубежных счетов (вкладов), представлением учетных и отчетных документов по валютным операциям.
В ходе проверки анализируются документы и информация, связанные с проведением валютных операций, открытием и ведением зарубежных счетов (вкладов) в банках, представлением учетных и отчетных документов по валютным операциям.
По результатам проверки должностными лицами налогового органа составляется акт проверки соблюдения валютного законодательства. В акте проверки отражаются все осуществленные в ходе проверки мероприятия (в том числе направленные запросы, полученные ответы, материалы, сообщения, заявления) с перечнем проверенных документов (сведений, информации).
Акт проверки должен содержать систематизированное изложение документально подтвержденных фактов нарушений валютного законодательства, выявленных в процессе проверки, и связанных с ними обстоятельств, имеющих значение для правильной квалификации нарушений валютного законодательства со ссылками на нормы (статьи, части, пункты) валютного законодательства. При отсутствии нарушений валютного законодательства в акте проверки делается соответствующая запись.
По всем стоимостным показателям, отраженным в акте проверки, производится пересчет иностранной валюты, а также стоимости внутренних и внешних ценных бумаг в валюту РФ по действующему на день совершения или обнаружения административного правонарушения курсу Банка России (п. 3 примечаний к ст. 15.25 КоАП РФ).
В случае если в ходе проведения проверки не выявлены обстоятельства, позволяющие предполагать нарушения валютного законодательства, содержащие признаки преступления, акт проверки составляется в одном экземпляре, приобщается к материалам дела и остается на хранении в налоговом органе, проводившем проверку.
При выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать, что нарушения содержит признаки преступления, акт проверки составляется в двух экземплярах. Второй экземпляр акта приобщается к материалам, направляемым в правоохранительные органы и органы прокуратуры для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.
Акт проверки состоит из трех частей: вводной, описательной и заключительной. Вводная часть акта проверки представляет собой основания и общие сведения о проводимой проверке, проверяемом лице. Описательная часть акта содержит систематизированное изложение документально подтвержденных данных о наличии признаков нарушений валютного законодательства, выявленных в ходе проверки, или указание на отсутствие таковых. Заключительная часть акта проверки должна содержать обобщенную информацию о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях (при их наличии).
При выявлении в результате проведения проверки факта совершения проверяемым лицом действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения и/или состава преступления, уполномоченные должностные лица налогового органа обязаны возбудить дело об административном правонарушении и/или передать информацию о совершении указанного действия (бездействия) и подтверждающие такой факт документы в правоохранительные и/или иные государственные органы. В случае передачи документов и информации в правоохранительные и иные государственные органы в акте проверки также делается соответствующая запись.
В случае возбуждения дела об административном правонарушении в период проведения проверки в заключительной части акта проверки отражаются процессуальные действия должностного лица (должностных лиц) налогового органа и процессуальные документы, выносимые по делу об административном правонарушении.
К акту проверки приобщаются материалы, имеющие значение для подтверждения отраженных в акте проверки признаков нарушений валютного законодательства.
По каждому отраженному в акте проверки признаку административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 15.25 КоАП РФ, должностным лицом налогового органа, уполномоченным составлять протоколы в соответствии с КоАП РФ, возбуждается дело об административном правонарушении в порядке и на основании, предусмотренных КоАП РФ, о чем делается соответствующая запись в акте проверки.
В случае возбуждения дела об административном правонарушении акт проверки, а также документы и информация, полученные в ходе проведения проверки, приобщаются к материалам дела об административном правонарушении.
Как орган валютного контроля Федеральная таможенная служба Российской Федерации в соответствии с п. 5.3.3 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2013 г. N 809 <1> (в ред. от 12 июня 2017 г.), реализует контроль за валютными операциями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, а также за соответствием проводимых валютных операций, связанных с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, условиям лицензий и разрешений.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 38. Ст. 4823; 2017. N 25. Ст. 3689.
В частности, ФТС России проводит проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов и обеспечивает меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при осуществлении контроля за перемещением через таможенную границу Евразийского экономического союза валюты государств - членов Евразийского экономического союза, ценных бумаг и (или) валютных ценностей, дорожных чеков. От имени ФТС России функции валютного контроля исполняет Управление торговых ограничений, валютного и экспортного контроля, Положение о котором утверждено Приказом ФТС России от 29 августа 2016 г. N 1647 <1>.
--------------------------------
<1> См.: http://www.customs.ru/.
В целом таможенные органы осуществляют функции валютного контроля на основании Приказа ФТС России от 24 декабря 2012 г. N 2621 <1> "Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по исполнению государственной функции по осуществлению в пределах своей компетенции контроля за валютными операциями резидентов и нерезидентов, не являющихся кредитными организациями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, а также ввозом в Российскую Федерацию и вывозом из Российской Федерации товаров, в соответствии с международными договорами государств - членов Таможенного союза, валютным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами органов валютного регулирования" (в ред. от 28 января 2015 г.).
--------------------------------
<1> РГ. 2013. N 157; БНА РФ. 2015. N 30.
Валютный контроль реализуется за валютными операциями резидентов и нерезидентов, не являющихся кредитными организациями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, а также ввозом в Российскую Федерацию и вывозом из Российской Федерации товаров, в соответствии с международными договорами государств - членов Таможенного союза, валютным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами органов валютного регулирования.
Одновременно таможенные органы вправе проводить проверки соблюдения валютного законодательства.
В ходе проверки подвергаются анализу факты исполнения (неисполнения) резидентами требований актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования при исполнении обязательств по внешнеэкономическим сделкам, предусматривающим перемещение товаров через таможенную границу Таможенного союза, а также ввоз товаров и их вывоз, вне зависимости от места и времени совершения таможенных операций, даты выпуска (условного выпуска) товаров либо в отсутствие выпуска (условного выпуска), а также сроков осуществления таможенного контроля (в том числе таможенного контроля после выпуска товаров).
Результатом проверки является акт проверки, содержащий выводы о наличии или отсутствии в действиях проверяемого субъекта нарушений актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования.
Основанием для начала проверки является выявление информации о возможных нарушениях валютного законодательства по результатам анализа региональной базы данных валютного контроля или поручение вышестоящих таможенных органов на проведение проверки.
Выявленная информация о возможных нарушениях валютного законодательства по результатам анализа региональной базы данных валютного контроля фиксируется в соответствующей докладной записке руководителю таможенного органа либо лицу, его замещающему.
Датой начала рассмотрения должностным лицом таможенного органа документов является дата регистрации в таможенном органе докладной записки, а в случае поручения вышестоящих таможенных органов на проведение проверки - дата регистрации в таможенном органе соответствующего поручения.
Должностное лицо таможенного органа запрашивает и рассматривает документы, связанные с валютной операцией: документы, удостоверяющие личность физического лица, являющегося субъектом проверки; документы (проекты документов), являющиеся основанием для проведения валютных операций; документы, оформляемые и выдаваемые кредитными организациями; таможенные декларации (декларации на товары); документы, подтверждающие ввоз и вывоз товаров, валюты Российской Федерации, иностранной валюты, внешних и внутренних ценных бумаг в документарной форме и др.
Содержание и метод проверки определяются должностным лицом таможенного органа, исходя из имеющейся у него информации о возможном нарушении. Проверка проводится на предмет установления фактов исполнения или неисполнения субъектами проверок обязанностей, предусмотренных актами валютного законодательства РФ и актами органов валютного регулирования. При необходимости для участия в проверке привлекаются эксперты (экспертные организации).
Должностное лицо таможенного органа по результатам проверки составляет акт проверки, который подшивается в дело с материалами проверки и хранится не менее трех лет.
В акте проверки должны быть указаны:
1) дата составления акта проверки должностным лицом таможенного органа;
2) полное наименование либо фамилия, имя, отчество (при наличии) проверяемого субъекта, идентификационный номер налогоплательщика, код причины постановки на учет;
3) фамилии, имена, отчества должностных лиц таможенного органа, проводивших проверку, их должности с указанием наименования таможенного органа;
4) основание для исполнения государственной функции;
5) перечень документов, рассмотренных таможенным органом в ходе проверки;
6) период проведения валютных операций, которые подвергнуты анализу в ходе проверки;
7) даты начала и окончания проверки;
8) адрес места нахождения или места жительства проверяемого субъекта;
9) документально подтвержденные факты нарушений, выявленных в ходе проверки, или запись об отсутствии таковых. В описании нарушений должны быть указаны положения нормативных правовых актов, которые были нарушены;
10) результаты проверки;
11) иные сведения, необходимые для осуществления государственной функции.
Максимальный срок выполнения административной процедуры не может превышать 10 рабочих дней с даты ее начала.
Лицо (проверяемый субъект) в досудебном порядке вправе обжаловать решения, действия (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, принятые (совершенные) в ходе исполнения государственной функции, в вышестоящий таможенный орган.
В соответствии с ч. 7 ст. 23 Закона N 173-ФЗ агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны:
1) осуществлять контроль за соблюдением резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;
2) представлять органам валютного контроля информацию о валютных операциях, проводимых с их участием, в порядке, установленном актами валютного законодательства Российской Федерации и актами органов валютного регулирования.
Агенты валютного контроля в пределах своей компетенции имеют право запрашивать и получать от резидентов и нерезидентов следующие документы (копии документов), связанные с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов:
1) документы, удостоверяющие личность физического лица;
2) документ о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя;
3) документы, удостоверяющие статус юридического лица, - для нерезидентов, документ о государственной регистрации юридического лица - для резидентов;
4) свидетельство о постановке на учет в налоговом органе;
5) документы, удостоверяющие права лиц на недвижимое имущество;
6) документы, удостоверяющие права нерезидентов на осуществление валютных операций, открытие счетов (вкладов), оформляемые и выдаваемые органами страны места жительства (места регистрации) нерезидента, если получение нерезидентом такого документа предусмотрено законодательством иностранного государства;
7) уведомление налогового органа по месту учета резидента об открытии счета (вклада) в банке за пределами территории Российской Федерации;
8) регистрационные документы в случаях, когда предварительная регистрация была предусмотрена в соответствии с настоящим Федеральным законом;
9) документы (проекты документов), являющиеся основанием для проведения валютных операций, включая договоры (соглашения, контракты) и дополнения и (или) изменения к ним, доверенности, выписки из протокола общего собрания или иного органа управления юридического лица; документы, содержащие сведения о результатах торгов (в случае их проведения); документы, подтверждающие факт передачи товаров (выполнения работ, оказания услуг), информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них, акты государственных органов;
10) документы, оформляемые и выдаваемые кредитными организациями, включая ведомости банковского контроля, банковские выписки; документы, подтверждающие совершение валютных операций, в том числе оформляемые и выдаваемые банками, расположенными за пределами территории Российской Федерации;
11) таможенные декларации, документы, подтверждающие ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации товаров, валюты Российской Федерации, иностранной валюты и внешних и внутренних ценных бумаг в документарной форме;
12) паспорт сделки;
13) документы, подтверждающие, что физические лица являются супругами или близкими родственниками, включая документы, выданные органами записи актов гражданского состояния (свидетельство о заключении брака, свидетельство о рождении), вступившие в законную силу решения суда об установлении факта семейных или родственных отношений, об усыновлении (удочерении), об установлении отцовства, а также записи в паспортах о детях, о супруге и иные документы, предусмотренные законодательством Российской Федерации;
14) документы, подтверждающие факт постоянного проживания физических лиц, являющихся гражданами России, в иностранном государстве в соответствии с законодательством этого государства, в том числе указанные в подп. "а" п. 6 ч. 1 ст. 1 Закона N 173-ФЗ;
15) договоры финансирования под уступку денежного требования (факторинга), указанные в ч. 4 ст. 9 Закона N 173-ФЗ, и (или) договоры о последующей уступке денежного требования;
16) письменные уведомления об уступке (последующей уступке) денежного требования финансовому агенту (фактору);
17) документы, подтверждающие совершение операций и расчетов в соответствии с ч. 5 ст. 19 Закона N 173-ФЗ;
18) документы, подтверждающие факт временного пребывания в иностранном государстве сотрудников (работников) дипломатических представительств, консульских учреждений Российской Федерации, постоянных представительств Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, иных официальных представительств Российской Федерации и представительств федеральных органов исполнительной власти, находящихся за пределами территории Российской Федерации, выехавших совместно с ними членов их семей (супруг, супруга, дети, не достигшие возраста восемнадцати лет, дети старше этого возраста, ставшие инвалидами до достижения ими возраста восемнадцати лет), а также граждан Российской Федерации, являющихся сотрудниками международных (межгосударственных, межправительственных) организаций, выдаваемые соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и международными организациями;
19) договоры страхования, указанные в ч. 4 ст. 19 Закона N 173-ФЗ, и иные связанные с ними документы, в том числе подтверждающие совершение операций и расчетов.
В соответствии с ч. 3 ст. 23 Закона N 173-ФЗ порядок представления резидентами и нерезидентами подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций устанавливается:
1) для представления федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ, - Правительством РФ;
2) для представления агентам валютного контроля - Банком России.
Для решения этой задачи Правительством РФ утверждено Постановление от 17 февраля 2007 г. N 98 <1> "Об утверждении Правил представления резидентами и нерезидентами подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций уполномоченным Правительством Российской Федерации органам валютного контроля" (в ред. от 26 сентября 2017 г.).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 9. Ст. 1089; 2017. N 40. Ст. 5865.
Подтверждающие документы и информация должны соответствовать требованиям, установленным ч. 5 ст. 23 Закона N 173-ФЗ, и быть представлены в порядке, установленном указанным Постановлением. Подтверждающие документы (копии документов) и информация представляются на русском языке в объеме, установленном в запросе уполномоченного Правительством РФ органа валютного контроля. Информация должна непосредственно относиться к проводимой валютной операции и быть действительной на день представления ее уполномоченным Правительством РФ органам валютного контроля.
Второй случай предоставления документов по валютным операциям для резидентов и нерезидентов в уполномоченные банки установлен Банком России. Порядок предоставления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядок учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций утверждены Инструкцией Банка России от 16 августа 2017 г. N 181-И "О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций, о единых формах учета и отчетности по валютным операциям, порядке и сроках их представления" (далее - инструкция N 181-И).
Правовой статус уполномоченных банков имеет свои особенности, поскольку они одновременно могут выступать и в роли лиц, совершающих валютные операции (резидентов и нерезидентов), и в роли агентов валютного контроля, реализующих публично-правовые контрольные функции.
Уполномоченные банки - это кредитные организации, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие право на основании лицензии Банка России осуществлять банковские операции со средствами в рублях и/или иностранной валюте.
Прежде всего это коммерческие организации, ведущие хозяйственную деятельность и имеющие целью получение прибыли, что закреплено в ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности".
При этом, являясь коммерческими организациями, обладающими правами на покупку-продажу иностранной валюты, открытие, ведение банковских счетов физических и юридических лиц, осуществление расчетов по ним, они обладают возможностью непосредственно оперативно осуществлять функции контролирующего органа, что нашло свое отражение в упомянутом Законе. То есть они - агенты валютного контроля и обладают всеми полномочиями контролирующих органов (ст. 23 Закона N 173-ФЗ). Но в то же время они подотчетны Банку России, а поэтому их деятельность по осуществлению валютного контроля проверяется Банком России.
Таким образом, уполномоченные банки имеют двойственный правовой статус, что сопряжено с определенными противоречиями по осуществлению ими контролирующих функций.
С одной стороны, это коммерческая организация, наделенная законодательством общей и специальной правоспособностью. Общая правоспособность уполномоченного банка заключается в возможности иметь в собственности имущество, нанимать служащих, совершать различные сделки; специальная правоспособность заключается в праве на основании лицензии совершать банковские операции с валютными ценностями от своего имени и от имени клиента.
С другой стороны, эта организация наделена властными полномочиями (государственного органа) по отношению к своим клиентам и обязана проверять соблюдение ими валютного законодательства. Но при этом во взаимоотношениях с Банком России их деятельность ему подконтрольна.
Из этого следует, что уполномоченные банки могут выступать в качестве активных и пассивных участников валютных правоотношений.
В качестве активного участника уполномоченный банк наделяется контрольными полномочиями в пределах своей компетенции: осуществляет контроль за соблюдением резидентами и нерезидентами валютного законодательства, включая проведение проверок соблюдения резидентами и нерезидентами валютного законодательства, а также полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям; запрашивает и получает документы и информацию от резидентов и нерезидентов, которые связаны с проведением валютных операций; представляет органам валютного контроля информацию о валютных операциях, осуществляемых с их участием.
Пассивными участниками правоотношений по валютному контролю уполномоченные банки становятся во взаимоотношениях с Банком России - их деятельность сама является предметом контроля со стороны Банка России.
Реализация контроля за валютными операциями клиентов через уполномоченные банки имеет некоторые особенности.
Во-первых, со своими клиентами уполномоченные банки состоят в гражданских правоотношениях, реализуемых в договорах банковского счета, вклада, а также иных договорах (например, кредитном). При этом уполномоченный банк заинтересован, чтобы обязанность по выполнению императивных норм валютного законодательства была известна клиенту. Ссылки на них подлежат включению в текст заключаемого договора, чем достигается также уменьшение вероятности возникновения конфликтных ситуаций с клиентом. Например, в договоре банковского счета обязательно уточняются и разъясняются особенности проведения банковских операций в иностранной валюте.
Во-вторых, в договоре банка с клиентом может предусматриваться обязанность банка давать необходимые пояснения относительно законности и обоснованности проводимых клиентом операций. Любая информация доводится до клиентов путем ее размещения в операционных залах, а также через Интернет, средства массовой информации. Поэтому предварительное информирование клиента является необходимым условием надлежащего выполнения банком функций агента валютного контроля.
В-третьих, для целей контроля каждая валютная операция предполагает ее документальное сопровождение, требования к которому устанавливают нормативные акты Банка России. Таким образом, для проведения той или иной валютной операции ее основанием служит соответствующий первичный документ. Например, уполномоченный банк проводит проверку правильности составления представленных документов и соответствие их содержания требованиям валютного законодательства.
В-четвертых, процесс осуществления валютного банковского контроля состоит в действиях, обеспечивающих непрерывный учет проведенных валютных операций. Такие операции включают в себя составление и ведение различного рода досье, журналов, регистров, ведомостей, в том числе в электронном виде. Журналы могут состоять из нескольких самостоятельных учетных книг, предназначенных для отдельного учета операций резидентов и нерезидентов, а также для учета различных видов валютных операций. Общее правило гласит, что все проводимые валютные операции подлежат обязательному отражению в документах в день их осуществления. Данная деятельность банка включает в себя также ведение компьютерной базы данных валютного контроля; ведение реестров внешних и внутренних валютных платежей (например, проверку представляемых документов, контроль оплаты общей суммы контракта, оформление реестра задержанных платежей). Следовательно, для целей контроля каждая валютная операция предполагает ее документальное сопровождение, причем расчетные банковские документы составляют небольшую часть необходимых для их проведения документов.
В-пятых, наиболее важным для уполномоченного банка как агента валютного контроля является этап составления и представления отчетности о проделанной работе в вышестоящий орган валютного контроля - Банк России. Уполномоченные банки на базе материалов учета валютных операций составляют сводную отчетность для представления в главные территориальные учреждения Банка России по месту своей регистрации. Представление периодической отчетности осуществляется в электронном виде. Кроме представления отчетности уполномоченные банки передают информацию органу валютного контроля о каждом факте нарушения клиентами валютного законодательства, о репатриации валютных средств. Данная обязанность банков вытекает из их статуса агентов валютного контроля.
Все уполномоченные банки следят за поступлением валютной выручки при экспорте и за обоснованностью платежей при импорте. Это стандартные операции, которые являются обязательными. Поэтому необходимо обратить внимание на перечень дополнительных услуг. Так, многие уполномоченные банки предлагают услуги по составлению и проверке внешнеторгового контракта. В этом случае организация может быть уверена, что контракт будет соответствовать нормам валютного законодательства и учитывать все нюансы внешнеторговой сделки.
Кроме услуги по составлению контракта банки выдают по просьбе клиентов справки об отсутствии нарушения валютного законодательства или о состоянии расчетов с иностранным партнером. Такие документы могут срочно понадобиться, например, для налоговых органов. Иногда банки помогают выбрать оптимальный вариант валютной операции и заполнить все необходимые документы.
Также в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ <1> "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" на уполномоченные банки возложены права и обязанности в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3418; 2017. N 31 (ч. I). Ст. 4816.
Уполномоченные банки следят за операциями по внешнеторговым договорам, договорам займа, кредита, купли-продажи наличной валюты физическими лицами, переводами средств резидентов на их счета в банках за рубежом.
В этой связи основная контрольная деятельность уполномоченных банков в части сбора документов, связанных с проведением валютного контроля с 1 марта 2018 г. детально регламентируется Инструкцией N 181-И.
В целях реализации своих обязанностей по валютному контролю уполномоченному банку предоставлено право производить у клиента запрос документов, касающихся валютных операций, которые позволят провести валютный контроль и проверку на основании ч. 7 ст. 23 Закона N 173-ФЗ.
При этом уполномоченные банки как агенты валютного контроля наделены некоторыми юрисдикционными правами в отношении своих клиентов:
- если клиент оформил документы, связанные с проведением валютных операций с нарушениями требований Инструкции N 181-И, документы возвращаются клиенту для устранения нарушений;
- если документы не представлены либо нарушения в их оформлении не устранены, уполномоченный банк отказывает клиенту в совершении валютной операции. Часть 5 ст. 23 Закона N 173-ФЗ предусматривает, что уполномоченный банк отказывает в совершении любой валютной операции любому лицу-клиенту, если клиент не представил документы или если документы недостоверны.
По смыслу обоих нормативных документов речь в любом случае идет о публично-правовой обязанности уполномоченного банка. Тем самым уполномоченными банками реализуется такая функция валютного контроля, как предупреждение нарушений валютного законодательства с применением мер предварительного контроля (контроля до проведения валютной операции).
Контрольная деятельность банков при совершении валютообменных операций с клиентами - физическими лицами регулируется Инструкцией Банка России от 16 сентября 2010 г. N 136-И "О порядке осуществления уполномоченными банками (филиалами) отдельных видов банковских операций с наличной иностранной валютой и операций с чеками (в том числе дорожными чеками), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, с участием физических лиц" <1>, а также указанием Банка России от 14 августа 2008 г. N 2054-У <2> "О порядке ведения кассовых операций с наличной иностранной валютой в уполномоченных банках на территории Российской Федерации".
--------------------------------
<1> См.: Вестник Банка России. 2010. N 55.
<2> Вестник Банка России. 2008. N 46.
К тому же уполномоченные банки обязаны сообщать в налоговые органы об открытии клиентами банковских счетов, которые предназначены для зачисления и расходования денежных средств (ст. 11 НК РФ). Это относится к текущему валютному счету. В настоящее время действует Приказ ФНС России от 23 мая 2014 г. N ММВ-7-14/292@ "Об утверждении форм и формата сообщений банка налоговому органу об открытии или о закрытии счета, вклада (депозита), об изменении реквизитов счета, вклада (депозита) организации, индивидуального предпринимателя, физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем, о предоставлении права или прекращении права организации, индивидуального предпринимателя использовать корпоративные электронные средства платежа для переводов электронных денежных средств, а также об изменении реквизитов корпоративного электронного платежа" <1>.
--------------------------------
<1> См.: РГ. 2014. 2 июля. N 145.
Счета открываются на основании Инструкции Банка России от 30 мая 2014 г. N 153-И "Об открытии и закрытии банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам), депозитных счетов" <1>. При открытии банковских счетов уполномоченный банк формирует по каждому счету клиента юридическое дело. Одно юридическое дело может формироваться по нескольким счетам клиента. Юридическому делу клиента присваивается порядковый номер. В юридическое дело помещаются:
--------------------------------
<1> См.: Вестник Банка России. 2014. N 60.
- документы и сведения, представляемые клиентом (его представителем) при открытии счета, а также документы, представляемые в случае изменения указанных сведений;
- договор (договоры) банковского счета, вклада (депозита), депозитного счета, изменения и дополнения к указанному договору (указанным договорам), другие договоры, определяющие отношения между банком и клиентом по открытию, ведению и закрытию счета;
- документы, касающиеся направления банком сообщений налоговому органу об открытии (закрытии) счета;
- переписка банка с клиентом по вопросам открытия, ведения и закрытия счета;
- утратившие силу карточки;
- иные документы, касающиеся отношений между клиентом и банком по вопросам открытия, ведения и закрытия счета.
При изъятии (выемке) документа (его копии) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, на основании решения (постановления) государственного органа в юридическое дело помещаются документы, полученные банком при изъятии (выемке) документа (его копии).
В случае прекращения обслуживания клиента в одном подразделении банка и перевода его на обслуживание в другое подразделение банка юридическое дело может быть передано из одного подразделения банка в другое в порядке, установленном банковскими правилами.
Юридические дела хранятся банком в течение всего срока действия договора банковского счета, вклада (депозита), депозитного счета, а после прекращения отношений с клиентом - в течение срока, установленного законодательством Российской Федерации.
Сроки хранения документов (их копий) в электронном виде, касающихся отношений банка и клиента по вопросам открытия, ведения и закрытия счета, должны быть не менее сроков хранения соответствующего юридического дела клиента.
В обязанности уполномоченного банка входит проведение валютного контроля операций с иностранной валютой. После поступления денег на транзитный валютный счет резидента сотрудник уполномоченного банка ставит его об этом в известность. После получения уведомления, на протяжении 15 дней со дня поступления средств, резиденту необходимо предоставить в банковское учреждение документы, подтверждающие сделку. К ним относятся документы, связанные с проведением операций, заключенный контракт по сделке, различные подтверждающие документы по ввозу-вывозу товарной продукции и справка об этих документах. При оплате резидентом предоставленного нерезидентом товара одновременно с переводом валютных средств предоставляется аналогичный пакет документов. Либо уполномоченный банк выполнит это самостоятельно, получив от клиента нужные сведения.
Для непосредственной реализации функций агента валютного контроля в каждом уполномоченном банке создается специальное структурное подразделение - отдел (служба, управление) валютных операций или валютного контроля.
Решение о создании отдела принимается органом уполномоченного банка, которому такое право предоставлено уставом (например, правлением банка). Обычно этот же орган утверждает внутренний документ (положение), в соответствии с которым структурное подразделение уполномоченного банка осуществляет свою деятельность.
В функцию такого подразделения входит: 1) консультирование клиентов и сотрудников банка по вопросам, связанным с предоставлением документов; 2) контроль за репатриацией резидентами иностранной валюты и валюты РФ; 3) информирование клиентов о необходимости предоставления документов по валютным операциям, в том числе в случае нарушения срока ввоза товара; 4) оформление списков лиц, уполномоченных подписывать от банка документы валютного контроля; 5) обеспечение оперативного контроля по зачислению иностранной валюты и валюты РФ в соответствии с действующим законодательством РФ; 6) ведение и учет информации по контрактам в компьютерной банковской программе валютного контроля; 7) создание документов в банковской системе и ведение отчетности и др.
Кроме уполномоченных банков агентами валютного контроля являются Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" и профессиональные участники рынка ценных бумаг, не являющиеся кредитными организациями. Участие в валютном контроле указанных субъектов аналогично участию уполномоченных банков.
Внешэкономбанк согласно Федеральному закону от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ <1> "О банке развития" (в ред. от 29 июля 2017 г.) осуществляет права и исполняет обязанности агента валютного контроля, установленные для уполномоченных банков (п. 5 ч. 3 ст. 3). Его право проведения банковских операций основывается не на лицензии Банка России, а непосредственно на указанном выше законодательном акте. Поэтому с точки зрения ст. 1 Федерального закона Внешэкономбанк не относится к уполномоченным банкам, а для совершения им валютных операций применяются общие правила, установленные для резидентов.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2562; 2017. N 31 (ч. I). Ст. 4816.
Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ <1> "О рынке ценных бумаг" (в ред. от 18 июля 2017 г.) к профессиональным участникам рынка ценных бумаг относит лиц, осуществляющих брокерскую, дилерскую деятельность, деятельность по управлению ценными бумагами, деятельность по определению взаимных обязательств (клиринговую), депозитарную и по ведению реестра владельцев. Как агенты валютного контроля указанные лица подотчетны Банку России. В силу своих служебных обязанностей профессиональные участники рынка ценных бумаг обладают информацией по операциям с ценными бумагами, которые подпадают под валютный контроль.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918; 2017. N 30. Ст. 4444.
Правовые аспекты взаимодействия органов и агентов валютного контроля предполагают обмен информацией о резидентах и нерезидентах и осуществляемых ими валютных операциях, о выявленных нарушениях валютного законодательства, а также предоставление документов и материалов в рамках соответствующих производств. Информация, как правило, передается в электронном виде, и субъекты валютного контроля обязаны в соответствии с ч. 17 ст. 23 Закона N 173-ФЗ обеспечить защиту информации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Непосредственно регламент взаимодействия органов и агентов валютного контроля различается в зависимости от того, между какими органами и агентами это взаимодействие осуществляется.
Согласно ч. 6 ст. 22 Закона N 173-ФЗ Правительство РФ обеспечивает координацию деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля, а также их взаимодействие с Банком России.
Данное положение валютного законодательства реализовано принятием Постановления Правительства РФ от 11 сентября 2006 г. N 560 "Об утверждении Правил по обеспечению взаимодействия не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг как агентов валютного контроля, таможенных и налоговых органов как уполномоченных Правительством Российской Федерации органов валютного контроля с Центральным банком Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2006. N 38. Ст. 3989.
Взаимодействие участников рынка ценных бумаг как агентов валютного контроля с Банком России осуществляется путем представления участниками рынка ценных бумаг в Банк России документов и информации, связанных с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций с внешними и внутренними ценными бумагами, осуществленных с использованием услуг, которые предоставил соответствующий участник рынка ценных бумаг. Документы и информация представляются участником рынка ценных бумаг в Банк России на основании запроса Банка России. Участник рынка ценных бумаг в течение 7 рабочих дней обязан представить в Банк России в случае наличия документы и информацию.
Указанным Постановлением взаимодействие таможенных и налоговых органов с Банком России осуществляется на основе двусторонних соглашений об обмене документами и информацией, связанных с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, заключаемых ФТС России и ФНС России с Банком России. И соответствующие соглашения об информационном взаимодействии Банка России с таможенными и налоговыми органами во исполнение требований рассматриваемого Постановления были заключены: Соглашение от 28 ноября 2006 г. N 01-48/12 "Об информационном взаимодействии Центрального банка Российской Федерации и Федеральной таможенной службы" и Соглашение об обмене документами и информацией, связанными с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, между Центральным банком Российской Федерации и Федеральной налоговой службой от 1 августа 2008 г. N ММ-25-2/6 <1>, которыми предусматриваются порядок, периодичность и сроки представления документов и информации по валютным операциям резидентов и нерезидентов.
--------------------------------
<1> См.: СПС "КонсультантПлюс".
Согласно требованиям валютного законодательства Банк России осуществляет взаимодействие с органами валютного контроля и координацию взаимодействия с ними уполномоченных банков и профессиональных участников рынка ценных бумаг как агентов валютного контроля при обмене информацией в соответствии с законодательством РФ.
В соответствии с ч. 6.1 ст. 23 Закона N 173-ФЗ таможенные органы передают в электронном виде информацию о зарегистрированных таможенными органами декларациях на товары Банку России и уполномоченным банкам в порядке, установленном Правительством РФ по согласованию с Банком России. Такая информация передается уполномоченным банкам не позднее трех рабочих дней со дня, следующего за датой выпуска (условного выпуска) таможенными органами товаров.
В соответствии с ч. 15 ст. 23 Закона N 173-ФЗ ФТС России передает уполномоченным банкам и Государственной корпорации (Внешэкономбанку) как агентам валютного контроля по их запросам в целях осуществления валютного контроля за проводимыми резидентами валютными операциями в электронном виде информацию о соответствии (несоответствии) сведений в представленных резидентами в уполномоченный банк или Внешэкономбанк таможенных декларациях на ввозимые и вывозимые товары, сведениям о совершении таможенных операций в отношении товаров, имеющимся в распоряжении таможенных органов. Срок исполнения запроса ФТС России не может составлять более 14 рабочих дней со дня, следующего за днем получения запроса.
С целью реализации данного законодательного положения принято Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. N 1459 "О порядке передачи таможенными органами Центральному банку Российской Федерации и уполномоченным банкам в электронном виде информации о зарегистрированных таможенными органами декларациях на товары" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 1. Ст. 55.
Процедура передачи информации в электронном виде сводится к следующему.
Согласно п. 6 данного документа ФТС России формирует электронное сообщение, которое содержит информацию о декларации на товары. Сообщение для установления подлинности, целостности и идентификации его отправителя снабжается кодом аутентификации ФТС России и зашифровывается путем применения средств криптографической защиты информации, определяемых Банком России.
Из таких сообщений ФТС России формирует архивный файл электронных сообщений для уполномоченных банков, который снабжается кодом ее аутентификации. Затем из архивных файлов электронных сообщений для уполномоченных банков уже формируется сводный архивный файл. Далее все сформированные сводные архивные файлы ФТС России не позднее 18 часов (по московскому времени) дня их формирования передаются в Центральный банк Российской Федерации.
Банк России обеспечивает направление полученных сводных архивных файлов в свои территориальные учреждения для последующей доставки в уполномоченные банки в срок не позднее рабочего дня, следующего за днем их получения от ФТС России, с использованием своих каналов связи.
Соответствующие территориальные учреждения Банка России в день получения сводного архивного файла ФТС России производят его разархивацию. Затем такие файлы направляются уполномоченным банкам по каналам связи не позднее 18 часов (по местному времени) рабочего дня, следующего за днем их получения.
В свою очередь уполномоченный банк обеспечивает прием архивных файлов электронных сообщений по каналам связи в срок не позднее рабочего дня, следующего за днем их направления Банком России, в лице соответствующего территориального учреждения. По результатам контроля каждого электронного сообщения, полученного в составе архивного файла, уполномоченный банк формирует квитанцию, содержащую информацию о принятии (непринятии) электронного сообщения, снабдив ее кодом аутентификации уполномоченного банка (далее - квитанция о принятии (непринятии) электронного сообщения). Архивный файл уполномоченного банка не позднее 16 часов (по местному времени) рабочего дня, следующего за днем его формирования, направляется уполномоченным банком по каналам связи в соответствующее территориальное учреждение для последующей доставки квитанций о принятии (непринятии) электронных сообщений, включенных в этот архивный файл, в ФТС России.
При приеме архивных файлов в автоматизированном режиме соответствующими территориальными учреждениями проводится процедура проверки подлинности и целостности каждого архивного файла уполномоченного банка, позволяющая установить, что такой файл был направлен соответствующим уполномоченным банком и не был изменен в ходе передачи - так называемая процедура аутентификации, а также процедура проверки наименования архивного файла уполномоченного банка.
При положительных результатах процедуры аутентификации и процедуры проверки наименования архивного файла уполномоченного банка территориальное учреждение формирует в электронном виде и направляет по каналам связи уполномоченному банку уведомление о принятии такого архивного файла.
На основании абз. 3 ч. 6 ст. 22 Закона N 173-ФЗ уполномоченные банки передают федеральным органам исполнительной власти, являющимся органами валютного контроля, информацию в объеме и порядке, установленных Банком России, за исключением случаев, установленных ч. 13 ст. 23 Закона N 173-ФЗ.
Эти положения Закона N 173-ФЗ реализованы в указании Банка России от 30 августа 2017 г. N 4512-У "Об объеме и порядке передачи уполномоченными банками как агентами валютного контроля информации органам валютного контроля" <1>.
--------------------------------
<1> См.: СПС "КонсультантПлюс".
Согласно данному документу уполномоченный банк в день постановки на учет контракта либо кредитного договора, или в день принятия на обслуживание контракта либо кредитного договора, или в день внесения изменений в ведомости банковского контроля по контракту либо кредитному договору должен сформировать электронное сообщение, содержащее информацию по одному контракту либо кредитному договору, не позднее двух рабочих дней после дня получения от нерезидента упомянутых документов. Сообщение в зашифрованном виде передается в ФТС России или ФНС России через территориальное учреждение Банка России, на территории которого он находится, и в Банк России.
Территориальное учреждение обеспечивает прием таких документов по рабочим дням до 16 часов 00 минут по местному времени и проверяет электронный файл на подлинность и контроль целостности. Если процедура аутентификации и проверки наименования файлов прошла успешно, территориальное учреждение направляет в электронном виде уполномоченному банку уведомление о принятии файла не позднее 18 часов 00 минут по местному времени в день получения файла.
Уполномоченный банк обеспечивает прием указанного уведомления в срок не позднее следующего рабочего дня.
Вместе с тем ч. 9 ст. 23 Закона N 173-ФЗ предусмотрена передача агентами валютного контроля информации о нарушении актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования лицом, осуществляющим валютные операции, или об открытии зарубежного счета (вклада) органу валютного контроля, а именно:
1) в отношении юридического лица - наименование, идентификационный номер налогоплательщика, место государственной регистрации, его юридический и почтовый адреса, содержание нарушения с указанием нарушенного нормативного правового акта, дату совершения и сумму незаконной валютной операции или нарушения;
2) в отношении физического лица - фамилию, имя, отчество, данные о документе, удостоверяющем личность, адрес места жительства, содержание нарушения с указанием нарушенного нормативного правового акта, дату совершения и сумму незаконной валютной операции или указанного нарушения.
В соответствии с ч. 10 ст. 23 Закона N 173-ФЗ уполномоченные банки, Внешэкономбанк и профессиональные участники рынка ценных бумаг передают информацию в порядке, установленном Банком России.
Также уполномоченные банки и Внешэкономбанк как агенты валютного контроля передают таможенным и налоговым органам по их запросам имеющиеся в их распоряжении заверенные надлежащим образом копии документов при условии, что запрошенные документы входят в перечень документов, предусмотренный Законом (ч. 13 ст. 23 Закона N 173-ФЗ). Такой запрос охватывает информацию о содержании предполагаемого нарушения актов валютного законодательства РФ или актов органов валютного регулирования с указанием соответствующего нормативного правового акта и известных соответственно таможенному или налоговому органу сведений, достаточных для идентификации конкретной валютной операции (предполагаемого нарушения), а также информации, необходимой для идентификации резидента, и срока исполнения запроса, который не может составлять менее семи рабочих дней со дня, следующего за днем получения запроса (ч. 14 ст. 23 Закона N 173-ФЗ).
Для этих целей Банком России утверждено Положение от 20 июля 2007 г. N 308-П <1> "О порядке передачи уполномоченными банками информации о нарушениях лицами, осуществляющими валютные операции, актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования".
--------------------------------
<1> Вестник Банка России. 2007. N 46; 2012. N 48 - 49.
В соответствии с его положениями уполномоченные банки при осуществлении контроля за соблюдением лицами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж), осуществляющими валютные операции, актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования и при наличии информации о нарушениях передают ее в соответствующее территориальное учреждение Банка России в виде электронного сообщения, снабженного кодом аутентификации, для последующей передачи органу валютного контроля. Информация о нарушениях передается уполномоченным банком по каналам связи или на машинном носителе в территориальное учреждение Банка России ежемесячно, не позднее третьего рабочего дня месяца, следующего за месяцем, в котором уполномоченным банком выявлено такое нарушение.
Органы и агенты валютного контроля представляют органу валютного контроля, уполномоченному Правительством РФ, необходимые для осуществления его функций документы и информацию в объеме и порядке, которые устанавливаются Правительством РФ по согласованию с Банком России (ч. 11 ст. 23 Закона N 173-ФЗ). Такой порядок предусмотрен в Правилах представления органами и агентами валютного контроля в уполномоченные Правительством Российской Федерации органы валютного контроля (Федеральную таможенную службу и Федеральную налоговую службу) необходимых для осуществления их функций документов и информации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 2017 г. N 1160.
Согласно вышеуказанным Правилам в уполномоченные органы валютного контроля и территориальные налоговые и таможенные органы поступают документы и информация от Банка России, его территориальных учреждений и агентов валютного контроля. Также уполномоченные органы валютного контроля передают документы и информацию друг другу в пределах своей компетенции по валютному контролю, а передача документов и информации в территориальные налоговые и таможенные органы осуществляется непосредственно уполномоченными банками, филиалами Внешэкономбанка и участниками рынка ценных бумаг по запросу территориальных налоговых и таможенных органов.
В соответствии с ч. 16 ст. 23 Закона N 173-ФЗ ФНС России в электронном виде передает уполномоченным банкам и Внешэкономбанку по их запросам в целях осуществления валютного контроля за проводимыми резидентами валютными операциями, открытием и ведением счетов информацию, подтверждающую уведомление (неуведомление) налогового органа по месту учета резидента об открытии зарубежного счета (вклада). Срок исполнения запроса ФНС не может составлять более 14 рабочих дней со дня, следующего за днем получения запроса.
Данное положение Закона нашло отражение в Приказе ФНС России от 21 июня 2013 г. N ММВ-7-6/211@ "Об утверждении Порядка обмена информацией между налоговыми органами и уполномоченными банками, Государственной корпорацией "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" при передаче указанным банкам как агентам валютного контроля по их запросам информации, подтверждающей уведомление (неуведомление) налогового органа по месту учета резидента об открытии счета (вклада) в банке за пределами территории Российской Федерации, в электронном виде" <1>.
--------------------------------
<1> См.: РГ. 2013. 4 сент. N 196.
На основании Приказа участниками обмена являются уполномоченные банки, территориальные учреждения Банка России, Центр информационных технологий Банка России и Межрегиональная инспекция ФНС России по централизованной обработке данных. Документы передаются следующие:
1) запрос банка об уведомлении (неуведомлении) резидентом налогового органа по месту учета резидента об открытии зарубежного счета (вклада) (далее - Запрос);
2) справка о факте уведомления (неуведомления) резидентом налогового органа по месту учета резидента об открытии такого счета (вклада) (далее - Справка);
3) квитанция о непринятии уполномоченным налоговым органом запроса банка (далее - Квитанция).
Кроме того, при взаимодействии друг с другом органы и агенты валютного контроля обязаны соблюдать коммерческую, банковскую, налоговую и иную тайну, ставшую им известной при осуществлении валютного контроля. Они также должны защищать информацию и обеспечивать ее конфиденциальность (п. 8 ст. 23 Закона N 173-ФЗ). Не являются тайной:
- документы и информация, связанная с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, открытием и ведением счетов;
- документы, информация, сведения переданные агентами валютного контроля таможенным и налоговым органам по их запросам, в том числе связанная с предполагаемым нарушением актов валютного законодательства РФ или актов органов валютного регулирования;
- информация, переданная налоговыми и таможенными органами агентам валютного контроля о соответствии (несоответствии) сведений в представленных резидентами в уполномоченные банки и Внешэкономбанк таможенных декларациях на ввозимые и вывозимые товары сведениям о совершении таможенных операций в отношении товаров, имеющимся в распоряжении таможенных органов, а также подтверждающую уведомление (неуведомление) налогового органа по месту учета резидента об открытии зарубежного счета (вклада).
В соответствии с Законом N 173-ФЗ во исполнение функций по осуществлению валютного регулирования Банком России и Правительством РФ издаются в пределах их компетенции акты органов валютного регулирования, обязательные для резидентов и нерезидентов, осуществляющих валютные операции на территории РФ, касающиеся порядка представления резидентами и нерезидентами подтверждающих документов и информации при проведении валютных операций агентам валютного контроля.
23.3. Валютный контроль за экспортно-импортными операциями
Правоотношения, возникающие при осуществлении валютных операций, заключающихся в осуществлении расчетов и переводов по внешнеэкономическим договорам (в том числе кредитным договорам), регулируются Федеральным законом и Инструкцией Банка России от 16 августа 2017 г. N 181-И "О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций, о единых формах учета и отчетности по валютным операциям, порядке и сроках их представления". Вместе с тем резидентам необходимо учитывать при заключении внешнеторгового контракта письмо Банка России от 15 июля 1996 г. N 300 "О рекомендациях по минимальным требованиям к обязательным реквизитам и форме внешнеторговых контрактов" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Вестник Банка России. 1996. N 33.
Заключенный внешнеторговый контракт является основным подтверждающим документом при осуществлении валютных операций резидентом, в котором содержатся все условия совершения сделки, права и обязанности сторон, цена контракта, а также сроки исполнения сторонами обязательств по контрактам. В целях либерализации действующих требований валютного контроля в части снижения нагрузки на резидентов при совершении ими валютных операций Инструкцией N 181-И отменено требование о представлении резидентами в уполномоченные банки: паспортов сделок, справки о валютных операциях и ведомости банковского контроля при переводе паспорта сделки на обслуживание из другого уполномоченного банка.
При осуществлении внешнеторговой деятельности резиденты обязаны поставить на учет в уполномоченные банки внешнеторговые контракты (кредитные договоры) и предоставить следующую информацию:
1) о сроках получения от нерезидентов на свои счета в уполномоченных банках иностранной валюты и (или) валюты Российской Федерации за исполнение обязательств по внешнеторговым договорам (контрактам) путем передачи нерезидентам товаров, выполнения для них работ, оказания им услуг, передачи им информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них, в соответствии с условиями внешнеторговых договоров (контрактов);
2) о сроках исполнения нерезидентами обязательств по внешнеторговым договорам (контрактам) путем передачи резидентам товаров, выполнения для них работ, оказания им услуг, передачи им информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них, в счет осуществленных резидентами авансовых платежей и о сроках возврата указанных авансовых платежей в соответствии с условиями внешнеторговых договоров (контрактов);
3) об ожидаемых в соответствии с условиями договоров займа сроках исполнения нерезидентами обязательств по возврату предоставленных им резидентами займов.
Об этом говорится в ч. 1.1 ст. 19 Закона N 173-ФЗ, учитывая, что резиденты должны обеспечить репатриацию денежных средств в сроки, установленные внешнеторговыми контрактами. Это означает, что они должны получить на банковские счета иностранную валюту или валюту РФ за переданные нерезидентам товары либо получить от нерезидентов на свои банковские счета в уполномоченных банках валюту, причитающуюся в соответствии с условиями договора займа (п. 1 ст. 19 Закона N 173-ФЗ).
Для обеспечения получения либо возврата денежных средств необходимо открыть валютный счет. В соответствии с п. 2.1 Инструкции Банка России от 30 марта 2004 г. N 111-И <1> "Об обязательной продаже части валютной выручки на внутреннем валютном рынке Российской Федерации" для идентификации поступлений иностранной валюты в пользу резидентов и в целях учета валютных операций банки открывают им на основании договора банковского счета текущий валютный счет и в связи с этим транзитный валютный счет, на который банком зачисляются в полном объеме все поступления иностранной валюты в пользу резидента. Надо отметить, что транзитный валютный счет открывается независимо от волеизъявления клиента без заключения об этом договора банковского счета, так как он является внутренним счетом банка, имеет специальное целевое назначение.
--------------------------------
<1> Вестник Банка России. 2004. N 29; 2006. N 24.
После открытия необходимых счетов взаимоотношения резидента с банком складываются следующим образом. Уполномоченный банк не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления иностранной валюты на транзитный валютный счет резидента, должен направить ему уведомление по форме, установленной самим же уполномоченным банком на основании внутрибанковских документов.
Согласно п. 2.1 инструкции N 181-И резидент при проведении операции по зачислению иностранной валюты на транзитный валютный счет должен представить в уполномоченный банк документы, связанные с проведением операций, не позднее 15 рабочих дней после даты зачисления иностранной валюты на транзитный валютный счет, указанный в уведомлении уполномоченного банка о ее зачислении на транзитный валютный счет, а при списании иностранной валюты со счета - в день проведения операции. Документы, связанные с проведением операций по зачислению иностранной валюты на транзитный валютный счет, представляются резидентом в уполномоченный банк одновременно с распоряжением о списании иностранной валюты с транзитного валютного счета либо без представления распоряжения о списании иностранной валюты с транзитного валютного счета.
До представления внешнеторгового контракта резидентом возможно списание с транзитного счета при представлении кода вида операции в уполномоченный банк.
При проведении операций по договорам с нерезидентами, сумма обязательств по которым не превышает в эквиваленте 200 тыс. рублей, резидент предоставляет информацию о коде вида операции.
В соответствии с п. 4.1 Инструкции N 181-И постановка на учет в уполномоченный банк распространяется на следующие контракты:
- предусматривающие вывоз с территории РФ или ввоз на ее территорию товаров, в том числе агентские договоры, договоры комиссии, договоры поручения;
- предусматривающие продажу (приобретение) и (или) оказание услуг, связанных с продажей (приобретением), на территории Российской Федерации (за пределами территории Российской Федерации) горюче-смазочных материалов (бункерного топлива), продовольствия, материально-технических запасов и иных товаров (за исключением запасных частей и оборудования), необходимых для обеспечения эксплуатации и технического обслуживания транспортных средств независимо от их вида и назначения в пути следования или в пунктах промежуточной остановки либо стоянки;
- предусматривающие выполнение работ, оказание услуг, передачу информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них.
- предусматривающие передачу движимого и (или) недвижимого имущества по договору аренды, договоры финансовой аренды (лизинга);
- предметом которых является получение или предоставление денежных средств в виде кредита (займа), а также возврат денежных средств по кредитному договору (договору займа);
- сумма обязательств которых равна или превышает эквивалент: для импортных контрактов или кредитных договоров - 3 млн рублей; для экспортных контрактов - 6 млн рублей.
Для резидентов - экспортеров предусмотрен упрощенный порядок постановки на учет контрактов на основании сведений об экспортном контракте. Уполномоченный банк рассматривает такие документы не позднее следующего рабочего дня после даты предоставления документов резидентом (п. п. 5.5, 5.8).
Для постановки на учет договора резидент представляет в уполномоченный банк следующие документы и информацию:
- договор либо выписку из него, содержащую информацию, необходимую для постановки на учет договора, а также информацию для контроля выполнения требований ст. 19 Закона N 173-ФЗ (п. п. 5.3, 5.6 Инструкции N 181-И);
- сведения об экспортном договоре, содержащие информацию, необходимую для постановки на учет. В этом случае договор должен быть предоставлен не позднее 15 рабочих дней после даты постановки его на учет (п. 5.3 Инструкции N 181-И);
- проект договора, либо выписку из него, содержащую информацию, необходимую для постановки на учет договора, а также информацию для контроля выполнения требований ст. 19 Закона N 173-ФЗ (п. 5.10 Инструкции N 181-И);
- информацию, содержащуюся в разделе I ведомости банковского контроля, в случае полной передачи прав либо полного перевода долга от другого резидента (п. 10.2 Инструкции N 181-И);
- информацию об уникальном номере договора, в случае его перевода из другого банка (п. 12.1 Инструкции N 181-И).
Уполномоченный банк вправе отказать в постановке на учет договора в случаях:
- недостаточности документов и информации, представленных резидентом, для постановки на учет (принятия на обслуживание) договора, в соответствии с требованиями п. 16.1.4 раздела III Инструкции N 181-И;
- получения информации об отсутствии у Банка России соответствующей ведомости банковского контроля (п. п. 10.2, 11.7, 12.8 Инструкции N 181-И);
- несоблюдения установленного инструкцией N 181-И порядка заполнения, представления резидентом соответствующих документов и информации (п. 16.1.5 Инструкции N 181-И).
Кроме того, в соответствии с требованиями Инструкции N 181-И предусматривается внесение изменений сведений о контрактах (кредитных договорах), принятых на учет в уполномоченных банках.
Так, для внесения изменений резидент представляет в уполномоченный банк одновременно заявление о внесении изменений в раздел I ведомости банковского контроля и документы, которые подтверждают необходимость внесения изменений (п. 7.3 Инструкции N 181-И). Уполномоченный банк проверят в течение двух рабочих дня после даты представления резидентом указанных заявления и документов (п. 7.5 Инструкции N 181-И).
В случаях непредставления резидентом документов и информации, которые необходимы для внесения изменений, в том числе представления неполного комплекта документов, неполной информации, недостоверных документов и информации, а также несоответствия сведений и информации, содержащихся в представленных документах, заявлению о внесении изменений, включая отсутствие оснований для их изменений, уполномоченные банки отказываются внести изменения в ведомость банковского контроля.
Нормами Инструкции N 181-И предусмотрено снятие с учета контракта (кредитного договора). В этом случае резидент представляет в уполномоченный банк заявление о снятии с учета договора (кредитного договора) при (п. 6):
переводе из банка контракта (кредитного договора) на обслуживание в другой уполномоченный банк (включая перевод из одного филиала в другой филиал банка из головного офиса банка в филиал банка, из филиала банка в головной офис банка, а также при закрытии резидентом всех расчетных счетов в банке;
исполнении сторонами всех обязательств по контракту (кредитному договору), включая исполнение обязательств третьим лицом;
уступке резидентом требования по контракту (кредитному договору) другому лицу - резиденту либо при переводе долга резидентом по контракту (кредитному договору) на другое лицо - резидента;
уступке резидентом требования по контракту (кредитному договору) нерезиденту либо при переводе долга резидентом по контракту (кредитному договору) на нерезидента;
исполнении (прекращении) обязательств по контракту (кредитному договору) по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации;
прекращении оснований постановки на учет контракта (кредитного договора) в соответствии с настоящей Инструкцией, в том числе вследствие внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в контракт (кредитный договор), а также в случае если контракт (кредитный договор) был ошибочно принят на учет при отсутствии в контракте (кредитном договоре) оснований его принятия на учет.
Таким образом, в настоящее время предусматривается послабление требований валютного контроля при совершении резидентами валютных операций, упрощается механизм взаимодействия резидентов и уполномоченных банков.
Контрольные вопросы
1. Понятие валютного контроля, его цели и задачи.
2. Органы и агенты валютного контроля, их правовой статус.
3. Правовое положение Банка России как органа валютного контроля.
4. Особенности контроля за экспортно-импортными операциями.
5. Полномочия ФНС России и ФТС России как органов валютного контроля.
Раздел VII. МЕЖДУНАРОДНОЕ ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
Глава 24. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
МЕЖДУНАРОДНОГО ФИНАНСОВОГО ПРАВА
24.1. Понятие, субъектный состав, объект и предмет,
взаимодействие международного финансового права
и внутреннего финансового права
Международное финансовое право - часть мировой финансовой системы (МФС), ее регулятивный элемент, совокупность правил, по которым взаимодействуют остальные два элемента этой системы - финансы и финансисты. Под финансами понимаются деньги (валюты) в самом широком смысле как предмет международных финансовых отношений (собственно национальные валюты государств, ценные бумаги, финансовые инструменты и пр.), кровь мировой финансовой системы. Под финансистами понимаются субъекты международного финансового права - государства и международные финансовые организации различного вида и статуса, активные (регуляторы) и пассивные (регулируемые). Практически любой из субъектов международного финансового права (МФП) может быть и регулятором, и регулируемым.
В регулятивный компонент МФС входят все виды норм - твердо-правовые (считающиеся юридически обязывающими) и мягко-правовые (считающиеся юридически не обязывающими), которые регулируют международные финансовые отношения, а также часть норм внутреннего финансового права.
В широком смысле международное финансовое право - это совокупность норм международной и национальной принадлежности, регулирующих финансовые отношения, выходящие за пределы правовой системы одного государства. В узком смысле международное финансовое право означает совокупность норм, которые регулируют международные финансовые отношения.
Теоретически общая задача норм МФП - обеспечить порядок и стабильность в международной финансовой системе. Функция этих норм - быть основой международного финансового правопорядка.
МФП имеет координационный, согласовательный характер, поскольку его субъектами являются равные субъекты (акторы) - государства, и отношения между ними не должны строиться на принципах подчинения, а на принципах равенства, взаимного уважения, координации и согласования воли и интересов.
Координационный характер МФП нашел отражение в международных конвенциях по финансовым вопросам. Обычно преамбула практически любого международного договора заканчивается формулой: "стороны... согласились о нижеследующем".
Так, в преамбуле Конвенции ООН о борьбе с финансированием терроризма 1999 г. <1> указано: "...учитывая, что финансирование терроризма является предметом серьезной озабоченности... необходимо крепить международное сотрудничество между государствами в деле разработки и принятия эффективных мер по недопущению финансирования терроризма...".
--------------------------------
<1> Преамбула. Конвенция ООН о борьбе с финансированием терроризма 1999 г. // http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/terfin.shtml (дата обращения: 09.05.2017).
Кроме того, конкретные формулы о сотрудничестве включены непосредственно в тексты статей большинства международных актов. Например, в ст. 18 Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 г. говорится: "Государства-участники сотрудничают в предупреждении преступлений..." <1>, или в ст. 15 Международной конвенции по борьбе с подделкой денежных знаков (Женева, 1929 г.): "Для того чтобы обеспечивать и развивать непосредственное международное сотрудничество в области предупреждения и пресечения подделки денежных знаков, представители центральных бюро высоких договаривающихся сторон должны от времени до времени созывать конференции" <2>.
--------------------------------
<1> Конвенция ООН о борьбе с финансированием терроризма // http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/terfin.shtml (дата обращения: 09.05.2017).
<2> Международная конвенция по борьбе с подделкой денежных знаков (Женева, 20 апреля 1929 г.). URL: http://zakon.kuban.ru/private/mkbpdz.htm (дата обращения: 16.03.2017).
В международных актах имеются юридически обязывающие нормы, например ст. 11 Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 г.: "Государства-участники обязуются включать такие преступления в качестве преступлений, влекущих выдачу, во все договоры о выдаче, которые будут впоследствии заключаться между ними" <1>.
--------------------------------
<1> Конвенция ООН о борьбе с финансированием терроризма // http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/terfin.shtml (дата обращения: 09.05.2017).
Или ст. 3 Международной конвенции по борьбе с подделкой денежных знаков (Женева, 1929 г.), накладывающая на государства обязанности по криминализации преступлений, связанных с подделкой денежных знаков: "Должны быть наказуемы как обычные уголовные преступления: 1) все обманные действия по изготовлению или изменению денежных знаков, каков бы ни был способ, употребляемый для достижения этого результата..." <1>.
--------------------------------
<1> Международная конвенция по борьбе с подделкой денежных знаков (Женева, 20 апреля 1929 г.) // http://zakon.kuban.ru/private/mkbpdz.htm (дата обращения: 16.03.2017).
В международных актах также имеются рекомендательные нормы - это большинство норм международных договоров и соглашений, деклараций, решений международных форумов, конференций, сформулированных следующим образом: "мы выражаем намерение участвовать", "мы будем и дальше поддерживать меры по...", "мы приветствуем тот факт, что...", "мы приветствуем инициативу..." и т.п.
Такие формулы можно встретить как в актах, признаваемых твердо-правовыми, - уставах ООН, МВФ, МБРР, соглашениях по ВТО и ОЭСР и др., так и в документах неформальных образований Группы двадцати, Группы тридцати и т.д.
Отдельной группой рекомендательных норм являются международные финансовые стандарты, разработанные специализированными международными финансовыми регуляторами - Базельским комитетом по банковскому надзору, ФАТФ, Международной организацией комиссий по ценным бумагам и др.
В зарубежной литературе, главным образом англоязычной, исследования в области международного финансового права занимают значительно больше места, чем в отечественной. При этом содержание термина "международное финансовое право" в англоязычной литературе включает такие понятия, как "international financial law", "banking and financial law", "law of international finance", "international finance: law and regulation", "monetary and financial law", "international financial regulation" и др. То есть перевод термина "международное финансовое право" на английский язык как "international financial law" неадекватен.
"International financial law", согласно доктрине, принятой в зарубежных странах как англо-саксонской, так и романо-германской правовой семьи, является комплексной отраслью права и не совпадает с российской трактовкой понятия "международное финансовое право". Эта комплексность двоякая: в "international financial law" объединены не только публичные и частные субъекты, но и национальное и международное финансовое регулирование, а также твердое и мягкое право. Например, в трудах, имеющих наименование "finance law" или подобное, как правило, не остаются без рассмотрения и вопросы международного финансового права <1>. Это показывает несколько иное понимание зарубежными авторами международных финансовых отношений как предмета регулирования: для них это главным образом частноправовые отношения, а для российский доктрины - публично-правовые.
--------------------------------
<1> Бэмфорд К., Дальхьюзен Й. и др.
Именно так квалифицируют международное финансовое право такие исследователи, как Я. Броунли, Д. Карро и П. Жуйяр, В. Эбке, Ф. Вуд, Й. Дальхьюзен, М. Джованоли и Д. Девос, Ф. Манн, Э. Макнайт, Р. Ренделл, Х. Скотт, Б. Симмонс, Д. Фридланд и др.
Международное финансовое право понимается в российской доктрине как часть международного права, как публичная отрасль права, имеющая собственный предмет и метод регулирования. Однако ввиду фактического расширения субъектного состава участников международных финансовых отношений и привнесения в него частноправового эффекта оно все чаще трактуется как комплексная публично-частная отрасль международного права.
Субъект права - это лицо, обладающее правосубъектностью, то есть способное иметь права и нести обязанности, в данном случае субъект международного финансового права - это лицо, способное иметь международные финансовые права и выполнять международные финансовые обязательства.
В международном финансовом праве, как и в международном праве в целом, в качестве основных субъектов признаются государства и международные организации (публичные лица). Согласно классической теории международного права (МП), только они обладают международной правосубъектностью.
Активных субъектов МФП - регуляторов - нередко называют акторами, или операторами финансовых отношений, а пассивных - дестинаторами.
Государства являются первичными субъектами МФП, международные организации - производными, вторичными. Государства обладают естественной, универсальной правосубъектностью, международные организации - вторичной, функциональной. Международные финансовые организации создаются для определенных целей, например МВФ - оказывать помощь государствам в разрешении проблем с платежным балансом, с валютным режимом и др., МБРР и его учреждения - для содействия в развитии и т.д.
Государства вправе совершать любые действия, за исключением запрещенных международным правом, а именно: заключать любые международные договоры и соглашения, учреждать международные организации, объединяться в союзы и иные формы кооперации, разрабатывать нормы международного финансового права и требовать их исполнения. Международное финансовое право запрещает отмывать деньги, финансировать терроризм, применять силу для взыскания суверенных долгов, заниматься подделкой законных средств платежа другого государства и др.
Международные финансовые организации вправе совершать лишь действия, предусмотренные их учредительными документами. Такие международные финансовые организации, как МВФ, МБРР, ЕБРР, ЕЦБ, ЕврАзБанк и др., созданы государствами и наделены полномочиями, зафиксированными в их учредительных документах - уставах, соглашениях и пр. (имеющих различные англоязычные наименования - charters, articles of agreement, etc.).
С другой стороны, в настоящее время активно функционирует группа участников международных финансовых отношений, созданных не государствами, а финансовым органами этих государств - центральными банками, министерствами финансов, органами банковского и страхового надзора, казначействами и т.д.
Российские теоретики международного права не считают их субъектами МП, однако если обратиться к учредительным документам этих организаций, то можно увидеть, что они создаются со специальной целью - разработки, внедрения и контроля за соблюдением международных финансовых правил для различных секторов международных финансовых отношений. Речь идет о так называемых международных финансовых регуляторах - Базельском комитете по банковскому надзору, Международной организации комиссий по ценным бумагам, Международной ассоциации страховых надзоров и т.д. Они учреждены ведомствами, но создают регулирование и обязательства для публичных субъектов международного права - государств.
В уставе Базельского комитета по банковскому надзору (BCBS Charter) сказано, что Базельский комитет является "основной глобальной организацией, устанавливающей стандарты пруденциального регулирования банков" <1>. В Регламенте Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO By-Laws) определено, что "[национальные] комиссии по ценным бумагам и аналогичные органы, отвечающие за регулирование ценных бумаг, объединяются в Международной организации комиссий по ценным бумагам, чтобы лучше выполнять свою миссию через форум для дискуссий и сотрудничества, обеспечиваемый Организацией" <2>. В Разъяснительном меморандуме о реформе ИОСКО указано, что "Преамбула Устава устанавливает цели Организации в контексте международной среды ее деятельности" <3>.
--------------------------------
<1> Пункт 1 Устава. См. Basel Committee on Banking Supervision. Charter. January 2013. Bank for International Settlement // http://www.dis.org/bcbs/charter.pdf (дата обращения: 10.06.2013).
<2> IOSCO. Section1.By-LawsofIOSCO // http://www.iosco.org/library/by_laws/pdf/IOSCO-By-Laws-Section-1-English.pdf (дата обращения: 28.02.2013).
<3> IOSCO. By-Laws. Section 2. 1996 Reform of By-Laws - Explanatory Memorandum // http://www.iosco.org/library/by_laws/pdf/IOSCO-By-Laws-Section-2-English.pdf (дата обращения: 28.02.2013).
Ядром современной международной финансовой системы является Группа двадцати, которая, несмотря на свой неформальный характер, является высшим регулирующим и координирующим органом в МФС.
Заметное место в МФС занимают Международный валютный фонд (МВФ) - универсальная международная организация, осуществляющая работу по поддержанию равновесия платежных балансов государств-членов, группа Всемирного банка <1>, занимающаяся в качестве основного вида деятельности предоставлением кредитов государствам под программы развития.
--------------------------------
<1> В группу Всемирного банка входит ряд международных организаций, а именно: Международная финансовая корпорация (МФК), Международная ассоциация развития (МАР), Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций (МАГИ), Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС).
Нельзя исключать из публичных субъектов МФП Всемирную торговую организацию (ВТО), в рамках которой разработаны и действуют нормы, регулирующие международную торговлю финансовыми услугами.
Кроме классических международных организаций, известную роль в международной финансовой системе играют иные объединения государств: БРИКС, ШОС, НАФТА, а также параорганизации - Парижский и Лондонский клубы кредиторов и др.
Имеется также целый ряд исламских финансовых регуляторов: Организация по бухгалтерскому учету и аудиту исламских финансовых учреждений (ААОИФИ) (Accounting and Auditing Organization for Islamfc Financial Institutions, AAOIFI), Совет по исламским финансовым услугам (ИФСБ) (Islamic Financial Services Board, IFSB), организация Международный исламский финансовый рынок (ИИФМ), а также исламские рейтинговые агентства.
Некоторые финансовые организации представляют собой институциональную основу платежных, валютных, экономических союзов. Например, в рамках Европейского союза такой организацией является Европейский центральный банк (ЕЦБ). Кроме того, чрезвычайно важны элементы международной финансовой инфраструктуры - Банк по непрерывно связанным расчетам - Bank CLS (Continuous Linked Settlements), телекоммуникационная система СВИФТ (SWIFT), платежные системы "Виза", "Мастер Кард", "Америкэн Экспресс", кредитные рейтинговые агентства и др.
В мире имеется целая сеть региональных инвестиционных банков и банков развития - Исламский банк развития, Азиатский банк развития и др.
Совокупность международных организаций играет роль институциональной основы международных отношений (международной финансовой архитектуры) вообще и международных финансовых отношений в частности.
Посредством такого рода объединений государства гармонизируют, состыковывают свои интересы, принимая решения, становящиеся частью международного финансового права.
Государства вступают в различные международные финансовые правоотношения, связанные с предоставлением кредитов, займов, гарантий, финансовой помощи, суверенными долгами, расчетами, эмиссией ценных бумаг и т.д. Эти отношения могут быть двусторонними или многосторонними.
В табл. 1 представлено несколько основных видов международных финансовых отношений и виды актов, регулирующих эти отношения.
Как можно видеть из 26 позиций табл. 1:
- 18 из них могут быть отнесены к предмету международного финансового права как публичного международного права согласно российским подходам (вкл. 11.1, за исключением позиций 2, 3, 8, 9, 10, 21, 25) (право ВТО традиционно не рассматривается в рамках МФП);
- 13 сфер регулируются многосторонними международными соглашениями, включая региональные (4, 5, 6, 8, 11.1, 13, 14, 15, 19, 20, 22, 24, 25) (без ВТО);
- 12 поглощаются "отношениями по обеспечению мировой финансовой стабильности" (4, 5, 8, 11, 11.1, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 21), которые пока отмечены дефицитом многосторонних межгосударственных соглашений.
Таблица 1 отражает подходы и оценки автора, усложненные в некоторых случаях не только проблематичностью дифференциации частного и публичного в регулировании конкретных международных финансовых отношений, но и различиями в квалификации "частного" и "публичного" в российской и зарубежной доктрине, поэтому не является безусловной, окончательной и полной.
Таблица 1
| Предмет регулирования | Вид регулирования | Отраслевая принадлежность | Примечания | |
| 1 | Государственные финансовые кредиты | Межгосударственное соглашение (обычно двустороннее) | МП, МФП | Очень редки |
| 2 | Государственные (экспортные) гарантии | Внутренний договор между государственным агентством и банком - кредитором экспортера | Внутреннее право, МЧП | Не относится к предмету МФП |
| 3 | Размещение суверенных облигаций (процесс) | Договор между Минфином и консорциумом банков); договор между банком (биржей) и покупателем (облигационером, инвестором) | МЧП, МФП. Внутреннее право страны, в которой размещается облигационный заем | У государства-эмитента в данном случае не возникает суверенного иммунитета (поэтому - МЧП), однако Российской Федерацией отсутствие иммунитета не признается (см. проспект эмиссии 2013 г.) <1> (поэтому - МФП). Приобретение суверенных облигаций одного государства другим суверенным государством на рынке не влияет на частноправовую природу отношений "эмитент - облигационер (инвестор)" |
| В специальных случаях приобретения государственных облигаций одного государства другим государством, на основе специального соглашения, возникают межгосударственные долговые отношения - предмет МФП (в гипотетическом случае, например, размещения по закрытой подписке среди суверенных заемщиков) | ||||
| 4 | Согласование курсовой валютной политики | Межгосударственное соглашение. Соглашение между центральными банками | МП, МФП. МП, МФП | В зарубежной доктрине соглашение между центральными банками рассматривается как публичное международное соглашение, может создавать у государства международные публичные обязательства и может относиться к МП (R.S. Martha) |
| 5 | Двойное налогообложение | Межгосударственное соглашение (обычно двустороннее) | МП, МФП | Сферу регулирует ОЭСР. Имеется модельная конвенция ОЭСР 1977 |
| 6 | Движение капитала | Межгосударственное соглашение | МП (право МВФ), МФП Кодексы ОЭСР | Статьи Соглашения МВФ - многостороннее соглашение. Кодексы ОЭСР признаны во всем мире |
| 7 | Трансграничные переводы в порядке платежей, расчетов, личных нужд | Межгосударственное соглашение (обычно двухстороннее). Правила платежной системы. Правила расчетной системы | МП, МФП, МЧП. Внутреннее валютное право | МВФ, ВТО, Кодексы ОЭСР |
| 8 | Обмен информацией по финансовым (налоговым и пр.) вопросам | Межгосударственное соглашение. Межведомственное соглашение | МП, МФП | Межгосударственного соглашения нет |
| МП, МФП | Имеется два многосторонних межведомственных соглашения ОЭСР (Многостороннее соглашение о компетентном органе для межстранового обмена информацией для автоматического обмена пострановыми отчетами и Многостороннее соглашение о компетентном органе для автоматического обмена информацией по финансовым счетам). В зарубежной доктрине соглашение между ведомствами рассматривается как публичное международное соглашение, может создавать у государства международные публичные обязательства и может относиться к МП (R.S. Martha) <2> | |||
| 9 | Доступ на внутренний финансовый рынок | Межгосударственное соглашение | МП (право ВТО) | Соглашения ВТО - многосторонние |
| 10 | Торговля финансовыми услугами | Межгосударственное соглашение | МП (право ВТО) | Соглашения ВТО - многосторонние |
| 11 | Суверенные долги | Соглашение с клубом кредиторов | Правила клуба | |
| Двусторонние межгосударственные соглашения | МП, МФП | Многостороннего соглашения нет. Имеются рекомендации ООН | ||
| 12 | Неприменение силы для взыскания суверенных долгов | Многостороннее соглашение | МП, МФП | Гаагская конвенция об ограничении случаев применения силы для взыскания по договорным долговым обязательствам 1907 г. |
| 13 | Государственные инвестиции (суверенные фонды благосостояния и пр.) | Межгосударственное соглашение (обычно двусторонние) | МП, МФП | Многостороннего соглашения нет. Имеются Общепринятые принципы и практика для суверенных фондов МВФ (Принципы Сантьяго) и Правила для стран-реципиентов (ОЭСР) |
| 14 | Создание международных финансовых организаций | Межгосударственное соглашение | МП, МФП | Например, МВФ, МБРР; проект создания глобального финансового регулятора и др. |
| Соглашение между государством пребывания и организацией | МП, МФП | |||
| Межведомственное соглашение | Внутреннее право страны, по праву которой создается организация | БКБН, ИОСКО и др. | ||
| 15 | Создание финансовых (валютных) союзов | Межгосударственное соглашение (обычно многостороннее региональное) | МП, МФП | Например, ЕС, ЕАЭС |
| 16 | Платежные балансы | Соглашение с МВФ | МП, МФП. Право МВФ | Статья IV Статей Соглашения МВФ. Кредитование государства со стороны МВФ для урегулирования проблемы платежного баланса и др. не является международным соглашением в классическом понимании, но все отношения между Банком и государством-заемщиком регулируются только таким соглашением, что позволяет относить его к международным |
| 17 | Унификация или гармонизация финансовых норм (банковский, страховой, финансовый надзор и др. элементы внутреннего финансово-правового режима) | Международные финансовые стандарты | МП, МФП | Многостороннего международного соглашения нет (например, соглашение о применении базельских стандартов, стандартов ИОСКО и пр.) |
| 18 | Устойчивость финансовых систем (глобальной и национальных) | Международные финансовые стандарты | МП, МФП | Межгосударственного соглашения нет; в некоторой степени - статья IV МВФ |
| 19 | Борьба с финансированием терроризма | Межгосударственное соглашение | МП, МФП | Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (1999) |
| 20 | Борьба с отмыванием денег и финансовой преступностью (фальшивомонетничество, коррупция и пр.) | Межгосударственное соглашение | МП, МФП | Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (2000). Международная конвенция по борьбе с незаконной подделкой денежных знаков (1929). Конвенция ООН против коррупции 2003 |
| 21 | Валютные (своповые) соглашения | Межведомственное соглашение | МП | В зарубежной доктрине соглашение между центральными банками рассматривается как публичное международное соглашение, может создавать у государства международные публичные обязательства и может относиться к МП (R.S. Martha) |
| 22 | Защита финансовых активов государств | Межгосударственное соглашение | МП, МФП | Конвенции ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности (2004). Европейская конвенция об иммунитете государств (1972) |
| 23 | Поиск и репатриация похищенных активов | Инициатива StAR Всемирного банка | МФП | Многостороннего соглашения нет |
| 24 | Официальная помощь развитию (ОПР) | Соглашения между международными банками развития и слаборазвитыми странами | МП, МФП | Устав международного банка развития, как правило, - многостороннее межгосударственное соглашение, однако сами соглашения о помощи - двусторонние, но относящиеся к МП (см. МВФ) |
| 25 | Кредиты государствам от международных финансовых организаций (кроме ОПР) | Письма в МВФ, МБРР | МП, МФП | Устав международного банка развития, как правило, - многостороннее межгосударственное соглашение, однако сами соглашения о кредитах - двусторонние соглашения, но относящиеся к МП (см. МВФ) |
| 26 | Финансовые отношения между государствами и частными субъектами, между международными организациями и частными субъектами | Частные контракты | МФП, МЧП | - |
--------------------------------
<1> Проспект еврооблигаций, размещенных Минфином России в 2013 г. на 30 лет // http://cbonds.ru/emissions/issue/44549 (дата обращения: 11.11.2016).
<2> R.S. Martha, F.A. Mann.
В настоящее время межгосударственные многосторонние финансовые отношения наиболее активно развиваются в сфере обеспечения мировой финансовой стабильности, что выдвигает на одно из первых мест внутренние финансово-правовые режимы в качестве предмета регулирования, то есть идет вовлечение под международно-правовое регулирование субъектов внутреннего права - их статуса, порядка деятельности, корпоративного управления и т.д. В данном случае речь идет о внутренних дестинаторах норм международного финансового права.
В доктрине считается, что одна из задач международного финансового права - создать международно-правовой режим беспрепятственного трансграничного движения финансовых инструментов, сближения национальных финансовых систем, в том числе путем унификации или по крайне мере гармонизации внутренних финансово-правовых режимов.
Так, в п. 2 Дорожной карты присоединения России к ОЭСР говорится:
2. Процедура присоединения будет включать рассмотрение общего обзора экономической политики Российской Федерации, а также ее политики в ряде других ключевых областей, которые не в полной мере или совсем не регулируются нормативно-правовой базой ОЭСР. Целью этого является координация политики России в указанных областях с политикой, проводимой странами - членами ОЭСР.
1. ... Документы внутреннего функционирования Организации... должны быть приняты без оговорок <1>.
--------------------------------
<1> Дорожная карта присоединения Российской Федерации к Конвенции об учреждении ОЭСР (принята на 1163-й сессии Совета ОЭСР 30 ноября 2007 г.) // СПС "Гарант".
Аналогичная процедура предусматривалась и для процесса присоединения России к ВТО. В тот период было принято значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих такие элементы финансовой сферы, как инсайдерская информация, национальная платежная система, центральный контрагент, центральный депозитарий, кредитные рейтинговые агентства и др.
Отметим, что государства, вступая в международно-правовые отношения, ограничивают себя в осуществлении собственных суверенных прав. Так, например, вступив в 1944 г. в Международный валютный фонд, государства привязали свои валюты к доллару США и утратили право самостоятельно производить девальвацию/ревальвацию национальной валюты, выбирать режим валютного обменного курса и т.п. Хотя не все так однозначно, о чем свидетельствует практика рассмотрения международных экономических споров <1>.
--------------------------------
<1> Более подробно см.: Martha R. The Financial Obligations in International Law. Oxford: Oxford University Press, 2015.
Государство как субъект публичного международного права защищено суверенным иммунитетом. Государственный иммунитет действует в отношении органов государства, его должностных лиц, государственной собственности (включая финансы, денежные счета), помещений зарубежных государственных органов, имущества дипломатов и т.п.
Среди международных документов, регулирующих вопрос иммунитета государств и их собственности, следует прежде всего назвать Конвенцию ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности от 2 декабря 2004 г. (далее - Конвенция).
Статья 21 Конвенции содержит указание на особые категории собственности государства, которые, в частности, не рассматриваются как собственность, непосредственно используемая или предназначенная для использования государством в иных целях, чем государственные некоммерческие цели. В п. "c" ст. 19, в частности, говорится, что это:
а) собственность, включая любой банковский счет, используемая или предназначенная для использования при исполнении функций дипломатического представительства государства или его консульских учреждений, специальных миссий, представительств при международных организациях или делегаций в органах международных организаций или на международных конференциях;
б) собственность военного характера или используемая или предназначаемая для использования при исполнении военных функций;
в) собственность центрального банка или иного финансового органа государства.
В соответствии с п. "с" ст. 19 Конвенции никакие принимаемые после вынесения судебного решения принудительные меры, такие как обращение взыскания, арест и исполнение решения, в отношении собственности государства не могут быть приняты в связи с разбирательством в суде другого государства, за исключением случаев, когда и в той мере, в какой "было установлено, что собственность непосредственно используется или предназначается для использования государством для иных целей, чем государственные некоммерческие цели, и находится на территории государства суда при условии, что принудительные меры после вынесения судебного решения могут быть приняты только в отношении собственности, которая имеет связь с образованием, против которого было направлено судебное разбирательство".
Многочисленные нарушения иммунитета российской государственной собственности, включая активы Банка России и финансовые счета дипломатических представительств России за рубежом, свидетельствуют о выборочном применении некоторыми государствами положений упомянутой Конвенции.
Также имеется Европейская конвенция об иммунитете государств от 16 мая 1972 г. (ETS N 74), которая, однако, не содержит указаний на особый статус иностранных центральных банков или финансовых властей.
Отметим, что иммунитеты различаются:
- судебный; государство не может быть привлечено к суду другого государства в качестве ответчика, кроме случаев прямо выраженного им согласия на это;
- от предварительного обеспечения иска; имущество государства не может быть подвергнуто мерам принудительного характера в целях обеспечения иска (например, на имущество или на счета не может быть наложен арест и т.п.);
- от принудительного исполнения вынесенного судебного решения; государство, его имущество не может быть подвергнуто мерам принудительного исполнения судебного или арбитражного решения.
Если государство вступает в гражданско-правовые отношения с частным иностранным лицом, такое соглашение называется диагональным, в котором, казалось бы, нарушается юридическое равенство сторон, поскольку одна из сторон - государство - защищена от претензий и исков иммунитетом, а частное лицо - нет.
Западная правовая теория и практика международных и иностранных судов и арбитражей опирается в ситуации с диагональными правоотношениями на доктрину "функционального иммунитета". Суть ее в том, что государство, вступая в гражданско-правовой договор с иностранным физическим/юридическим лицом при осуществлении суверенных функций, например при открытии посольством банковского счета в зарубежном банке, обладает указанными иммунитетами. Однако если государство заключает сделку, имеющую своим следствием получение прибыли, такая сделка квалифицируется не как исполняемая в рамках государственных публичных функций, а как коммерческая и иммунитетом не обеспечивается.
Государства реализуют свою компетенцию в финансовой сфере через соответствующие государственные органы, действия которых создают международные финансовые обязательства для государств <1>.
--------------------------------
<1> Более подробно тема рассмотрена в статье автора "Принцип присвоения поведения государству в международном финансовом праве" // Финансовое право. 2017. N 6.
Объект и предмет международного финансового права. Возникающие в международной жизни финансовые отношения характеризуются целым рядом признаков, присущих всем видам этих отношений. Такими родовыми признаками признаются:
а) денежный характер этих отношений;
б) обязательное участие в них суверенных государств или созданных государствами международных организаций;
в) возникновение этих отношений во внешней деятельности государств.
Объектом регулирования МФП являются международные финансовые отношения:
- между государствами, международными организациями по поводу трансграничного движения финансовых ресурсов;
- между государствами по поводу внутренних правовых режимов;
- многосторонние отношения по поводу международной финансовой стабильности и др.
Примерами конкретных правоотношений, которые находятся в сфере регулирования посредством МФП, являются правоотношения, касающиеся:
- форм международных расчетов;
- диспропорции платежного баланса;
- соотношения валют и принципов формирования валютного курса;
- предоставления кредитов и займов;
- условий погашения или реструктуризации государственного долга;
- условий оказания финансовой помощи;
- надзора за деятельностью коммерческих банков;
- общих подходов к борьбе с отмыванием денег, полученных преступным путем;
- изменения или унификации внутреннего финансового законодательства.
Предмет права в общем - это материальное или нематериальное благо либо поведение лица, по поводу которого возникает правоотношение.
Предметом регулирования нормами международного финансового права являются деньги (валюта) или международные валютные (денежные) обязательства, а также внешние действия государств в сфере финансов.
Деньги или денежные обязательства являются основным предметом финансово-правовых отношений. В международной практике широко известна формула из решения Международного суда по делу Russian Indemnities (Russia/Turkey) (1912): "Любая ответственность вне зависимости от своей природы в конечном итоге измеряется в деньгах и трансформируется в обязанность заплатить; все заканчивается или может закончиться денежным долгом" <1>.
--------------------------------
<1> Affaire de l'indemnite russe (Russie/Turquie), 11 November 1912, XI UNRIAA, 421 at 440. English translation // http://www.pca-cpa.org/upload/files/Russian%20Award%20edited%20_final_.pdf; решение суда // https://pcacases.com/web/sendAttach/643 (дата обращения: 16.04.2017).
Внутренний правовой режим как предмет международного финансового права - это совокупность национальных финансово-правовых норм и институтов, на которые осуществляется внешнее воздействие для приведения их в соответствие с международными стандартами и лучшей практикой.
Например, поскольку надлежащий внутренний финансовый (банковский) надзор является залогом стабильности финансовой системы государства, то, значит, его надлежащее регулирование обеспечит такую стабильность. А поскольку западные финансовые системы считаются наиболее надежными, то экспорт западного "надежного" финансово-правового регулирования является тем механизмом, который повысит стабильность конкретной финансовой системы, стало быть, стабильность финансовых систем других государств и глобальной финансовой системы.
В международных финансовых отношениях одними из главных препятствий в установлении и развитии сотрудничества между государствами и частными лицами этих государств могут стать внутреннее право, национальные правовые режимы. Эти режимы закрепляют:
- степень открытости национальных финансовых систем;
- правовой статус банков, бирж, элементов финансовой инфраструктуры и других финансовых институтов;
- правовой статус национальной и иностранных валют, иных финансовых инструментов;
- качество финансового надзора и т.д.
Задачи международного финансового права - создать международно-правовой режим свободного трансграничного движения финансовых ресурсов и услуг, условия для сопряжения национальных финансовых систем, в том числе путем сближения или унификации внутренних правовых режимов.
Такое сближение достигается в целом принятием многосторонних международных актов, в результате чего происходит согласование воли государств по принятию одинаковых норм регулирования тех или иных сфер.
Возможен также иной вариант: группой государств разрабатывается комплекс норм, которые эти государства обязуются внедрить в свои режимы внутреннего финансово-правового регулирования, как это происходит в настоящее время в рамках Группы двадцати. В силу экономического доминирования этой группы стран они могут различными методами мотивировать другие страны к восприятию (рецепции) этих норм. Такими нормами являются международные финансовые стандарты, разрабатываемые группой международных финансовых регуляторов и призванные обеспечить стабильность финансовых систем и одинаковые подходы в сфере внутреннего финансового регулирования государств всего мира.
24.2. Взаимодействие международного финансового права
и финансового права России
Международное финансовое право тесно связано с внутренним финансовым правом России и является источником для разработки правил национального финансового регулирования. В зарубежной правовой доктрине существуют взгляды, что финансовое право в широком смысле включает и поглощает международное финансовое право.
Национальная финансовая система российского государства тесно связана с финансовыми системами других стран и мировой финансовой системой:
- через бюджет: это внешние заимствования государства и иностранные долги государству, размещение суверенных фондов, государственные закупки за рубежом, курс национальной валюты, внешнеэкономическая деятельность государственных компаний, борьба с отмыванием денег;
- через налоги: налогообложение нерезидентов от коммерческой деятельности внутри страны, налогообложение резидентов от коммерческой деятельности за рубежом;
- через инвестиции: режим иностранных финансовых вложений (регулирование допуска иностранных компаний к приобретению местных активов (например, такой допуск для госкомпаний, суверенных фондов ограничен); виды активов, доступ к которым ограничен для иностранцев (активы, связанные с обороной, инфраструктурные, банковские, финансовые компании и пр.)); это также приток и отток иностранных портфельных и прямых инвестиций;
- через биржи, платежные и расчетные системы;
- через правовое регулирование: нормы МФП превращаются в нормы внутреннего финансового права и наоборот.
Эта связь усматривается и в деятельности российских компаний, которые обязаны соблюдать многие международные правила:
- банки - правила Базельских соглашений по капиталу (с 2008 г. - изучение), юридические лица - МСФО (с 1 января 2005 г.);
- компании, осуществляющие первичное размещение акций (IPO), обязаны соблюдать требования прозрачности, открытости и иные предписания Кодекса ОЭСР по корпоративному управлению, стандарты МСФО и пр.
Российское законодательство модифицируется в части регулирования финансовых отношений в связи с программой создания в России международного финансового центра, членством в ВТО, а также намерением вступить в ОЭСР.
Однако для нас важным является связь правового регулирования мировой и российской финансовых систем, которая пока выражается главным образом во внедрении зарубежной, так называемой лучшей практики, кодексов, стандартов во внутреннее финансовое законодательство России.
Национальное право играет заметную роль в регулировании вопросов международного уровня, особенно частноправового, что является спецификой международного финансового права. С другой стороны, многие международно-правовые нормы находят отражение в национальном законодательстве. Тем не менее определенные вопросы международного значения урегулированы только на уровне национального финансового права (различные внутренние правовые режимы для иностранных субъектов). Соответственно, от качества внутреннего финансового законодательства напрямую зависят привлекательность государства для иностранных инвесторов, уровень его интеграции в международную финансовую систему.
24.3. Система, источники и принципы
международного финансового права
Система международного финансового права - это порядок расположения элементов международного финансового права в логической последовательности или по предметам регулирования, включающий нормы, принципы, субинституты, институты.
Норма - это первичная единица права. Современные международные финансовые нормы - это правила, воплощенные в международных много- и двусторонних межгосударственных (финансовых и нефинансовых, но имеющих отношение к финансам) договорах и соглашениях (актах твердого и мягкого международного финансового права), а также в различных резолюциях, рекомендациях и стандартах международных финансовых организаций публичного и непубличного статуса (актах международного мягкого финансового права).
Эффективность и распространение последних в мировой финансовой сфере значительно превосходит первые. Современный международный финансовый правопорядок характеризуется смещением акцента на регулирование через применение мягкоправовых договоренностей различных видов, неюридическими методами побуждения государств к соблюдению этих договоренностей, финансовыми и репутационными санкциями за несоблюдение при отсутствии судебного органа для рассмотрения споров и, соответственно, судебного контроля за этим процессом.
Пример международной финансово-правовой нормы: "Странам следует иметь национальную политику в сфере ПОД/ФТ, а также следует определить орган или иметь координационный или иной механизм, который отвечал бы за выработку такой политики" <1>.
--------------------------------
<1> Рекомендации ФАТФ. Международные стандарты по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения. М.: Вече, 2012. С. 11. Рекомендация 2.
Одной из отличительных черт современного международного финансового правопорядка является снижение значения роли межгосударственных твердоправовых договоров и возрастание значения мягкоправовых регулятивных актов.
Упорядоченность международных финансовых норм выражается в их систематизации уполномоченными международными и национальными органами (регуляторами), иерархии (признание за актами более/менее высокой юридической силы; признание/отказ от признания примата норм международного права в национальном режиме регулирования и пр.), правовой природе (юридически обязывающие/необязывающие), видах (нормы международных договоров, резолюций, рекомендаций, стандартов и т.д.), специализации по финансовым секторам (банковский, ценных бумаг, страхование, валютный), порядке применения (добровольное/обязательное), мониторинге соблюдения (самооценка, оценка специальными экспертными группами и т.д.) и т.д.
Современные международные финансовые нормы в основном не относятся к договорам твердого международного права, поэтому не регистрируются и не систематизируются органами ООН, а учитываются международными финансовыми регуляторами и координаторами самостоятельно. Снижение степени участия организаций системы ООН в процессе международного финансового нормотворчества является одной из особенностей современного международного финансового правопорядка.
Структурно любая норма права состоит из трех частей: гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза обычно выражена в общей форме и указывает на те обстоятельства, при которых субъект (субъекты) должен совершить или не совершать определенные действия (отказаться от действия).
Например, "надежное корпоративное управление лежит в основе эффективного управления рисками и общественного доверия к отдельным банкам и банковской системе" <1>.
--------------------------------
<1> Core Principles for Effective Banking Supervision. September 2012 // http://www.bis.org/publ/bcbs230htm (дата обращения: 21.10.2014).
Диспозиция представляет собой меру или форму желаемого поведения дестинаторов.
Например, диспозиция как обязанность национальных органов надзора: "7. Органы надзора должны создать, внедрить и поддерживать широкий комплекс основанных на риске минимальных пруденциальных стандартов для финансовых конгломератов" <1>.
--------------------------------
<1> The Joint Forum BCBS, IOSCO, IAIS, c/o BIS. Principles for the supervision of financial conglomerates. September 2012 // http://www.bis.org/publ/joint29.htm (дата обращения: 15.07.2015).
Санкция - это мера и форма негативных последствий, которые наступают для субъекта в случае несоблюдения правила, изложенного в диспозиции, например штраф, лишение права голоса на заседаниях организации и др.
Например, согласно ст. XXVI (2) (a), (b), (c) Статей Соглашения МВФ, если государство-член не выполняет какие-либо из своих обязательств по настоящему Соглашению, Фонд может объявить такое государство-член лишенным права пользования общими ресурсами Фонда; может временно лишить такое государство-член его права голоса; члену может быть предъявлено требование о выходе из числа членов Фонда <1>.
--------------------------------
<1> Статьи Соглашения МВФ // СПС "КонсультантПлюс".
В международном финансовом праве санкции являются исключительно финансовыми (экономическими). Отдельные исключения предусмотрены уставами международных финансовых регуляторов, когда, например, за неуплату взносов могут быть ограничены права членов.
Принципы международного финансового права - это основополагающие начала, лежащие в основе права, выражающие его сущность и определяющие его функционирование. Принципы пронизывают все правовые нормы. Они могут быть закреплены в регулятивных актах, но могут, не будучи закрепленными, логически вытекать из совокупности норм права.
Правовой институт (субинститут) - это элемент системы права, представленный совокупностью правовых норм, регулирующих однородную группу общественных отношений. Правовой институт представляет собой обособленный блок отрасли права, которому свойственны:
а) однородность фактического содержания;
б) единство правовых норм;
в) нормативная обособленность;
г) полнота регулируемых отношений.
В системе МФП квалифицируются общесистемные и специальные институты. Общесистемные - это институты нормы, правосубъектности, нормотворчества, применения норм, ответственности.
Специальные институты МФП - банковского надзора, ценных бумаг, страхования, теневой банковской деятельности, кредитных рейтингов и др.
Специальным финансовым субинститутом для банковского надзора может, например, считаться прозрачность, подотчетность и др.
Норма - это единица права. Норма является ключевым институтом системы международного финансового права, непосредственным инструментом регулирования международных финансовых отношений. Нормы как правовой институт бывают, в зависимости от критерия классификации: обязательные/рекомендательные, публичные/частные; административно-правовые, гражданско-правовые и т.д. Нормам свойственные такие качества, как социальность, нормативность, процедурность, а также неформализованность, невысокая степень конкретности, добровольный способ возложения обязанностей, делегирование третьей стороне полномочий выносить авторитетное мнение относительно имплементации и др.
Институт международного финансового нормотворчества - это деятельность международных финансовых регуляторов по разработке, принятию и распространению правил международного финансового регулирования. Он представляет собой совокупность внутренних регламентов и неписаной практики этих регуляторов, рекомендаций международных финансовых форумов (Группы двадцати, Группы тридцати), сложившуюся под влиянием комплекса неправовых методов мотивации государств к их внедрению и соблюдению.
Институт международного нормотворчества тесно связан с другими общесистемными институтами МФП - международной правосубъектности, применения норм международного финансового права, контроля за их исполнением, а также ответственности за несоблюдение.
Среди специальных институтов МФП можно отметить, например, институт банковского надзора, то есть совокупность международно-финансовых норм, регулирующих порядок осуществления надзора в банковской сфере, субъекты и органы надзора, функции надзорных органов, их структуру, полномочия, функции и пр.
Иногда систему МФП делят на общую и особенную часть, где в общей части рассматриваются предмет, субъекты, источники и принципы, а в особенной часть институты - его подотрасли/институты: международное платежное право, международное валютное право; международное кредитное право; право международной финансовой помощи; институт международных финансовых услуг и др. <1>.
--------------------------------
<1> Шумилов В.М. Международное финансовое право: Учебник. 2-е изд. перераб. и доп. М.: Междунар. отношения, 2011.
Источники международного финансового права. В общей теории права под источником права обычно понимается внешняя форма существования юридических норм - нормативный акт, нормативный договор, судебный прецедент, правовой обычай.
При анализе понятия "источники международного права" обращаются прежде всего к ст. 38 Статута Международного Суда ООН, которая содержит перечень актов, применяемых Судом при решении споров, переданных ему на рассмотрение:
а) международные конвенции - как общие, так и специальные, устанавливающие правила, определенно признанные спорящими государствами;
б) международный обычай как доказательство общей практики, признанной в качестве правовой нормы;
в) общие принципы права, признанные цивилизованными нациями;
г) судебные решения и доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм.
Таким образом, основными источниками международного права согласно Статуту являются два - договоры и международный обычай <1>. Доктрина применяется в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм, упомянут также и судебный прецедент.
--------------------------------
<1> В работе Оппенгейма "International Law" утверждается, что "обычай и договоры... являются основными (principal) и постоянными (regular) источниками международного права". Jennings R., Watts A. (eds). Oppenheim's International Law. Vol. 1, Peace, London: Longman, 1996. P. 24.
Основным источником МФП являются международные договоры (treaties).
Договоры создают юридически обязательные права и обязанности государств и имеют форму многосторонних, региональных или двусторонних соглашений.
В международном финансовом праве заключаются и применяются договоры:
а) межгосударственные (о валютных, платежных союзах, учредительные договоры международных организаций и т.п.);
б) межправительственные (о принципах взаимных расчетов, о предоставлении займов и кредитов, об избежании двойного налогообложения и т.п.);
в) межведомственные (по вопросам сотрудничества, обмена информацией и т.п.).
Можно назвать такие примеры межгосударственных договоров, как Римский договор о ЕЭС (1957), Маастрихтский договор о Европейском союзе (1992), Статьи Соглашения МВФ (1944) и МБРР (1944) и др.
Среди региональных международных договоров можно назвать Конвенцию Совета Европы "Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности" (1990).
Типичным двусторонним международным договором является соглашение об избежании двойного налогообложения.
Международный обычай принимает форму обычных правил или принципов, которые должны быть: 1) подтверждены общей или универсальной практикой государств в отношении конкретного правила или обязательства, 2) признаны государствами как юридическое обязательство (opinio juris) <1>.
--------------------------------
<1> Jennings R., Watts A. (eds). Oppenheim's International Law. Vol. 1, Peace, London: Longman, 1996. P. 26, 27. См.: Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), ICJ Reports (1986), p. 97, para 183 (чтобы определить "правила обычного международного права", суд должен обратиться к практике и opinio juris государств). The Lotus Case, Permanent Court of International Justice, Series A, N 10 (1927), p. 18 (подчеркивается добровольный или основанный на согласии (consent-based) характер opinio juris); North Sea Continental Shelf cases, ICJ Reports (1969), p. 3, para 71 - 72 and 78 (подчеркивается основанный на убеждении (belief-based) характер (nature) opinio juris).
Основу обычного международного права формирует практика государств. Она содержит примеры поведения или действий государств, содержащие как материальные, так и субъективные элементы, которые необходимы государству (государствам) для формирования или поддержания юридически обязывающих обычных правил <1>.
--------------------------------
<1> Mendelson M. The Subjective Element in Customary International Law. The British Yearbook of International Law, 1996. P. 177.
Во второй половине XIX в., например, на основе латиноамериканской "доктрины К. Кальво и Л. Драго" сложился обычай недопустимости дипломатического и вооруженного вмешательства иностранных государств с целью взыскания долгов с государства и его граждан. Этот обычай был закреплен в Конвенции об ограничении случаев применения силы для взыскания по договорным долговым обязательствам (Гаага, 1907).
Из действующих международных обычаев в финансовой сфере можно назвать обычай назначения главой МВФ гражданина европейской страны, в МБРР - гражданина США; существуют также обычаи непременного возврата долгов, прощения долгов и др.
Однако, как пишет ряд авторов, практика убеждает в нарастающем понимании неадекватности традиционных источников международного публичного права, указанных в ст. 38 (1) Статута Международного суда ООН, для объяснения и описания нормативного развития во многих сферах межгосударственных отношений <1>.
--------------------------------
<1> Borchardt G., Wellens K. Soft Law in European Community Law // European Law Review 14 (1989). P. 267 - 321.
На передовые позиции в регулировании многосторонних отношений в международной финансовой сфере выходит так называемое международное мягкое право - юридические нормы, принципы, кодексы поведения и транснациональные правила практики государств, признанные в формальных или неформальных многосторонних соглашениях <1>. Мягкое право презюмирует согласие с базовыми стандартами или нормами практики государств, но без признания их как opinio juris, необходимого для формирования "юридически обязательных обязательств" по обычному международному праву.
--------------------------------
<1> Ibid.
Эти договоренности рассматриваются в зарубежной доктрине международного финансового права в качестве новых правил современного международного финансового регулирования <1> и в настоящее время в некоторых государствах фактически приобрели статус источников международного финансового права.
--------------------------------
<1> Sherman H.A. Managing Taxes in the Multinational Corporation // H. Sherman. The Tax Executive. Winter, 1977. P. 171 - 181; Smith R.S. Local income taxes: economic effects and equity / R. Stafford Smith. Berkeley: Inst. of Gov. Studies / University of California. 1972. P. XXIV.
Однако юридически эти рекомендательные акты не являются источниками МФП, но элементом международного финансово-правового регулирования - безусловно. Они суммируют международную практику и, следовательно, могут стать основой для последующего заключения многостороннего международного соглашения, которым эти акты будут признаны государствами как юридически обязывающие международные нормы. То есть возможен переход норм мягкого права в разряд твердого права.
Международные финансовые стандарты представляют собой самостоятельную группу мягкоправовых норм публичного международного финансового права, регулирующих три ключевых сферы публичных международных финансовых отношений - макроэкономическую политику и прозрачность данных, финансовое регулирование и надзор и институциональную и рыночную инфраструктуру.
Отметим, что в международном финансовом праве со всей очевидностью легализованы государственные стратегические интересы ведущих западных государств. В этом смысле МФП еще далеко до соответствия представлениям о морали и справедливости.
Принципы международного финансового права. Как уже указывалось выше, принципы - это элемент системы права, его руководящие начала, общепризнанные международные основы взаимодействия государств и международных организаций. К основным принципам международного финансового права относятся:
- обеспечение национальных интересов;
- суверенное равенство государств;
- уважение суверенитета и невмешательство во внутренние дела;
- сотрудничество, координация;
- добросовестное выполнение своих обязательств;
- верховенство права;
- неприменение силы для взыскания долгов и др.
Принцип обеспечения национальных интересов - это один из основных принципов внешней политики государства, в том числе финансовой. Обеспечение национальных интересов признается естественной и законной целью деятельности государства в международных отношениях.
Принцип суверенного равенства государств - ключевой принцип международных отношений, ООН основана на принципе суверенного равенства всех ее членов (ст. 2 Устава ООН).
Принцип уважения суверенитета - это признание права государств проводить соответствующую финансовую политику в пределах своей территории - налоговую, бюджетную, валютную и т.д. (ст. 2 Устава ООН), а принцип невмешательства во внутренние дела означает долженствование всех государств воздерживаться от любого вмешательства в дела иных государств - экономического, финансового, политического и др.
Принцип сотрудничества и координации является краеугольным принципом построения международных отношений, он восходит к Уставу ООН, согласно которому ООН преследует цели осуществления международного сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера (ст. 1 Устава ООН).
Принцип верховенства права означает, что все вопросы международного взаимодействия решаются только правовыми способами. Этот принцип тесно связан с принципом неприменения силы в международных делах. В современном мире верховенство права относится в первую очередь к правам человека, при этом защита прав человека в любой стране не есть вмешательство в политику этой страны; и отсутствие верховенства права есть основание для различного рода санкций, как в отношении конкретных лиц, так и в отношении самого государства: отказ или отсрочка финансовой помощи, прекращение помощи и иные меры различного объема и продолжительности.
Принцип неприменения силы для взыскания долгов восходит не только к норме ст. 2 Устава ООН - все члены ООН воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения, - но и к положениям Гаагской конвенции об ограничении в применении силы при взыскании по договорным долговым обязательствам (1907) <1>.
--------------------------------
<1> Конвенция об ограничении в применении силы при взыскании по договорным долговым обязательствам (Гаага, 18 октября 1907 г.) // http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/995_444 (дата обращения: 15.05.2016) (в старом стиле языка).
Практика международных финансовых отношений нередко демонстрирует отход от этих основных принципов, откровенное пренебрежение ими, или двойные стандарты.
Нередко принцип является и методом. Например, принцип обеспечения национальных интересов является ключевым методом переговоров и разработки соответствующих международных договоров.
Существуют также специальные принципы международного финансового права:
- прозрачность;
- подотчетность;
- легитимность;
- субсидиарность;
- надзор;
- взаимное признание режимом регулирования и др.
Принцип прозрачности требует, чтобы деятельность финансовых регуляторов была прозрачна и предсказуема, проходила с широким привлечением финансовых институтов, экспертов, профессиональных организаций.
Принцип подотчетности означает, что деятельность органов финансового регулирования и надзора была подотчетна законодателю (на национальном уровне) или широкой международной общественности. Так, например, деятельность ИОСКО подотчетна общему собрания ее членов.
Легитимность подразумевает участие большого количества государств в разработке международного финансового регулирования, что пока недостижимо. Особенно это влияет на распространение в мире международных финансовых стандартов, давая оппонентам право не признавать их именно по причине узкого круга разработчиков - международных финансовых регуляторов, в работе которых участвуют представители ограниченного количества государств.
Субсидиарность, или правовая восполняемость, в сфере международного публичного права (в частности, европейского) предполагает, что Сообщество наделяется лишь тем объемом полномочий, который ему необходим для решения вопросов, превышающих пределы возможностей одного отдельно взятого государства или нескольких государств (то есть ЕС дополняет компетенцию государств).
Принцип надзора подразумевает осуществление различных видов финансового надзора - банковского, страхового, за рынком ценных бумаг, а также налогового, бюджетного, валютного и др. До настоящего времени финансовые институты, как показывает практика, не могут действовать полностью самостоятельно, без вмешательства органов надзора, поскольку не могут самостоятельно обеспечить соблюдение финансовых правил. Принцип также подразумевает создание соответствующих органов надзора, определение их статуса, функций, полномочий и ответственности.
Контрольные вопросы
1. Понятие международного финансового права.