5. Налоговый контроль: понятие, значение, соотношение с иными видами государственного контроля.
6. Формы и методы налогового контроля.
7. Правовой режим организации и проведения камеральной налоговой проверки.
8. Правовой режим организации и проведения выездной налоговой проверки.
9. Оформление результатов налоговой проверки.
10. Порядок рассмотрения дел о налоговых правонарушениях.
11. Вынесение решения по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки.
12. Право на обжалование и порядок обжалования.
Глава 18. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О НАЛОГАХ И СБОРАХ
18.1. Налоговые правонарушения и ответственность
за нарушения законодательства о налогах и сборах
Понятие налогового правонарушения нашло легальное закрепление в ст. 106 НК РФ. Налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое Налоговым кодексом установлена ответственность.
Общепризнанными признаками налогового правонарушения являются вина, действие (бездействие) физического или юридического лица, противоправность, наказуемость. Однако отдельные авторы, теоретики права настаивают на выделении такого признака, как общественная опасность, обосновывая свои доводы тем, что общественная опасность налоговых правонарушений состоит в посягательстве на финансовую стабильность и безопасность государства. Правовое значение состава налогового правонарушения заключается в том, что он выступает юридическим основанием ответственности и описывает юридически значимые признаки налоговых правонарушений, а также позволяет отграничить налоговые правонарушения от смежных видов правонарушений <1>.
--------------------------------
<1> Вигдорчик Д.Г. Налоговое правонарушение: правовая характеристика: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 9.
В ст. 110 НК РФ раскрывается понятие виновного деяния и закреплены формы вины. Виновным в совершении налогового правонарушения признается лицо, совершившее противоправное деяние умышленно или по неосторожности. Таким образом, формы вины две: умысел и неосторожность. И умысел, и неосторожность имеют свои отличительные критерии (элементы).
Налоговое правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, осознавало противоправный характер своих действий (бездействия), желало либо сознательно допускало наступление вредных последствий таких действий (бездействия). Элементами умысла можно признать осознание противоправного характера своих действий (бездействия), желание наступления вредных последствий либо их сознательное допущение.
Налоговое правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, не осознавало противоправного характера своих действий (бездействия) либо вредного характера последствий, возникших вследствие этих действий (бездействия), хотя должно было и могло это осознавать.
Вина организации в совершении налогового правонарушения соотносится с наличием вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение налогового правонарушения. Вина определяется по общим правилам установления умысла и неосторожности. При этом сложившаяся арбитражная практика устанавливает вину организации за совершение налогового правонарушения в зависимости от противоправности самого деяния, а не путем установления вины должностных лиц этой организации <1>.
--------------------------------
<1> Иванов И.С. Концептуальные подходы к определению вины организаций // Российский следователь. 2005. N 10. С. 16 - 20.
Нарушения законодательства о налогах и сборах представляют собой угрозу финансовой стабильности и экономической безопасности государства, подрывают основы добросовестной конкуренции, провоцируют социальную напряженность и нестабильность в обществе. Их распространенность и очевидная общественная опасность требуют не только разработки и принятия таких мер, которые способствовали бы противодействию данному явлению, но и совершенствования существующих, хорошо зарекомендовавших себя форм и методов.
В целях обеспечения соблюдения требований законодательства о налогах и сборах государство устанавливает меры правового принуждения, к которым относятся меры ответственности. Налоговая ответственность является разновидностью юридической ответственности и закреплена в Налоговом кодексе РФ. Сущность налоговой ответственности состоит в предусмотренной налоговым законодательством обязанности правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия за свои виновные, неправомерные действия и понести наказание в виде мер, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, в соответствии с характером и размером совершенного правонарушения.
Налоговая ответственность выступает в качестве охранительного института и связана с фактом совершения правонарушения. Однако следует отметить, что применение ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах урегулировано нормами как налогового права (разд. VI ч. I НК РФ), так и административного права (гл. 15 КоАП РФ).
Ответственность за совершение налоговых правонарушений несут организации и физические лица в случаях, предусмотренных гл. 16 и 18 НК РФ. В ст. 108 НК РФ закреплены общие условия привлечения к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения:
- никто не может быть привлечен к ответственности за совершение налогового правонарушения иначе, как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены НК РФ;
- никто не может быть привлечен повторно к ответственности за совершение одного и того же налогового правонарушения;
- основанием для привлечения лица к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах является установление факта совершения правонарушения решением налогового органа, вступившим в силу;
- привлечение организации к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц при наличии соответствующих оснований от административной, уголовной или иной ответственности, предусмотренной законами Российской Федерации;
- привлечение лица к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает его от обязанности уплатить (перечислить) причитающиеся суммы налога (сбора, страхового взноса) и пени;
- лицо считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке. Лицо, привлекаемое к ответственности, не обязано доказывать свою невиновность в совершении налогового правонарушения. Обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о факте налогового правонарушения и виновности лица в его совершении, возлагается на налоговые органы. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к ответственности, толкуются в пользу этого лица.
Дополняет перечень условий легальное закрепление обстоятельств, исключающих привлечение лица к ответственности за совершение налогового правонарушения (ст. 109 НК РФ), а также перечень обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность за совершение налогового правонарушения (ст. 112 НК РФ).
Лицо не может быть привлечено к ответственности за совершение налогового правонарушения при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:
1) отсутствие события налогового правонарушения;
2) отсутствие вины лица в совершении налогового правонарушения;
3) совершение деяния, содержащего признаки налогового правонарушения, физическим лицом, не достигшим к моменту совершения деяния шестнадцатилетнего возраста;
4) истечение сроков давности привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения <1>.
--------------------------------
<1> Статья 109 НК РФ.
Обстоятельствами, смягчающими ответственность за совершение налогового правонарушения, признаются:
1) совершение правонарушения вследствие стечения тяжелых личных или семейных обстоятельств;
2) совершение правонарушения под влиянием угрозы или принуждения либо в силу материальной, служебной или иной зависимости;
3) тяжелое материальное положение физического лица, привлекаемого к ответственности за совершение налогового правонарушения.
Перечень обстоятельств, смягчающих наказание, является открытым. Судом или налоговым органом, рассматривающим дело, в качестве смягчающих могут быть признаны иные обстоятельства <1>.
--------------------------------
<1> Подпункт 3 п. 1 ст. 112 НК РФ.
Обстоятельством, отягчающим налоговую ответственность, законодателем признается лишь одно - совершение налогового правонарушения лицом, ранее привлекаемым к ответственности за аналогичное правонарушение. При этом следует отметить, что аналогичность, повторность и системность признаются в качестве квалифицирующих признаков налогового правонарушения. Обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность за совершение налогового правонарушения, устанавливаются судом или налоговым органом, рассматривающим дело, и учитываются при применении налоговых санкций (ч. 4 ст. 112 НК РФ).
В НК РФ установлена давность привлечения к налоговой ответственности. К сроку давности применимы условия, установленные в ст. 113 НК РФ.
Законодательно установлено, что физическое лицо может быть привлечено к ответственности за совершение налоговых правонарушений с шестнадцатилетнего возраста. Организация может считаться субъектом налогового правонарушения с момента ее государственной регистрации. Ответственность организации за совершение налоговых правонарушений может быть возложена на любые организации любой формы собственности и организационно-правового построения.
Налоговая санкция является мерой ответственности за совершение налогового правонарушения. Санкции (от лат. sanctio - строжайшее постановление) - меры принудительного воздействия по отношению к нарушителям правил нормального ведения хозяйственной и финансовой деятельности. Санкции реализуют предупредительную, компенсационную (возмещение потерь) или репрессивную (наказание) функции <1>.
--------------------------------
<1> Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006. С. 367.
Налоговые санкции устанавливаются и применяются в виде денежных взысканий (штрафов) в размерах, предусмотренных гл. 16 и 18 НК РФ. Таким образом, налоговая санкция выступает в качестве материального выражения вида наказания - штрафа в размерах, установленных за соответствующие виды правонарушений, предусмотренных гл. 16 и 18 НК РФ. Штраф является единственным и основным видом налоговых санкций.
При наличии хотя бы одного обстоятельства, смягчающего ответственность, размер штрафа подлежит уменьшению не меньше чем в два раза по сравнению с размером, установленным соответствующей статьей Кодекса. В случае совершения повторного налогового правонарушения лицом, ранее привлекаемым к ответственности за аналогичное правонарушение, размер штрафа увеличивается на 100%. При совершении одним лицом двух и более налоговых правонарушений налоговые санкции взыскиваются за каждое правонарушение в отдельности без поглощения менее строгой санкции более строгой <1>. Увеличение штрафа на 100% допустимо только в том случае, если лицо, привлекаемое к ответственности, с учетом обстоятельств, ее отягчающих, совершило правонарушение после привлечения его к ответственности за ранее совершенное аналогичное правонарушение в течение двенадцати месяцев <2>.
--------------------------------
<1> См.: п. п. 3 - 5 ст. 114.
<2> См.: письмо Минфина России от 24 июля 2012 г. N 03-02-08/64.
Порядок и сроки взыскания штрафов с организации и индивидуального предпринимателя предусмотрены ст. ст. 46 и 47 НК РФ, а с физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем, в порядке и сроки, предусмотренные ст. 48 НК РФ.
18.2. Понятие и виды ответственности за нарушение
законодательства о налогах и сборах
Все виды нарушений законодательства о налогах и сборах условно можно подразделить на следующие группы <1>:
--------------------------------
<1> См.: Кучеров И.И. Налоговое право России. М.: ЮрИнфоР, 2006. С. 330 - 335.
- нарушение обязанности постановки на учет в налоговых органах (ст. 116 НК РФ);
- нарушения, связанные с несоблюдением порядка ведения учета объектов налогообложения, доходов и расходов и с представлением в налоговые органы налоговых деклараций (ст. ст. 119, 120, 129.2, 129.4, 129.6);
- нарушения, связанные с неисполнением обязанностей по уплате, удержанию или перечислению налогов и сборов (ст. ст. 122, 123, 129.3, 129.5);
- нарушения, связанные с воспрепятствованием законной деятельности органов налогового администрирования (ст. ст. 125, 126, 128, 129, 129.1).
К налоговым правонарушениям первой группы относится неисполнение налогоплательщиками обязанностей, возникающих в связи с постановкой на налоговый учет. Объектом правонарушения является установленный порядок постановки на налоговый учет. Статьей 116 НК РФ предусмотрена налоговая ответственность налогоплательщиков за нарушение срока подачи заявления о постановке на учет в налоговом органе. Пунктом 1 ст. 83 НК РФ закреплена обязанность налогоплательщиков, в целях проведения налогового контроля, постановки на учет в налоговых органах.
Субъективная сторона правонарушения выражается в неосторожности, что является отличительной особенностью ст. 116 НК РФ. Административная ответственность руководителей и других работников организаций, являющихся налогоплательщиками, за нарушение срока постановки на учет в налоговом органе предусмотрена ч. 1 ст. 15.3 КоАП РФ.
Пункт 2 ст. 116 НК РФ предусматривает квалифицированный состав налогового правонарушения. Квалифицирующим признаком является нарушение срока постановки на учет на срок более 90 дней.
К правонарушениям второй группы относится непредставление в установленный срок налоговой декларации в налоговый орган по месту учета (ст. 119 НК РФ) или способ представления декларации (ст. 119.1); грубое нарушение правил учета доходов (расходов) или объектов налогообложения (ст. 120 НК РФ).
Общим объектом таких правонарушений выступают общественные отношения, посягающие на экономическую безопасность государства. Объективную сторону правонарушений составляет невыполнение налогоплательщиком закрепленной в подп. 4 п. 1 ст. 23 НК РФ обязанности представлять в налоговый орган по месту учета в установленном порядке налоговые декларации по тем налогам, которые он обязан уплачивать, если такая обязанность предусмотрена законодательством о налогах и сборах. Объективная сторона состава правонарушения - неправомерное бездействие.
В соответствии со ст. 15.5 КоАП РФ нарушение установленных сроков представления налоговой декларации в налоговый орган влечет наложение административного штрафа на руководителей организаций.
Согласно примечанию к ст. 120 НК РФ под грубым нарушением правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения понимается:
- отсутствие первичных документов;
- отсутствие счетов-фактур;
- отсутствие регистров бухгалтерского учета;
- систематическое (два раза и более в течение календарного года) несвоевременное или неправильное отражение на счетах бухгалтерского учета и в отчетности хозяйственных операций и др.
К третьей группе налоговых правонарушений относится неуплата или неполная уплата сумм налога (ст. 122 НК РФ), невыполнение налоговым агентом обязанности по удержанию или перечислению налогов, заключающееся в неправомерном неперечислении (неполном перечислении) сумм налога, подлежащего удержанию и перечислению налоговым агентом (ст. 123 НК РФ). Объектом такого правонарушения являются финансовые отношения, обеспечивающие формирование доходной части бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Опасность правонарушения состоит в том, что оно подрывает финансовое благосостояние государства и муниципальных образований. Субъектами правонарушения являются не только налогоплательщики (ст. 19 НК РФ), но и плательщики страховых взносов, налоговые агенты, иные лица. Привлечение организации к ответственности за совершение такого деяния не освобождает ее руководителя (иных лиц) от административной ответственности.
Субъективная сторона правонарушения характеризуется наличием обеих форм вины: умысел и неосторожность. При этом правонарушение, предусмотренное п. 1 ст. 122 НК РФ, совершается лишь по неосторожности, а п. 3 - только умышленно, о чем прямо указано в ст. 122 НК РФ.
Обязанность своевременно рассчитывать, удерживать из средств, приходящихся к выплате налогоплательщикам, и перечислять в соответствующие бюджеты (государственные внебюджетные фонды) соответствующие налоги, страховые взносы имеется и у налоговых агентов, и у плательщиков страховых взносов. Объектом указанных правонарушений выступают общественные отношения, возникающие между государством, муниципальными образованиями и плательщиками страховых взносов, налоговыми агентами, которые своевременно обязаны исполнять обязанность платить налоги, сборы и страховые взносы.
Субъектами правонарушения по ст. 122 выступают налогоплательщики и плательщики страховых взносов, по ст. 123 НК РФ - только налоговые агенты. Субъективная сторона деяний характеризуется наличием умысла или неосторожной формы вины.
Привлечение налогового агента-организации, плательщика страховых взносов к ответственности не освобождает его от обязанности удержать и перечислить в бюджет сумму налога, страхового взноса (п. 5 ст. 108 НК РФ).
Четвертую группу составов налоговых правонарушений образуют те из них, которые связаны с воспрепятствованием законной деятельности органов налогового администрирования. Это правонарушения, предусмотренные ст. ст. 125, 126, 128, 129, 129.1 НК РФ.
Объектом правонарушения в ст. 125 НК РФ является нарушение правил исполнительного производства. А именно нарушение установленного законом порядка владения, пользования и (или) распоряжения имуществом налогоплательщика, на которое наложен арест. При этом лицо нарушает положения целого ряда норм (ст. ст. 23, 31, 47, 77 НК РФ).
Правонарушение может быть совершено как в форме умысла, так и в форме неосторожности. Применение мер ответственности к организации не освобождает должностных лиц от уголовной ответственности.
Состав правонарушения ст. 126 НК РФ выражается в игнорировании положений ст. 31 НК РФ, в соответствии с которой налоговые органы вправе требовать документы, служащие основанием для исчисления и уплаты налогов, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов и сборов. Объектом данного вида правонарушений являются общественные отношения, посягающие на установленный порядок в сфере налоговых правоотношений. Правонарушение, предусмотренное п. 1 ст. 126 НК РФ, может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности. Отказ представить имеющиеся документы и представление документов с заведомо недостоверными сведениями согласно п. 2 ст. 126 НК РФ может быть совершено только умышленно. За аналогичные деяния предусмотрена административная ответственность руководителей и других работников организаций (ст. 15.6 КоАП РФ).
К четвертой группе правонарушений относятся и такие, как неявка либо уклонение от явки без уважительных причин свидетеля, вызываемого по делу о налоговом правонарушении (ч. 1 ст. 128 НК РФ), а также отказ эксперта, переводчика или специалиста от участия в проведении налоговой проверки, дача заведомо ложного заключения или осуществление заведомо ложного перевода (ст. 129 НК РФ).
Развитие предпринимательства, желание отдельных налогоплательщиков уклониться от уплаты налогов и сборов повлекло появление новых видов составов правонарушений. Их законодатель закрепил в ст. ст. 129.1 - 129.6 НК РФ. Общим объектом таких правонарушений является установленный государством и закрепленный в НК РФ порядок осуществления налогового контроля. Объективная сторона анализируемого деяния состоит в том, что виновный допускает неправомерное (т.е. грубое) нарушение норм НК РФ. Субъективная сторона правонарушения может выражаться как в умысле, так и в неосторожной форме вины.
Нормы ст. 129.2 предусматривают ответственность за совершение налогового правонарушения путем нарушения установленного НК порядка регистрации в налоговых органах игровых столов, игровых автоматов, касс тотализатора, касс букмекерской конторы, порядка регистрации количества названных объектов (такой порядок предусмотрен п. п. 2 - 6 ст. 366 НК). Объективная сторона указанного правонарушения состоит в нарушении установленного порядка регистрации объектов игорного бизнеса. Субъективная сторона выражается в умышленной нерегистрации объекта игорного бизнеса и проявляется в умысле или неосторожности. Пункт 2 этой же статьи имеет квалифицирующий признак - совершение деяния более одного раза.
Помимо собственно налоговых правонарушений в НК РФ закреплены нарушения банками обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах. Основная их отличительная особенность заключается в том, что субъектами правонарушений являются исключительно банки, а объективная сторона выражается в неисполнении ими отдельных публичных обязанностей по содействию органам налогового администрирования. Однако, как мы уже указывали ранее, предметом данного исследования не является нарушение банками законодательства о налогах и сборах.
Анализ норм гл. 16 НК РФ позволяет сделать вывод о том, что подавляющее большинство налоговых правонарушений направлено против установленного государством и закрепленного в НК РФ порядка осуществления налогового контроля. Специфичность налоговых правонарушений проявляется в их многообразии, способности модифицироваться и видоизменяться.
18.3. Производство по делам о нарушениях законодательства
о налогах и сборах
Дела о выявленных в ходе камеральной или выездной налоговой проверки налоговых правонарушениях рассматриваются в порядке, предусмотренном ст. 101 НК РФ.
Акт налоговой проверки, другие материалы налоговой проверки, в ходе которых были выявлены нарушения законодательства о налогах и сборах, рассматриваются руководителем (заместителем руководителя) налогового органа, проводившего налоговую проверку. Руководитель извещает лицо, в отношении которого проводилась эта проверка, о времени и месте рассмотрения материалов налоговой проверки.
При рассмотрении материалов налоговой проверки исследуются представленные доказательства. Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением НК РФ.
При рассмотрении материалов налоговой проверки ведется протокол. В ходе рассмотрения материалов налоговой проверки руководитель (заместитель руководителя) налогового органа устанавливает:
1) совершало ли лицо нарушение законодательства о налогах и сборах;
2) образуют ли выявленные нарушения состав налогового правонарушения;
3) имеются ли основания для привлечения лица к ответственности за совершение налогового правонарушения;
4) выявляет обстоятельства, исключающие вину лица в совершении налогового правонарушения, либо обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность за совершение налогового правонарушения.
По результатам рассмотрения материалов налоговой проверки руководитель (заместитель руководителя) налогового органа выносит решение:
1) о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения;
2) об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.
Решение вступает в силу по истечении одного месяца со дня его вручения лицу, в отношении которого оно было вынесено.
Нарушение существенных условий процедуры рассмотрения акта и иных материалов мероприятий налогового контроля является основанием для отмены решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом. К таким существенным условиям относится обеспечение возможности лица, в отношении которого был составлен акт, участвовать в процессе рассмотрения материалов лично и (или) через своего представителя и обеспечение возможности этого лица представить объяснения.
По выявленным налоговым органом нарушениям законодательства о налогах и сборах, за которые лица подлежат привлечению к административной ответственности, уполномоченное должностное лицо налогового органа составляет протокол об административном правонарушении. Рассмотрение дел об этих правонарушениях и применение административных санкций в отношении лиц, виновных в их совершении, производятся налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.
После вынесения решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем, или в иных случаях, когда внесудебный порядок взыскания налоговых санкций не допускается, соответствующий налоговый орган обращается с заявлением в суд о взыскании с этого лица, привлекаемого к ответственности за совершение налогового правонарушения, налоговой санкции, установленной НК РФ. До обращения в суд налоговый орган обязан предложить лицу, привлекаемому к ответственности за совершение налогового правонарушения, добровольно уплатить соответствующую сумму налоговой санкции. В случае если лицо, привлекаемое к ответственности за совершение налогового правонарушения, отказалось добровольно уплатить сумму налоговой санкции или пропустило срок уплаты, указанный в требовании, налоговый орган обращается в суд с заявлением о взыскании с данного лица налоговой санкции, установленной НК РФ, за совершение данного налогового правонарушения.
Заявление о взыскании налоговой санкции с организации или индивидуального предпринимателя подается в арбитражный суд, а с физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем, - в суд общей юрисдикции. К заявлению прилагаются решение налогового органа и другие материалы дела, полученные в процессе налоговой проверки.
Контрольные вопросы
1. Налоговые правонарушения: понятие, виды (классификация).