2. Что такое бюджетная система? Охарактеризуйте бюджетную систему Российской Федерации.
3. На каких принципах основана бюджетная система Российской Федерации?
4. Дайте определение бюджетной классификации. Назовите ее элементы.
5. Бюджетные полномочия Президента РФ.
6. Бюджетные полномочия Российской Федерации.
7. Бюджетные полномочия субъектов Федерации и муниципальных образований.
8. Источники формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Глава 10. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ.
СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ БЮДЖЕТОВ
10.1. Понятие и правовые основы доходов бюджетов
Доходы бюджетов формируются прежде всего в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, а также в соответствии с законодательством о налогах и сборах и о других обязательных платежах.
Прежде всего стоит начать с определения того, что же такое доходы бюджета, а это - поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Что является источниками финансирования дефицита бюджета, будет рассмотрено далее в этой главе.
Стоит отметить, что существует классификация доходов в зависимости от бюджета, в который поступают эти доходы. Так, существуют доходы федерального бюджета Российской Федерации, доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и доходы бюджетов муниципальных образований. Доходы всех этих бюджетов зачисляются на счета органов Федерального казначейства, а они, в свою очередь, осуществляют в установленном Минфином России порядке учет доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации, и их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной классификации Российской Федерации. При этом между бюджетами доходы распределяются в соответствии с установленными БК РФ нормативами.
Бюджетный кодекс выделяет такие виды доходов, как:
- налоговые доходы;
- неналоговые доходы;
- безвозмездные поступления.
К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, местных налогов и сборов, а также пеней и штрафов по ним. К неналоговым доходам бюджетов относятся:
- доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и в иных случаях, предусмотренных БК РФ;
- доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев, предусмотренных в БК РФ;
- доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;
- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
- средства самообложения граждан;
- иные неналоговые доходы.
К безвозмездным поступлениям относятся:
- межбюджетные трансферты:
- дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;
- иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.
Существует отдельный вид доходов бюджетов, который называется "собственные доходы", которые присущи бюджетам всех трех уровней бюджетной системы Российской Федерации. К собственным доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.
Для систематизации источников доходов бюджетов существуют перечни и реестры доходов бюджетов. При этом на данный момент положения ст. 47.1 БК РФ в отношении реестров доходов бюджетов применимы только к федеральному бюджету Российской Федерации, а по отношению к региональным и местным бюджетам они будут применимы при составлении и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, территориальных внебюджетных фондов, местных бюджетов на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов или на 2018 год <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 30 ноября 2016 г. N 409-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 49. Ст. 6852.
Перечень источников доходов бюджетов - это свод федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, страховых взносов на обязательное социальное страхование, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов, с указанием правовых оснований их возникновения, порядка расчета (размеры, ставки, льготы) и иных характеристик, определяемых порядком формирования и ведения перечня источников доходов Российской Федерации.
А под реестром источников доходов бюджета понимается свод информации о доходах бюджета по источникам доходов бюджетов, формируемой в процессе составления, утверждения и исполнения бюджета, на основании перечня источников доходов Российской Федерации.
Бюджетным кодексом определены полномочия Российской Федерации по формированию доходов бюджетов, в соответствии с которыми предусматривается то, что введение новых налогов и сборов, а также их отмена или изменение возможны только в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, при этом закрепляется особый порядок внесения изменений в законодательство, влияющее на изменение доходов бюджетов. К полномочиям субъектов Российской Федерации по формированию доходов в бюджеты субъектов относится введение региональных налогов, установление налоговых ставок и предоставление налоговых льгот по региональным налогам. А муниципальные образования обладают определенными полномочиями по формированию доходов в рамках введения местных налогов, установления налоговых ставок по ним и предоставления налоговых льгот по местным налогам.
10.2. Расходы бюджетов и расходные обязательства
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований
Если доходы бюджета являлись средствами, поступающими в бюджет, то расходы бюджетов согласно ст. 6 БК РФ являются выплачиваемыми из бюджета денежными средствами, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.
Расходы бюджетов осуществляются в форме бюджетных ассигнований, которые в соответствии с той же статьей Бюджетного кодекса обозначаются как предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.
В соответствии со ст. 69 БК РФ к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования:
- на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;
- социальное обеспечение населения;
- предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;
- предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;
- предоставление межбюджетных трансфертов;
- предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
- обслуживание государственного (муниципального) долга;
- исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
Расходы бюджетов, в свою очередь, формируются в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые должны быть исполнены в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Бюджетный кодекс также установил и понятие расходных обязательств, как обусловленных законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанностей публично-правового образования или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6).
При этом законодатель также выделил несколько видов расходных обязательств, исходя из особенностей их исполнения и предоставления. Так, бюджетные обязательства являются расходными обязательствами, подлежащими исполнению в соответствующем финансовом году. А публичные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации). Публичные же нормативные обязательства подлежат исполнению перед физическими лицами в денежной форме в установленном порядке, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ.
Из рассмотренных видов расходных обязательств можно заметить, что данные обязательства основываются на определенных законах, актах или соглашениях, они, в свою очередь, образуют реестр расходных обязательств, по аналогии с реестром доходов, упомянутым ранее.
Бюджетный кодекс определяет конкретные расходные обязательства применимо к каждому из уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Согласно ст. 84 БК РФ расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате:
- принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- заключения Российской Федерацией (от имени Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с тем же федеральным законом к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- заключения от имени Российской Федерации договоров (соглашений) федеральными казенными учреждениями;
- принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных БК РФ, в том числе:
- субвенций бюджетам субъектов РФ, бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации;
- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.
При этом расходные обязательства Российской Федерации осуществляются за счет собственных средств Российской Федерации и источников финансирования дефицита бюджета.
Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате (ст. 85 БК РФ):
- принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации;
- принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. п. 2 и 5 ст. 26.3 вышеупомянутого Федерального закона N 184-ФЗ;
- заключения от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) казенными учреждениями субъекта Российской Федерации;
- принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации;
- принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.
А расходные обязательства муниципального образования возникают в результате (ст. 86 БК РФ):
- принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;
- принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
- заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.
10.3. Источники финансирования дефицита бюджетов
Дефицит бюджета представляет собой ситуацию, при которой расходы бюджета превышают его доходы. К сожалению, в условиях современной экономики, при текущей политической ситуации в мире, вероятность наличия дефицита бюджета очень велика.
В отношении федерального бюджета дефицит утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год и плановый период. Так, в 2017 г. дефицит федерального бюджета утвержден в сумме 2 753 242 367,9 тыс. руб. <1>. Он определяется как разница между общим объемом расходов и общим объемом доходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. В отношении же региональных бюджетов, их дефицит утверждается в соответствии с законом или решением о бюджете соответственно. Но в данном случае существуют определенные ограничения, которые не присущи федеральному бюджету. Так, дефицит бюджета субъекта не может превышать 15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, а местного - 10%.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 19 декабря 2016 г. N 415-ФЗ "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" // РГ. 2016. N 292.
Источники финансирования дефицита бюджетов отличаются в зависимости от уровня бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Но их объединяет то, что они подразделяются на два вида, то есть они бывают внутренними и внешними.
В состав источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета включаются (ст. 94 БК РФ):
- разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;
- разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предоставленными федеральному бюджету другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
- разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте Российской Федерации кредитами кредитных организаций;
- разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте Российской Федерации кредитами международных финансовых организаций;
- изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года;
- иные источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.
Можно заметить то, что законодатель указывает на наличие иных источников, при этом в этой же статье БК РФ указан открытый перечень иных источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета. К ним, например, относится курсовая разница по средствам федерального бюджета, поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, разница от полученных и предоставленных средств юридическим лицам по бюджетным кредитам и иное.
В состав источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета включаются (ст. 94 БК РФ):
- разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации и номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;
- разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга Российской Федерации, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц;
- разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами кредитных организаций.
При этом в данном случае законодатель также предоставляет открытый перечень иных источников внешнего финансирования дефицита бюджета.
Источники финансирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации по своей структуре аналогичны рассмотренным ранее источникам финансирования дефицита федерального бюджета. Так, в ст. 95 БК РФ рассматриваются внешние источники финансирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации, к которым относятся:
- разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;
- разница между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации в валюте Российской Федерации кредитами кредитных организаций;
- разница между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предоставленными бюджету субъекта Российской Федерации другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
- разница между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации в иностранной валюте бюджетными кредитами, предоставленными Российской Федерацией в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);
- разница между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации в валюте Российской Федерации кредитами международных финансовых организаций;
- изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации в течение соответствующего финансового года;
- иные источники внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
Здесь также предусмотрены иные источники, которые таким же образом рассматриваются в этой же статье.
В состав источников внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации включаются:
- разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;
- разница между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации кредитами иностранных банков в иностранной валюте;
- иные источники внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
На данный момент Бюджетный кодекс в состав иных источников внешнего финансирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации включает всего два источника, которые указаны в той же статье.
Особенностью местных бюджетов является то, что существуют лишь внутренние источники финансирования дефицита местных бюджетов. В их состав входят (ст. 96 БК РФ):
- разница между средствами, поступившими от размещения муниципальных ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;
- разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций в валюте Российской Федерации;
- разница между полученными и погашенными муниципальным образованием в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
- разница между полученными в иностранной валюте от Российской Федерации и погашенными муниципальным образованием бюджетными кредитами, предоставленными в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);
- изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в течение соответствующего финансового года;
- иные источники внутреннего финансирования дефицита местного бюджета.
Бюджетный кодекс, по аналогии с рассмотренными выше случаями, указывает, какие иные источники относятся к источникам внутреннего финансирования дефицита местных бюджетов.
10.4. Межбюджетные трансферты
Самостоятельность бюджетов бюджетной системы Российской Федерации не исключает взаимодействие бюджетов между собой, более того, оно бывает необходимо для обеспечения сбалансированности бюджетов. Такое взаимодействие осуществляется через межбюджетные отношения, то есть взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ). Межбюджетные трансферты, в свою очередь, являются одним из способов реализации межбюджетных отношений. Межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (ст. 6 БК РФ).
Межбюджетные трансферты могут предоставляться различными способами, порядок, формы, условия их предоставления регулируются гл. 16 БК РФ.
Существует несколько видов межбюджетных трансфертов, к ним относятся дотации, субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты.
Понятие дотации закреплено в ст. 6 БК РФ, где указано, что дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе. Таким образом, помимо безвозмездности и безвозвратности дотаций их отличительной чертой можно назвать отсутствие целевой направленности средств.
В отношении же других межбюджетных трансфертов не существует единых определений, имеющих законодательное закрепление, как в случае с дотациями. Но, исходя из положений Бюджетного кодекса, можно дать следующее определение данным межбюджетным трансфертам. Так, под субсидиями стоит понимать бюджетные средства, предоставляемые из одного бюджета бюджетной системы бюджету другого уровня в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом. Факт того, что субсидии направлены на софинансирование конкретных расходных обязательств, означает, что субсидии, в отличие от дотаций, обладают целевым характером.
Субвенциями являются бюджетные средства, передаваемые из одного бюджета бюджетной системы другому бюджету бюджетной системы для финансового обеспечения расходных обязательств, обусловленных передачей отдельных государственных полномочий. Суть субвенций состоит в выполнении делегированных полномочий, поэтому, можно сказать, что они носят компенсационный характер. Так же как и субсидии, субвенции имеют целевое назначение.
И субсидии, и субвенции предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе, то есть за фактическое пользование этих средств не взимается какая-либо оплата и они не подлежат возмещению. Только в случае их незаконного или нецелевого использования они могут подлежать возврату, так же как и остатки неизрасходованных средств.
Иные же межбюджетные трансферты могут предоставляться в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством.
Форма предоставления межбюджетных трансфертов различается в зависимости от бюджета, из которого они предоставляются. Так, межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме (ст. 129 БК РФ):
- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
- субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;
- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются только в случае соблюдения органами государственной власти субъектов условий бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах, но данное положение неприменимо к субвенциям, исходя из сути их назначения.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса (ст. 131 БК РФ). При этом они образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Для определения общего объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов учитывается необходимость достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Он определяется с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на очередной финансовый год и плановый период в порядке, установленном Правительством РФ.
Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (ст. 132 БК РФ).
Правительство устанавливает не менее чем на три года цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора и их распределения между субъектами Российской Федерации.
Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке (ст. 133 БК РФ).
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством РФ. Своевременное и эффективное установление таких методик играет важную роль для реализации функций, заложенных в субвенциях. Так, субвенции распределяются по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения или отдельных групп населения, потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах Российской Федерации.
Формы предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации несколько отличаются от рассмотренных ранее форм, так, они предоставляются в форме:
- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением);
- субсидий местным бюджетам;
- субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации;
- субвенций федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации;
- иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.
Так, можно заметить, что дотации из бюджетов субъектов могут предоставляться только нижестоящим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, а субсидии и субвенции - также федеральному бюджету, в отношении же иных межбюджетных трансфертов отсутствуют какие-либо ограничения либо уточнения об уровне бюджета, в который они могут быть предоставлены.
Межбюджетные трансферты из местных бюджетов могут предоставляться в форме (ст. 142 БК РФ):
- дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
- дотаций из бюджетов городских округов с внутригородским делением на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов;
- субвенций из бюджетов муниципальных районов бюджетам городских, сельских поселений в случаях, установленных ст. ст. 133 и 140 БК РФ;
- субвенций из бюджетов городских округов с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов в случаях, установленных БК РФ;
- субсидий, перечисляемых из бюджетов городских, сельских поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
- субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений (внутригородских районов) и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением);
- иных межбюджетных трансфертов.
Также следует отметить, что исходя из того, что бюджеты государственных внебюджетных фондов входят в бюджетную систему Российской Федерации, а Фонд обязательного медицинского страхования имеет в своей структуре территориальные фонды, то между бюджетом ФОМС и бюджетами его территориальных фондов возникают соответственно межбюджетные отношения и предоставляются межбюджетные трансферты. Так, межбюджетные трансферты из бюджета ФОМС страхования предоставляются в форме субвенций бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования и иных межбюджетных трансфертов бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования.
10.5. Государственный и муниципальный долг
Существование государственного и муниципального кредита государственных заимствований с необходимостью влечет возникновение государственного и муниципального долга. В соответствии со ст. 6 БК РФ государственный или муниципальный долг - это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Таким образом, законодательно закрепленное определение касается только тех отношений, в которых публично-правовое образование выступает в качестве должника, а не кредитора, но БК РФ регулирует обе группы отношений - и те, где публично-правовое образование выступает должником (гл. 14 БК РФ), и те, в которых Российская Федерация выступает внешним кредитором (гл. 15 БК РФ).
Классификация государственного и муниципального долга проводится по разным основаниям:
1) по срокам:
а) краткосрочный (до 1 года);
б) среднесрочный (от 1 года до 5 лет);
в) долгосрочный (от 5 до 30 лет включительно - государственный, от 5 до 10 лет включительно - муниципальный);
2) по субъектам-должникам:
а) федеральный;
б) региональный (долг субъекта Российской Федерации);
в) местный (муниципальный);
3) по субъектам-кредиторам (в соответствии со ст. 6 БК РФ основанием данной классификации фактически является валюта, в которой выражен долг):
а) внешний долг - обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);
б) внутренний долг - обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации, а также обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).
Таким образом, обязательства регионов и муниципальных образований, возникающие в рамках использования целевых иностранных кредитов, хотя и выражены в иностранной валюте, считаются внутренним долгом, поскольку кредитором в отношении региона или муниципального образования выступает Российская Федерация, а уже для самой Российской Федерации такой долг является внешним долгом перед иностранным кредитором.
К государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие Бюджетного кодекса РФ.
Структура государственного долга Российской Федерации в соответствии с нормами ст. 98 БК РФ представляет собой группировку долговых обязательств Российской Федерации по установленным данной статьей видам долговых обязательств. Она включает в себя обязательства:
1) по кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
2) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;
3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
4) государственным гарантиям Российской Федерации;
5) иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации.
В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:
1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;
2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;
3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;
4) объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;
5) объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валюте Российской Федерации предусмотрена федеральными законами до введения в действие БК РФ.
В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:
1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;
2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;
3) объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.
Долговые обязательства субъекта Российской Федерации могут существовать в виде обязательств:
1) по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации;
2) бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
3) кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;
4) государственным гарантиям субъекта Российской Федерации.
Долговые обязательства субъекта Российской Федерации не могут существовать в иных видах.
Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств:
1) по ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);
2) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;
4) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).
Перечень муниципальных долговых обязательств также является закрытым.
Бюджетное законодательство использует термин "государственные заимствования Российской Федерации", который фактически включает в себя все формы федеральных долговых обязательств, за исключением гарантий. Под государственными заимствованиями <1> понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Статья 103 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 30 сентября 2017 г.) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2017. N 40. Ст. 5752.
Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг по номинальной стоимости на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, представительным органом муниципального образования в соответствии с верхним пределом государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга, установленным законом (решением) о соответствующем бюджете.
Учет и регистрация государственных долговых обязательств Российской Федерации осуществляются в государственных долговых книгах внутреннего и внешнего долга Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования ведут свои долговые книги.
Управление долгом осуществляется исполнительным органом государственной власти или местного самоуправления соответствующего уровня. Объектом управления долгом являются прямые и гарантийные (условные) обязательства. Основными целями управления долговыми обязательствами являются:
- сохранение объема обязательств на экономически безопасном уровне с учетом всех возможных рисков;
- обеспечение исполнения обязательств в полном объеме;
- поддержание минимально возможной стоимости обслуживания обязательств.
К основным методам управления государственным долгом, используемым в мировой практике, следует отнести следующее:
- рефинансирование - выпуск новых займов для погашения старой задолженности;
- конверсию - изменение размера доходности займа, например увеличение или уменьшение процентной ставки дохода, выплачиваемого кредиторам;
- консолидацию - увеличение (продление) срока действия ранее выпущенных займов;
- унификацию - объединение нескольких займов в один;
- отсрочку погашения займа - проводится часто в одностороннем порядке и в настоящее время бюджетным законодательством запрещена;
- аннулирование долга - отказ от долговых обязательств;
- реструктуризацию долга - погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. В настоящее время в БК РФ предусмотрен именно последний метод управления государственным или муниципальным долгом, разрешается частичное списание (сокращение) суммы основного долга. Под реструктуризацией долга в соответствии со ст. 105 БК РФ понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Сумма расходов на обслуживание реструктурируемого долга не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем финансовом году, если указанная сумма включается в общий объем реструктурируемых обязательств.
Центральный банк и его учреждения на местах осуществляют операции по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме, то есть Центральный банк РФ занимается обслуживанием государственного внутреннего долга России. Под обслуживанием долга понимаются операции по выплате доходов по долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств бюджета. Выполнение кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией функций генерального агента (агента) по обслуживанию муниципальных долговых обязательств, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с органом исполнительной власти. При этом оплата услуг агентов по осуществлению ими функций, предусмотренных агентскими соглашениями, производится за счет средств бюджета.
В случае если долговое обязательство Российской Федерации не предъявлено к погашению (не совершены кредитором определенные условиями обязательства и (или) нормативными правовыми актами действия) в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими федеральными законами, или истек срок государственной гарантии Российской Федерации и в иных случаях, предусмотренных ст. 115 БК РФ для прекращения гарантии, указанное долговое обязательство считается полностью прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами. Министерство финансов Российской Федерации в этом случае издает акт о списании с государственного внутреннего долга Российской Федерации долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации.
Объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде или муниципального долга в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде), утвержденный законом (решением) о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15% объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Если при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета эти предельные значения все-таки нарушаются, уполномоченный государственный орган субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления не вправе принимать новые долговые обязательства, за исключением принятия соответствующих долговых обязательств в целях реструктуризации долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга.
Долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета (ст. 102 БК РФ).
Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъект Российской Федерации не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, иных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим субъектом Российской Федерации, а муниципальное образование не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и иных муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим муниципальным образованием.
На практике возможно возникновение вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Под такой задолженностью понимается задолженность субъекта Российской Федерации, муниципального образования, образовавшаяся ввиду неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Под объемом (размером) просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования понимается суммарный объем неисполненных в установленный срок долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа (кредита), соглашениями (договорами), заключенными от имени субъекта Российской Федерации, муниципального образования, объем обязательств по исполнению государственных гарантий субъекта Российской Федерации, муниципальных гарантий и иных долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования. В объем просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, муниципального образования также включается сумма неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.
Контрольные вопросы
1. Дайте определение доходов бюджета. Назовите виды доходов бюджета.
2. Соотнесите понятия "расходы бюджетов" и "расходные обязательства". Какие существуют расходные обязательства?