2. Юридический состав финансового правонарушения.
3. Юридическая ответственность за нарушение финансового законодательства.
4. Признаки финансово-правовой ответственности.
5. Понятие, функции и признаки мер государственного принуждения за нарушение финансового законодательства.
6. Принципы финансово-правовой ответственности.
7. Административная ответственность в области финансов.
8. Особенности мер государственного принуждения за нарушение финансового законодательства, в том числе финансово-правовой ответственности.
9. Финансово-правовые санкции.
10. Правовая природа финансовой санкции.
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Раздел IV. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО, БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС,
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ДОЛГ, СТРАХОВАНИЕ
Глава 8. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
8.1. Понятие, предмет и метод бюджетного права
Бюджетное право является неотъемлемой частью системы финансового права. Более того, бюджетное право является основной подотраслью финансового права, что, в свою очередь, определяет значимость изучения бюджетного права как части учебной дисциплины "финансовое право".
В дореволюционный период бюджетному праву в юридической литературе уделялось достаточно внимания, хотя рассматривался институт бюджета в основном с экономических позиций. В течение XIX в. произошло развитие идеи бюджета от частноправовой, чисто хозяйственной сметы главы государства до идеи о высшем законодательном акте, исполнение которого обеспечено ответственностью исполнительной власти и контролем. Необходимо заметить, что дореволюционная бюджетная система строилась на основе идей известного общественного деятеля и реформатора В.А. Татаринова, который сделал вывод, что в России необходимо составлять сметы по единообразной схеме; тщательно отделять расходы по взиманию доходов от общих государственных расходов; отделять постоянные доходы от временных; утверждать сметы одновременно с рассмотрением последнего отчета по исполнению сметы; сохранять при исполнении росписи главные ее подразделения и заключать сметы в определенный срок <1>.
--------------------------------
<1> Шилов Д.Н. Государственные деятели Российской империи. СПб., 2002. С. 710 - 718.
В советское время произошло стремительное развитие бюджетного права, особенно в послевоенный период, что связано с развитием публичных финансов и усилением роли государства в финансовой сфере. Нормы бюджетного права нашли свое отражение в Конституции РСФСР 1918 г., Конституциях СССР 1924 и 1936 гг. Затем произошло принятие Закона СССР от 30 октября 1959 г. "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик". Государственный бюджет СССР определялся как основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств советского государства, а его основная роль заключалась в том, чтобы путем распределения и перераспределения национального дохода создавать общегосударственный фонд денежных средств в целях обеспечения необходимыми финансовыми ресурсами выполнение задач и функций государства.
Что касается понятия бюджетного права как важнейшей части финансового права на современном этапе, то первоначально не учитывалась материальная часть его предмета, однако всеми исследователями в него включались и включаются вопросы бюджетного устройства, бюджетный процесс, распределение доходов и расходов между бюджетами. Кроме того, к предмету бюджетного права следует отнести отношения в сфере бюджетного контроля, бюджетных нарушений и применения бюджетных мер принуждения. Таким образом, в современной юридической литературе в предмет бюджетного права включаются общественные отношения, возникающие в связи с функционированием бюджетной системы, которые и представляют собой предмет бюджетного права.
Деление норм бюджетного права на материальные (регулируют бюджетное устройство, состав доходов и направления расходов, их разграничение между различными звеньями бюджетной системы) и процессуальные (регулируют бюджетный процесс) также не вызывает споров между специалистами, причем бюджетное право является той подотраслью финансового права, в которой деление норм на материальные и процессуальные проявляется наиболее ярко и отчетливо - в Бюджетном кодексе РФ есть отдельная часть 3 "Бюджетный процесс в Российской Федерации".
Бюджетное право использует императивный метод, как и все финансовое право в целом, хотя выделить некоторые группы отношений, вступление в которые не является обязательным, тоже можно. Например, государственные (муниципальные) займы в соответствии с действующим законодательством носят добровольный характер.
Бюджетный кодекс РФ в ст. 1 дает определение бюджетных правоотношений.
Так, согласно БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся:
- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.
Детально бюджетные правоотношения будут рассмотрены в следующем параграфе. Но с точки зрения предмета бюджетного права стоит отметить, что не все правоотношения, связанные с бюджетной сферой, будут являться предметом бюджетного права. Так как бюджетное право является подотраслью финансового права, оно тесно связано с его другими частями: так, некоторая часть налоговых правоотношений, касающаяся формирования доходов бюджетов, не будет частью предмета бюджетного права, несмотря на тесную фактическую связь данных правоотношений.
В широком смысле под бюджетным правом можно понимать подотрасль финансового права, представляющую собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих отношения, возникающие непосредственно в бюджетной сфере.
Императивный метод правового регулирования свойствен публичным отраслям права, поэтому он применим и к бюджетному праву как к части финансового права. Более того, он является основополагающим для бюджетного права. Суть бюджетного права, затрагивающая публичные интересы, требует властного регулирования. Но бюджетному праву присущ и диспозитивный метод правового регулирования, при этом его не стоит отождествлять с полной свободой выбора действий субъектов бюджетного права, а он имеет свои особенности. Так, диспозитивный метод проявляет себя в свободе выбора, в рамках, строго очерченных законодательством: например, существует возможность заключения соглашений между участниками бюджетных правоотношений.
Бюджетное право - основная крупнейшая подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в сфере бюджетной системы РФ, по поводу состава бюджетных доходов и расходов, бюджетных полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, осуществления бюджетного процесса, а также формирования и использования государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны и иных потребностей общества в целом.
8.2. Бюджетно-правовые нормы и бюджетные
правоотношения: понятие и классификация
Нормы бюджетного права представляют собой установленные правила поведения субъектов в сфере бюджетных отношений.
Для норм бюджетного права характерен ряд особенностей, обусловленных их сферой применения. Так, они носят публично-правовой характер, что обусловлено публичной природой бюджетного права, связанного с реализацией функций государства. Кроме того, нормы классифицируются по различным основаниям. Как и все нормы права, бюджетно-правовые нормы делятся на обязывающие нормы, которых в этой сфере большинство, а также управомочивающие и запрещающие нормы, что связано с преобладанием властного метода регулирования. В зависимости от функций, выполняемых нормами права, выделяются регулятивные и охранительные нормы. Первые направлены на регламентацию поведения субъектов бюджетного права путем установления их прав и обязанностей, вторые фиксируют необходимость воздержания от определенных действий, а также меры государственного принуждения, применяемые к нарушителям соответствующих правил. По характеру правовых норм бюджетные нормы классифицируются на материальные и процессуальные.
Норма бюджетного права по общему правилу состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. Особенности структуры нормы бюджетного права соответствуют особенностям структуры норм финансового права в целом.
К бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Бюджетные правоотношения, как урегулированные финансово-правовыми нормами отношения в бюджетной сфере, имеют ряд своеобразных черт, которые отличают их иных видов финансовых правоотношений. Так, многие из этих отношений длятся в течение определенного периода времени (например, отношения по поводу исполнения бюджета длятся один календарный год, кроме того, бюджетное планирование охватывает и два последующих года - плановый период) или имеют точное время (дату), когда они начинаются или заканчиваются. Кроме того, такие отношения носят систематический характер и возобновляются между многими участниками отношений в каждом финансовом году.
Важнейшим материальным правом, из которого вытекают все остальные, является право публично-правового образования иметь бюджет. В бюджетном законодательстве относительно публично-правовых образований используется не термин "права", а термин "бюджетные полномочия", которые закреплены ст. ст. 7 - 9 БК РФ и представляют собой установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).
В соответствии со ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся <1>:
--------------------------------
<1> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ, в ред. от 30 сентября 2017 г. // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Бюджетные правоотношения как урегулированные финансово-правовыми нормами отношения в бюджетной сфере имеют ряд специфических черт: они часто длятся определенный период времени, носят систематический характер и возобновляются между многими субъектами в каждом новом бюджетном году. В бюджетном праве наиболее четко видно деление норм и отношений на материальные и процессуальные: например, нормы, регулирующие бюджетное устройство, состав доходов и расходов, их разграничение между различными уровнями бюджетной системы является материальным, а все нормы, регламентирующие порядок осуществления бюджетного процесса, признаются процессуальными.
Участниками бюджетных правоотношений признаются субъекты, которые могут в них участвовать благодаря наличию бюджетной правосубъектности, то есть могут иметь права и нести обязанности, предусмотренные бюджетным законодательством.
Прежде всего, стоит отметить, что к субъектам бюджетного права относится сама Российская Федерация как государство, а также ее субъекты и муниципальные образования. Они, в свою очередь, в бюджетных правоотношениях могут быть представлены и органами государственной или местной власти соответственно. А также государственные или муниципальные организации могут выступать субъектами бюджетного права, являясь получателями бюджетных средств.
Если обратиться к Бюджетному кодексу, то в нем можно найти лишь положения, касающиеся участников бюджетного процесса, но не напрямую субъектов бюджетных правоотношений. Но, исходя из данного в БК РФ понятия бюджетных правоотношений и предмета бюджетного права, можно сделать вывод о том, что участники бюджетного процесса также являются и участниками бюджетных правоотношений.
Так, согласно ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются:
- Президент Российской Федерации;
- высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;
- законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы);
- исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
- Центральный банк Российской Федерации;
- органы государственного (муниципального) финансового контроля;
- органы управления государственными внебюджетными фондами;
- главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
- главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
- получатели бюджетных средств.
Исходя из анализа перечисленных субъектов бюджетного права, можно сделать вывод о том, что субъекты участвуют в формировании, распределении и использовании средств бюджетов, а именно либо участвуют в распределении доходов и расходов бюджетов, либо являются участниками бюджетного процесса, либо являются получателями бюджетных средств.
В сфере бюджетных правоотношений основные права и обязанности принадлежат самим публично-правовым образованиям как собственникам соответствующих бюджетов. Права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса, установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, представляют собой бюджетные полномочия в соответствии со ст. 6 БК РФ. При этом публично-правовые образования могут защитить свои права в бюджетной сфере, на что указал и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П <1>. Следует отметить, что суды также уделяют внимание спорам из бюджетных отношений, о чем свидетельствует, например, принятие Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 46 (ч. 2). Ст. 4509.
<2> Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.
8.3. Правовая специфика бюджетного законодательства
Нормы бюджетного права содержатся прежде всего в Конституции РФ. Статьи 71 и 72 определяют исключительную компетенцию Российской Федерации и сферу совместной компетенции РФ и ее субъектов, в том числе и в области бюджета. В Конституции РФ установлен порядок рассмотрения, утверждения бюджета, контроля за его исполнением (ст. ст. 101, 104, 106, 114 и др.).
Бюджетное законодательство Российской Федерации в соответствии со ст. 2 БК РФ состоит из Бюджетного кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.
Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований не могут противоречить БК РФ. Внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ, а также приостановление, отмена и признание утратившими силу положений Бюджетного кодекса РФ осуществляются только путем принятия отдельных федеральных законов и не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих (приостанавливающих, отменяющих, признающих утратившими силу) другие законодательные акты Российской Федерации или содержащих самостоятельный предмет правового регулирования.
Еще одним ключевым нормативным правовым актом, регулирующим бюджетные правоотношения, является федеральный закон о текущем бюджете, принимаемый ежегодно на трехлетний период, при этом в данном законе могут устанавливаться особенности исполнения федерального бюджета на соответствующий год.
В соответствии со ст. 3 БК РФ Президент РФ имеет право издавать указы, регулирующие бюджетные правоотношения, которые не могут противоречить БК РФ и федеральным законам, входящим в состав бюджетного законодательства, хотя следует отметить, что доля указов Президента РФ, влияющих на бюджетные отношения, в настоящее время очень незначительна, и они носят скорее организационный характер (например, Указ Президента РФ от 2 февраля 2016 г. N 41 "О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере" <1> перераспределил полномочия в сфере бюджетного контроля), поскольку установлены определенные ограничения по кругу регулируемых данными актами отношений: например, нельзя указами внести изменения в бюджет и т.п.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2016. N 6. Ст. 831.
На основании и во исполнение БК РФ, федеральных законов, указов Президента России, Правительство РФ принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения. В бюджетной сфере Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета, а также принимает иные нормативные акты в пределах своей компетенции (см., например, Постановление Правительства РФ от 26 мая 2016 г. N 469 "Об общих требованиях к методике прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета" <1>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2016. N 23. Ст. 3318.
Остальные федеральные органы исполнительной власти в соответствии со ст. 3 БК РФ принимают акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в случаях и пределах, которые предусмотрены БК РФ, федеральными законами, указами Президента РФ и актами Правительства РФ. Ведущая роль среди данных подзаконных актов принадлежит актам Министерства финансов Российской Федерации (Минфин России). В качестве примера можно привести весьма значимый Приказ Минфина России от 1 июля 2013 г. N 65н (в ред. от 16 июня 2017 г.) "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Финансовая газета. 2013. N 32; изменения к Приказу опубликованы на сайте: http://www.minfin.ru.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления также принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции, закрепленной в ст. ст. 8, 9 БК РФ.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора. При этом международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным правоотношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.
Многие акты бюджетного законодательства отличаются специфическим действием во времени, то есть имеют точную дату начала и (или) окончания своего действия. Так, например, закон (решение) о соответствующем бюджете вступает в силу 1 января и действует по 31 декабря финансового года включительно, если иное не предусмотрено БК РФ и (или) законом (решением) о бюджете. Закон о бюджете подлежит обязательному официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания в установленном порядке, а решение о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания в установленном порядке, что закреплено в ст. 5 БК РФ.
Кроме того, не следует забывать об актах Конституционного Суда РФ, которые оказывают влияние на формирование бюджетного законодательства и его применение (например, суд указал, что публично-правовые образования (то есть Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования) могут защитить свои права в бюджетной сфере, в Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П <1>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 46 (ч. 2). Ст. 4509.
Контрольные вопросы
1. Понятие и предмет бюджетного права.
2. Дайте определение бюджетного права. Охарактеризуйте бюджетное право как подотрасль финансового права.