4. Финансово-правовой статус физических лиц и организаций.
5. Юридические факты в финансовом праве.
6. Государственно-имущественный (денежный) характер финансовых правоотношений.
7. Появление новых субъектов финансового права в условиях современной России.
8. Особенности реализации финансовых правоотношений в условиях современной России.
9. Способы правовой охраны прав и законных интересов субъектов финансово-правовых отношений.
10. Административный способ защиты прав и законных интересов участников финансовых правоотношений.
11. Судебный способ защиты прав и законных интересов участников финансовых правоотношений.
Раздел II. ФИНАНСЫ И ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВА,
ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Глава 4. ФИНАНСЫ И ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА
4.1. Понятие, функции и роль финансов
В научных исследованиях содержатся высказывания ученых, что появление категории "финансы" обусловлено возникновением государства, поскольку для выполнения им ряда общественных функций - управления страной, обороны, охраны общественного порядка, строительства сооружений и т.д. требовались соответствующие денежные средства. Для этих целей государством стали создаваться запасы натуральных и денежных ресурсов. Вначале были введены налоги в натуральной, а затем и в денежной форме. Категория "финансы" обусловлена появлением и существованием товарно-денежных отношений в обществе.
В Толковом словаре В.И. Даль в свое время определил термин "финансы" как: "Все, что касается до прихода и расхода государства" <1>. Таким образом, он был по-своему близок к пониманию понятия "государственные финансы".
--------------------------------
<1> Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. М.: Рус. яз. - Медиа, 2003. Т. 4.
По мнению большинства исследователей <1>, понятие "финансы" происходит от средневековых латинских слов - finatio, financia pecuniaria, которым предшествовало старолатинское слово figo - вбивать, вколачивать, а позднее - finis, означающее конец, предел, границу, окончание (отметный кол вбивался в землю для отделения одного участка земли от другого). Первым автором научно-практического труда, посвященного финансам, считают Ксенофонта (около 430 - 355 гг. до н.э.), работа которого называлась "О доходах Афинской республики" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Чантладзе В.Г. Вопросы теории финансов. Тбилиси, 1979. С. 107; Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право. Киев, 1983. С. 3; Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России. М., 1995. С. 6; Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М., 1993. С. 7.
<2> Мякин Т.Г. История Древней Греции и Древнего Рима: Учеб. пособие и хрестоматия к семинарам. Новосибирск: Новосиб. гос. ун-т, 2005.
В современной правовой и экономической литературе <1> понятие "финансы", как правило, рассматривается в двух аспектах как совокупность:
--------------------------------
<1> Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: ИД "Юриспруденция", 2006. С. 5 и послед.
- экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств, необходимых государству для выполнения своих задач и функций;
- фондов денежных средств, мобилизованных государством для осуществления своих задач и функций.
Совокупность фондов денежных средств, принадлежащих государству, по мнению ученых, представляет собой финансовые ресурсы государства <1>.
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник для бакалавров / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: Проспект, 2014. С. 13 - 16.
Финансы и финансовые отношения - это обязательно денежные отношения, однако далеко не все отношения по поводу денег являются финансовыми, и поэтому они регулируются другими отраслями права: гражданским, административным и т.д. Следовательно, по объему содержание денежных отношений более широкое, чем содержание финансовых отношений.
В содержание финансов включаются только те денежные отношения, которые имеют специфическую финансовую форму движения стоимости, связанную с распределением денежных доходов (средств) и накоплений, формированием и использованием определенных фондов денежных средств (финансовых ресурсов). Итак, самой главной отличительной особенностью финансовых отношений является обязательное участие в них государства.
Так, денежные отношения, возникающие в процессе купли-продажи, поставки, уплаты административных штрафов, финансами не являются, так как выходят за рамки финансовой деятельности государства и поэтому регулируются другими отраслями права. Например, купля-продажа недвижимости не будет включаться в сферу действия норм финансового права, эти общественные отношения носят гражданско-правовой характер, хотя и опосредуются деньгами. Однако уплата налогов, объекты которых возникают в результате совершения купли-продажи недвижимости, регулируются нормами финансового права, поскольку они включаются в финансовые отношения.
Финансовые отношения отличаются от денежных и по признаку эквивалентности. Движение денег в гражданском обороте в большинстве случаев сопровождается встречным движением товаров, работ или услуг, т.е. данные денежные отношения носят эквивалентный характер. Финансы не создают как бы встречного удовлетворения, их движение не носит прямо выраженного характера индивидуального возмещения, хотя в перспективе, как отмечается в литературе, они и будут использоваться для удовлетворения публичных и частных интересов. Единственное исключение в финансовых отношениях представляют кредитные отношения, возникающие, в частности, при приобретении государственных и муниципальных ценных бумаг. Согласно Конституции РФ отношения в сфере государственного кредита основываются на принципе добровольности для частного субъекта в их вступление, поэтому покупка эмитированных государством или муниципальным образованием ценных бумаг направлена на получение денежного или иного эквивалента.
Содержание финансов как экономической категории составляют не сами по себе деньги (денежные знаки или записи на соответствующих счетах), а те виды экономических отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения, перераспределения и использования денежных фондов, финансовых ресурсов и накоплений. Финансы, таким образом, являются денежными отношениями, в которых одним из участников обязательно выступает государство (муниципальное образование) либо его орган, организация, другой субъект права, наделенный соответствующими властными полномочиями. К числу финансовых отношений относятся только те денежные отношения, наличие которых обусловлено фактом существования государства как органа управления и существованием товарно-денежных отношений в обществе.
Сущность финансов, закономерности их развития, сфера охватываемых ими товарно-денежных отношений и их роль в общественном воспроизводстве определяются экономическим строем общества, природой и функциями государства и местного самоуправления. Однако обусловленность части финансовых отношений фактом существования государства или местного самоуправления еще не дает основания полагать, что деятельность государства или его органов является причиной возникновения финансов. Возникновение и отмирание финансовых отношений не происходят по воле государства или его органов. Финансы существуют объективно, поскольку они относятся к экономическим категориям, они не создаются государством, а проявляются в его деятельности, как правило, в правовой форме. Формы проявления финансов отражают национальные, политические, социально-экономические и другие черты соответствующего общества, поэтому совершенно справедливо использовать понятие "национальные финансы" <1>. Государственные и муниципальные органы должны лишь учитывать объективную необходимость финансовых отношений, разрабатывая наиболее приемлемые формы их использования: формировать бюджет, вводить или отменять какие-либо виды обязательных платежей, изменять формы использования финансовых отношений и т.д. Отсутствие учета объективных закономерностей движения финансов приводит к негативным процессам - инфляции, безработице, финансово-правовым конфликтам, стагнации экономики и т.д. О.Н. Горбунова отмечала, что "финансы пронизывают все стороны общественной и государственной жизни. Любой вопрос управления не может быть решен без решения связанных с ним финансовых проблем" <2>.
--------------------------------
<1> Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2009. С. 29 и посл.
<2> Горбунова О.Н. Избранное. М.: Российский государственный университет правосудия, 2017. С. 79.
Финансовые отношения строятся на необходимых потребностях государства или местного сообщества, а не порождаются деятельностью государственных или муниципальных органов. Финансы выражают определенную сферу производственных отношений и относятся к базисной категории. Но хотя финансы и относятся к базисной категории, они во многом зависят от политики государства и местного самоуправления, их финансовой деятельности. Органы власти, как известно, относятся к надстроечной категории. Диалектика взаимоотношений между базисом и надстройкой состоит именно в том, что только социальные и экономические причины порождают необходимость возникновения новых финансовых отношений, а государство и местное самоуправление придают им правовое оформление и реализуют их <1>.
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / А.Ю. Ильин и др.; под ред. И.И. Кучерова. М.: Эксмо, 2011; Финансовое право: Учебник для академического бакалавриата / А.Ю. Ильин, М.Н. Кобзарь-Фролова, И.Г. Ленева, В.А. Яговкина; под ред. А.Ю. Ильина. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2016.
Следовательно, финансы - это вид экономических денежных отношений по аккумулированию, распределению и использованию финансовых средств государства и муниципальных образований в целях финансового обеспечения выполнения ими управленческих функций и задач в обществе, основанном на товарно-денежных отношениях.
Итак, финансы и деньги - различные экономические категории. Несмотря на их близость и определенное сходство внешнего выражения, они имеют различные функции и играют различную роль в общественной жизни. Деньги - это мера стоимости, средство обращения, средство платежа, средство накопления, международных расчетов.
Финансы обладают следующими признаками:
- складываются всегда относительно денег или денежного эквивалента;
- выполняют распределительную и контрольную функции;
- обусловлены управленческой ролью государства.
Сущность финансов проявляется в их функциях - формировании денежных фондов государства и местного самоуправления и в использовании денежных фондов в публичных интересах <1>.
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / А.Ю. Ильин и др.; под ред. И.И. Кучерова. М.: Эксмо, 2011; Финансовое право: Учебник для академического бакалавриата / А.Ю. Ильин, М.Н. Кобзарь-Фролова, И.Г. Ленева, В.А. Яговкина; под ред. А.Ю. Ильина. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2016.
Аккумулирование (мобилизация) денежных ресурсов означает создание государством финансово-правового механизма, направленного на финансовое обеспечение в его деятельности. Выполнение государством своих функций и задач в рыночных условиях нуждается в значительных финансовых и материальных ресурсах, что и объясняет "право" государства требовать от иных членов общества (субъектов) отчисления доли их частной собственности в доход казны. Государство вступает в финансовые отношения на стадии их распределения с целью его перераспределения и направления полученных финансовых ресурсов для финансового обеспечения возникающих общественных и индивидуальных потребностей. Никакое государство не имеет иного способа формирования своих денежных фондов, кроме финансов. Формирование денежных фондов осуществляется различными методами, основной из которых - взимание налогов и сборов.
Использование денежных фондов означает направление этих средств на реализацию публичных мероприятий, покрытие публичных потребностей. Посредством материального обеспечения государство осуществляет руководство обществом, выделяя денежные средства для сбалансирования уровня жизни в территориальных субъектах, осуществляя бюджетное регулирование, финансируя министерства, ведомства, предоставляя бюджетные кредиты негосударственным юридическим лицам и т.д. Использование денежных ресурсов отражает перераспределительную природу финансов, т.е. возможность их вторичного движения от государства к иным субъектам - получателям бюджетных средств или кредиторам.
В совокупности функции финансов отражают их общественное предназначение.
Практическое применение финансов позволяет государству реализовывать иные публичные функции по управлению обществом. Выполнение государством посредством использования финансовых инструментов нефинансовых функций отражает роль финансов, т.е. результаты их практического использования. Роль финансов выражается в возможности регулирования общественных отношений и осуществления контроля за этими отношениями <1>.
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / А.Ю. Ильин и др.; под ред. И.И. Кучерова. М.: Эксмо, 2011; Финансовое право: Учебник для академического бакалавриата / А.Ю. Ильин, М.Н. Кобзарь-Фролова, И.Г. Ленева, В.А. Яговкина; под ред. А.Ю. Ильина. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2016.
Посредством использования финансов государство осуществляет регулирование экономики, влияет на социальные и политические процессы и т.д.
Формы государственного регулирования разнообразны и зависят от многих факторов: уровня развития производственных отношений в обществе, его политической стабильности, потребности в денежных средствах, размера государственного долга, степени соблюдения финансового законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения, и т.д.
Первостепенную роль в обеспечении регулирующей функции государства должно играть финансовое право. В качестве финансовых регуляторов могут использоваться правовое регулирование ценообразования - установление нормами законодательных актов предельных цен на товары и услуги первой необходимости, регулирование получения монополиями сверхприбыли, определение приоритетов при распределении бюджетных средств и т.д.
Финансы помогают государству осуществлять функцию контроля. Публичные финансы, выраженные в денежной форме, обладают свойством отображать воспроизводственный процесс в целом и отдельные его фазы через финансовые ресурсы и фонды, т.е. показывать его количественную сторону <1>. Способность финансов количественно отображать общественные процессы позволяет осуществлять контроль, который практически проявляется через деятельность финансовых и иных органов государства, местного самоуправления, общественных и иных организаций.
--------------------------------
<1> Там же.
Результаты практической реализации финансов в виде регулирования общественных отношений и контроля за их осуществлением представляют собой форму выражения финансовой политики государства.
4.2. Финансовая система Российской Федерации
В экономической и юридической литературе понятие "финансовая система" и ее структура определяются по-разному. Так, например, некоторые экономисты при определении структуры финансовой системы исходили из учета той роли субъекта, которую он выполняет в расширенном общественном воспроизводстве, в создании валового общественного продукта, участия во внешнеэкономической деятельности, на финансовых рынках <1>. Поэтому основу всей финансовой системы, по их мнению, составляют финансы предприятий, организаций, занятых в сфере материального производства. Следующее место в финансовой системе принадлежит финансам страховых организаций, поскольку они обеспечивают возможность восполнения производственных и иных потерь, возникших при наступлении чрезвычайных природных или техногенных катаклизмов. И, наконец, в финансовую систему включаются государственные финансы, поскольку в условиях товарно-денежных отношений государство не может не осуществлять управление общественным производством и другими областями общественной жизни.
--------------------------------
<1> Родионова В.М., Вавилов Ю.Я., Гончаренко Л.И. и др. Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 2005. С. 20 и посл.
Юристы, занимающиеся проблемами финансового права, в том числе вопросами финансовой системы, за основу берут соответствующие научные разработки экономистов, внося свои коррективы, обусловленные спецификой правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере финансов. Необходимо иметь в виду, что проблемами финансовой системы, ее сущности, структуры интересовались ученые-юристы как дореволюционного периода (октябрь 1917 г.), так и в советский период развития нашей страны. В науке финансового права были высказаны соображения о возможности рассмотрения понятия "финансовая система" не только как экономической категории (совокупности определенных общественных отношений), но и в качестве управленческой категории (совокупности специальных органов государства и муниципальных образований, осуществляющих деятельность в сфере финансов) <1>. Понимание финансовой системы в смысле совокупности финансовых органов не получило всеобщего признания в юридическом сообществе, так как ведет, по выражению Н.И. Химичевой, к размыванию предмета изучения, его неясности <2>. Итак, большинство юристов, изучающих сущность, природу, структуру, значение финансовой системы, рассматривают ее как экономическую категорию, развивающуюся одновременно с развитием общества и соответствующего государства. Хотя нельзя не отметить, что до настоящего времени в юридической науке используется двуединое понимание категории "финансовая система". Вопросы, касающиеся финансовой системы, обозначены во многих опубликованных учебных и научных работах, особенно возрос интерес к данной проблеме в 90-х гг. прошлого столетия <3>.
--------------------------------
<1> Финансовое право. М.: Юридическая литература, 1971. С. 18.
<2> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2017. С. 29.
<3> Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России: Учебник. М.: Теис, 1995. С. 6; Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 1997; Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1995. С. 15; Крохина Ю.А., Ульянова В.Н. Финансовое право России: Учеб. пособие. Саратов: СЮИ МВД РФ, 1999. С. 12; Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: ИД "Юриспруденция", 2006; и др.
В зарубежной литературе имеется определение "финансовая система", отличающееся от сложившегося в российской юридической науке представления, суждения о названной категории. Финансовая система определяется как совокупность рынков и других инструментов, используемых для заключения финансовых сделок, обмена активами и рисками. При всем прагматизме этого определения оно несколько односторонне, так как отражает только институциональную основу рыночной стороны финансовой системы, в нем не учтены действия финансовых институтов государства, их роль в общественном секторе экономики, направленная на формирование, распределение и использование фондов денежных средств <1>.
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / А.Ю. Ильин и др.; под ред. И.И. Кучерова. М.: Эксмо, 2011; Финансовое право: Учебник для академического бакалавриата / А.Ю. Ильин, М.Н. Кобзарь-Фролова, И.Г. Ленева, В.А. Яговкина; под ред. А.Ю. Ильина. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2016.
В российской юридической литературе отмечается, что финансовая система Российской Федерации в последние годы существенно изменилась в связи с возникновением новых экономических и политических условий в развитии общества - переход к рыночным отношениям, распад СССР, изменение федеративных отношений в Российской Федерации, становление местного самоуправления и др. <1>. Они коснулись как состава финансовой системы (появились новые институты), так и содержания вошедших в нее звеньев, их внутреннего строения, взаимодействия между собой.
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2017. С. 29.
В отечественной финансовой науке под финансовой системой как экономической категорией понимают внутреннее строение финансов, совокупность входящих в них взаимосвязанных звеньев (институтов), каждое из которых представляет специальную группу финансовых отношений. Она состоит:
- из бюджетной системы, включающей государственные бюджеты (федеральный и бюджеты субъектов РФ) и местные бюджеты;
- внебюджетных целевых государственных и муниципальных фондов;
- финансов предприятий, организаций, учреждений;
- финансов страхования;
- кредита (государственного, муниципального и банковского).
Названные институты финансовой системы существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, а в некоторых случаях и муниципальных образований. Все они обладают общими свойствами финансов как экономической категории, но в силу своих особенностей по-разному влияют на социально-экономические процессы, вместе с тем взаимодействуя между собою. Трехзвенность финансовой системы способствует большей ее гибкости и эффективности действия <1>.
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2017. С. 29 и послед.
Каждый из звеньев (институтов) финансовой системы объединяет специфические финансовые отношения, посредством которых образуются и используются соответствующие виды финансовых средств, доходов в целях удовлетворения различных по своему содержанию и масштабам общественных потребностей. Эти финансовые ресурсы (фонды денежных средств) подразделяют на централизованные и децентрализованные, общего или целевого назначения. Централизованные денежные средства (финансовые ресурсы) используются для удовлетворения общих нужд соответствующей территории. К децентрализованным финансовым ресурсам относятся денежные средства (фонды) предприятий, организаций, учреждений, используемые для производственных и социальных целей соответственно предназначению названных субъектов.
Бюджетная система, по мнению всех ученых, является ведущим звеном финансовой системы Российской Федерации, с которым взаимодействуют все ее звенья в той или иной форме. Основываясь на конституционных принципах федерализма и самостоятельности местного самоуправления, бюджетное законодательство закрепило в Российской Федерации три уровня в бюджетной системе: 1 уровень - федеральный бюджет; 2 уровень - бюджеты субъектов РФ; 3 уровень - местные бюджеты. В бюджетную систему России входят также бюджеты государственных внебюджетных (социальных) фондов: бюджет Пенсионного фонда РФ, бюджет Фонда социального страхования РФ, бюджеты Федерального фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Администрирование поступления доходов в указанные бюджеты государственных внебюджетных (социальных) фондов в настоящее время возложено на ФНС, в Налоговый кодекс РФ внесен специальный XI раздел "Страховые взносы в Российской Федерации".
Посредством распределения денежных средств через бюджетную систему государство обеспечивает финансовыми ресурсами реализацию своих различных публичных функций. Бюджетная система тесно взаимосвязана с остальными звеньями финансовой системы, поэтому именно через нее в основном осуществляется финансовая политика государства и местного самоуправления. Бюджетная система, таким образом, выступает важным элементом социально-экономической деятельности государства.
Устойчивая и надежная бюджетная система является реальным гарантом финансового суверенитета государства. Важное значение государственного бюджета в развитии общества обеспечивается надлежащим состоянием его правового регулирования. Не случайно большое внимание государственному бюджету, в частности федеральному, как основному финансовому плану государства, уделено в Конституции РФ. Так, федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации (п. "з" ст. 71). Все федеральные законы по вопросам федерального бюджета, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (п. "а" ст. 106). В соответствии с Конституцией РФ разработка проекта федерального бюджета, представление его для обсуждения и принятия в Государственную Думу, обеспечение исполнения федерального бюджета, представление в Государственную Думу отчета о его исполнении возложено на Правительство РФ (п. "а" ч. 1 ст. 114).
Внебюджетные целевые государственные и муниципальные фонды, о которых пишут ученые, создаются соответствующими представительными или исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Их средства должны направляться на определенные цели, которые вызвали необходимость их создания.
Однако, как отмечалось в литературе, в связи с недостаточностью средств в бюджетной системе (бюджетным дефицитом), с распыленностью государственных финансовых ресурсов по многим фондам, с неэффективным использованием было решено их консолидировать в бюджетную систему в качестве бюджетных целевых фондов, а впоследствии они были упразднены. Речь идет о таких фондах, как дорожный, экологический фонды, государственный фонд борьбы с преступностью и др. <1>.
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2017. С. 32.
Финансы страхования, являясь звеном финансовой системы, не представляют в настоящее время нечто единое целое в организационном смысле, так как в нашей стране ликвидирована государственная монополия в области страхования. В стране осуществляют свою деятельность в области страхования большое количество различных организаций, функционирующих на праве частной собственности, и известна только одна компания ("Егория"), которая функционирует на праве государственной собственности (собственности субъекта РФ). При этом необходимо отметить, что в области страхования активное участие принимает и иностранный капитал, что, безусловно, повышает конкуренцию на страховом рынке. Рассматривая финансы страхования как звено финансовой системы, необходимо четко иметь в виду, что страхование как вид человеческой деятельности подразделяется на два различных типа. Первый тип - это социальное страхование, результат длительной борьбы наемных рабочих за свои социальные права. Второй тип - классическое (традиционное) страхование, которое возникло значительно раньше первого типа и которое было обусловлено разделением труда, развитием мореплавания и торговых отношений между различными странами и народами, необходимостью материально (финансово) обеспечить продолжение своего дела и собственную жизнь и здоровье от возможности наступления отрицательных последствий непредвиденных, случайных обстоятельств. Эти два типа страхования, хотя и имеют общие юридические черты, но по своей сущности значительно отличаются друг от друга. Указанное различие закреплено в Конституции РФ и других нормативных правовых актах, регулирующих страховые отношения. Так, в ст. 39 Конституции РФ закреплено, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. При этом поощряются добровольно социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения. Указанный тип страхования регулируется специальными нормативными правовыми актами, управляют средствами данного типа страхования специально созданные государственные организации - фонды (орган управления): Федеральный Пенсионный фонд, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Специальная правовая база, регулирующая общественные отношения по первому типу страхования, очень объемная, в нее включаются федеральные законы, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты Центрального банка РФ, федеральных органов государственного управления, в том числе названных выше фондов, управляющих определенными направлениями данного типа страхования. Среди многочисленных нормативных правовых актов, регулирующих указанные страховые отношения, необходимо назвать следующие: Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ (в ред. от 29 июля 2017 г.) "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", Федеральный закон от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г.) "Об основах обязательного социального страхования", Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ (в ред. от 18 июля 2017 г.) "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ. Финансовые ресурсы, собираемые в процессе осуществления данного типа страхования, основу которых составляют страховые взносы работодателей (XI раздел НК РФ), в финансовую систему включаются в настоящее время через бюджетную систему (ст. 10 БК РФ). Классическое (традиционное) страхование отличается от ранее рассмотренного тем, что организуют и осуществляют его не только с целью материального (финансового) обеспечения непредвиденных чрезвычайных потерь при наступлении определенных обстоятельств или в других предусмотренных случаях, но и с целью получения прибыли, т.е. страховая деятельность является одним из видов предпринимательской деятельности. Поэтому в условиях развития рыночных отношений, когда в страховую деятельность вовлечено огромное количество субъектов права, возникает особая необходимость усиления контроля деятельности страховых организаций (страховщиков, перестраховщиков и других участников страхового рынка). Ликвидация Федеральной службы по страховому надзору и передача ее полномочий в конечном итоге Центральному банку РФ должны обеспечить надлежащий контроль и надзор за сложным и важным рынком страховых услуг. Конституционными основами развития классического (типичного) страхования в нашей стране являются положения Конституции РФ, в п. "з" ст. 72 которой закреплено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся "осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий". Поэтому нормативную правовую базу данного направления страхования составляют федеративные и региональные акты. Важнейшими нормативными правовыми актами, регулирующими "классические" страховые отношения, являются: Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 (в ред. от 26 июля 2017 г.) "Об организации страхового дела в Российской Федерации", Гражданский кодекс РФ (ст. ст. 927 - 979), Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ (в ред. от 18 июля 2017 г.) "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ (в ред. от 29 июля 2017 г.) "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 52-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г., с изм. от 1 января 2017 г.) "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военную службу, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, сотрудников войск национальной гвардии Российской Федерации", Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ (в ред. от 29 июля 2017 г.) "О полиции", Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 (в ред. от 5 декабря 2017 г.) "О статусе судей в Российской Федерации", Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" (с изм. от 3 июля 2016 г.) и др. Денежные средства (ресурсы), в результате проведения страховых и иных связанных с ними операций поступающие страховым компаниям и этим субъектам, обеспечивающим проведение страховых операций, в целом образуют звено финансовой системы, так или иначе находятся во взаимосвязи с другими звеньями финансовой системы, в частности с бюджетной системой. "Классическое" страхование осуществляется в различных видах и подразделяется по разным основаниям на: имущественное и личное, обязательное и добровольное и т.д. Для науки финансового права особый интерес представляет обязательное государственное страхование, поскольку оно осуществляется за счет средств государственного бюджета или средств государственных внебюджетных фондов, когда речь идет о социальном страховании. Поэтому в федеральном бюджете должны предусматриваться соответствующие финансовые ресурсы, предназначенные для выплаты страховых возмещений при наступлении соответствующего страхового случая. Но поскольку, как отмечалось ранее, организация и осуществление страхового дела в России при переходе ее к рыночным условиям стали находиться в руках субъектов, функционирующих, как правило, на праве частной собственности, остается открытым вопрос о целесообразности и эффективности оставления в их компетенции проведения государственного обязательного страхования. По нашему мнению, уже наступило время для создания федерального казенного учреждения с наделением его полномочиями по проведению такого вида страхования, в котором все необходимые условия предусмотрены законом, и проявлять особую изобретательность и предприимчивость, что необходимо в условиях рынка, не требуется. В свою очередь такое мероприятие, бесспорно, принесет не только экономию в расходовании бюджетных средств, но и соответствующий доход в федеральный бюджет.
Таким образом, это будет одним из способов аккумулирования дополнительных денежных средств в доход государства. Страховые взносы, мобилизованные в фонды денежных средств, расходуются исключительно при наступлении определенного страхового случая. Вместе с тем юридические факты, влекущие необходимость выплаты страховой суммы, наступают не всегда. Аккумулированные таким образом денежные средства государство сможет направить на материальное (финансовое) обеспечение выполнения иных публичных задач, например на финансирование инвестиций (капитальных) вложений.
Государственный (муниципальный) и банковский кредит как специфическое звено финансовой системы играет важную роль в развитии общественной жизни страны. Основными нормативными правовыми актами, регулирующими кредитные отношения, являются: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, федеральный закон об утверждении федерального бюджета на текущий и плановый период, Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг" (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3814), Постановление Правительства РФ от 4 марта 1997 г. N 245 "О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 10. Ст. 1184), Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 20 декабря 2007 г. N 140н "Об утверждении Порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации" и др.
В связи с изменениями бюджетного законодательства государственный кредит (муниципальный) приобрел двойную природу: государство (муниципальное образование) в рассматриваемых общественных отношениях может выступать как должник, так и как кредитор.
В науке финансового права традиционного выделяют две основные формы кредита: 1) государственный (муниципальный), 2) банковский.
Согласно доктрине науки финансового права под государственным (муниципальным) кредитом принято понимать отношения по временному использованию денежных средств граждан (физических лиц) и организаций (не только юридических лиц), публично-территориальные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) при недостаточности бюджетных доходов для осуществления намеченных расходов. Публично-территориальные образования выступают в качестве заемщика, физические лица, организации - заимодавцами (кредиторами). Заимствование осуществляется в форме выпуска и размещения государственных и муниципальных ценных бумаг. В соответствии со ст. 97 БК РФ государственный кредит может быть осуществлен и посредством получения публично-правовым образованием кредитов в банке (банковский кредит) либо из бюджета бюджетной системы Российской Федерации другого уровня (бюджетный кредит). Бюджетное законодательство закрепляет использование этих средств исключительно для финансирования дефицита бюджета, погашения внутренних и внешних долгов. Структура государственного долга Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований закреплена в ст. ст. 97 - 100 БК РФ. Итак, государственный кредит и муниципальный кредит в науке финансового права получил название "публичный кредит", и используется он для регулирования финансового обеспечения публичных потребностей и для регулирования денежного обращения. Публично-правовые образования могут участвовать также как гаранты долговых обязательств третьих лиц, что порождает одну из разновидностей кредитных отношений, влекущих образование публичного долга. Государственный долг подразделяется на федеральный и региональный (субъектов РФ), а также на внутренний и внешний. Содержание публичного долга обусловливается государственным и политическим строем страны. Е.В. Покачалова, занимающаяся изучением проблем совершенствования правового регулирования финансовых отношений, предлагает ввести в юридический оборот термин "публичный кредит" как альтернативу термину "государственный и муниципальный кредит", а также "публичный долг", поскольку объединяет два близких по содержанию финансово-правовых института <1>. Публичный кредит является основой публичного долга и частью самостоятельного звена финансовой системы Российской Федерации, которая получила название "кредит". Как отмечается в литературе, кредит подразделяется на публичный (государственный и муниципальный) и частный (банковский) <2>.
--------------------------------
<1> Банковское право. 2011. N 4. С. 30 и послед.
<2> Там же.
Банковский кредит как вид ссудного капитала проявляется в общественных отношениях по предоставлению банками денежных средств физическим и юридическим лицам для производственных, социальных и иных нужд на основании договора, во временное пользование на условиях возмездности (платности), срочности, как правило, обеспеченности. В условиях развития рыночных отношений значительно увеличился перечень объектов банковского кредитования и круг субъектов, участвующих в этих отношениях, которые функционируют, как правило, в частной форме собственности. Данное положение, в свою очередь, вызывает необходимость укрепления государственного регулирования, контроля и надзора за рассматриваемой областью общественной жизни. Значительная роль в регулировании, контроле и надзоре за рассматриваемой сферой принадлежит Центральному банку РФ (Банку России). Привлечение денежных средств банками во вклады (депозиты) оказывает большое влияние на денежное обращение в стране: сокращает количество наличных денег в обращении, ускоряет их оборачиваемость и т.д. Н.И. Химичева отмечала, что "в процессе функционирования финансовой системы производятся денежные платежи и расчеты, т.е. используется денежная система. Эти платежи и расчеты производятся как в безналичной форме, так и с использованием наличных денежных знаков. При формировании соответствующих валютных фондов производятся валютные операции" <1>. Выделение денежной системы в самостоятельное звено финансовой системы страны, как справедливо отмечалось в литературе, вряд ли имеет основание, так как она (денежная система) выполняет посредническую роль при функционировании финансовой системы, сопровождая функционирование каждого ее звена в той или иной форме, "...поскольку взаимоотношения между ее различными звеньями происходят в денежной форме, но они от этого не становятся ее звеном" <2>.
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова, 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2017. С. 35.
<2> Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2009. С. 37 и посл.
Публичный долг Российского государства в основном состоит из заемных обязательств. Операции по предоставлению гарантий совершаются в меньшем объеме. Тем не менее БК РФ предусматривает правовое регулирование бюджетных ссуд и кредитов, которые получили широкое распространение в публичной финансовой деятельности.
Выполнение государством публичных функций требует большего количества денежных средств, которые не всегда в достаточном объеме или в планируемые сроки поступают в государственные бюджеты. Иногда возникают непредвиденные расходы, связанные с ликвидацией чрезвычайных ситуаций - крупных стихийных бедствий, военных конфликтов и т.д. Результатом возросших государственных расходов или недополучения доходов становится бюджетный дефицит, погашение которого требует привлечения дополнительных денежных средств <1>. Подобным источником привлечения денежных средств в государственные и муниципальные бюджеты выступают кредитные ресурсы. Кредиторами публично-правовых образований, как отмечалось ранее, могут выступать организации и физические лица, а также иностранные государства, иностранные организации и граждане, международные организации. Государственное кредитование является важнейшим инструментом финансово-правовой политики, умелое использование которого позволит сократить либо ликвидировать бюджетный дефицит, инвестировать приоритетные проекты, важнейшие отрасли промышленности, стабилизировать финансовые отношения <2>. Негативным последствием государственного кредита может стать и стало увеличение государственного долга. Обслуживание государственного долга производится ЦБ РФ и его учреждениями, если иное не установленное Правительством РФ, которое от имени Российской Федерации управомочено осуществлять внешние заимствования. В настоящее время большую часть внешнего долга Российской Федерации составляют кредиты Парижского, Лондонского и Токийского клуба кредиторов.
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / А.Ю. Ильин и др.; под ред. И.И. Кучерова. М.: Эксмо, 2011.
<2> Финансовое право: Учебник / А.Ю. Ильин и др.; под ред. И.И. Кучерова. М.: Эксмо, 2011.
Финансы хозяйствующих субъектов (предприятий, учреждений, организаций, отраслей народного хозяйства и т.д.) - важнейшее звено финансовой системы... С точки зрения науки финансового права финансы хозяйствующих субъектов представляют собой денежные отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при создании, движении и использовании основного и оборотного капитала, нематериальных активов и финансовых ресурсов (включая непосредственно фонды денежных средств) предприятий и организаций вне зависимости от формы собственности, на которой они функционируют.
Финансовая система включает финансы предприятий, функционирующих на всех формах собственности. Однако их финансово-правовой режим значительно отличается в зависимости от формы собственности, на которой они функционируют. В условиях рынка экономической деятельностью занимаются как частные субъекты, так и публичные. Однако государство, вступая в финансовые и хозяйственные отношения, в первую очередь стремится реализовать свои функции по управлению обществом. Поэтому основной целью деятельности федеральных и региональных унитарных предприятий, функционирующих как на праве хозяйственного ведения, так и на праве оперативного управления, является не получение прибыли, а выполнение государственного (муниципального) заказа. Получение прибыли, как правило, не основная цель государственных и муниципальных предприятий, в отличие от предпринимательской деятельности.
Отдельные функции государство осуществляет монопольно в силу их стратегической, политической или финансовой значимости. Реализация монопольной деятельности также происходит через государственные организации, предприятия. Например, печатание и хранение официальных денежных знаков осуществляет исключительно государственное унитарное предприятие - объединение "Гознак".
Финансы хозяйствующих субъектов, по мнению представителей экономической науки, являются основой всей финансовой системы, поскольку именно здесь формируется большая часть будущих финансовых ресурсов. Это звено относится к сфере материального производства. В результате производственной деятельности предприятий, организаций образуются основные источники финансовых ресурсов государства: внутриваловой общественный продукт (ВВП), национальное богатство и национальный доход.
Финансы хозяйствующих субъектов представляют собой самостоятельное децентрализованное звено единой финансовой системы государства. Обособленность финансов предприятий проявляется в праве на самостоятельную финансовую деятельность: после уплаты налогов и иных обязательных платежей предприятия, организации самостоятельно распоряжаются оставшейся прибылью. Финансы предприятий, организаций не образуют единой соподчиненной вертикали - собственником унитарного предприятия, организации выступает Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование или субъект, функционирующий на праве частной собственности. Децентрализованный характер финансов государственных предприятий косвенно закреплен ст. 214 ГК РФ, согласно которой финансовые ресурсы и сами унитарные предприятия исключаются из состава государственной казны, в которой остается только то имущество, которое не закреплено за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а может быть, и сданного в аренду.
Как звено финансовой системы финансы предприятий тесно взаимодействуют с другими ее звеньями.
Финансовые ресурсы предприятий формируются на основе общих финансово-правовых принципов. Вместе с тем финансовая деятельность унитарных предприятий основывается на специальных принципах, основными из которых являются хозяйственная самостоятельность, самофинансирование, материальная ответственность, финансовая заинтересованность, конкуренция <1>.
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / А.Ю. Ильин и др.; под ред. И.И. Кучерова. М.: Эксмо, 2011; Финансовое право: Учебник для академического бакалавриата / А.Ю. Ильин, М.Н. Кобзарь-Фролова, И.Г. Ленева, В.А. Яговкина; под ред. А.Ю. Ильина. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2016.
Таким образом, каждое звено финансовой системы представляет собой определенную сферу финансовых отношений, а финансовая система в целом - совокупность различных сфер финансовых отношений, в процессе которых используются и образуются фонды денежных средств (финансовые ресурсы).
Контрольные вопросы
1. Понятие, функции и роль финансов в государственном управлении.
2. Признаки финансов.
3. Финансовая система Российской Федерации как экономическая категория: понятие и институты (звенья).