2. Классификация финансово-правовых норм.
3. Императивность норм финансового права.
4. Реализация норм финансового права.
5. Источники финансового права: понятие и виды.
6. Действие источников финансового права в пространстве, во времени и по кругу лиц.
7. Признаки финансово-правового акта.
8. Конституция как источник финансового права. Законы и подзаконные нормативные акты, регулирующие финансовые отношения. Понятие финансового законодательства.
9. Международные договоры как источники финансового права.
10. Роль постановлений Конституционного Суда РФ в регулировании финансовых отношений.
Глава 3. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
3.1. Понятие, виды, элементы и особенности
финансовых правоотношений
В науке финансового права содержится значительное количество понятий финансового правоотношения. В основном они принципиально не различаются между собой. Предлагаем следующее определение финансового правоотношения.
Финансовые правоотношения - это урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители субъективных прав и юридических обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах обеспеченные государственным принуждением предписания по образованию, распределению и использованию государственных денежных фондов (финансовых ресурсов).
Финансовое правоотношение, как и любое иное правоотношение, состоит из трех элементов: субъекты, объект и содержание.
Субъекты - это участники финансового правоотношения (физические липа, организации).
Объект - это то, ради чего люди вступают в финансово-правовые отношения (материальные блага, доход, прибыль и т.д.).
Содержание - это субъективные права и юридические обязанности, выражающие юридическую связь между субъектами (участниками) финансового правоотношения.
Финансовое правоотношение, как и любое другое правоотношение, возникает, изменяется или прекращается на основе правовых норм; участники конкретного правоотношения индивидуально определены, имеют субъективные права и несут соответствующие юридические обязанности, находятся под охраной государства.
Финансовое правоотношение в отличие от иных правоотношений:
1) возникает в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований;
2) одним из его субъектов всегда является государство или местное самоуправление в лице своих органов или наделенный ими властными полномочиями соответствующий субъект права;
3) является разновидностью имущественных (денежных) отношений;
4) юридическая ответственность недобросовестного участника наступает непосредственно перед государством или муниципальным образованием.
Эти отмеченные признаки позволяют отграничить финансовое правоотношение от смежных правоотношений, например от административных правоотношений, возникающих при наложении административного штрафа. Административные штрафы, как известно, налагаются определенным органом государства и являются денежными, но они не возникают в процессе осуществления финансовой деятельности государства и не имеют цель формирование денежных ресурсов. Цель иная - наказание правонарушителей, поэтому данное общественное отношение регулируется не нормами финансового, а нормами административного права.
В финансовых правоотношениях, как правило, отчетливо выступают два важнейших правовых элемента: государственно-властный (организационный) и имущественный (денежный) <1>.
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник для бакалавров / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: Проспект, 2014. С. 41 и посл.
Мобилизация, распределение и расходование государством или муниципальными образованиями денежных средств (финансовых ресурсов) представляют собой деятельность (процесс) материального, имущественного характера. Поэтому финансовые правоотношения являются властно-имущественными отношениями.
Властно-имущественный признак характерен и для определенных административных правоотношений (конфискация, реквизиция, административные денежные штрафы, переход в муниципальную собственность бесхозяйного имущества). Однако эти правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе определенной управленческой деятельности государства, не связанной непосредственно с управлением в сфере финансов, с организацией финансовой деятельности, в частности с организацией поступления денежных средств в бюджет государства.
Многообразие финансовых правоотношений предполагает и разнообразные основания, способы их классификации.
По своему материальному содержанию финансовые правоотношения можно группировать по следующим видам:
1) бюджетные;
2) налоговые;
3) в области страхования;
4) кредита (государственного и банковского);
5) расчетов;
6) в области денежного обращения;
7) валютных отношений.
В зависимости от направления финансовой деятельности финансовые правоотношения также в науке финансового права подразделяются: на бюджетные; внебюджетные; кредитные; страховые; налоговые; складывающиеся в сфере финансовой деятельности организаций вне зависимости от формы собственности, на которой они функционируют, и т.д.
Учитывая способ реализации субъективных прав и юридических обязанностей участников, финансовые правоотношения также подразделяются на регулятивные и охранительные. Регулятивные финансовые правоотношения основаны на правомерных действиях участников финансовых правоотношений и наиболее часто используются субъектами финансового права в процессе осуществления финансовой деятельности, как публичной так и частной. В них реализуется регулирующая функция финансового права.
Охранительные финансовые правоотношения возникают вследствие совершения правонарушения. Возникает правовая связь между государством (муниципальным образованием) в лице компетентного органа или должностного лица и правонарушителем, в результате чего к нарушителю могут быть применены меры государственного принуждения, в том числе и меры юридической ответственности. В данном случае реализуется охранительная функция финансового права.
В зависимости от содержания финансово-правовых норм, лежащих в основе финансовых правоотношений, последние подразделяются на материальные и процессуальные. Первые возникают на основе материальных норм финансового права и выражают, в частности, правовой статус субъектов, участвующих в финансовой деятельности государства или муниципальных образований. Процессуальные финансовые правоотношения отражают юридическую форму финансовой деятельности (процесса аккумулирования, распределения, перераспределения и использования государственных (муниципальных) финансовых ресурсов (денежных фондов)), поэтому, как отмечается в литературе, являются вторичными и гарантирующими (обеспечивающими) реализацию материальных правоотношений.
Финансовое правоотношение, как отмечается в литературе, возникает между:
- органами государственной власти; органами государственной власти и управления общей компетенции;
- вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, в том числе финансово-кредитными органами;
- предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами, службами и другими ведомствами;
- финансовыми органами и предприятиями, учреждениями, организациями;
- финансовыми органами и гражданами;
- самими финансово-кредитными органами и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник для бакалавров / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: Проспект, 2014. С. 25 и посл.
По структуре юридического содержания финансовые правоотношения подразделяются на простые и сложные; по своему объекту - на имущественные и неимущественные; по юридическому характеру взаимоотношений участников - на вертикальные и горизонтальные; по форме проявления субъективных прав и юридических обязанностей - на двусторонние и многосторонние. В науке финансового права ученые предлагают и иные классификации финансовых правоотношений.
3.2. Объект и субъект финансовых правоотношений
В юриспруденции под объектом правоотношения, как правило, понимают реальное благо (материальное или нематериальное), на использование или охрану которого направлены субъективные права и юридические обязанности участников правоотношения.
Объектом финансовых правоотношений могут быть разнообразные предметы материального мира, представляющие какую-либо ценность для субъекта финансового права: вещи, деньги, ценные бумаги, результаты работ, услуги и т.д. Например, по законодательству о налогах и сборах объектом являются налоги, которые в определенных случаях исчисляются и уплачиваются в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации физическими лицами и организациями.
В результате противоправных действий совершаются посягательства на материальные или нематериальные блага субъектов права, охраняемые возможностью применения мер государственного принуждения. В этих случаях возникают особые правоотношения, которые называют в юридической науке правонарушениями. Например, правоотношение, возникающее при принудительном взыскании неуплаченных налогов и сборов или при отзыве лицензии у банка за нарушение ведения банковских операций, при привлечение к мерам государственного принуждения при нецелевом использовании бюджетных средств и т.д.
В юриспруденции под субъектами правоотношений понимают участников правоотношения, имеющих субъективные права и юридические обязанности. В юридической литературе их называют также субъектами права. Субъектом финансового правоотношения является реальный участник конкретного правоотношения, имеющий субъективные права и юридические обязанности. Субъектами финансовых правоотношений могут быть публично-территориальные образования (государственно-правовые, административно-территориальные), различные организации, в том числе юридические лица, и физические лица.
Необходимо отметить, что особое место среди субъектов финансовых правоотношений занимают публично-территориальные образования: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Государство в целом. Российская Федерация и субъекты РФ являются активными участниками различных финансовых правоотношений. Так, например, государство (Российская Федерация и ее субъекты) является субъектом бюджетных правоотношений, возникающих в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Реализуя принцип федерализма, в Бюджетном кодексе РФ закреплены бюджетные полномочия Российской Федерации, бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации, бюджетные полномочия муниципальных образований <1>. В области налогообложения Российской Федерации принадлежит налоговый суверенитет, проявляющийся в установлении, введении и взимании на своей территории обязательных платежей, в частности федеральных налогов и сборов; установлении региональных и местных налогов и сборов, возврате излишне взысканных или уплаченных налогов и сборов и т.д. <2>. Суверенные права принадлежат государству (Российской Федерации и ее субъектам) также в области государственного кредита; организации денежного обращения и денежной эмиссии; валютного регулирования и т.д. Реализует свои полномочия Российская Федерация в финансовых правоотношения через соответствующие органы и организации, действующие от ее имени.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<2> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.
Муниципальные образования также являются субъектами финансовых правоотношений и функционируют на основе Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 30 октября 2017 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. Названный Федеральный закон определяет муниципальное образование как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 2017. N 45. Ст. 6573.
Местное самоуправление в Российской Федерации является одной из форм осуществления народом своей власти, обеспеченной в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, обеспечивается законами субъектов Российской Федерации.
Особый правовой статус муниципальных образований заключается в следующем: к ведению муниципальных образований относится самостоятельное решение вопросов, имеющих местное значение, в частности владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, установление, введение, исполнение местного бюджета, выпуск муниципальных займов и т.д. Свои полномочия муниципальные образования осуществляют самостоятельно или через свои органы, которые могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с одновременным предоставлением им для осуществления переданных государственных полномочий соответствующих материальных и финансовых ресурсов <1>. Для реализации предоставленных полномочий муниципальным образованиям им необходимы определенные финансовые ресурсы, которые они мобилизуют в процессе осуществления публичной финансовой деятельности и для участия в которой им и предоставляется законом особый статус субъекта финансового права <2>.
--------------------------------
<1> Статьи 130, 132 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // РГ. 1993. 25 дек.
<2> Савостьянова С.А. Правовое регулирование финансовой деятельности муниципальных образований: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
Другие субъекты (участники) финансового правоотношения также приобретают в соответствии с законом определенный финансово-правовой статус, который характеризуется совокупностью определенных субъективных прав, юридических обязанностей, установленной ответственностью, закрепленными в нормах финансового права, и который определяет их состояние относительно правовой системы.
Субъекты финансового правоотношения реализуют финансовую правосубъектность, закрепленную нормами финансового права, т.е. потенциальную возможность быть участником конкретных финансовых правоотношений (финансовая правоспособность) и самостоятельно от своего имени реализовать свои права и нести юридическую ответственность (финансовая дееспособность).
Финансовая правоспособность, как и любая правоспособность по российскому праву, возникает с момента рождения и прекращается смертью (объявлением умершим). Финансовая дееспособность для физического лица определяется достижением им определенного возраста и возможностью самостоятельно отдавать отчет своим действиям и руководить ими.
Значительную часть субъектов финансовых правоотношений составляют физические лица: граждане, иностранцы, лица без гражданства, лица с двойным гражданством.
Основные права, свободы и обязанности граждан в области финансов закреплены в Конституции РФ и нормах финансового законодательства. Среди субъектов финансового права - физических лиц необходимо назвать индивидуальных предпринимателей, которые должны быть зарегистрированы в установленном порядке и осуществляют предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Индивидуальные предприниматели участвуют в финансово-правовых отношениях, возникающих в различных сферах общественной жизни нашей страны.
Организации для участия в сфере финансов наделяются специальной правосубъектностью, которая, как отмечается в литературе, выражается в предоставлении им соответствующей компетенции (совокупности полномочий, прав, обязанностей, необходимых им для осуществления своих задач и функций), закрепленной в соответствующих нормативных правовых актах: федеральном или региональном законах, уставе, положении, договоре и т.п. При этом организации могут быть государственными и негосударственными.
В науке финансового права субъектов финансовых правоотношений, подразделяют:
- на органы государства, выполняющие функции управления в сфере финансов и обладающие в связи с этим необходимыми властными полномочиями (исполнительно-распорядительные, судебные, контрольно-надзорные и иные органы федерального и регионального уровня). Они выступают субъектами финансовых правоотношений, возникающих в различных областях общественной жизни страны (Президент РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба и другие);
- государственные и муниципальные унитарные предприятия, занимающиеся хозяйственной деятельностью и функционирующие на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления. Государственные и муниципальные унитарные предприятия осуществляют свою деятельность на основании Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ (в ред. от 29 июля 2017 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 1 ноября 2017 г.) "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <1>. Названный Федеральный закон определяет в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия и т.д.;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746; СЗ РФ. 2017. N 30. Ст. 4457.
- коммерческие и некоммерческие организации.
Коммерческая организация - это юридическое лицо, преследующее извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.
Некоммерческая организация - это юридическое лицо, не имеющее извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющее полученную прибыль между участниками.
Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных обществ, хозяйственных партнерств, производственных кооперативов и т.д.
Некоммерческие организации могут создаваться в форме потребительских кооперативов, религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Некоммерческие организации могут в соответствии с законодательством осуществлять и предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям. Российское законодательство допускает создание объединений коммерческих и (или) некоммерческих организаций в форме ассоциаций и союзов;
- общественные объединения: общественные организации, общественное движение; общественные фонды, общественное учреждение; органы общественной самодеятельности; политические партии и т.д. Все они наделяются специальной правосубъектностью (компетенцией) для реализации задач и целей, ради которых они созданы. Те из них, которые наделены правами юридического лица, выступают в качестве субъектов различных финансовых правоотношений. Организация и деятельность общественных объединений регулируется Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в ред. от 2 июня 2016 г.) <1>. Предметом регулирования названного Федерального закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, создание, реорганизацию и (или) ликвидацию общественных объединений. Итак, субъектами финансовых правоотношений в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими сферу финансов, могут быть физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, различные образования физических лиц вплоть до государства как национального социума.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; СЗ РФ. 2016. N 23. Ст. 3303.
3.3. Юридические факты в финансовом праве
В юриспруденции под юридическими фактами имеют в виду конкретные жизненные обстоятельства, вызывающие в соответствии с действием юридических норм возникновение, изменение или прекращение правоотношений.
Конкретные обстоятельства, возникающие в реальной жизни, называются юридическими фактами потому, что они предусмотрены в гипотезе и диспозиции нормы права и с их возникновением связано наступление тех или иных правовых последствий, предусмотренных в том числе и в санкции нормы.
Указанные обстоятельства называются юридическими фактами потому, что в соответствии с нормами права определяют конкретное содержание взаимных прав и обязанностей сторон. Например, содержание прав и обязанностей налогоплательщика при отсрочке, рассрочке налоговых платежей устанавливается не только нормами Налогового кодекса РФ, но и договором между налогоплательщиком и налоговым органом, а последний является юридическим фактом.
Часто для возникновения правоотношения требуется фактический состав, т.е. совокупность двух или нескольких фактических обстоятельств, наличие которых необходимо для наступления юридических последствий (например, для возникновения кредитных правоотношений необходимо достижение определенного возраста, наличие трудового стажа, дохода (зарплаты), решение руководства банка о выдаче кредита).
Публичные финансовые правоотношения, например, всегда возникают, изменяются и прекращаются при наличии финансового планового акта, предусматривающего аккумулирование, распределение и использование государственных финансовых ресурсов.
Юридические факты в финансовом праве классифицируют по различным основаниям. Юридические факты по последствиям, которые они влекут за собой, подразделяются:
- на правообразующие - это такие факты, которые вызывают изменение финансовых правоотношений (например, приобретение земельного участка влечет за собой при определенных условиях возникновение обязанности по уплате земельного налога);
- правоизменяющие - это такие факты, которые вызывают изменение финансовых правоотношений (например, изменение ставки по тому или другому налогу);
- правопрекращающие - это такие факты, которые обусловливают прекращение финансовых правоотношений (например, уплата налога прекращает налоговое правоотношение).
Однако один и тот же юридический факт может вызвать несколько юридических последствий (в частности, смерть гражданина может вызвать возникновение налогового правоотношения в связи с переходом имущества по наследству, прекращение некоторых налоговых обязанностей, изменение правоотношения по кредитному договору и т.д.).
По волевому признаку юридические факты делятся на события и деяния (действие или бездействие).
События - это такие юридические факты, наступление которых не зависит от воли субъектов правоотношения (например, пожар от удара молнии, истечение срока исковой давности и др.).
Действия - волевые акты поведения людей, внешнее выражение их воли и желания, которые бывают правомерными и неправомерными. Правомерные действия совершаются в рамках предписаний действующих финансовых правовых норм, в свою очередь они подразделяются на индивидуальные юридические акты и юридические поступки. Индивидуальные юридические акты, как отмечается в юридической литературе, - это внешне выраженные решения людей, направленные на достижение определенных правовых результатов в финансовой сфере. К ним относятся акты применения права (решения судебных и административных органов), договоры между организациями, заявления граждан и другие волеизъявления, вызывающие правовые последствия. Юридические поступки есть фактическое поведение людей, составляющее содержание реальных жизненных отношений (например, уплата налогов, возврат долга, передача вещей и денег по договору залога). Юридические поступки вызывают правовые последствия независимо от того, были они направлены на достижение указанных последствий или нет. Неправомерные действия - это правонарушения, активное поведение, нарушающее, например, законодательство о налогах и сборах, которые не направлены на соблюдение или направлены на нарушение предписаний, содержащихся в финансовых правовых нормах.
Бездействие - это пассивное поведение, не имеющее внешнего выражения. Бездействие может быть правомерным (соблюдение запретов) и неправомерным (неисполнение обязанности).
3.4. Способы защиты прав субъектов финансовых отношений
Под способами защиты прав понимаются закрепленные законом материально-правовые и процессуальные меры принудительного характера, посредством которых восстанавливаются (признаются) нарушенные (оспариваемые) права и осуществляется воздействие на правонарушителя. Федеральными нормативными правовыми актами предусмотрены такие способы (порядок) защиты прав субъектов финансовых правоотношений, как административный, судебный, прокурорский, самозащита прав.
Административный способ (порядок) защиты предполагает обращение за защитой и восстановлением нарушенного права к вышестоящему органу власти по отношению к органу, принявшему решение или выполнившему действие. Процессуальный порядок реализации административного способа защиты достаточно прост, разрешение поданной жалобы осуществляется на общих правилах рассмотрения жалоб и заявлений органами государственной власти и предусматривает в основном месячный срок рассмотрения, если иное не установлено российским законодательством. Административный порядок предполагает упрощенное производство по поданной жалобе и вынесение решения по ней. Вместе с тем необходимо отметить, что административный порядок в некоторых случаях не исключает возможность для субъекта обращения впоследствии за защитой в суд либо ему предоставляется альтернативный выбор порядка защиты своих нарушенных прав. Так, например, в НК РФ имеется специальная глава 19, устанавливающая порядок обжалования актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц, в которой закрепляется право каждого лица обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действие или бездействие их должностных лиц, если, по мнению этого лица, такие акты, действия или бездействие нарушают его права <1>. Как правило, акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействия их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган в порядке, предусмотренном в Налоговом кодексе РФ.
--------------------------------
<1> Статья 137 части 1 НК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.