Система правоохранительных органов Российской Федерации
Под правоохранительной деятельностью понимают установленную Конституцией РФ и федеральными законами деятельность специально уполномоченных государственных и негосударственных органов по охране права путем применения мер юридического воздействия. К основным направлениям правоохранительной деятельности относятся:
♦ правосудие;
♦ конституционный контроль;
♦ прокурорский надзор;
♦ оперативно-розыскная деятельность;
♦ расследование преступлений;
♦ производство по делам об административных правонарушениях;
♦ обеспечение общественного порядка и безопасности;
♦ юридическая помощь гражданам и организациям.
Содержание большей части направлений правоохранительной деятельности (правосудие, конституционный контроль, прокурорский надзор, производство по делам об административных правонарушениях) было рассмотрено в предыдущих разделах. Поэтому в рамках данного раздела рассмотрим такие направления, как оперативно-розыскная деятельность и расследование преступлений.
Правоохранительную деятельность осуществляют правоохранительные органы — специально уполномоченные государственные и негосударственные органы, основной функцией которых является охрана законности, правопорядка и безопасности, защита прав и свобод граждан, борьба с преступностью.
Большинство правоохранительных органов Российской Федерации являются государственными органами исполнительной власти (МВД России, ФСБ России, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков и др.), судебными органами либо относятся к федеральным органам государственной власти с особым статусом (например, Прокуратура). Отнесение в некоторых источниках [41] к правоохранительным органам налоговых органов и органов по финансовому мониторингу, по мнению авторов, вряд ли может быть признано оправданным, ввиду их особых целей и задач, отличных от правоохранительной деятельности. Помимо государственных органов, в правоохранительную систему РФ входят и негосударственные органы — адвокатура, частный нотариат, частные детективы и охранники. Система правоохранительных органов РФ приводится в табл. 6.7.
Таблица 6.7
Правоохранительные органы Российской Федерации
| № п/п п/п | Правоохранительный орган, его структурные подразделения | Правовая основа функционирования | Основные направления деятельности | Возглавляет | |
| 1 | Министерство внутренних дел РФ | Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел РФ» | Выработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции | Министр | |
| 1.1 | Милиция: а) криминальная милиция (КМ) | Закон РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. №1026-1 | Выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно, организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, и др. | Начальник КМ (в ранге зам. министра) | |
| б) общественной безопасности (МОБ) | Обеспечение безопасности личности, общественной безопасности; охрана собственности и общественного порядка; выявление, предупреждение.и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, и др. | Начальник МОБ (в ранге зам. мини-стра) | |||
| 1.2 | Внутренние войска МВД РФ | Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ» от 06 февраля 1997 г. № 27-ФЗ | Охрана общественного порядка; обеспечение общественной безопасности и режима чрезвычайного положения; охрана важных государственных объектов и специальных грузов; участие в территориальной обороне и охране Государственной границы РФ и др. | Главком внутренних войск (в ранге зам. министра) | |
| 1.3 | Федеральная миграционная служба (при МВД РФ) | Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Миграционной службы» | Производство по делам о гражданстве РФ; оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ; регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ; оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда, проживания и временного пребывания в РФ; предупреждение и пресечение незаконной миграции; контроль и надзор в сфере внешней трудовой миграции и др. | Директор | |
| 2. Органы безопасности РФ Органы безопасносп безопасности РФ | |||||
| 2.1 | Федеральная служба безопас- ности РФ | Федеральный закон «О Феде-ральной службе безопасно- сти» от 03 апреля 1995 г. № 40-ФЗ, Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности» | Контрразведывательная деятельность; борьба с преступностью и террористиче ской угрозой; разведывательная деятельность; пограничная деятельность; обеспечение информационной безопасности | Директор (в ранге фе- дерального министра) | |
| 2.2 | Служба внешней разведки России | Федеральный закон «О внеш- ней разведке» от 10 января 1996г.№5-ФЗ | Разведывательная деятельность в полити- ческой, экономической, военно-стратегической, научно-технической и экологической сферах, обеспечение безопасности учреждений РФ за границей и др. | Директор (в ранге федерального министра) | |
| 2.3 | Федеральная служба охраны РФ | Указ Президента РФ от 07 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны РФ» | Обеспечение безопасности объектов госу- дарственной охраны в местах их постоян- ного и временного пребывания и на трассах проезда, а также обеспечение безопасности специальной связи, предоставляемой государственным органам, и др. | Директор (в ранге фе- дерального министра) | |
| 3 | Федеральная служба по конт-ролю за оборо-том наркотиков РФ | Указ Президента РФ от 28 июля 2004 г. № 976 «Вопросы Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков» | Выработка государственной политики, нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействие их незаконному обороту и др. | Директор (в ранге фе- дерального министра) | |
| Таблица 6.7(окончание) | |||||
| № п/п п/п | Правоохранительный орган, его структурные подразделения | Правовая основа функционирования | Основные направления деятельности | Возглавляет | |
| 4 | Федеральная служба исполне- ния наказании (при Минюсте РФ) | Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 08 января 1997 г. № 1-ФЗ, Указ Президента РФ от 21 марта 2005 г. № 317 «О некоторых вопросах Федеральной службы ис-полнения наказаний» | Исполнение уголовных наказаний в отно-шении осужденных, содержание лиц, по-дозреваемых либо обвиняемых в соверше-нии преступлении, а также подсудимых, находящихся под стражей; контроль пове-дения условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, и др. | Директор | |
| 5 | Федеральная служба судеб-ных приставов (при Минюсте РФ) | Федеральный закон «О су- дебных приставах» от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ, Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных прис-тавов» | Обеспечение установленного порядка деятельности судов; осуществление исполнительного производства по принудительному исполнению судебных актов и актов других органов; розыск должника-организации, а также имущества должника (физического и юридического лица); защита интересов РФ как кредитора в делах о банкротстве | Директор — главный су- дебный при- став РФ | |
| 6 | Федеральная та- моженная служ- ба | Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ, а также Постановление Правительства РФ от 21 августа 2004 г. № 429 «О Федеральной таможенной службе» | Взимание таможенных пошлин, налогов и сборов; таможенное оформление и таможенный контроль; производство дел об административных правонарушениях; дознание и производство неотложных следственных действий по делам о контрабанде; оперативно-розыскная деятельность и др. | Директор | |
| 7. Негосударственные правоохранительные органы | |||||
| 7.1 | Адвокатура | Федеральный закон «Об адво- катской деятельности и адво- катуре в РФ» от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ | Оказание квалифицированной юридической помощи физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию | Федеральная палата адво- катов | |
| 7.2 | Нотариат | Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. №4462-1 | Обеспечение защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариальных действии от имени РФ | Федеральная нотариальная палата | |
| 7.3 | Частные детек- тивы и частные охранники | Закон РФ «О частной детек- тивной и охранной деятельности в Российской Федерации» от 11 марта 1992 г. №2487-1 | Оказание услуг физическим и юридическим лицам в сфере сыска и охраны в целях защиты их прав и законных интересов | — | |
В сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров правоохранительную деятельность в пределах своих полномочий осуществляют Генеральная прокуратура, МВД России, ФСБ России, Федеральная таможенная служба, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба исполнения наказаний и другие правоохранительные органы. Координация их деятельности в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров возложена на Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России). Она осуществляет следующие полномочия:
♦ координация деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по организации исполнения законодательства РФ о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах, а также о противодействии их незаконному обороту;
♦ нормативно-правовое регулирование в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;
♦ выявление условий, способствующих незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, и организация мероприятий по их устранению;
♦ оперативно-розыскная деятельность;
♦ организация и осуществление розыска лиц, которые обвиняются или подозреваются в совершении преступлений, отнесенных к подследственности органов наркоконтроля, и скрылись от органов предварительного расследования или суда либо местонахождение которых неизвестно;
♦ дознание и предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, отнесенных к подследственности органов наркоконтроля;
♦ производство по делам об административных правонарушениях;
♦ контроль деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в пределах своей компетенции — в области оборота сильнодействующих веществ;
♦ лицензирование деятельности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ и выдача необходимых разрешений;
♦ хранение, перевозка и уничтожение конфискованных или изъятых из незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также инструментов и оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для производства и изготовления наркотических средств и психотропных веществ;
♦ в пределах своей компетенции — противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных в результате совершения преступлений, отнесенных к подследственности органов наркоконтроля, и др.
В целях реализации своих полномочий ФСКН России имеет право:
♦ проводить проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность, связанную с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также сильнодействующих веществ;
♦ выдавать в установленном порядке предписания и заключения;
♦ предъявлять в суд требования о прекращении деятельности или ликвидации юридических лиц в случаях, предусмотренных законодательством о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах;
♦ использовать в целях зашифровки личности сотрудников, ведомственной принадлежности подразделений и организаций, помещений И транспортных средств органов наркоконтроля, а также личности граждан, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, документы других федеральных органов исполнительной власти и организаций;
♦ использовать наркотические средства, психотропные вещества и их прекурсоры в экспертной и иной деятельности, и др.
ФСКН России возглавляет Директор (в ранге федерального министра), назначаемый и освобождаемый от должности Президентом РФ. У него есть 4 заместителя (в том числе статс-секретарь — заместитель директора), назначаемых и освобождаемых от должности по нредложе-нию директора Президентом РФ. В структуре центрального аппарата ФСКН России имеется 10 департаментов по основным направлениям деятельности: Оперативно-розыскной, Следственный, Международно-правовой, Административный, Организационно-региональной деятельности, Межведомственной и информационной деятельности, Кадрового обеспечения, Оперативного обеспечения, Специального и криминалистического обеспечения, Тылового обеспечения. ФСКН России осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через входящие в ее систему региональные управления и управления (отделы) по субъектам РФ (территориальные органы), а также иные организации и подразделения. Предельная численность ФСКН России установлена в количестве 40 тыс. единиц, в том числе центрального аппарата— 1400 единиц.
6.4.2. Основы оперативно-розыскной деятельности
Оперативно-розыскная деятельность (ОРД) — это вид правоохранительной деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями уполномоченных государственных органов посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.
Правовой основой ОРД является Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ. Задачами оперативно-розыскной деятельности являются:
♦ выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;
♦ осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;
♦ добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ.
К органам, осуществляющим ОРД, относятся: органы внутренних дел, органы ФСБ, федеральные органы государственной охраны, таможенные органы, органы Службы внешней разведки РФ, органы Федеральной службы исполнения наказаний, а также органы по контролю оборота наркотиков. Кроме того, правом на проведение ОРД наделено оперативное подразделение органа внешней разведки Министерства обороны РФ — Главное разведывательное управление Генерального штаба (ГРУ), но только целях обеспечения собственной безопасности и при условии, что это не затрагивает полномочий иных вышеуказанных органов.
При решении задач ОРД оперативные подразделения вправе:
♦ проводить гласно и негласно установленные законом оперативно-розыскные мероприятия (ОРМ), изымать предметы, материалы и сообщения, а также прерывать предоставление услуг связи в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью лица или угрозы государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ;
♦ устанавливать на безвозмездной либо возмездной основе отношения сотрудничества с лицами, изъявившими согласие оказывать содействие на конфиденциальной основе органам, осуществляющим ОРД;
♦ использовать в ходе проведения ОРМ служебные помещения и имущество предприятий, учреждений, организаций и воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц;
♦ использовать в целях конспирации документы, зашифровывающие личность должностных лиц, ведомственную принадлежность организаций, помещений и транспортных средств органов, осуществляющих ОРД, а также личность граждан, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе;
♦ создавать в установленном законом порядке предприятия, учреждения, организации и подразделения, необходимые для решения возложенных на органы, осуществляющие ОРД, задач.
Основаниями для проведения ОРМ являются:
♦ наличие возбужденного уголовного дела.
♦ ставшие известными органам, осуществляющим ОРД, сведения:
- о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противо-правного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;
- о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ;
- о лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда или уклоняющихся от уголовного наказания;
- о лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов;
- поручения следователя, органа дознания, указания прокурора или определения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве;
♦ запросы других органов, осуществляющих ОРД;
♦ постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц;
♦ запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами РФ.
Кроме того, органы, осуществляющие ОРД, вправе также собирать сведения, необходимые для принятия решений: о допуске к сведениям, составляющим государственную тайну; о допуске к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей среды; о допуске к участию в ОРД или о доступе к материалам, полученным в результате ее осуществления; об установлении или о поддержании с лицом сотрудничества при подготовке и проведении ОРМ; по обеспечению собственной безопасности органов, осуществляющих ОРД; о выдаче разрешений на частную детективную и охранную деятельность.
Основным составным элементом оперативно-розыскной деятельности являются оперативно-розыскные мероприятия, носящие разведывательно-поисковый характер и направленные на решение конкретных тактических задач. Статьей 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» предусмотрены следующие виды оперативно-розыскных мероприятий.
♦ Опрос, то есть специальная беседа, проводимая с гражданами, которым могут быть известны сведения о расследуемом событии или причастных к нему лицах. Проведение опроса допускается только при добровольном согласии. При этом лица, отказавшиеся явиться для беседы, не могут быть подвергнуты принудительному приводу. Опрос может носить также негласный характер, когда оперативные работники, проводящие его, из тактических соображений скрывают его истинные цели либо свою профессиональную принадлежность.
♦ Наведение справок — сбор информации о лицах, причастных к преступной деятельности, хранящейся в документах (в том числе архивных). Сбор информации может осуществляться как гласно через информационно-поисковые системы правоохранительных органов, по запросам в различные организации и учреждения, путем непосредственного изучения документов, так и негласно, когда цели получения информации, а также личность наводящего справки зашифровываются.
♦ Сбор образцов для сравнительного исследования — действия, направленные на получение объектов — носителей информации, необходимых для их последующего изучения, описания или сравнения с ранее добытыми аналогами (следами, предметами, текстами, фотоснимками, сырьем и др.) путем изъятия указанных объектов, их фотографирования, дактилоскопирования, звукозаписи или посредством проверочной закупки. Данное ОРМ также может осуществляться гласно, негласно и зашифрованно.
♦ Проверочная закупка — один из методов сбора образцов для сравнительного исследования, предполагающий приобретение у объекта ОРД предметов, веществ и т. п., подтверждающих факт конкретного правонарушения. Данное ОРМ проводится в зашифрованной (под видом обычного покупателя) либо в негласной (когда сам факт проведения закупки скрывается от продавца) форме.
♦ Исследование предметов и документов — непроцессуальная криминалистическая экспертиза объектов, полученных в результате ОРМ (так называемая оперативно-розыскная экспертиза), проводимое, как правило, до возбуждения уголовного дела с целью выявления признаков преступной деятельности и причастности к ней проверяемых лиц. Данное ОРМ проводится негласно, как правило в комплексе со сбором образцов для сравнительного исследования и проверочной закупкой, экспертно-криминалистическими службами правоохранительных органов.
♦ Наблюдение (физическое, электронное, смешанное) — негласное слежение за лицами, подозреваемыми в преступной деятельности, используемыми ими транспортными средствами, местами их нахождения с целью получения информации о признаках преступной деятельности, возможных соучастниках, местах хранения орудий совершения преступлений или похищенного имущества. Данное ОРМ осуществляется как самими оперативными работниками, так и сотрудниками специальных оперативно-технических и поисковых подразделений.
♦ Отождествление личности — способ установления лиц, причастных к преступной деятельности либо находящихся в розыске, заключающийся в непроцессуальном опознании личности по внешним признакам, голосу, запаху (с использованием служебных собак), а также с применением информационного поиска в оперативно-справочных, розыскных и криминалистических учетах.
♦ Обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств — это оперативный (непроцессуальный) осмотр жилых и служебных помещений, транспортных средств и других объектов в целях поиска следов преступной деятельности, орудий преступления, разыскиваемых преступников, а также получения другой информации, необходимой для решения задач ОРД. Данное ОРМ может носить гласный, зашифрованный или негласный характер.
♦ Контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений (перлюстрация корреспонденции) — это разведывательный способ получения информации о преступной деятельности подозреваемых лиц путем негласного (для адресата) обнаружения и изучения содержания корреспонденции и почтовых отправлений. Данное ОРМ осуществляется только оперативными подразделениями органов МВД, ФСБ и ФСКН России и может носить как разовый, так и длящийся (до 6 месяцев) характер (в последнем случае мероприятие осуществляется оперативно-техническими подразделениями).
♦ Прослушивание телефонных переговор'ов — это негласное получение информации, передаваемой лицами, подозреваемыми в совершении преступлений, по линиям телефонной связи (в том числе по каналам сотовой и космической связи). Осуществляется только оперативно-техническими подразделениями органов МВД, ФСБ и ФСКН России. Предельная продолжительность данного мероприятия — 6 месяцев.
♦ Снятие информации с технических каналов связи — это негласцое получение информации, передаваемой лицами, подозреваемыми в преступной деятельности, по техническим каналам связи (компьютерным, телефаксным, телетайпным и др.).
♦ Оперативное внедрение — это способ получения информации путем установления доверительных отношений между штатными негласными сотрудниками органов, осуществляющих ОРД, или лицами, оказывающими им содействие на конфиденциальной основе и ли-цами, подозреваемыми в преступлениях, совершаемых организованными группами, иначе говоря, — это легендированное внедрение в организованную преступную группу или преступное сообщество.
♦ Контролируемая поставка — это перемещение под контролем правоохранительных органов, наделенных правом на осуществление ОРД, товаров, веществ и предметов (в том числе запрещенных или ограниченных в обороте) в целях выявления и пресечения преступлений (например, контрабанды), а также выявления лиц, причастных к их совершению. Данное ОРМ предусматривает оказание конспиративного управляющего воздействия на развитие ситуации в выгодном для правоохранительных органов направлении. В практике правоохранительной деятельности контролируемая поставка обычно осуществляется в рамках специальной (тактической) операции, то есть совокупности организационных, следственных и оперативно-розыскных мероприятий, объединенных общим замыслом и направленных на достижение единой цели.
♦ Оперативный эксперимент — это способ получения информации посредством проведения необходимых опытных действий по созданию потенциальному преступнику условий для совершения им преступления при наличии у него возможности выбора законопослушного поведения. Оперативный эксперимент может проводиться как в отношении конкретных лиц, обоснованно подозреваемых в преступной деятельности (получении взяток, торговле наркотиками и т. п.), так и для выявления намерений неизвестных лиц, совершающих серийные преступления путем применения различных «ловушек» и «приманок».
Проведение ОРМ, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также право на неприкосновенность жилища, допускается только на основании судебного решения и при наличии информации о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно, а также о событиях или действиях, создающих угрозу безопасности РФ. Однако в случаях, которые не терпят отлагательства и могут привести к совершению тяжкого преступления, допускается на основании мотивированного постановления одного из руководителей органа, осуществляющего ОРД, проведение ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан, с обязательным уведомлением суда в течение 24 часов. В течение 48 часов с момента начала ОРМ орган, его осуществляющий, обязан получить судебное решение о его проведении либо прекратить его проведение. Результаты ОРД используются для доказывания при расследовании преступлений.