Глава III. Государственная экологическая экспертиза

Дата: 2025-05-25; Просмотры: 6

Оценка:

0.00 из 5.00 — оценок

Скачиваний: 0

Скачать

Статья 10. Государственная экологическая экспертиза

Статья 10 устанавливает положение о том, что государственная экологическая экспертиза может быть организована и проведена только специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы, а не любым или всеми специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды.

Данный вид экспертизы организуется и проводится в определенном порядке, регламентируемом комментируемым Законом и другими нормативными правовыми актами, например Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г.

Организация и проведение государственной экологической экспертизы может регулироваться также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При этом должно соблюдаться правило о соответствии таких актов федеральным законам, установленное в ч. 2 ст. 76 Конституции РФ.

Таким образом, государственные эколого-экспертные органы не вправе сами устанавливать порядок организации и проведения государственной экологической экспертизы. Отступление от правовых требований по этим вопросам будет нарушением принципа законности заключений государственной экологической экспертизы со всеми вытекающими из этого последствиями.

Статья 10 определяет уровни проведения государственной экологической экспертизы. Такая экспертиза может проводиться на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. Госкомэкология РФ имеет свои органы не только на уровне субъектов Федерации, но и в городах. Городские органы Госкомэкологии РФ также не вправе проводить государственную экологическую экспертизу.

Статья 11. Объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня

1. В ст. 11 установлены объекты государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне. Основанием для составления перечня объектов экспертизы являются принципы экологической экспертизы, указанные в ст. 3 Закона, касающиеся прежде всего презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности и обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экспертизы.

Статья 11 регламентирует следующие основные три положения:

- государственная экологическая экспертиза проводится в обязательном порядке по всем указанным в статье видам материалов (документации);

- государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат материалы (проекты документов), разрабатываемые на различных этапах планирования и проектирования намечаемой деятельности и утверждаемые Правительством РФ и специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти;

- на государственную экологическую экспертизу, проводимую на федеральном уровне, направляются материалы (проекты документов), при реализации которых возможно воздействие на природную среду в пределах территории двух или более субъектов Российской Федерации, либо материалы, обосновывающие пользование природными объектами (ресурсами) федерального значения, а также особо ценными территориями, имеющими общегосударственное значение.

Первое из указанных положений ранее было установлено ст. 36 Закона "Об охране окружающей природной среды"*(13). Этим Законом были также определены четыре типа материалов, подлежащих государственной экологической экспертизе: предплановые, предпроектные и проектные материалы, экологические обоснования лицензий и сертификатов. При этом виды документации в пределах выделенных типов материалов не конкретизировались. В развитие Закона "Об охране окружающей природной среды" постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1992 г. N 942 было утверждено Положение о государственной экологической экспертизе*(14), где объекты государственной экологической экспертизы были уточнены и включали уже семь видов документации. Именно этот перечень лег в основу перечня объектов государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне (а также на уровне субъектов Российской Федерации). С принятием Федерального закона "Об экологической экспертизе" указанное Положение потеряло свою актуальность и было отменено постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698 "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы"*(15), за исключением п. 14 и 15, определяющих расходование средств государственной экологической экспертизы.

До принятия Закона об экологической экспертизе законодательно не были закреплены объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации. Отнесение объектов экспертизы к тому или иному уровню определялось на основании ведомственных документов Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации*(16) (Минприроды России). Так, приказом Минприроды России от 21 мая 1995 г. "О государственной экологической экспертизе предприятий с иностранными инвестициями" было определено, что предпроектная и проектная документация на объекты хозяйственной деятельности с иностранными инвестициями более 100 млн рублей и все объекты угледобывающей, нефте-газодобывающей и нефтеперерабатывающей отраслей независимо от доли иностранных инвестиций в уставном капитале организаций, которые планируют деятельность, потенциально опасную для окружающей природной среды, подлежит государственной экологической экспертизе в Госкомэкологии России.

Законом вводятся два признака, определяющих обязательность представления указанных материалов на государственную экологическую экспертизу в Госкомэкологию России:

- возможность потенциального воздействия на окружающую природную среду в пределах территории двух или нескольких субъектов Российской Федерации;

- федеральный статус территории, где планируется деятельность.

К объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня отнесены четырнадцать видов документации. В этот перечень, кроме ранее утвержденных объектов государственной экологической экспертизы, дополнительно включены:

- проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду;

- документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территории федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные;

- документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции, концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении Российской Федерации.

Таким образом, перечень объектов государственной экологической экспертизы становится более всеобъемлющим. Он включает практически все виды документации, которая регулирует или регламентирует деятельность, способную оказать воздействие на окружающую природную среду на территории двух и более субъектов Российской Федерации. Федеральным законом "Об исключительной экономической зоне"*(17) также установлено проведение государственной экологической экспертизы на федеральном уровне по объектам, планируемым к реализации в пределах этой зоны.

Однако ввиду отсутствия конкретных критериев в оценке возможных последствий (экологического риска) намечаемой деятельности, степени и масштабов ее опасности определение уровня проведения государственной экологической экспертизы по отдельным объектам экспертизы представляется довольно затруднительным.

Например, не определен четко уровень проведения государственной экологической экспертизы объектов градостроительства, сооружаемых на территориях федерального значения. В 1997 г. проводилась государственная экологическая экспертиза проекта строительства моста через реку Волгу и переходов к нему в г. Волгограде. Мост - объект градостроительства и согласно ст. 12 комментируемого Закона относится к объектам государственной экологической экспертизы, проводимой на уровне субъекта Российской Федерации. Поэтому государственная экологическая экспертиза предпроектной документации по строительству моста проводилась Волгоградским комитетом по охране окружающей среды. Однако при проведении экспертизы возникла проблема в связи с тем, что река Волга является объектом федерального значения и при строительстве моста могло быть оказано воздействие на водную среду и водные биоресурсы реки Волги, что могло привести к нанесению ущерба другим субъектам Российской Федерации, а именно Астраханской области. В связи с этим согласно ст. 11 комментируемого Закона государственная экологическая экспертиза проекта строительства моста должна проводиться в Госкомэкологии России. В данном случае проблема была решена путем изучения предпроектных материалов по оценке воздействия проектируемого моста на водный объект (реку Волгу) и водные биологические ресурсы. По результатам экспертной оценки, это воздействие ограничивалось акваторией реки в пределах Волгоградской области. Поэтому государственная экологическая экспертиза проекта строительства моста проводилась Волгоградским комитетом по охране окружающей среды.

При возникновении проблем в определении уровня проведения государственной экологической экспертизы по конкретным материалам рекомендуется руководствоваться указанными в начале данного комментария положениями по выделению объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня, в том числе учитывать масштаб прогнозируемого воздействия на окружающую природную среду. Однако на первых этапах разработки документации не всегда удается точно выявить зону прогнозируемого воздействия. Только при разработке проектной документации и уточнении проектных решений можно установить, какова будет зона этого воздействия и будут ли при реализации проекта затронуты интересы одного или нескольких субъектов Российской Федерации. При экологической экспертизе таких "спорных" объектов следует руководствоваться оценками степени и опасности воздействия на окружающую природную среду, исходя из типовых проектов. В случаях, когда отсутствуют оценки воздействия на окружающую природную среду для типовых проектов, необходимо уже на предпроектной стадии разработки документации уточнять проектные решения и масштаб прогнозируемого воздействия с учетом конкретных проектных решений.

2. Все перечисленные в статье объекты государственной экологической экспертизы на федеральном уровне можно объединить в девять групп.

К первой группе объектов государственной экологической экспертизы следует отнести проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, при реализации которых возможно воздействие на окружающую среду, а также нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации. В соответствии с порядком проведения государственной экологической экспертизы, установленным комментируемым Законом, указанные проекты должны представляться органами представительной, исполнительной и судебной власти.

Проведение государственной экологической экспертизы проектов законодательных актов затруднено вследствие отсутствия механизма учета заключения государственной экологической экспертизы при их принятии. Кроме того, по мнению некоторых ученых-юристов, просматривается определенное влияние органов исполнительной власти (ввиду того, что в соответствии со ст. 13 государственная экологическая экспертиза организуется и проводится Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации) на законодательный процесс, что не соответствует положению Конституции РФ о самостоятельности каждой из ветвей власти. Однако следует учесть, что в соответствии со ст. 14 и 15 комментируемого Закона государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, состоящей из внештатных (независимых) экспертов, и в соответствии со ст. 18 государственные органы, организующие проведение государственной экологической экспертизы и утверждающие сводное заключение экспертной комиссии, не имеют права вмешиваться в его выводы. Вследствие этого опасения о влиянии органов исполнительной власти на законодательный акт представляются напрасными.

По отношению к законопроектам государственная экологическая экспертиза может быть рассмотрена как деятельность по научному обоснованию допустимости реализации положений законопроекта, носящая рекомендательный характер и не обязывающая Государственную Думу Федерального Собрания принять заключение государственной экологической экспертизы.

Это следует также из п. 5 ст. 18 Закона, где указано, что заключение государственной экологической экспертизы по объектам, указанным в ст. 11 и 12, может быть положительным или отрицательным, за исключением нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Однако механизм применения этого положения не нашел должного отражения в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания, в котором не предусмотрено проведение государственной экологической экспертизы проектов законодательных актов, которые могут оказать воздействие на природную среду. Согласно Регламенту Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы и может участвовать в подготовке законопроектов в порядке дачи заключения на них по объектам совместного ведения, к которым относится природопользование и охрана окружающей среды. С целью подготовки заключения Правительства РФ на законопроекты, касающиеся деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду или при реализации которой будет осуществляться природопользование, они могут направляться на государственную экологическую экспертизу в Госкомэкологию России. Представление на государственную экологическую экспертизу законопроектов целесообразно после принятия их в первом чтении Государственной Думой РФ. Заключение государственной экологической экспертизы может быть учтено и при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Отсутствует также механизм учета заключения государственной экологической экспертизы при утверждении проектов подзаконных актов Российской Федерации (указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ). Кроме того, постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"*(18) не установлена обязательность проведения государственной экологической экспертизы на федеральном уровне проектов нормативных правовых актов, представляемых в Правительство РФ, или ведомственных нормативных актов, регистрируемых в Минюсте России, если их применение может привести к негативным изменениям в окружающей среде. Это, однако, не отменяет требования комментируемого Закона об обязательности проведения государственной экологической экспертизы этих актов.

Нормативно-технические и инструктивно-методические документы, регламентирующие хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать воздействие на окружающую природную среду, также чрезвычайно редко представляются на государственную экологическую экспертизу, за исключением строительных норм и правил, проекты которых регулярно направляются на государственную экологическую экспертизу Госстроем России. Причинами этого служит отсутствие в законодательных актах, регламентирующих правовые отношения в конкретных сферах деятельности, такого требования. Не разработан также порядок учета заключений государственной экологической экспертизы при согласовании Госкомэкологией России проектов нормативно-технической и инструктивно-методической документации, что приводит к тому, что значительное их количество согласовывается Госкомэкологией России без заключений государственной экологической экспертизы на проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов.

В связи с чем представляется целесообразным внести дополнение в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, предусмотрев в них обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов нормативных правовых актов и ведомственных нормативных документов, содержащих положения о регламентировании деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую природную среду.

3. Ко второй группе материалов, подлежащих государственной экологической экспертизе федерального уровня, можно отнести всю предплановую документацию, включая материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации. В том числе:

- проекты комплексных и целевых федеральных и межгосударственных инвестиционных программ;

- проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;

- проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;

- проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации.

В этот перечень могут входить, кроме указанных, экологические, инновационные, социально-экономические и другие федеральные или региональные программы, разрабатываемые за счет или с участием федеральных средств. Дать в Законе полный перечень программ не представляется возможным. В связи с этим перечень программ является открытым и может быть дополнен в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в области экологической экспертизы.

Основанием для отнесения программ к объектам экспертизы федерального уровня является источник ее финансирования и территория, на которой планируется реализация мероприятий, а именно:

- если программа финансируется преимущественно из федерального бюджета, то она подлежит экспертизе на федеральном уровне;

- если программой предусмотрены мероприятия на территории двух и более субъектов Российской Федерации, то такая программа также направляется на государственную экологическую экспертизу в Госкомэкологию России.

Экспертизе на федеральном уровне подлежат также проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация. Несмотря на то, что после принятия Закона прошло около четырех лет, такие программы еще ни разу не представлялись на государственную экологическую экспертизу. Необходимо отметить, что их экспертиза должна осуществляться с учетом не только требований законодательства Российской Федерации, но также и требований международных договоров и конвенций.

Представляемые на государственную экологическую экспертизу федерального уровня проекты предплановой документации включают проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил, комплексные схемы охраны природы на территории Российской Федерации, а также проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, являющихся собственностью Российской Федерации.

Проекты схем охраны природы Российской Федерации подлежат государственной экологической экспертизе для проверки соответствия предлагаемых решений природоохранительному законодательству, определения оптимальности видов и объемов мероприятий по предотвращению деградации природной среды, восстановления ее нарушенного состояния.

В соответствии со ст. 38 Закона были внесены изменения и дополнения в Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. В основном эти изменения и дополнения сводились к уточнению объектов экспертизы. Так, в постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"*(19) были включены требования о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы на проекты федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду. В соответствии с этим требованием на государственную экологическую экспертизу представляются программы, связанные с недропользованием, лесопользованием, землепользованием, пользованием водами, животным и растительным миром, а также химическим, биологическим разоружением, техническим переоснащением, и иные программы до представления их на утверждение в Минэкономики России.

Учитывая требования комментируемого Закона, водным законодательством были установлены требования о проведении государственной экологической экспертизы схем охраны и использования водного фонда при их разработке.

4. К третьей группе объектов государственной экологической экспертизы относится документация по конкретным ("точечным") объектам хозяйственной и иной деятельности независимо от их сметной стоимости и принадлежности, если она затрагивает интересы сопредельных государств, двух или более субъектов Российской Федерации. Это наиболее распространенная группа материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу. В нее входят технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, а также материалы по объектам организаций (предприятий) с иностранными инвестициями, объем которых превышает 500 тыс. долларов, а также уставные документы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, в соответствии с которыми конкретным организациям (фирмам) предоставляется право использования природных ресурсов на территории Российской Федерации.

Государственная экологическая экспертиза проектов строительства, реконструкции, расширения технического перевооружения, консервации и ликвидации объектов хозяйственной и иной деятельности (далее - проектов строительства), которая оказывает воздействие на окружающую среду, проводится в обязательном порядке независимо от того, проводилась ли ранее государственная экологическая экспертиза предплановой или предпроектной документации на эту деятельность. Требование о проведении государственной экологической экспертизы проектов строительства было установлено ранее Законом "Об охране окружающей природной среды" и Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, и особых трудностей при определении уровня проведения экспертизы эти объекты экспертизы не вызывают, за исключением случаев, когда объекты деятельности располагаются в приграничной с другим субъектом Российской Федерации зоне. При этом сам объект деятельности может оказывать незначительное воздействие, но зона воздействия будет распространяться на территорию другого субъекта Российской Федерации. Нормативных правовых актов, устанавливающих порядок проведения государственной экологической экспертизы по таким объектам строительства, не принималось. В данном случае рекомендуется руководствоваться ведомственными актами Минприроды России, утвержденными еще до принятия комментируемого Закона и допускающими проведение "совместных" экспертиз. При этом государственная экологическая экспертиза организуется тем территориальным комитетом по охране окружающей среды (края, области, автономной области), где планируется размещение объекта строительства. Но такая экспертиза должна проводиться при обязательном участии экспертов и представителей территориального комитета охраны окружающей среды другого субъекта Российской Федерации, на территорию которого воздействие оказывается.

Недостаточно четко законом определена государственная экологическая экспертиза предпроектной документации. Если Законом "Об охране окружающей природной среды" прямо указывается на обязательность проведения государственной экологической экспертизы предпроектных материалов, намечаемых к реализации на территории Российской Федерации, то такое требование в комментируемом Законе отсутствует. Это объясняется тем, что указанные в ст. 11 ТЭО и проекты объединены в одну группу объектов экспертизы, а в соответствии с постановлением Госстроя России от 29 октября 1993 г. N 18-41 "О порядке проведения государственной экспертизы градостроительной документации и проектов строительства в Российской Федерации" (зарегистрировано Минюстом России 10 ноября 1993 г. N 338) эти две стадии проектирования объединены в одну - ТЭО (проект), хотя ранее ТЭО относилось к предпроектной стадии проектирования.

С 1995 г. строительными правилами (СП 101-01-95) введена предпроектная стадия разработки проектных решений - обоснование инвестиций и определены требования к составу материалов по оценке воздействия на окружающую среду.

В соответствии со ст. 41 и 42 Закона "Об охране окружающей природной среды" по крупным объектам строительства государственная экологическая экспертиза должна осуществляться дважды: при выборе места строительства (обоснование инвестиций) и проекта.

Учитывая важность определения степени экологической опасности объектов намечаемой деятельности, предпроектная документация по экологически опасным объектам подлежит государственной экологической экспертизе как на предпроектной стадии (при обосновании инвестиций и места размещения объекта строительства), так и на стадии проектных материалов (при уточнении технических решений по снижению воздействия на окружающую среду и иных природоохранных мероприятий). Нормативными документами Госкомэкологии России (Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, Регламент государственной экологической экспертизы) определены требования к содержанию экологического обоснования в предпроектной документации (уставные документы по недропользованию, обоснования инвестиций, а при отсутствии последних - ходатайства (декларации) о намерениях) и проектной документации, а также к составу документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу на этих этапах проектирования.

На государственную экологическую экспертизу федерального уровня, учитывая требования ст. 41 Закона "Об охране окружающей природной среды", направляются как обоснования инвестиций, так и технико-экономические обоснования строительства с целью уточнения на предпроектной стадии места размещения объектов намечаемой деятельности. В проектах же обосновываются технические решения по снижению воздействия на окружающую среду и оценивается их достаточность.

Материалы по созданию организаций горнодобывающей промышленности были выделены в статье в связи с тем, что система проектирования объектов по разработке месторождений не в полном объеме совпадает с системой проектирования по объектам хозяйственной деятельности, утвержденной Госстроем России. Проведение государственной экологической экспертизы по этим объектам позволяет оценить на этапе создания этих организаций ее финансовые и материальные возможности по обеспечению рационального недропользования, достаточность имеющихся в этих организациях средств и возможностей по сохранению качества окружающей среды.

5. К четвертой группе объектов государственной экологической экспертизы на федеральном уровне относятся проекты международных договоров. Законодательством о международных договорах процедура государственной экологической экспертизы не предусмотрена. Однако указывается, что в подготовке проектов международных договоров должны участвовать государственные органы исполнительной власти, чьи интересы затрагиваются. В связи с этим согласно комментируемому Закону проекты международных договоров, в которых участвует российская сторона и подписание которых обязывает Россию принимать решения, могущие негативно отразиться на качестве окружающей среды, в процессе их подготовки должны быть направлены в Госкомэкологию России на государственную экологическую экспертизу до передачи их в Министерство иностранных дел Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

6. К пятой группе объектов экспертизы относятся материалы, обосновывающие соглашения о разделе продукции, концессионные и иные договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении Российской Федерации, а также материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности на всей территории Российской Федерации. Экспертиза этих материалов проводится с целью оценки возможностей лицензиата реализовать свою деятельность в соответствии с природоохранительным законодательством Российской Федерации, а также проверки достаточности и экологической обоснованности средств и методов планируемой деятельности (без ущерба окружающей природной среде при ее реализации).

Требование о проведении государственной экологической экспертизы проектов соглашений о разделе продукции было установлено Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции"*(20). После принятия этого Закона, а также Федерального закона "Об экологической экспертизе" требование государственной экологической экспертизы при осуществлении недропользования закреплено также в подзаконных актах об охране недр и недропользовании. В частности, в постановлении Правительства РФ от 23 февраля 1996 г. N 210 "Об органах, осуществляющих государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономический и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр"*(21) определены требования государственной экологической экспертизы экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр. Эта информация подготавливается при выдаче лицензий на недропользование для установления условий изучения, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых, а также при разработке проектной документации на объекты строительства. Государственная экологическая экспертиза экологической информации осуществляется по материалам обоснования заявки инициатора деятельности (лицензиата), которую он направляет в лицензионную комиссию для получения лицензии, а также проектной документации (ТЭО, проекта) на строительство сооружений при разработке месторождений полезных ископаемых (проект обустройства месторождения).

Государственная экологическая экспертиза обоснования лицензий на другие виды пользования природными ресурсами до настоящего времени не получила должного развития, включая обоснование лицензий на изъятие объектов животных и растений, занесенных в Красную книгу РФ.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. N 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей природной среды"*(22) и ведомственными документами Госкомэкологии России государственной экологической экспертизе подлежат также материалы, обосновывающие выдачу лицензий на деятельность по утилизации отходов (размещение, складирование и транспортировку отходов) и по экологическому обследованию территорий.

7. Шестая группа объектов государственной экологической экспертизы включает проекты технической документации на новые технику, технологии, материалы и вещества, сертифицируемые товары и услуги, в том числе закупаемые за рубежом. В эту группу входят также озоноразрушающие вещества, государственная экологическая экспертиза на ввоз которых в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации проводится на федеральном уровне в соответствии с ведомственными документами Госкомэкологии России, в том числе в соответствии с приказом Госкомэкологии России от 27 ноября 1997 г. N 529 "О порядке приема, рассмотрения и проведения экспертизы материалов обоснования возможности ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции".

Согласно Федеральным законам "О стандартизации"*(23), "О сертификации продукции и услуг"*(24) стандарты и сертифицируемые товары должны содержать нормы их экологической безопасности. Однако порядок определения экологической безопасности производимых товаров (материалов, веществ), техники и технологии нормативными правовыми актами не определен в установленном порядке. В связи с чем, как правило, государственная экологическая экспертиза новой техники и технологий, сертифицируемых товаров и услуг проводится по заявкам инвесторов при применении ими новых технологий и материалов на действующих предприятиях.

Федеральным законом "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами"*(25) установлена обязательность проведения государственной экологической экспертизы пестицидов и других ядохимикатов, применяемых в сельском хозяйстве, только при ввозе их из-за рубежа. Обязательность проведения государственной экологической экспертизы по применению пестицидов и агрохимикатов в конкретных природных условиях законодательством не установлена.

8. Седьмая группа объектов государственной экологической экспертизы на федеральном уровне включает материалы экологического обследования территорий для придания статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения или зон экологического бедствия, чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации территории этих зон. Отнесение этих материалов к объектам экспертизы на федеральном уровне определено или необходимостью экспертной оценки целесообразности финансирования из федерального бюджета комплекса рекомендуемых природоохранных мероприятий по реабилитации территории в указанных объемах, оценки их целесообразности и достаточности (для зон экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации), или федеральной значимостью и общегосударственной ценностью территорий (при организации особо охраняемых природных территорий).

В 1996 г. Департаментом государственной экологической экспертизы Госкомэкологии России разработаны требования к материалам, обосновывающим выделение зон экологического бедствия или зон чрезвычайной экологической ситуации, которые утверждены приказом Госкомэкологии России от 28 марта 1996 г. N 113. Экспертиза указанных объектов неоднократно проводилась в Госкомэкологии России по заявкам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (например, по выделению г. Новокузнецка в зону экологического бедствия). Однако до настоящего времени решения о выделении зон экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации по результатам проведения государственной экологической экспертизы не было.

9. Восьмая группа объектов государственной экологической экспертизы на федеральном уровне включает документацию на изменение функционального статуса и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалов, обосновывающих перевод лесных земель в нелесные. Необходимость рассмотрения этих материалов на федеральном уровне определена природоохранной значимостью или народнохозяйственной ценностью этих территорий. Особого рассмотрения требует вопрос проведения государственной экологической экспертизы материалов по переводу лесных земель в нелесные земли в лесах первой группы для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства. Утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. N 1200 "Порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, и (или) изъятия земель лесного фонда"*(26) не предусматривает проведения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих допустимость этого перевода. Учитывая несогласованность положений данного нормативного правового акта и комментируемого Закона, Рослесхозом и Госкомэкологией России были подготовлены ведомственные документы, уточняющие место государственной экологической экспертизы в процедуре перевода лесных земель в нелесные земли в лесах первой группы и порядок проведения экспертизы материалов, обосновывающих этот перевод. Так, в соответствии с письмом Госкомэкологии России от 19 ноября 1997 г. проведение государственной экологической экспертизы этих материалов по переводу лесных земель в нелесные по лесам первой группы осуществляется в два этапа:

- проведение государственной экологической экспертизы документации по объектам хозяйственной и иной деятельности на лесных землях в лесах первой группы, включающей обоснование необходимости и допустимости размещения объектов хозяйственной и иной деятельности на этих землях, включая выдачу заключений государственной экологической экспертизы по этим объектам (экспертиза может проводиться в субъектах Российской Федерации);

- государственная экологическая экспертиза материалов, обосновывающих этот перевод (экспертиза - только на федеральном уровне).

Отсутствие заключения государственной экологической экспертизы по материалам, обосновывающим перевод лесных земель в нелесные земли в лесах первой группы, при принятии решения Правительством РФ о переводе этих земель послужило основанием для обращения в Верховный Суд РФ граждан России иском об отмене ряда распоряжений Правительства РФ о переводе земель, занятых лесами первой группы, во внелесные земли. Верховный Суд РФ удовлетворил требования граждан в отношении 12 распоряжений Правительства РФ по этому вопросу.

В соответствии с комментируемым Законом государственной экологической экспертизе подлежат также материалы, обосновывающие перевод земель обороны в другую категорию земель федерального значения. Однако такие материалы на государственную экологическую экспертизу еще не представлялись. В связи с тем, что земельным законодательством Российской Федерации такая процедура не предусмотрена, необходимо заблаговременно уточнить место государственной экологической экспертизы в процедуре перевода земель обороны в другую категорию земель в нормативных правовых актах об охране и использовании земель.

10. К девятой группе объектов государственной экологической экспертизы можно отнести все перечисленные выше материалы (документацию), ранее получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, но в силу объективных (стихийные бедствия, катастрофы и другие изменения в природной среде) и субъективных причин (изменение проектных решений и др.) потерявшие юридическую силу. В качестве таких причин указаны:

- изменение условий природопользования специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды;

- реализация объекта государственной экологической экспертизы с отступлением от документации, получившей положительное значение государственной экологической экспертизы и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

- истечение срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

- внесение в проектную и иную документацию изменений после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Повторное представление на государственную экологическую экспертизу объектов, потерявших юридическую силу, связано с необходимостью экспертной оценки состояния окружающей среды, ее природных ресурсов, прогноз последствий хозяйственной и иной деятельности в связи с изменением условий природопользования.

Государственной экологической экспертизе повторно подлежат перечисленные в ст. 11 объекты экспертизы, если они были отклонены экспертной комиссией и вновь доработаны по ее замечаниям. При этом в соответствии со ст. 18 комментируемого Закона проводится повторная государственная экологическая экспертиза. При экспертизе материалов, повторно представляемых на государственную экологическую экспертизу, вновь формируется экспертная комиссия, готовится приказ о ее проведении.

11. Приведенный в статье перечень объектов государственной экологической экспертизы на федеральном уровне является открытым, так как в ней имеется запись об обязательной государственной экологической экспертизе "иных видов документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации".

Это объясняется тем, что невозможно в условиях перестройки экономики и постоянно меняющихся требований к системе планирования и проектирования хозяйственной и иной деятельности установить типы и виды материалов (документации), которые должны при этом разрабатываться. Виды документации, подлежащие государственной экологической экспертизе, могут устанавливаться нормативными правовыми актами Госкомэкологии России. Однако требование обязательности проведения государственной экологической экспертизы предплановой, предпроектной и проектной документации по объектам практически всех видов деятельности, а также нормативных актов, регулирующих эту деятельность, обусловливает необходимость разработки нормативных правовых актов по определению критериев экологической опасности деятельности, устанавливающих необходимость эколого-экспертной оценки и представления документации по данной деятельности на государственную экологическую экспертизу.

Таким образом, для более эффективной реализации ст. 11 комментируемого Закона необходима разработка подзаконных актов и ведомственных документов, устанавливающих критерии представления конкретных материалов (документации), регулирующих или регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, на государственную экологическую экспертизу.

Статья 12. Объекты государственной экологической экспертизы уровня субъектов Российской Федерации

1. Статья 12 устанавливает объекты государственной экологической экспертизы, организуемой и проводимой в субъектах Российской Федерации территориальным органом федерального специально уполномоченного органа в области охраны окружающей среды. В ней регламентированы три положения:

- государственной экологической экспертизе в субъекте Российской Федерации подлежат в обязательном порядке все виды материалов (документации), приведенные в перечне, указанном в ст. 12;

- государственной экологической экспертизе на уровне субъекта Российской Федерации подлежат объекты экспертизы, при реализации которых возможно воздействие на окружающую природную среду в пределах территории одного субъекта Российской Федерации;

- объектами государственной экологической экспертизы на уровне субъекта Российской Федерации являются материалы (проекты документов), подлежащие утверждению государственными органами власти субъекта Российской Федерации.

Основанием для проведения государственной экологической экспертизы на уровне субъекта Российской Федерации являются те же принципы экологической экспертизы, которые указаны для объектов экспертизы федерального уровня.

Основными критериями отнесения перечисленных в ст. 12 объектов государственной экологической экспертизы к уровню субъектов Российской Федерации являются масштаб прогнозируемого воздействия (воздействие ограничивается одним субъектом Российской Федерации) и государственный статус территории, на которой планируется намечаемая деятельность и на которую будет оказываться прогнозируемое воздействие (территория субъекта Российской Федерации), ее природоохранная значимость, а также значимость объекта хозяйственной и иной деятельности для экономики страны, участие в реализации деятельности бюджетных средств.

2. Перечень объектов государственной экологической экспертизы на уровне субъекта Российской Федерации включает девять типов материалов (документации), регулирующих или обосновывающих хозяйственную или иную деятельность, намечаемую на территории субъекта Федерации, в том числе:

- проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность;

- материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории субъектов Российской Федерации;

- материалы комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах территории субъекта Российской Федерации, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов Российской Федерации и местного значения;

- документацию, обосновывающую соглашение о разделе продукции с субъектами предпринимательской деятельности при пользовании участками недр регионального и местного значения;

- все виды градостроительной документации;

- технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации объектов хозяйственной и иной деятельности, расположенных на территории субъектов Российской Федерации (за исключением аналогичных объектов экспертизы, указанных в ст. 11);

- проекты схем охраны и использования природных ресурсов, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, а также иную проектную документацию в этой области, включая проекты лесоустройства, землепользования, охотоустройства;

- материалы, обосновывающие получение лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую природную среду, выдача которых не относится к компетенции федеральных органов исполнительной власти;

- иные виды документации, обосновывающей деятельность, реализация которой способна оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории одного субъекта Российской Федерации.

3. Такие типы документации, как предплановая и градостроительная, конкретизированы по видам документации. Так, настоящей статьей Закона установлено, что в обязательном порядке на государственную экологическую экспертизу на уровне субъекта Российской Федерации предоставляются следующие виды градостроительной документации:

- схемы и проекты районной планировки административно-территориальных образований;

- генеральные планы городов и других поселений, а также их систем;

- проекты городской и поселковой административной черты, а также сельских поселений;

- генеральные планы территорий, подведомственных органам местного самоуправления, а также различных селитебных и функциональных зон;

- проекты застройки кварталов и участков городов и других поселений;

- проекты рекультивации нарушенных земель.

Как видно из приведенного перечня, государственной экологической экспертизе на уровне субъектов Российской Федерации подлежат все виды градостроительной проектной документации, установленные Градостроительным кодексом Российской Федерации, принятым 7 мая 1998 г.*(27)

В ст. 12 установлена обязательность проведения государственной экологической экспертизы предпроектной документации, в которой в соответствии с ведомственными документами Госкомэкологии России и Госстроя России должно быть представлено обоснование места размещения объектов намечаемой деятельности. Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698 были внесены изменения в постановления Правительства РФ от 28 января 1993 г. N 77 "Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства"*(28), в соответствии с которыми государственной экологической экспертизе подлежат землеустроительные проекты, которые нередко являются составной частью предпроектной документации на строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, на основании которых устанавливаются площади для отвода земельного участка для намечаемого строительства. В ряде субъектов Российской Федерации экологическое обоснование места размещения объектов хозяйственной и иной деятельности является основным видом документации, по которым организуется проведение государственной экологической экспертизы.

Нормативными актами Госстроя России жестко не регламентирован порядок проектирования предприятий, зданий и сооружений. Имеют место случаи, когда после разработки предпроектной документации (обоснования инвестиций или ТЭО) проект не разрабатывается, а на государственную экологическую экспертизу представляется сразу рабочая документация, которая не включена в перечень объектов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе. Открытый перечень объектов государственной экологической экспертизы позволяет установить обязательность проведения государственной экологической экспертизы и этого вида документации. Необходимость проведения государственной экологической экспертизы рабочей документации устанавливается на основе заключения государственной экологической экспертизы по предпроектной документации. В таких случаях при проведении государственной экологической экспертизы устанавливаются:

- этапы разработки проектной документации по объекту хозяйственной и иной деятельности (на основании рассмотрения технического задания на проектирование);

- степень экологической обоснованности допустимости намечаемой деятельности и достаточности мероприятий по сохранению качества окружающей среды.

При утверждении заключения экспертной комиссии по предпроектной документации (в приказе органа, организующего проведение государственной экологической экспертизы) указывается на необходимость представления на государственную экологическую экспертизу рабочей документации.

4. Требование о предоставлении на государственную экологическую экспертизу на уровне субъектов Российской Федерации "иных видов документации, которая обосновывает хозяйственную и иную деятельность, способную оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду" представляется целесообразным, так как субъекты Федерации в соответствии со ст. 76 Конституции РФ осуществляют собственное правовое регулирование, в том числе по вопросам охраны окружающей природной среды и природопользования. Учитывая состояние природной среды и ценность природных комплексов в регионе, субъекты Российской Федерации вправе включать в перечень объектов обязательной государственной экологической экспертизы дополнительно иные виды документации с целью усиления предупредительного экологического контроля на своей территории за разработкой и реализацией планируемой деятельности, которая может оказать негативное воздействие на состояние окружающей природной среды.

5. Одним из важнейших положений данной статьи является установление в качестве объекта государственной экологической экспертизы не только схем охраны и использования природных ресурсов, но также проектов природопользования, включая проекты землепользования, лесоустройства и охотоустройства, что позволяет реализовать комплексный подход к регламентации воздействия конкретных видов природопользования на природные ландшафты.

6. В объекты государственной экологической экспертизы уровня субъекта Российской Федерации включены также проекты правовых актов субъектов Российской Федерации нормативного характера, реализация которых может привести к негативным последствиям для окружающей природной среды.

7. В перечень объектов государственной экологической экспертизы на уровне субъектов Федерации включены объекты экспертизы, по которым ранее было дано положительное заключение государственной экологической экспертизы, но в настоящее время потерявшее юридическую силу по тем же причинам, которые указаны и для объектов экспертизы федерального уровня. Эти объекты повторно подлежат государственной экологической экспертизе на уровне субъектов Российской Федерации. При этом вновь организуется экспертная комиссия, которая может состоять как из экспертов, ранее участвовавших в экспертизе этого объекта, так и из новых экспертов, отвечающих требованиям ст. 16 Закона.

8. Столь подробный перечень объектов государственной экологической экспертизы на уровне субъектов Российской Федерации позволяет определять степень экологической опасности всех видов деятельности, оказывающих воздействие на окружающую природную среду по мере уточнения конкретных решений при ее реализации. В то же время отсутствие критериев экологической опасности объектов хозяйственной и иной деятельности чрезвычайно осложняет процесс соблюдения комментируемого Закона ввиду трудности определения обязательности представления конкретной документации на государственную экологическую экспертизу. Особые сложности возникают в связи с определением перечня правовых актов субъектов Российской Федерации, подлежащих государственной экологической экспертизе. Поэтому представляется целесообразным принятие субъектом Российской Федерации закона об экологической экспертизе, в котором будут уточнены объекты государственной экологической экспертизы.

Статья 13. Специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ статья 13 настоящего Федерального закона признана утратившей силу с 1 января 2005 г.

1. Статья 13 называет конкретные государственные органы, специально уполномоченные в области экологической экспертизы. Такими органами в настоящее время являются Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология РФ) и его территориальные органы в субъектах Российской Федерации.

15 апреля 1998 г. был принят Федеральный закон о внесении изменений в комментируемую ст. 13. В соответствии с ним специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы являются уполномоченный на то Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы.

В соответствии с Положением о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 мая 1997 г., Государственный комитет РФ по охране окружающей среды является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную экологическую экспертизу.

Специально уполномоченные органы в области экологической экспертизы имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы. Это означает, что никакой иной государственный или общественный орган не вправе проводить государственную экологическую экспертизу. Из этого правила вытекает, что Госкомэкология РФ и ее территориальные органы не имеют права проводить государственную экологическую экспертизу совместно с другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды или делегировать право проведения такой экспертизы другим органам.

В настоящее время некоторые законы предусматривают совместное проведение государственной экологической экспертизы рядом органов. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 20 Федерального закона "О животном мире" государственная экологическая экспертиза в части охраны и использования объектов животного мира осуществляется специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей природной среды при участии других специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Это положение противоречит ст. 13 комментируемого Закона и должно быть приведено в соответствие с ней, либо по решению законодателя может быть изменена содержащаяся в ст. 13 формулировка об исключительном праве специально уполномоченного органа на проведение государственной экологической экспертизы.

2. Существенным является положение о том, что специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы. Это означает, что другие подразделения Госкомэкологии РФ не могут организовывать и проводить государственную экологическую экспертизу.

В соответствии с этой статьей Госкомэкологии РФ и ее территориальным органам вменяется обязанность создать подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы. В Госкомэкологии РФ функционирует Управление государственной экологической экспертизы. Правовой статус Управления определен Положением о нем, утвержденным приказом Госкомэкологии РФ. Положение определяет задачи, функции и полномочия Управления.

Статья 14. Порядок проведения государственной экологической экспертизы

1. В п. 1 ст. 14 определяются условия, при которых может проводиться государственная экологическая экспертиза. Эти условия касаются формы, содержания и перечня материалов, которые должны быть представлены заказчиком в Госкомэкологию РФ или ее территориальный орган. Некоторые из этих условий определены данным пунктом, другие - иными нормативными правовыми актами.

В Законе указывается перечень материалов, которые должны быть обязательно представлены на государственную экологическую экспертизу. При этом норма сформулирована таким образом, что содержащиеся в этом перечне материалы должны представляться независимо от вида объекта государственной экологической экспертизы.

При выполнении требования о перечне материалов, которые должны представляться на государственную экологическую экспертизу, несмотря на то, что он определен в Законе, важно иметь в виду, что такой перечень зависит от характера объекта экспертизы. Не для всех объектов требуется представлять в полном объеме материалы, предусмотренные в п. 1 ст. 14. К примеру, при представлении на экспертизу проектов правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, проектов международных договоров не обязательно представление материалов их обсуждений с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления, так как их обсуждение не предусмотрено действующим законодательством. Применительно к этим объектам также не должны представляться в обязательном порядке положительные заключения и (или) документы согласований органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления.

Более подробно требования о материалах, представляемых на государственную экологическую экспертизу, определены в Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы, Регламенте проведения государственной экологической экспертизы и Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности. Хотя в п. 6 Положения и говорится о том, что объем документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу, регламентируется нормативными документами на ее разработку и нормативными документами Минприроды России, в Приложении 1 к самому Положению определен состав материалов, которые должны представляться в зависимости от характера объекта экспертизы.

Так, материалы по прединвестиционной документации (схемы, программы, концепции) должны содержать:

- проект документа;

- техническое задание на разработку документа;

- пояснительную записку с разделом по экологическому обоснованию предлагаемых мероприятий;

- бизнес-план (для федеральных целевых программ).

Кроме того, в названном Приложении определяется содержание следующих видов материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу:

- по предпроектной документации;

- по проектной документации;

- по новой технике, технологии, материалам и веществам;

- по нормативно-техническим и инструктивно-методическим документам, направляемым на государственную экологическую экспертизу;

- по экологическим обоснованиям лицензий (разрешений) на осуществление хозяйственной деятельности;

- по обоснованию лицензий (разрешений) на выброс и сброс загрязняющих веществ действующих предприятий;

- по обоснованиям лицензий (разрешений) на водопользование;

- по обоснованию лицензий (разрешений) на размещение отходов;

- по обоснованию лицензий на ввоз отходов;

- по обоснованиям лицензий на осуществление хозяйственной деятельности совместными предприятиями с участием иностранных технологий;

- по материалам Соглашений о разделе продукции.

Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы устанавливает также общие требования к содержанию материалов, направляемых на государственную экологическую экспертизу. Такие материалы должны содержать экологическое обоснование возможности реализации намечаемых решений (мероприятий), разработанное в соответствии с нормативными документами Минприроды РФ (Госкомэкологии России) и быть достаточными для оценки экологического риска намечаемой деятельности и принятия решений по объекту экспертизы (п. 7). При оценке содержания материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу, необходимо исходить из того, что экологическое обоснование возможности реализации намечаемых решений (мероприятий) должно быть разработано в соответствии с нормативными документами Госкомэкологии России, а также прежде всего с учетом требований действующего законодательства об охране окружающей природной среды.

Более конкретные требования к содержанию материалов, направляемых на государственную экологическую экспертизу, определяются Инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденной приказом Минприроды России от 29 декабря 1995 г. и согласованной с Министерством строительства РФ Инструкция устанавливает требования:

- к нормативной и инструктивно-методической документации, регулирующей вопросы охраны окружающей среды и экологической безопасности населения;

- к прединвестиционной документации (территориальным комплексным схемам охраны природы и природопользования, схемам расселения и территориальной организации производительных сил регионов, отраслевым схемам, схемам районной планировки, программам хозяйственной и иной деятельности в регионе, крае, области) в части экологического обоснования намечаемых решений;

- к генеральным планам застройки городов и других населенных пунктов в части экологического обоснования градостроительных решений;

- к предпроектной и проектной документации на новое строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию, ликвидацию предприятий, зданий, сооружений в части экологического обоснования проектных решений и охраны окружающей среды;

- к обосновывающим материалам лицензий (разрешений) на природопользование.

Требования Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности адресованы специально уполномоченным органам в области охраны окружающей природной среды, инициаторам хозяйственной и иной деятельности, разработчикам нормативной документации в области охраны окружающей среды, разработчикам прединвестиционных материалов, предпроектной и проектной документации и должны выполняться ими.

В соответствии с п. 6 и 9 постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы" материалы, подлежащие государственной экологической экспертизе, представляются в двух экземплярах, материалы согласований, обсуждений и иные документы - в одном экземпляре. При представлении документации, не соответствующей указанным требованиям, Госкомэкология России (ее территориальный орган) в срок не более семи дней со дня регистрации поступивших материалов направляет заказчику уведомление о некомплектности материалов и сроках представления недостающих материалов. Документация, не укомплектованная в течение одного месяца со дня получения извещения, возвращается заказчику с письменным уведомлением.

2. Одним из обязательных условий проведения государственной экологической экспертизы является предварительная ее оплата заказчиком документации, подлежащей экспертизе. Закон требует, чтобы оплата была произведена в полном объеме. Принципиальным является вопрос о моменте, когда экспертиза должна быть оплачена. В соответствии с Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы экспертное подразделение Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (Госкомэкологии РФ) или его территориального органа специально уведомляет заказчика о необходимости оплаты. Экспертное подразделение делает это после того, как оно установило соответствие представленных материалов требованиям, предусмотренным законодательством, и в срок не более 7 дней со дня регистрации материалов. При этом заказчик должен оплатить проведение государственной экологической экспертизы в соответствии с прилагаемыми сметой и счетом на ее оплату в течение 30 дней со дня получения уведомления.

При отсутствии документа, подтверждающего оплату проведения государственной экологической экспертизы, в течение 30 дней со дня получения уведомления о необходимости оплаты государственная экологическая экспертиза не проводится, а материалы возвращаются заказчику.

3. С фактом оплаты государственной экологической экспертизы и представления заказчиком комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме связано начало срока проведения государственной экологической экспертизы. Эколого-экспертный орган устанавливает начало срока проведения государственной экологической экспертизы не позднее чем через один месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов.

Срок проведения государственной экологической экспертизы зависит от сложности объекта государственной экологической экспертизы, от трудоемкости экспертных работ с учетом объема представленных на экспертизу материалов, природных особенностей территории и экологической ситуации в районе намечаемой деятельности и особенностей воздействия намечаемой деятельности на окружающую природную среду.

Сложность объекта устанавливается в соответствии с нормативными документами, принятыми федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Правительство РФ в своем постановлении предписывает, что продолжительность проведения экспертизы не должна превышать четырех месяцев. Однако в процессе проведения государственной экологической экспертизы при необходимости срок может быть изменен, но общий срок ее проведения не должен превышать 6 месяцев. В соответствии с Регламентом срок проведения государственной экологической экспертизы составляет:

- для простых объектов - до 30 дней;

- для объектов средней сложности - до 60 дней;

- для сложных объектов - 120 дней.

Изменение сроков проведения государственной экологической экспертизы должно оформляться приказом Госкомэкологии РФ или ее территориального органа.

4. Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией. Такая комиссия образуется специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы для проведения экспертизы каждого конкретного объекта.

Предложения по кандидатурам руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии подготавливаются экспертным подразделением до установления начала срока проведения государственной экологической экспертизы. Затем экспертное подразделение с участием руководителя экспертной комиссии подготавливает предложения по составу экспертной комиссии.

5. Чтобы быть правомерной, государственная экологическая экспертиза должна осуществляться в соответствии с действующим законодательством России. В частности, она должна проводиться в пределах полномочий федерального и территориальных специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы. Она должна также осуществляться экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, сформированной в соответствии со ст. 15, 16, 17 комментируемого Закона и Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы.

6. Основным результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы. В ст. 18 Закона, а также в Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы определяются конкретные требования относительно процедуры подготовки, содержания и принятия экспертного заключения.

7. Закон допускает повторное проведение государственной экологической экспертизы. Основанием для повторного проведения служит решение суда или арбитражного суда.

Статья 15. Экспертная комиссия государственной экологической экспертизы

1. В состав экспертной комиссии входят: руководитель, ответственный секретарь, эксперты.

Комментируемый Закон не устанавливает требований к кандидатуре руководителя экспертной комиссии. Однако исходя из буквы и смысла данного Федерального закона, изданных в его исполнение иных нормативных правовых актов, можно утверждать, что руководитель экспертной комиссии:

а) должен отвечать всем требованиям, предъявляемым к экспертам государственной экологической экспертизы (см. комментарий к ст. 16);

б) должен подбираться с учетом сложности объекта экспертизы;

в) по сложным объектам экспертизы - быть не просто "специалистом, обладающим научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу" (ст. 16 Закона), но авторитетным ученым, "primus inter parеs", т.е. первым среди равных. Это требование вытекает из таких принципов экологической экспертизы, как научная обоснованность заключения экологической экспертизы, комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду (ст. 3 Закона). По такому же пути идет практика;

г) не должен, как правило, являться руководителем или штатным работником специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы (Госкомэкологии России или ее территориальных органов). Данное требование вытекает из принципа независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий, принципа объективности экологической экспертизы (ст. 3 Закона).

2. Задачи, соответствующие им функции и предоставленные для их реализации полномочия руководителя определяются комментируемым Законом и иными нормативными правовыми актами (см. комментарий к ст. 17).

Комментируемый Федеральный закон не устанавливает требований к кандидатуре ответственного секретаря экспертной комиссии (так же как и в случае с руководителем экспертной комиссии). Подзаконные нормативные правовые акты содержат две основные нормы по данному вопросу:

а) указание на то, что ответственный секретарь назначается из числа штатных сотрудников экспертного подразделения*(29);

б) указание на то, что ответственный секретарь экспертной комиссии "обычно - это ранее назначенный ответственный исполнитель"*(30).

При проведении государственной экологической экспертизы сложных объектов могут быть назначены два ответственных секретаря, один из которых может не являться штатным сотрудником.

Ответственный секретарь экспертной комиссии:

а) готовит организационное заседание экспертной комиссии, включая письмо о командировании членов экспертной комиссии, заказчика документации, подлежащей экологической экспертизе, или его представителя, а также, при необходимости, представителей других заинтересованных организаций;

б) на организационном заседании экспертной комиссии о приказе на проведение государственной экологической экспертизы (эту обязанность может выполнять также представитель экспертного подразделения) уточняет календарный план работы экспертной комиссии, экспертных групп и экспертов; определяет сроки подготовки групповых и индивидуальных экспертных заключений; определяет срок подготовки проекта заключения экспертной комиссии (эти функции может выполнять также руководитель экспертной комиссии);

в) ведет и подписывает (совместно с руководителем экспертной группы) протоколы заседаний экспертной комиссии, ведет явочные листы экспертов;

в) собирает у руководителей экспертных групп проекты индивидуальных и групповых заключений, обсуждавшиеся на заседаниях экспертных групп (эту обязанность может выполнять также руководитель экспертной комиссии);

г) собирает замечания экспертов по проекту экспертного заключения и подписывает (совместно с руководителем экспертной комиссии и экспертами) его*(31).

3. От ответственного секретаря экспертной комиссии следует отличать ответственного исполнителя экспертного подразделения. Ответственный исполнитель назначается начальником того подразделения Госкомэкологии России или ее территориального органа, куда в установленном порядке*(32) переданы представленные на государственную экологическую экспертизу материалы (далее - экспертное подразделение), из числа штатных сотрудников*(33). Несмотря на терминологическую и фактическую (как правило, это один и тот же специалист) схожесть, ответственный секретарь экспертной комиссии и ответственный исполнитель с юридической точки зрения суть разные субъекты правоотношений, отличающиеся как по стадии участия в экспертизе, так и по кругу субъективных прав и обязанностей и ответственности. Ответственный исполнитель участвует в работе до начала и после завершения государственной экологической экспертизы и в силу этого не входит в состав экспертной комиссии, ответственный секретарь - в период проведения экспертизы, т.е. с момента утверждения состава до момента окончания ее работы (см. п. 2 комментария к данной статье и п. 5 комментария к ст. 16).

К числу основных прав и обязанностей ответственного исполнителя относятся:

а) до начала экспертизы:

- получение от начальника экспертного подразделения материалов для организации и проведения государственной экологической экспертизы;

- проверка (в недельный срок со дня регистрации материалов) комплектности поступившей документации и ее соответствие требованиям ст. 14 Закона;

- определение сложности объекта государственной экологической экспертизы;

- определение срока проведения государственной экологической экспертизы с учетом требований п. 3 ст. 14 Закона;

- определение количества привлекаемых экспертов;

- определение стоимости проведения государственной экологической экспертизы;

- подготовка уведомления заказчику о приеме материалов на экспертизу и о необходимости оплаты государственной экологической экспертизы материалов (в течение 30 дней со дня получения уведомления с приложением счета на оплату и сметы расходов);

- подготовка (в течение указанного выше срока) технического задания экспертной комиссии на проведение государственной экологической экспертизы и предложений по кандидатурам руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии;

- подготовка договора (проекта) на проведение государственной экологической экспертизы с каждым членом экспертной комиссии;

- подготовка проекта приказа на проведение государственной экологической экспертизы и представление его руководству Госкомэкологии России (ее территориального органа);

- подготовка (в течение 10 дней после подписания приказа о проведении государственной экологической экспертизы) уведомления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, общественным организациям о проведении заседаний экспертной комиссии по объекту экспертизы, реализуемому на территории соответствующего субъекта Российской Федерации*(34). Ряд прав и обязанностей осуществляется ответственным исполнителем совместно с руководителем экспертной комиссии (см. п. 2 комментария к ст. 17);

б) после завершения экологической экспертизы:

- направление заключения государственной экологической экспертизы заказчику (в течение пяти дней со дня утверждения заключения государственной экологической экспертизы);

- направление информации о заключении государственной экологической экспертизы территориальным специально уполномоченным на то государственным органам в области охраны окружающей природной среды (в случае проведения государственной экологической экспертизы федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы), органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления;

- направление письма о выполнении поручения органов государственной власти в случае ее проведения по их поручению;

- направление письма с информацией о результатах проведения государственной экологической экспертизы с целью информирования общественности и средств массовой информации по их запросам;

- подготовка информации в банковские организации, осуществляющие финансирование проектов, в отношении объектов экологической экспертизы, не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы;

- оформление актов приемки выполненных экспертами работ и документов для их оплаты*(35).

4. В состав экспертной комиссии могут включаться следующие категории экспертов.

Внештатные эксперты с их согласия.

Эксперты по представлению территориальных органов Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды - в случаях, определенных Правительством Российской Федерации. Так, согласно Положению о порядке проведения государственной экологической экспертизы Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды включает в состав экспертной комиссии экспертов по представлению своих территориальных органов в случаях, когда при проведении государственной экологической экспертизы объектов экспертизы федерального уровня затрагиваются интересы субъектов Российской Федерации*(36).

Эксперты - штатные сотрудники Госкомэкологии России или ее территориальных органов - назначаются в случаях, определенных нормативными правовыми актами федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы. Так, проведение государственной экологической экспертизы простых объектов может быть поручено экспертной комиссии из числа штатных сотрудников Госкомэкологии России (ее территориальных органов)*(37). Данная норма нуждается в пояснении. Понимая причины такого подхода, следует, однако, отметить, что формирование экспертных комиссий целиком из штатных сотрудников противоречит как букве комментируемого Закона, так и ряду его принципов. Согласно ч. 1 ст. 15 штатные сотрудники Госкомэкологии и штатные сотрудники ее территориальных органов "могут включаться в качестве экспертов государственной экологической экспертизы..." (курсив мой. - Авт.). Включаться в число других экспертов - да. Составлять целиком экспертную комиссию - нет. Таково содержание процитированной правовой нормы. Не вполне соответствует предложенный подход и сформулированным в комментируемом Законе (ст. 3) таким принципам экологической экспертизы, как: независимость экспертов, научная обоснованность, участие общественных объединений и учет общественного мнения.

Число членов экспертной комиссии должно быть нечетным и не менее трех человек*(38).

5. Экспертные комиссии государственной экологической экспертизы образуются по каждому объекту (см. комментарий к ст. 12) государственной экологической экспертизы*(39).

Экспертные комиссии образуются следующими государственными органами:

а) Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкология России) - по объектам экспертизы федерального уровня;

б) территориальными органами Госкомэкологии России - по объектам экспертизы уровня субъектов Российской Федерации.

Образование экспертной комиссии оформляется приказом.

Предложения по составу экспертной комиссии подготавливаются следующими органами и лицами:

а) по кандидатуре руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии - экспертным подразделением, а именно ответственным исполнителем (см. п. 3 комментария к комментируемой статье), не позднее чем через 30 дней после получения документа, подтверждающего оплату проведения государственной экологической экспертизы*(40);

б) по кандидатурам и количеству экспертов - названными выше органами с участием руководителя экспертной комиссии.

Состав экспертной комиссии (руководитель, ответственный секретарь и эксперты) утверждается приказом того органа, который образовал экспертную комиссию*(41). Состав экспертов может быть при необходимости изменен в процессе проведения экспертизы как путем включения, так и путем исключения из него экспертов.

Включение в состав экспертной комиссии дополнительных экспертов возможно в случаях:

а) несогласия более одной трети списочного состава экспертной комиссии с выводами проекта сводного заключения, подготовленного ее руководителем и ответственным секретарем; в этом случае предложения о включении дополнительных экспертов готовятся экспертной комиссией и отражаются в протоколе заседания экспертной комиссии, который является основанием для подготовки экспертным подразделением проекта соответствующего приказа*(42);

б) необходимости дополнительного включения специалистов по конкретным вопросам рассматриваемого объекта экспертизы; в этом случае заказчику документации, проходящей государственную экологическую экспертизу, выставляется дополнительный счет на ее оплату с приложением дополнительной сметы расходов*(43).

Из состава комиссии эксперт может быть исключен в случаях:

а) выявления сведений, свидетельствующих, что лицо не может быть экспертом в силу Закона, например требований ч. 2 ст. 16;

б) смерти, болезни, длительной командировки и других причин, объективно препятствующих исполнению обязанностей эксперта.

Как введение в состав комиссии дополнительных экспертов, так и исключение экспертов из ее состава, должны производиться с соблюдением правил формирования экспертной комиссии*(44).

6. Помимо членов экспертной комиссии в заседаниях могут участвовать также:

а) наблюдатели, делегированные для участия в заседаниях экспертных комиссий субъектами Российской Федерации - в случаях, когда при проведении государственной экологической экспертизы объектов экспертизы федерального уровня затрагиваются интересы субъектов Российской Федерации*(45); участие территориального органа может осуществляться в следующих формах: территориальный орган делегирует в состав экспертной комиссии своего(их) представителя(ей); территориальный орган передает свои заключения с выводами о возможности реализации объекта экспертизы*(46);

б) наблюдатели, делегированные для участия в заседаниях экспертных комиссий органами местного самоуправления*(47);

в) представители общественных объединений (что вытекает из принципа гласности, участия в государственной экологической экспертизе общественных объединений, учета общественного мнения)*(48);

г) заказчик (его представитель) - в целях разъяснения проектных решений (технологических, технических, организационных и т.п.) по приглашению руководителя экспертной комиссии и руководителей групп*(49);

д) заказчик, разработчики материалов, представители администрации, территориального органа, общественности - при обсуждении проекта заключения экспертной комиссии (по приглашению председателя или ответственного секретаря)*(50);

е) иные лица в случаях и порядке, установленных в законодательстве.

7. Заседания экспертной комиссии могут проходить как по месту расположения экспертного подразделения, так и (в соответствии с п. 13 постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы") при необходимости с выездом членов экспертной комиссии на место намечаемой хозяйственной деятельности для получения дополнительной информации и проведения выездных заседаний экспертной комиссии. Командирование группы экспертов оформляется приказом*(51).

Комментируемая статья не предусмотрела прямо возможность создания в составе экспертной комиссии каких-либо более дробных ее подразделений (групп). Прямого указания на такую возможность нет и в Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы. Однако из смысла ряда норм последнего, а также иных нормативных правовых актов следует, что в рамках экспертной комиссии могут создаваться экспертные группы. По этому же пути идет и практика. Такие группы образуются, как правило, по тем направлениям работы экспертной комиссии, которые требуют согласованных усилий нескольких специалистов в той или иной сфере науки, техники, технологий. Например, в составе экспертной комиссии по проекту строительства Гудермесского биохимического завода работали группы: оценки технологических решений; охраны воздуха и воды; оценки экологической обстановки; экономико-правовой оценки природоохранных мероприятий и др. В случае создания экспертных групп их состав (руководитель и эксперты), а также направление их работы должны утверждаться приказом того органа, который образовал экспертную комиссию.

Статья 16. Эксперт государственной экологической экспертизы

1. Нормы ч. 1 ст. 16 устанавливают два вида требований к эксперту государственной экологической экспертизы: квалификационные и формально юридические.

Квалификационные требования изложены в ст. 16 следующим образом: экспертом может быть "специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями" по вопросам, являющимся предметом экспертных исследований. Оценка того, обладает ли тот или иной специалист указанными познаниями, осуществляется работниками экспертного подразделения с участием руководителя экспертной комиссии в процессе подготовки предложений по составу комиссии*(52).

Формально юридическим требованием является включение ("привлечение") такого специалиста в состав экспертной комиссии в установленном порядке (см. комментарий к ст. 15). Документом, юридически оформляющим и одновременно удостоверяющим получение лицом статуса эксперта является соответствующий приказ.

2. Обстоятельства, препятствующие выполнению лицом функций эксперта государственной экологической экспертизы, установлены нормой ч. 2 ст. 16. Экспертом не может быть:

а) представитель заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, или разработчика объекта государственной экологической экспертизы;

б) гражданин, состоящий в трудовых или иных договорных отношениях с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы;

в) представитель юридического лица, состоящего с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы в таких договорных отношениях.

Комментируемый Закон употребляет термин заказчик документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, но не содержит его определения. Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы (п. 5) оперирует термином заказчик, понимая под ним физическое или юридическое лицо, представляющее материалы на государственную экологическую экспертизу. Регламент проведения государственной экологической экспертизы содержит термины: "заказчик материалов государственной экологической экспертизы", "заказчик материалов, подлежащих государственной экологической экспертизе", "заказчик документации, подлежащей экологической экспертизе", "заказчик (разработчик) представленной на экспертизу документации", "заказчик документации, проходящей государственную экологическую экспертизу", "заказчик (разработчик) документации намечаемых решений" (п. 1.3, 1.6, 4.1, 4.3, 4.6, 4.15). Согласно действующим юридическим правилам в случае противоречия между федеральным законом и подзаконными актами применяются нормы закона, поэтому во всех документах, оформляющих работы до, в период и после завершения экологической экспертизы, должен использоваться термин "заказчик документации, подлежащей государственной экологической экспертизе" (далее - заказчик).

Согласно ГК (ст. 48) юридическим лицом признается организация, которая обладает следующими признаками:

а) наличие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленного имущества;

б) способность нести ответственность по своим обязательствам этим имуществом;

в) способность от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности;

г) способность быть истцом и ответчиком в суде.

Комментируемый Закон не содержит определения термина представитель заказчика (разработчика). В действующем гражданском законодательстве под представителем понимается лицо, которое в силу закона или иных оснований выступает от имени и в интересах другого лица. Не являются представителями лица, действующие хотя и в чужих интересах, но от собственного имени (коммерческие посредники, конкурсные управляющие при банкротстве и т.п.), а также лица, уполномоченные на вступление в переговоры относительно возможных в будущем сделок (ст. 182 ГК). Представителями могут быть как граждане, так и юридические лица. Однако по смыслу ст. 16 в данном случае речь идет только о представителях-гражданах. Представитель может выступать от имени представляемого на основании указанных в законе юридических фактов - доверенности, указания закона либо акта уполномоченного на тот государственный орган или орган местного самоуправления, которые определяют объем полномочия представителя*(53).

Комментируемый Закон не содержит определения термина разработчик объекта государственной экологической экспертизы (далее - разработчик). Из сопоставления норм ст. 16 и ст. 11, 12 Закона следует, что разработчик - лицо (гражданин, включая предпринимателя, или юридическое лицо), разработавшее документы и материалы, представленные на государственную экологическую экспертизу.

Под термином граждане, если не сделано никаких оговорок, следует понимать как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан и лиц без гражданства. Это следует из конституционной нормы, согласно которой "иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором" (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ).

Установление того, состоит ли гражданин в отношениях ("трудовых или иных договорных") с заказчиком или с разработчиком, устанавливается по правилам соответственно трудового, гражданского и иного законодательства. Согласно КЗоТ трудовые отношения оформляются трудовым договором (контрактом), заключаемым в письменной форме. Фактическое допущение к работе считается заключением трудового договора (ст. 15, 18 КЗоТ). Наряду с трудовым договором (контрактом) документами, свидетельствующими о том, что лицо находится в трудовых отношениях, являются трудовая книжка*(54), приказ (распоряжение) администрации о приеме на работу. Кроме того, с 1 января 1997 г. ими могут быть также документы индивидуального (персонифицированного) учета в системе государственного пенсионного страхования*(55).

Под "иными" договорными отношениями, исходя из смысла ст. 16 следует понимать те виды гражданско-правовых обязательств, исполнение которых препятствует или может препятствовать выполнению экспертом своих функций с позиций его независимости и объективности. Это, прежде всего, поручение, подряд, возмездное оказание услуг и др. Договор считается заключенным (договорные отношения юридически существующими), если сторонами достигнуто соглашение по всем существенным его условиям в требуемой форме - устной или письменной (простой или нотариальной).

3. Юридические основания участия эксперта в проведении государственной экологической экспертизы установлены ч. 3 ст. 16.

Общим юридическим основанием участия эксперта в проведении государственной экологической экспертизы являются нормы Федерального закона "Об экологической экспертизе". Это нормы, устанавливающие требования: к составу и порядку формирования экспертной комиссии (ст. 15) и к эксперту (ст. 16). Именно на них необходимо ссылаться в обоснование правомерности (или неправомерности) участия конкретного эксперта в работе конкретной экспертной комиссии.

Специальным юридическим основанием участия эксперта в проведении государственной экологической экспертизы является "задание, выданное специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы". В законодательстве встречаются и иные термины: "техническое задание на проведение государственной экологической экспертизы", "техническое задание руководителям групп, членам экспертной комиссии" и их вариации*(56). По смыслу комментируемой статьи наиболее корректным представляется термин "задание на проведение экспертизы" (с вариантами, касающимися уточнений: какой экспертизы - государственной или общественной, кому задание и т.п.).

Задание на проведение экспертизы подготавливается руководителем экспертной комиссии и ответственным исполнителем экспертного подразделения и утверждается руководителем этого экспертного подразделения. Задание на проведение экспертизы готовится не позднее чем через 30 дней после получения экспертным подразделением документа об оплате экспертизы*(57).

4. Часть 4 ст. 16 закрепила два права эксперта государственной экологической экспертизы при проведении государственной экологической экспертизы: на дополнительную информацию об объекте экспертизы и на особое мнение по заключению экспертной комиссии.

Право эксперта на дополнительную информацию реализуется в нескольких формах. Такая информация может быть получена по запросу экспертов (членов экспертной комиссии) или руководителя экспертной комиссии, на основании которого руководитель экспертного подразделения направляет официальное уведомление заказчику о предоставлении дополнительных материалов*(58). Дополнительная информация может быть получена непосредственно от заказчиков, которые приглашаются для участия в рабочих заседаниях экспертной комиссии ее руководителем и руководителями экспертных групп в целях разъяснения проектных решений (технологических, технических, организационных и т.п.). Кроме того, дополнительная информация может быть получена непосредственно от заказчика, разработчика материалов, представителей администрации, территориального органа, общественности при обсуждении проекта заключения экспертной комиссии. Указанные лица приглашаются на заседание председателем или ответственным секретарем экспертной комиссии. К дополнительной относится любая информация, необходимая для оценки уяснения проектных решений, о допустимости воздействия на окружающую природную среду, в том числе данные специальных экологических исследований, результаты расчетов и анализов; иные материалы, необходимые для подготовки экспертного заключения*(59).

Право эксперта на особое мнение возникает при несогласии эксперта с выводами заключения экспертной комиссии. В этом случае эксперт:

а) подписывает сводное заключение с пометкой "особое мнение";

б) оформляет свое особое мнение в виде самостоятельного документа ("записки"), которая прикладывается к заключению. Записка включает: обоснование причин несогласия эксперта с выводами заключения, указание на конкретные факты несоответствия представленных на экспертизу материалов экологическим требованиям (нормам, правилам, нормативам)*(60).

Нормы комментируемой статьи сформулированы так, что создают впечатление, будто перечень прав эксперта является закрытым. Однако это не так. Из ряда статей комментируемого Закона и подзаконных нормативных правовых актов очевидно, что эксперт имеет основное право - участвовать в проведении экспертизы и вытекающие из него права, как-то: право готовить индивидуальное, групповое заключение и заключение экспертной комиссии, подписывать их и т.п. На подзаконном уровне закреплено право эксперта давать замечания по проекту заключения экспертной комиссии. При наличии замечаний экспертов по проекту заключения экспертной комиссии он дорабатывается и подписывается руководителем, ответственным секретарем экспертной комиссии и всеми ее членами. Эксперт также имеет право давать рекомендации, которые могут содержаться в выводах экспертного заключения, если они не меняют существа предложенных заказчиком (разработчиком) документации намечаемых решений.

Нормы других статей комментируемого Закона закрепляют и другие права эксперта, в частности права эксперта на защиту от принуждений к подготовке заведомо ложных заключений, право на оплату труда, право публично заявлять о своем мнении (наличие этого права предопределяется принципом гласности экологической экспертизы) и др. Ряд прав эксперта сформулированы в подзаконных актах.

5. Обязанности эксперта государственной экологической экспертизы при проведении государственной экологической экспертизы можно разделить на две группы - общего и специального характера.

К обязанностям эксперта общего характера относятся обязанности:

а) соблюдать требования законодательства об экологической экспертизе;

б) определять их соответствие нормативным правовым актам Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативно-техническим документам.

В соответствии со ст. 1 Закона законодательство Российской Федерации об экологической экспертизе основывается на соответствующих положениях Конституции РФ, Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Таким образом, термин законодательство об экологической экспертизе (требования которого и обязан соблюдать эксперт) следует понимать в широком смысле слова: как систему не только законодательных, но и иных нормативных правовых актов; как систему указанных актов не только федеральных, но и субъектов Федерации (см. комментарий к ст. 1). Следовательно, к законодательству об экологической экспертизе относится не только собственно комментируемый Федеральный закон, но и подзаконные нормативные правовые акты, как правительственные, так и ведомственные (например, неоднократно упоминавшиеся выше Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, Регламент проведения государственной экологической экспертизы и др.). Термин "законодательство об экологической экспертизе" охватывает не только названные федеральные акты, но и Закон Республики Башкортостан "Об экологической экспертизе"*(61) или, скажем, постановление Правительства Республики Марий Эл "О государственной экологической экспертизе"*(62). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (в соответствии со ст. 72 Конституции РФ) не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения (а именно к ним относятся охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности). В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, принятым в Российской Федерации, действует федеральный закон (ст. 76 Конституции РФ).

Нормы, регулирующие отношения по экологической экспертизе, содержатся не только в массиве специальных актов, но и в актах законодательства об охране окружающей природной среды, а также иного законодательства, например об инвестициях (ст. 3, 10, 13, 17 Закона об инвестиционной деятельности), в том числе иностранных (ст. 14 Закона об иностранных инвестициях) и др.*(63)

Термины "нормативные правовые акты" и "нормативно-технические документы" имеют различное содержание. Первое является родовым по отношению к терминам "законы, указы, постановления правительства, нормативные акты министерств и ведомств (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения)"*(64). Второе охватывает такие документы, как СНиПы, СанПиНы, ПНиПы и т. п. (см. комментарий к ст. 2).

К обязанностям эксперта специального характера относятся обязанности:

а) соблюдать порядок и сроки осуществления государственной экологической экспертизы;

б) представлять индивидуальное заключение, обеспечивая его объективность и обоснованность выводов на основе всестороннего, полного, объективного и комплексного анализа материалов;

в) участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет заключения общественной экологической экспертизы, а также поступившие от органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и граждан аргументированные предложения;

г) обеспечивать сохранность и конфиденциальность представленных на экспертизу материалов.

Порядок проведения экспертизы определяется Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, Регламентом проведения государственной экологической экспертизы, иными нормативными правовыми актами (см. комментарий к ст. 14).

Срок проведения экспертизы определяется в зависимости от сложности объекта экспертизы и составляет:

- для простых объектов - до 30 дней;

- для объектов средней сложности - до 60 дней;

- для сложных объектов - 120 дней.

Срок проведения государственной экологической экспертизы может быть продлен, но не должен превышать шести месяцев (см. комментарий к ст. 14). При изменении срока проведения экспертизы общий срок не должен превышать 6 месяцев. Изменение сроков проведения экспертизы оформляется приказом того органа, который образовал экспертную комиссию.

Обязанность эксперта "представлять заключение" относится к индивидуальному заключению эксперта. Если на эксперта одновременно возложены обязанности руководителя экспертной группы (при наличии таковых), то помимо индивидуального заключения он готовит и групповое заключение, но уже в качестве руководителя группы. Индивидуальные (и групповые) заключения передаются ответственному секретарю экспертной комиссии. Форма индивидуального (и группового) экспертного заключения устанавливается экспертным подразделением с участием руководителя экспертной комиссии и прилагается к заданию на экспертизу. Сроки подготовки индивидуального (и групповых) заключений и передачи их ответственному секретарю устанавливаются в календарном плане работы экспертной комиссии.

Обязанность эксперта участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет заключений общественной экологической экспертизы, а также предложений органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и граждан возникает при одновременном наличии двух видов оснований - фактических и юридических. Фактическим основанием является факт поступления в экспертную комиссию: заключения общественной экологической экспертизы и аргументированных предложений от органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и граждан по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе. Юридическим основанием является включение рассматриваемой обязанности в задание на проведение государственной экологической экспертизы.

Обязанности эксперта обеспечивать сохранность и конфиденциальность материалов распространяются не на любые материалы и (или) сведения, а только на представленные на государственную экологическую экспертизу. К ним относятся: исходные материалы, направленные заказчиком на экспертизу, и дополнительные материалы (информация), запрошенные у заказчика в ходе экспертизы. По смыслу статьи речь идет об оригиналах, а не о копиях, сделанных в экспертной комиссии или самим экспертом в ходе проведения экспертизы. Под обеспечением сохранности материалов следует понимать сохранение (поддержание) их в таком состоянии, которое обеспечивает их использование по назначению, и связанную с этим обязанность возвратить эти материалы в то экспертное подразделение, которым они были предоставлены эксперту.

Под обеспечением конфиденциальности сведений (от лат. confidentia - доверие) следует понимать выполнение требований законодательства о государственной, коммерческой и личной (частной) тайне. При этом следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 7 Закона о государственной тайне не подлежат засекречиванию сведения:

а) о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

б) о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, а также о состоянии преступности;

в) о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

г) о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

д) о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

Должностные лица, принявшие решение о засекречивании перечисленных сведений либо о включении их в этих целях в носители сведений, составляющих государственную тайну, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Граждане вправе обжаловать такие решения в суд.

6. Оплата труда экспертов государственной экологической экспертизы на федеральном уровне производится в порядке и на условиях, предусмотренных для внештатных экспертов постановлением Совета Министров - Правительства России от 17 мая 1993 г. N 468 "Об утверждении норм оплаты труда членов экспертных советов (комиссий) и внештатных экспертов"*(65). Оплата труда внештатных экспертов государственной экологической экспертизы на уровне субъектов Российской Федерации производится с понижением соответствующих норм оплаты на 15%*(66).

Нормы оплаты труда экспертов устанавливаются Госкомэкологией России. Они подлежат пересмотру при изменении тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы в те же сроки и в таких же размерах. В настоящее время они определяются в соответствии с Положением о нормах оплаты труда членов экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, утвержденным приказом Госкомэкологии России от 3 августа 1998 г. N 457.

Федеральное законодательство устанавливает различные механизмы оплаты труда для внештатных и штатных сотрудников, участвующих в проведении государственной экологической экспертизы. Оплата труда последних производится в специальном порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации. В настоящее время (по состоянию на 1 октября 1999 г.) такой порядок не установлен. На практике дополнительная оплата штатным работникам за выполнение функций ответственного секретаря или эксперта экспертной комиссии, как правило, не производится.

Названное выше Положение устанавливает следующие основные условия оплаты труда членов экспертной комиссии. Оплата труда членов комиссии (кроме оплаты труда штатных сотрудников) производится на основе договора (контракта) на выполнение экспертных работ (далее - Договор). Форма Договора установлена Госкомэкологией России. Сторонами Договора являются: Госкомэкология России (ее территориальный орган) в лице одного из уполномоченных руководителей (должностных лиц) - заказчик, с одной стороны, и член комиссии - исполнитель, с другой стороны. Договор с внештатными экспертами заключается на основании приказа об утверждении состава экспертной комиссии. Предметом договора является выполнение следующих видов работ:

- участие в одном заседании экспертного совета или комиссии;

- составление заключения по отдельным вопросам одного из разделов экспертируемых материалов;

- составление заключения по отдельным разделам экспертируемых материалов;

- руководство работой экспертной комиссии (подкомиссии, группы), подготовка сводного заключения и постоянное участие в заседании экспертной комиссии (подкомиссии).

В Договоре фиксируется стоимость работ, при этом оплата труда внештатных экспертов производится за выполненную работу и дифференцируется в зависимости от ее качества, что должно быть оговорено в условиях договора. Договор определяет также сроки выполнения работ.

Основанием для оплаты выполненной работы является Акт приемки выполненной работы (далее - Акт), утвержденный руководителем экспертного подразделения Госкомэкологии России (ее территориального органа). Форма Акта утверждается Госкомэкологией России. Оплата выполненной работы производится после утверждения заключения комиссии руководителем Госкомэкологии России (ее территориального органа). Выплата за выполненную работу производится в соответствии с Порядком ведения кассовых операций в Российской Федерации, утвержденным решением Совета директоров Банка России от 22 сентября 1993 г. N 40*(67) и реестром актов приемки выполненных работ, утвержденным заместителем руководителя Госкомэкологии России (ее территориального органа), в чью компетенцию входят вопросы государственной экологической экспертизы, при наличии личной подписи члена комиссии на явочном листе.

Статья 17. Руководитель экспертной комиссии государственной экологической экспертизы

1. Часть 1 ст. 17 устанавливает общие и специальные юридические основания осуществления руководителем экспертной комиссии (далее - Руководитель) своей деятельности.

Общим юридическим основанием осуществления Руководителем своей деятельности при проведении государственной экологической экспертизы являются нормы Федерального закона "Об экологической экспертизе". Это нормы, устанавливающие требования: к руководителю экспертной комиссии (ст. 17), к составу и порядку формирования экспертной комиссии (ст. 15), к эксперту (ст. 16), к порядку проведения экспертизы (ст. 14), к заключению экспертизы (ст. 18) и др. Именно на них необходимо ссылаться в обоснование правомерности (или неправомерности - в случае нарушения этих правовых норм) действий руководителя конкретной экспертной комиссии.

Специальным юридическим основанием осуществления Руководителем своей деятельности при проведении государственной экологической экспертизы является задание на проведение государственной экологической экспертизы (см. п. 3 комментария к ст. 16).

2. В ч. 2 ст. 17 установлены две основные функции руководителя экспертной комиссии:

а) участие в организации экспертизы - формирование экспертной комиссии и согласование ее состава, подготовка задания на проведение экспертизы;

б) участие в проведении экспертизы - обеспечение качественного проведения экспертизы по ее конкретному объекту, организация подготовки заключения экспертной комиссии.

Руководитель участвует в организации экспертизы по двум направлениям. Прежде всего, он участвует в формировании специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы указанной экспертной комиссии и согласовывает ее состав. Такое участие заключается в том, что Руководитель (совместно с ответственным исполнителем):

а) определяет персональный состав экспертной комиссии и согласовывает ее состав;

б) формирует (при необходимости) из числа утвержденных экспертов группы по рассмотрению отдельных вопросов;

в) подготавливает проект календарного плана работы экспертной комиссии*(68).

Руководитель также участвует в подготовке специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы задания на проведение государственной экологической экспертизы для членов указанной экспертной комиссии и согласовывает его. Техническое задание экспертной комиссии на проведение государственной экологической экспертизы подготавливает ответственный исполнитель экспертного подразделения*(69). На его основе Руководитель (совместно с ответственным исполнителем) подготавливает техническое задание руководителям групп и членам экспертной комиссии. Техническое задание на проведение государственной экологической экспертизы, технические задания руководителям групп утверждаются руководителем экспертного подразделения*(70).

Вторая функция - участие в проведении экспертизы. Здесь также выделяются две составляющие.

Во-первых, Руководитель обеспечивает качественное проведение государственной экологической экспертизы по ее конкретному объекту.

Во-вторых, он организует подготовку сводного заключения указанной экспертной комиссии в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, нормами и правилами в области экологической экспертизы.

Комментируемый Закон не дает определения понятия "качество проведения государственной экологической экспертизы". В спорных случаях вопрос о том, проведена экспертиза качественно или нет, должен решаться судом. Однако можно выделить несколько юридических критериев оценки качества проведения экспертизы. К основным из них относятся:

а) достижение в ходе организации и проведения экспертизы задач, поставленных перед комиссией экологической экспертизы;

б) соблюдение установленного порядка работы экспертной группы;

в) точное выполнение Руководителем своих функций и соответствующих им правомочий.

Комментируемый Закон не определяет задачи экспертной комиссии (не путать с целями экологической экспертизы, установленными в ст. 1). Это делается на уровне подзаконных актов, в соответствии с которыми основными задачами экспертной комиссии являются определение:

а) соответствия намечаемой деятельности требованиям, установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

б) полноты выявления масштабов прогнозируемого воздействия на окружающую природную среду в результате осуществления намечаемой деятельности и экологической обоснованности допустимости ее реализации;

в) достаточности предусмотренных мер по обеспечению экологической безопасности и сохранению природного потенциала*(71).

Основными этапами работы экспертной комиссии являются: проведение организационного заседания, подготовка индивидуальных групповых заключений и проекта заключения экспертной комиссии, обсуждение и принятие (подписание) заключения экспертной комиссии*(72).

Работа экспертной комиссии начинается с проведения организационного заседания, на котором присутствуют члены экспертной комиссии, заказчик документации, подлежащей экологической экспертизе, или его представители, при необходимости приглашаются представители других заинтересованных организаций, например представители соответствующих территориальных органов Госкомэкологии России*(73). На этом заседании члены экспертной комиссии и лица, приглашенные для участия в ее работе, выполняют следующие функции:

а) представитель экспертного подразделения или ответственный секретарь экспертной комиссии - сообщает о приказе на проведение государственной экологической экспертизы;

б) руководитель экспертной комиссии - информирует о порядке проведения государственной экологической экспертизы документации;

в) представитель заказчика (разработчика) представленной на экспертизу документации - докладывает о характере намечаемой деятельности;

г) руководитель комиссии или ответственный секретарь комиссии - уточняет календарный план работы экспертной комиссии, экспертных групп и экспертов; определяет сроки подготовки групповых и индивидуальных экспертных заключений и срок подготовки проекта заключения экспертной комиссии (п. 4.3 Регламента проведения государственной экологической экспертизы (далее - Регламент)).

На втором этапе работы экспертной комиссии:

а) члены экспертной комиссии: изучают материалы, представленные на государственную экологическую экспертизу; в случае поступления анализируют заключения общественной экологической экспертизы, аргументированные предложения (по экологическим аспектам экспертируемой деятельности) органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и граждан; подготавливают индивидуальные и групповые (при наличии экспертных групп) экспертные заключения; обсуждают их на рабочих заседаниях экспертных групп, которые оформляются протоколами и явочными листами, подписанными руководителем экспертной группы; передают их ответственному секретарю экспертной комиссии;

б) руководитель и (или) ответственный секретарь экспертной комиссии анализируют и обобщают заключения экспертов (или групповые заключения), готовят проект заключения государственной экологической экспертизы и материалы о рассмотрении при проведении государственной экологической экспертизы аргументированных предложений по экологическим аспектам реализации намечаемой деятельности, поступивших от органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и граждан, в случае их направления разработчикам (п. 4.4, 4.10, 4.11 Регламента).

На третьем этапе работы экспертной комиссии на заключительном ее заседании обсуждается проект заключения экспертной комиссии. При этом:

а) руководитель экспертной комиссии докладывает о результатах работы экспертной комиссии и выводах проекта заключения;

б) эксперты участвуют в обсуждении проекта заключения, высказывают (формулируют) свои рекомендации и (или) замечания; иные лица, приглашенные на заключительное заседание экспертной комиссии, могут высказать замечания по проекту заключения;

в) все члены экспертной комиссии по итогам обсуждения проекта подписывают положительное или отрицательное заключение экспертной комиссии (заключение считается принятым, если оно подписано квалифицированным большинством членов (2/3) списочного состава экспертной комиссии) (п. 19 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы; п. 4.18 Регламента).

Перечень функций Руководителя, соответствующих им прав и обязанностей на стадии "проведения государственной экологической экспертизы по конкретному объекту" в ст. 17 не устанавливается. Однако его можно определить, исходя из содержания других статей Закона (см. комментарии к ст. 15, 16 и др.), подзаконных нормативных правовых актов. К ним относятся:

а) на организационном заседании:

- информирование о порядке проведения государственной экологической экспертизы документации;

- уточнение календарного плана работы экспертной комиссии, экспертных групп и экспертов;

- определение сроков подготовки групповых и индивидуальных экспертных заключений;

- определение сроков подготовки проекта заключения экспертной комиссии (последние три обязанности могут быть возложены на ответственного секретаря экспертной комиссии) (п. 4.3 Регламента);

б) анализ и обобщение заключений экспертов (или групповых заключений), подготовка проекта заключения государственной экологической экспертизы и материалов о рассмотрении аргументированных предложений по экологическим аспектам реализации намечаемой деятельности, поступивших от органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и граждан, в случае их направления разработчикам (совместно с ответственным секретарем) (п. 4.11 Регламента);

в) доклад о результатах работы экспертной комиссии и выводах проекта заключения на заключительном заседании экспертной комиссии (п. 4.12 Регламента);

г) доклад руководству Госкомэкологии России (ее территориального органа) о невозможности принятия комиссией в существующем составе решения по заключению государственной экологической экспертизы, необходимости продления срока ее проведения и дополнительном включении экспертов в состав комиссии (в случае неподписания заключения квалифицированным большинством членов комиссии, а также при наличии особого мнения или подписании заключения со ссылкой на особое мнение экспертами, составляющими более одной трети списочного состава комиссии) (совместно с руководителем экспертного подразделения) (п. 4.20 Регламента).

3. Наряду с указанными обязанностями Руководителю предоставлен ряд прав, в том числе:

а) запрашивать дополнительную информацию о рассматриваемом объекте (п. 4.8 Регламента);

б) приглашать заказчика для участия в рабочих заседаниях экспертной комиссии в целях разъяснения проектных решений (технологических, технических, организационных и т.п.) (п. 4.9 Регламента);

в) подписывать доработанный с учетом замечаний экспертов проект заключения экспертной комиссии (совместно с ответственным секретарем и всеми ее членами) (п. 4.16 Регламента).

Определение того, насколько реальные действия Руководителя соответствуют предъявляемым к нему правовым требованиям, осуществляется путем их сопоставления. При этом основным юридическим инструментом здесь выступает текущая документация по организации и проведению экологической экспертизы (приказы, задания, акты приемки и т.д.), и прежде всего протоколы, которыми оформляются заседания комиссии и которые подписываются руководителем (ответственным секретарем) экспертной комиссии (п. 17 Регламента).

Статья 18. Заключение государственной экологической экспертизы

1. Статья 18 устанавливает ряд конкретных требований к заключению государственной экологической экспертизы, соблюдение которых дает основание для рассмотрения его в качестве юридически значимого документа. Первейшее требование касается того, что это - документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы. Это означает, что экспертное заключение государственной экологической экспертизы не может готовиться уполномоченным государственным органом в области государственной экологической экспертизы или его структурным подразделением.

2. Следующее требование определяет основные элементы содержания заключения. Такими обязательными элементами является формулирование обоснованных выводов:

а) о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;

б) о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы.

В Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы содержание экспертного заключения конкретизируется применительно к его видам - положительному и отрицательному.

Так, при проведении государственной экологической экспертизы материалов обоснования инвестиций в строительство нефтепроводной системы Каспийского трубопроводного консорциума экспертная комиссия пришла к выводу, что материалы обоснования инвестиций в основном могут быть одобрены и положены в основу для дальнейшего проектирования с учетом рекомендаций и предложений, изложенных в заключении экспертной комиссии, за исключением места размещения резервуарного парка и морского терминала, по которым необходимо провести дополнительную вариантную доработку на стадии обоснования инвестиций. Комиссия государственной экологической экспертизы рекомендовала заказчику проработать альтернативные варианты выхода к Черному морю с проведением оценки воздействия на окружающую среду применительно к каждому из них. Соответствующие материалы затем были представлены на государственную экологическую экспертизу.

Положительное заключение должно содержать выводы:

а) о соответствии намечаемой деятельности экологическим требованиям, установленным законодательством Российской Федерации;

б) о допустимости намечаемого воздействия на окружающую природную среду;

в) о возможности реализации объекта экологической экспертизы.

Отрицательное заключение может содержать выводы двух видов:

а) о необходимости доработки представленных материалов по замечаниям и предложениям, изложенным в заключении, подготовленном экспертной комиссией;

б) о недопустимости реализации объекта экспертизы ввиду необеспечения соблюдения требований экологической безопасности намечаемой деятельности, требований по охране окружающей природной среды от вредных воздействий и рационального природопользования.

Заключение государственной экологической экспертизы по проектам правовых актов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, должно содержать выводы о соответствии (несоответствии) основных положений этого проекта правового акта законодательству Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, а также выводы об экологических и связанных с ними иных последствиях реализации данного объекта экспертизы.

Комиссия государственной экологической экспертизы обязана в подготавливаемом экспертном заключении указать названные выше элементы его содержания. Кроме того, экспертная комиссия может в заключении сформулировать относящиеся к предмету экспертизы положения, рекомендованные заказчику представленных на государственную экспертизу материалов или адресованные специально уполномоченному государственному органу в области экологической экспертизы.

3. Для того чтобы стать заключением государственной экологической экспертизы, оно должно быть одобрено квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии. Квалифицированное большинство - это две трети от количественного состава комиссии. Одобрение проекта экспертного заключения осуществляется посредством его подписания членами комиссии.

Как показывает практика, по некоторым проектам, представляемым на государственную экологическую экспертизу, получить одобрение двух третей членов комиссии весьма непросто. Так, при подписании заключения экологической экспертизы материалов технико-экономического обоснования проектирования и строительства высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург - Москва голоса "за" и "против" разделились примерно поровну (правда, во время проведения той экспертизы действовало правило об одобрении заключения простым большинством).

Каковы последствия неодобрения экспертного заключения квалифицированным большинством членов комиссии? При несогласии более одной трети членов списочного состава экспертной комиссии с выводами проекта сводного заключения, подготовленного ее руководителем и ответственным секретарем, экспертной комиссией готовятся предложения о дальнейшем проведении государственной экологической экспертизы, в том числе о продлении срока ее проведения и о включении в состав экспертной комиссии дополнительных экспертов. Такие предложения отражаются в протоколе заседания экспертной комиссии, который передается в подразделение государственной экологической экспертизы Госкомэкологии РФ или ее территориального органа для подготовки проекта соответствующего приказа.

4. Подготовленное комиссией заключение должно соответствовать заданию на проведение экологической экспертизы, которое было выдано специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. По своему усмотрению экспертная комиссия не может выйти за рамки определенного в задании предмета экспертизы. Если по ходу проведения государственной экологической экспертизы в этом может возникать необходимость, руководитель комиссии должен обратиться с соответствующим предложением в орган государственной экологической экспертизы для корректировки задания на проведение экспертизы.

5. При отсутствии единодушного отношения к объекту экологической экспертизы среди членов экспертной комиссии заключение может сопровождаться особыми мнениями экспертов. Пометка "особое мнение" делается экспертом при подписании экспертного заключения, подготовленного комиссией. При этом особое мнение оформляется экспертом в виде самостоятельного документа. В нем должно содержатся обоснование причин несогласия эксперта с выводами заключения и указываются конкретные факты несоответствия представленных на экспертизу материалов экологическим требованиям. Особое мнение эксперта принимается во внимание специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы при утверждении экспертного заключения.

6. Завершающим этапом работы комиссии государственной экологической экспертизы является подписание подготовленного заключения. В соответствии с комментируемым Законом заключение подписывается всеми ее членами, включая руководителя комиссии, а также ответственного секретаря. В Законе не предусмотрены ситуации, когда член экспертной комиссии по объективным причинам не может присутствовать на заключительном заседании комиссии и лично подписать заключение. Встает вопрос: можно ли подписать заключение по доверенности? Представляется, что оформленная в соответствии с требованиями законодательства доверенность служит основанием для учета позиции члена комиссии при одобрении заключения квалифицированным большинством.

На практике могут складываться ситуации, в которых после подписания заключения возникает необходимость изменения его содержания. В соответствии с Законом заключение не может быть изменено без согласия членов экспертной комиссии, подписавших его. В Законе не оговаривается, в какой форме - письменной или устной - должно быть выражено согласие членов комиссии на изменение заключения. Вопрос о форме выражения согласия может быть самостоятельно решен руководителем экспертной комиссии. При этом письменная форма согласия представляется более предпочтительной, так как исключает в дальнейшем возможность изменения членом комиссии позиции (в том числе отказа от высказанного устно согласия).

7. Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и подписанное ее членами, становится юридическим документом после его утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы (Госкомэкологией России или ее территориальным органом), создававшим комиссию по проведению экологической экспертизы.

Правовой смысл утверждения экспертного заключения уполномоченным государственным органом выражается в подтверждении соответствия порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям Федерального закона "Об экологической экспертизе" и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также требованиям законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. С точки зрения законодателя, утверждение заключения служит гарантией того, что при проведении государственной экологической экспертизы были соблюдены требования законодательства Российской Федерации и ее субъектов.

При утверждении экспертного заключения для Госкомэкологии России и ее территориального органа на уровне субъекта Федерации принципиальным является вопрос: вправе ли они утвердить положительное заключение, если в материалах, по которым проводилась государственная экологическая экспертиза, выявлено несоответствие законодательству? И есть ли при этом у названных государственных органов выбор линии поведения? Комментируемый Закон прямо не устанавливает такие права. Общий анализ законодательства дает основание ответить на поставленные вопросы отрицательно.

Сама экологическая экспертиза проводится ради соблюдения принципа законности, установления соответствия объекта экспертизы требованиям законодательства, в том числе Конституции РФ, в ст. 1 которой говорится о том, что Российская Федерация - правовое государство. В соответствии со ст. 3 Закона экологическая экспертиза основывается на принципе научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы. В соответствии со ст. 1 этого же Закона цель и задача экологической экспертизы - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям, в том числе правовым экологическим требованиям.

В Законе прямо говорится о том, что заключение утверждается для подтверждения соответствия порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям законодательства. Включает ли понятие "соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы" соответствие требованиям законодательства? Да, так как в специальном нормативном правовом акте - Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы, в п. 15 разд. II "Организация и проведение государственной экологической экспертизы", особо подчеркивается, что экспертная комиссия определяет соответствие намечаемой деятельности требованиям, установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Федерации по вопросам охраны окружающей природной среды.

Следовательно, при утверждении экспертного заключения уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы особо обращает внимание на два обстоятельства:

1) выявлены ли при проведении государственной экологической экспертизы в материалах, представленных на экспертизу, несоответствия действующему законодательству;

2) каким образом экспертная комиссия отнеслась к этому.

На практике же с учетом характера материалов, являющихся объектом государственной экологической экспертизы, уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы может утвердить экспертное заключение, даже если выявлено несоответствие материалов требованиям законодательства. Имеются в виду ситуации, в которых материалы по данному объекту государственной экологической экспертизы (например, материалы технико-экономического обоснования проектирования и строительства или материалы обоснования инвестиций в строительство) будут в дальнейшем представлены на экспертизу (в виде проекта строительства). В этом случае экспертное заключение может быть утверждено с конкретными предписаниями в адрес заказчика об исполнении определенных положений законодательства. При таком подходе, во-первых, заказчик будет знать о том, что он не получит положительного экспертного заключения по своему проекту, если не обеспечит соответствие законодательству, и, во-вторых, будет предупрежден реальный вред природной среде.

Специально уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы при утверждении экспертного заключения подтверждает соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов. Подтверждается соответствие законам и иным нормативным правовым актам тех субъектов Российской Федерации, экологические и иные интересы которых затрагиваются при осуществлении намечаемой деятельности, предусматриваемой проектом, являющимся объектом государственной экологической экспертизы.

8. Статья 18 определяет также виды, юридическую силу и другие характеристики экспертного заключения.

Положительным или отрицательным считается такое экспертное заключение, которое одобрено квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии.

При оценке объекта государственной экологической экспертизы комиссия может по-разному относиться к отдельным его частям. В целом в положительном экспертном заключении могут содержаться отрицательные выводы и оценки. На такие выводы и оценки, а также вытекающие из них рекомендации в адрес заказчика особое внимание обращают органы государственного экологического контроля на стадии реализации объекта экспертизы.

Утвержденное заключение государственной экологической экспертизы является для заказчика намечаемой хозяйственной деятельности юридически обязательным документом. Это означает, что при наличии положительного экспертного заключения допускается финансирование и осуществление работ, предусмотренных проектом, по которому проводилась государственная экологическая экспертиза.

В ч. 5 ст. 18 регулируется срок действия положительного экспертного заключения, в течение которого заключение имеет юридическую силу, а также ситуации, в которых юридическая сила положительного заключения теряется. Срок определяется специально уполномоченным органом в области экологической экспертизы - федеральным или на уровне субъекта Федерации, который проводил конкретную государственную экологическую экспертизу.

Юридическая сила положительного экспертного заключения теряется в случае:

а) доработки объекта государственной экологической экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

б) изменения условий природопользования специально уполномоченным на то государственным органом в области охраны окружающей природной среды;

в) реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

г) истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

д) внесения изменений в проектную документацию после положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Закон устанавливает исчерпывающий перечень оснований прекращения действия положительного заключения государственной экологической экспертизы. Никакой орган исполнительной власти, в том числе специально уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы, не вправе принять решение о досрочном прекращении действия положительного экспертного заключения по иным основаниям. Такое решение может быть принято судом в рамках процедуры обжалования экспертного заключения.

Если в отношении проектов, к примеру, экономического развития заключение государственной экологической экспертизы является обязательным для исполнения заказчиком, то такое заключение по проектам нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Федерации носит рекомендательный характер. Оно лишь рассматривается органами государственной власти, принимающими соответствующие нормативные акты. При этом данные органы не обязаны исполнять рекомендации или предложения, которые содержатся в заключении.

9. Оформленное надлежащим образом заключение государственной экологической экспертизы с сопроводительным письмом направляется заказчику в течение 5 дней со дня его утверждения.

В соответствии со ст. 7 и 8 Закона информация о результатах проведения государственной экологической экспертизы направляется заинтересованным органам. Прежде всего такими органами являются территориальные специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, на которые возложена задача осуществления контроля за соблюдением положений, содержащихся в заключении, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, интересы которых затрагиваются проектом.

По решению специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы заключение государственной экологической экспертизы направляется также банковским организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта государственной экологической экспертизы. Необходимость направления такого заключения в банковские учреждения возникает в случае, когда принимается отрицательное экспертное заключение.

Если по результатам государственной экологической экспертизы принято отрицательное заключение, то после переработки материалов с учетом замечаний, содержащихся в заключении, заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу.

10. Если стороны, участвующие в процессе экологической экспертизы, или иные лица не удовлетворены результатами проведенной государственной экспертизы, при наличии правовых оснований они могут обжаловать заключение в судебном порядке в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Заключения государственной экологической экспертизы публикуются в российском журнале для общественности и профессионалов "Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду". Граждане и общественные формирования могут ознакомиться с заключением государственной экологической экспертизы и также реализовать свое право на обжалование.