Глава II. Полномочия Президента Российской Федерации, органов государственной власти и органов местного самоуправления
Статья 5. Полномочия в области экологической экспертизы Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти
1. Статья 5 имеет целью обеспечить единство практики назначения, проведения экологической экспертизы и использования ее результатов. Реализация данной цели требует согласованности нормативно-правовой основы экологической экспертизы, создания единого организационного и ресурсного механизмов реализации правовой базы, обеспечения в законных пределах единой практики проведения экспертизы и рассмотрения связанных с ней конфликтов, прежде всего судебных.
Данная статья адресована прежде всего всем ветвям государственной власти (на федеральном уровне) и устанавливает в соответствии с Конституцией РФ их функции в регулируемой сфере.
2. Нормативное предписание, выраженное в ч. 1 ст. 5 и обращенное к Президенту РФ, воспроизводит текст ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, по которой Президент наряду с иными обязанностями "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти".
По господствующей конституционной доктрине осуществление данной прерогативы Президентом РФ возможно на основе различных полномочий, среди которых использование согласительных процедур, приостановление действия актов исполнительной власти субъектов Федерации и др.
Президент, как показывает практика, действует на основе начала "экономии" непосредственного президентского вмешательства в сферу конституционно определенных прав и обязанностей иных органов государственной власти. Президентское обеспечение согласования и обеспечения взаимодействия их в области экологической экспертизы может оказаться необходимым, если:
а) Федеральное Собрание РФ приняло закон, противоречащий комментируемому Закону;
б) органы исполнительной власти субъектов Федерации противятся назначению экологической экспертизы либо не считаются с ее результатами;
в) Правительство РФ либо утверждает противоречащие Закону правовые акты об экологической экспертизе, либо препятствует ее проведению, либо не выполняет возложенные на него обязанности по проведению экологической экспертизы в отдельных случаях, либо игнорирует ее результаты в отношении конкретных объектов (проектов).
Однако Президент РФ в рамках своих полномочий сам определяет основания, пределы и способы осуществления действий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области экологической экспертизы.
Кроме того, согласно ст. 58, 59 Закона "Об охране окружающей природной среды" указами Президента РФ по представлению специально уполномоченных на то государственных органов в области охраны окружающей природной среды на основании заключения государственной экологической экспертизы объявляются зоны чрезвычайной экологической ситуации или зоны экологического бедствия.
3. Пункт 2 комментируемой статьи адресован Федеральному Собранию и направлен на обеспечение необходимого единства и непротиворечивости законодательства в данной сфере. Юридически данное предписание не имеет особого значения, поскольку единство и непротиворечивость законодательства всегда должны обеспечиваться высшим органом законодательной власти. Однако с учетом сложности и значимости данной сферы законодательного регулирования содержание п. 2 ст. 5 следует признать необходимым.
4. Пункт 3 ст. 5 обращен к Правительству РФ и носит весьма конкретный характер, поскольку содержит в себе обязывающие предписания огромной важности.
Утверждение порядка проведения государственной экологической экспертизы осуществляется Правительством РФ при условии соблюдения предписаний ст. 14, а также ст. 7, 8, 11-13, 15-18 комментируемого Закона. Основные вопросы, устанавливаемые при этом, определяются Правительством РФ с учетом предмета ведения субъекта Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ). В Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденном постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698*(2), регламентируются общие положения, порядок организации и проведения государственной экологической экспертизы, сроки регистрации и передачи материалов, представляемых в специально уполномоченные органы, сроки начала проведения экспертизы, обязанности экспертной комиссии, ее руководителя и ответственного секретаря, порядок их работы, юридически значимые атрибуты экспертного заключения и др.
Функция контроля Правительством РФ исполнения законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе федеральными органами государственной власти основана на п. "в" ст. 114 Конституции РФ. Правительство принимает соответствующие меры с тем, чтобы федеральные органы государственной власти:
а) осуществляли все необходимые меры к проведению экологической экспертизы в надлежащих случаях;
б) выполняли все предписания, относящиеся к реализации полномочий, прав и обязанностей в сфере проведения экологической экспертизы;
в) обеспечивали в организационно-ресурсном отношении собственную деятельность в данной сфере и проведение отдельных экспертиз.
Осуществление Правительством РФ мер по соблюдению законов, а также по обеспечению прав граждан и юридических лиц в области экологической экспертизы ведется в рамках общей правотворческой деятельности Правительства РФ при принятии конкретизирующих закон нормативно-правовых актов, принятии правоисполнительных решений и защите прав граждан и юридических лиц.
5. Полномочия судебной власти в области экологической экспертизы определяются законодательством, устанавливающим компетенцию различных судов и их подсудность.
Статья 6. Вопросы ведения субъектов Российской Федерации в области экологической экспертизы
1. Статья определяет общий круг вопросов, которые находятся в ведении субъектов Российской Федерации, не разделяя специально компетенцию органов законодательной и исполнительной власти, поскольку такое распределение означало бы вмешательство в сферу ведения субъектов Российской Федерации.
2. В соответствии с положениями Конституции РФ правовое регулирование отношений в области экологической экспертизы субъектами Российской Федерации имеет ряд ограничений. К ним относятся:
а) общее соблюдение компетенции субъекта Федерации в данной сфере;
б) соответствие принимаемых актов комментируемому Закону;
в) связанность принимаемых правовых актов данным Законом в том смысле, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны приниматься в развитие комментируемого Федерального закона, т.е. именно в сфере регулируемых им отношений, по объектам его регулирования, путем конкретизации содержащихся в нем положений и для восполнения пробелов правового регулирования.
По тексту комментируемого Закона субъекты Российской Федерации не вправе самостоятельно определять новые области правового регулирования в данной сфере, а также изменять цели действующих предписаний и правовое положение осуществляющих экологическую экспертизу субъектов.
Учет специфики экологических, социальных и экономических условий субъекта Российской Федерации является важнейшим элементом проводимого субъектом Российской Федерации правового регулирования экологической экспертизы. При этом под спецификой следует понимать факторы, которые могут повлиять на процесс принятия экспертного решения, т.е. являются аргументами, которые могут и должны быть использованы в процессе организации и проведения государственной экологической экспертизы и принятия соответствующего заключения.
3. Получение от соответствующих органов информации об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территории определенного субъекта Российской Федерации, субъектами Федерации в смысле данной статьи означает право органов, управомоченных на то субъектом Федерации, запрашивать и получать от любых федеральных органов любую информацию об объекте экспертизы своевременно, безвозмездно, в виде, подготовленном к использованию, при условии, что такого рода информация является соотносимой с процессом подготовки и принятия экспертного заключения в отношении объекта экологической экспертизы, находящегося на территории данного субъекта Российской Федерации, а также обязанность федеральных органов готовить и безвозмездно передавать находящуюся в их распоряжении информацию по запросам управомоченных органов субъекта Российской Федерации при условии, что эта информация относится к объекту экологической экспертизы, находящемуся на территории субъекта Российской Федерации, и может повлиять на заключение экологической экспертизы либо при ее отсутствии подготовка и принятие заключения невозможны.
При запросе, передаче и получении указанной информации ее режим, а равно ответственность за соблюдение государственной, коммерческой, банковской и иной тайны определяются в соответствии с федеральным законодательством.
Согласно ст. 2 Закона РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне"*(3) государственную тайну составляют сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, защищаемые государством, раскрытие которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. В ст. 5 того же Закона дается перечень сведений, которые не могут быть отнесены к государственной тайне. Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне"*(4) устанавливается перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, и указываются государственные органы, наделенные полномочиями по распоряжению сведениями отраслевой (ведомственной) принадлежности в рамках своей компетенции, определенной положением о конкретном государственном органе, а также сведениями других собственников информации соответствующей тематической направленности по их представлению. В число органов, распоряжающихся соответствующими сведениями, включены Минприроды РФ (ныне - Госкомэкология РФ), Минатом РФ, Роскомнедра (ныне - Министерство природных ресурсов РФ), Росгидромет и другие ведомства - собственники информации о состоянии окружающей среды, экологической безопасности населения и территорий, воздействиях на окружающую среду.
В соответствии со ст. 139 ГК коммерческую или служебную тайну составляет любая другая информация в случае, когда она имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Не могущие составлять коммерческую или служебную тайну сведения определяются законом или иными нормативными актами*(5). Информация, составляющая коммерческую или служебную тайну, защищается способами, предусмотренными ГК и другими законами. Лица, незаконными методами получившие такого рода информацию, обязаны возместить причиненные убытки, равно как и разгласившие ее работники либо контрагенты.
Банковская тайна регламентируется ст. 26 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. "О банках и банковской деятельности"*(6) и ст. 857 ГК. Сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены государственным органам и их должностным лицам только в случае и в порядке, установленных законом.
Новый УК устанавливает ответственность за незаконное получение и разглашение сведений, составляющих государственную, коммерческую, служебную, банковскую тайну (ст. 183, 275, 283 УК).
Получение и передача трансграничной информации об объектах экологической экспертизы либо информации, одновременно и обоснованно затрагивающей интересы двух или нескольких субъектов Российской Федерации, может осуществляться по требованию соответствующего федерального органа на основе совместного запроса, если это обусловлено возможностью экономии затрат на работу с информацией и не вступает в противоречие с целями законодательства об экологической экспертизе и интересами отдельных субъектов Российской Федерации.
4. Делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов, реализация которых предполагается на территории определенного субъекта Российской Федерации и возможного воздействия на окружающую среду в пределах территории иного (иных) субъектов осуществляется с учетом п. 14 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы и иных предписаний, определяющих полномочия субъектов Российской Федерации, цели, содержание и порядок проведения экологической экспертизы.
Делегирование экспертов в качестве наблюдателей не препятствует возможности субъектов Российской Федерации по согласованию с территориальными органами федеральных ведомств либо самостоятельно представлять руководителю или ответственному секретарю экспертной комиссии экспертов для непосредственного участия в работе данной комиссии в случае, когда по основаниям, предусмотренным комментируемой статьей, может быть сделан вывод о том, что реализация объекта экологической экспертизы затронет интересы данного субъекта Российской Федерации.
Интересы субъекта Российской Федерации должны быть признаны затронутыми:
а) во всех случаях реализации объекта государственной экологической экспертизы на его территории;
б) в случае, если реализация объекта государственной экспертизы на территории иного субъекта Российской Федерации, будучи связана с осуществлением хозяйственной и иной деятельности, намеченной этим субъектом, создает опасность изменения экологической обстановки на территории данного субъекта независимо от того, возникает ли угроза причинения экологического вреда либо угроза возможного возникновения ситуации упущенной выгоды.
5. Осуществление субъектом Российской Федерации контроля за исполнением законодательства Российской Федерации и ее субъектов об экологической экспертизе основывается на соблюдении положений Конституции РФ и иных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами, а также с учетом прав и законных интересов органов местного самоуправления в сфере отношений экологической экспертизы.
В смысле данной статьи контроль предполагает получение и оценку информации о соблюдении порядка проведения экологической экспертизы, включая полноту и достоверность представленных материалов, надлежащее соблюдение полномочий, осуществление прав и выполнение обязанностей специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы, экспертными комиссиями, их руководителями, экспертами, соблюдение порядка проведения государственной экологической экспертизы и отдельных им предусмотренных процедур.
Данная статья не препятствует одновременному проведению общественной экологической экспертизы по инициативе граждан или различных общественных организаций и объединений (см. комментарий к ст. 22).
Настоящая статья не предоставляет субъектам Российской Федерации каких-либо дополнительных прав на обжалование либо опротестование заключения экологической экспертизы и сохраняет порядок обжалования и проведения повторной государственной экологической экспертизы, предусмотренный комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 18) и п. 29 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы.
6. Информирование населения субъектом Российской Федерации о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах осуществляется в рамках действующего законодательства и представляет собой обязанность управомоченного на то органа субъекта Федерации:
а) своевременно сообщать заинтересованным группам населения и структурам, представляющим интересы населения, о подготовке материалов для производства экспертизы, ходе ее проведения и результатах;
б) создать условия для запроса и получения подобного рода материалов заинтересованными лицами;
в) установить ответственность за неисполнение обязанностей по предоставлению информации либо предоставлению заведомо ложной (фальсифицированной) информации.
Законодательная основа для этого достаточно развита (см. комментарий к ст. 30), ст. 84 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", ст. 237 УК.
7. Решение других вопросов в области государственной экологической экспертизы в случаях, если они не относятся к ведению Российской Федерации, определяется практикой осуществления экологической экспертизы и указанными специфическими условиями данного субъекта Российской Федерации.
К таким вопросам могут относиться:
организационно-методическое обеспечение подготовки материалов для экологической экспертизы;
создание банков данных;
организация сотрудничества с общественными организациями (объединениями) и др.
Статья 7. Полномочия, права и обязанности федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы
Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ статья 7 настоящего Федерального закона признана утратившей силу с 1 января 2005 г.
1. Федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы*(7) является Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкология РФ) (см. комментарий к ст. 13).
Согласно Указу Президента РФ от 6 сентября 1996 г. "Вопросы федеральных органов исполнительной власти" Госкомэкология РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Его возглавляет председатель Госкомэкологии РФ*(8), который назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ (Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О системе федеральных органов исполнительной власти").
Функции, цели и задачи Госкомэкологии РФ являются организационно-управленческими и не включают подготовку, а тем более определение содержания заключения государственной экологической экспертизы, т.е. вывода о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы.
Это значит, что комментируемая статья жестко разграничивает процессы организации и процессы обеспечения проведения государственной экологической экспертизы в целом и в отдельных случаях с процессами выработки, подготовки и получения экспертного заключения по конкретным объектам государственной экологической экспертизы, тем самым гарантируя независимость экспертных комиссий и экспертов.
2. Статья устанавливает различные виды полномочий, прав и обязанностей. Они подразделяются на:
а) относящиеся в целом к институту экологической экспертизы;
б) регламентирующие участие в осуществлении отдельных экспертиз.
Полномочия, регулирующие институт экологической экспертизы в целом, подразделяются на:
а) правоустановительные;
б) организационно-методические;
в) координационно-контрольные;
г) организационно-управленческие.
3. Правоустановительные полномочия Госкомэкологии РФ в области экологической экспертизы являются базовыми полномочиями для иных полномочий и имеют достаточно широкое содержание. Так, порядок и регламент проведения государственной экологической экспертизы разрабатывается упомянутым федеральным органом прежде всего в научно-методическом плане и воплощается в проектах нормативно-правовых актов, утверждаемых органами, обладающими соответствующей компетенцией (соответственно, Правительством РФ 11 июня 1996 г. было принято Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы)*(9). Вопросы, относящиеся к порядку проведения и регламенту, могут регулироваться и актами Госкомэкологии РФ, и нормативно-правовыми актами, принятыми по согласованию или совместно с иными ведомствами.
Опыт проведения экспертиз в иных областях показал, что процессуальные правила экспертной деятельности, требования к экспертам, порядок собирания и предоставления материалов на экспертизу в значительной мере определяют независимость субъектов экспертной деятельности, надежность, достоверность и истинность экспертного заключения, возможность и последствия его оценки заинтересованными лицами.
Таким образом, данная статья устанавливает обязанность Госкомэкологии РФ организовать научно-методическую разработку организационно-устройственных и процессуально-методических вопросов экологической экспертизы.
Настоящая статья, конкретизируя полномочия государственного органа, особо обязывает его устанавливать правила определения сроков и условий действия положительного заключения государственной экологической экспертизы (согласно п. 26 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы срок действия положительного заключения устанавливается приказом Минприроды РФ (ныне - Госкомэкология РФ) или его территориальных органов).
Правила определения сроков и условий действия положительного заключения должны устанавливаться с учетом требований ст. 18 Закона. Они призваны обеспечивать соответствие выводов экспертизы реальному состоянию объекта экологической экспертизы и - при необходимости - состоянию региона, территории, на которой расположен данный объект. При этом следует учитывать, что календарное определение сроков действия положительного заключения может не оправдать себя в ситуации, когда на объекте и вокруг объекта происходят существенные техногенные и иные изменения, которые могут повлиять на реальное значение выводов и утверждений, содержащихся в положительном заключении государственной экологической экспертизы.
Иные правоустановительные полномочия государственного федерального органа, предусмотренные данной статьей, в частности разработка, пересмотр и утверждение нормативно-технических и инструктивно-методических документов государственной экологической экспертизы, осуществляются на основе комментируемого Закона с учетом разграничения предметов ведения и являются одновременно и обязанностью и правом этого органа. Нормативно-технические и инструктивно-методические документы, разрабатываемые, пересматриваемые и утверждаемые в соответствии с данной статьей, входят в федеральную систему природоохранной нормативной документации как ее неотъемлемая часть (см., например, Инструкцию по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденную приказом Минприроды РФ от 29 декабря 1995 г. N 539, Руководство по экологической экспертизе предпроектной и проектной документации и т.п.).
4. Организационно-методическими полномочиями по тексту данной статьи являются:
научное и методологическое обеспечение государственной экологической экспертизы;
организация ее информационного обеспечения, в том числе формирование и ведение банков данных о намечаемой деятельности, о реализации объекта экспертизы и о негативном воздействии его на окружающую среду, а также об иных значимых в данной сфере вопросах;
проведение семинаров и конференций по относящимся к компетенции Госкомэкологии РФ в области экологической экспертизы вопросам, связанным в конечном счете с обеспечением законности и обоснованности заключений экологической экспертизы.
Эти полномочия определяют необходимость соответствующего финансирования данного государственного органа и организационно-управленческой поддержки осуществляемой им деятельности. Заинтересованные структуры, как государственные, так и негосударственные, вправе обращаться с запросами о предоставлении необходимой информации, об оказании помощи консультативного, методического и иного характера при проведении различного рода обсуждений вопросов, связанных с осуществлением как государственной, так и общественной экспертизы.
Организационно-методические полномочия в области государственной экологической экспертизы следуют из содержания основных задач данного государственного органа, в первую очередь таких, как:
осуществление научно-методического обеспечения деятельности своих территориальных органов и подведомственных организаций;
обеспечение создания и функционирования экологических информационных систем, организация сбора, хранения, обработки, анализа и распространения информации по проблемам охраны окружающей среды (п. 7 Положения о Госкомэкологии РФ от 26 мая 1997 г.).
5. Статья 7 предусматривает весьма широкий перечень координационно-контрольных полномочий, прав и обязанностей федерального государственного органа, хотя не во всех случаях порядок их реализации определен законом. Тем не менее использованный законодателем подход к формулированию координационно-контрольных полномочий прав и обязанностей все же не позволяет влиять на процесс проведения конкретной экологической экспертизы и позиции экспертов.
Координация эколого-экспертной деятельности в Российской Федерации и методическое руководство деятельностью территориальных специально уполномоченных органов могут осуществляться только в пределах предоставленной законом компетенции путем, в частности, установления организационно-информационных связей между территориальными органами, обмена экспертными заключениями, имеющими законную силу, обмена опытом, анализа допущенных ошибок и иным образом, например путем распространения зарубежного опыта и т.п.
Статья 7 не предусматривает возможности издания руководящих указаний по вопросам экологической экспертизы, определяющих практику ее осуществления.
Координационные полномочия реализуются также путем обеспечения единой политики в организационно-методической деятельности территориальных органов и в процессе взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти по вопросам экологической экспертизы, а также взаимодействия в установленном порядке с органами иностранных государств, осуществляющими экологическую экспертизу, по вопросам, которые представляют взаимный интерес.
К координационно-контрольным следует отнести и такое полномочие федерального органа, как выборочная проверка проведения государственной экологической экспертизы территориальными специально уполномоченными органами. Эта проверка также имеет своим объектом управленческо-организационную деятельность этих органов в области экологической экспертизы. Основная цель проверки - выявление недостатков, получение сведений о допускаемых ошибках для последующего их анализа, обобщение опыта и т.п.
Право специально уполномоченного государственного органа утверждать заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, не обосновывает возможности отменять либо изменять его в процессе выборочной проверки.
В процессе выборочной проверки могут решаться вопросы, вытекающие из предоставленных федеральному органу полномочий по осуществлению управления подведомственными органами, контролю за их деятельностью, в том числе за целевым использованием финансовых и материальных ресурсов, затрачиваемых в связи с организацией экологической экспертизы территориальными органами (п. 17 Положения о Госкомэкологии РФ).
6. Организационно-управленческие полномочия федерального органа достаточно широки. Организация и проведение государственной экологической экспертизы, включая формирование экспертных комиссий, осуществляются на принципах законности, беспристрастности, независимости и профессионализма. Задачей организации и проведения государственной экологической экспертизы является достижение истины в степени, определяемой состоянием научного знания, профессионального опыта и с учетом существующих экологических рисков на основе Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации от 18 июля 1994 г.*(10) и иными актами.
Федеральный государственный орган, формируя экспертные комиссии, несет ответственность за подбор экспертов с позиций беспристрастности и профессионализма и обеспечивает реальную ответственность экспертов при нарушении ими законодательства РФ об экологической экспертизе (см. комментарий к ст. 30).
Подбор экспертов осуществляется на основе государственных реестров экспертов государственной экологической экспертизы, ведение которых также входит в организационно-управленческие обязанности федерального органа. При подборе экспертов учитывается их специализация, имеющийся опыт и т.п.
7. Рассмотрение разногласий, возникающих в процессе экологической экспертизы между территориальными органами, специально уполномоченными в области экологической экспертизы, и касающихся вопросов организации экологической экспертизы, например, в связи с отказом включить экспертов, предлагаемых территориальным органом субъекта Федерации, в состав комиссии, формируемой территориальным органом другого субъекта Федерации, и иных возникающих в процессе организации экологической экспертизы процессуальных вопросов решается федеральным органом с учетом разграничения вопросов ведения Федерации и ее субъектов, круга полномочий территориальных органов и иных установленных законом предписаний.
8. Об ограничениях в привлечении иностранных ученых и специалистов к проведению экологической экспертизы тех объектов, сведения о которых составляют (могут составлять) государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну см. п. 4 комментария к ст. 6.
Статья 8. Полномочия, права и обязанности территориальных специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы
Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ статья 8 настоящего Федерального закона признана утратившей силу с 1 января 2005 г.
1. Территориальные органы, входящие в систему Государственного комитета по охране окружающей природной среды, имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения (отделы), специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы (см. комментарий к ст. 13).
Круг полномочий, прав и обязанностей территориальных органов широк. Их можно подразделить на: организационно-методические, организационно-управленческие, контрольно-надзорные, координационные, правоустановительные.
2. К правоустановительным полномочиям отнесены следующие:
- разработка, пересмотр и утверждение нормативно-технических и инструктивно-методических документов. Сфера действия данных документов ограничивается, с одной стороны, рамками комментируемого Закона и задачами его реализации, с другой - пространственным критерием - пределами территории субъекта Федерации, на которой действует специально уполномоченный территориальный орган, утвердивший данный документ;
- установление срока и условий действия положительного заключения государственной экологической экспертизы. Указанный срок устанавливается приказом территориального органа (п. 26 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы).
3. Организационно-управленческими полномочиями являются:
- организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов, указанных в ст. 12 комментируемого Закона, в том числе формирование экспертных комиссий (см. комментарий к ст. 15);
- участие в проведении государственной экологической экспертизы объектов, намечаемых к реализации на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (см. комментарий к ст. 11).
Функции территориального органа по организации и проведению государственной экологической экспертизы осуществляются путем:
- определения подведомственности объекта экспертизы с помощью предварительной оценки присланных на экспертизу материалов;
- регистрации материалов в установленном порядке;
- передачи их в экспертное подразделение (отдел) для проверки полноты и достоверности представленных материалов;
- проверки экспертным подразделением территориального органа полноты и достаточности материалов и принятия его руководителем решения о необходимости проведения экспертизы с уведомлением заказчика об уплате стоимости работ по проведению экспертизы, расчете сметы расходов либо решения о сроках предоставления заказчиком материалов в полном объеме. Оба решения должны быть приняты до истечения семидневного срока, установленного для уведомления заказчика;
- проверки факта оплаты расходов на проведение экспертизы, получения дополнительно запрошенных у заказчика материалов и принятия на этом основании решения о проведении (непроведении) государственной экологической экспертизы;
- определения срока начала проведения экспертизы (не позднее 3 дней с момента получения документа, подтверждающего ее оплату);
- подготовки предложений по кандидатурам руководителя и секретаря экспертной комиссии, срокам проведения экспертизы (продолжительности);
- подготовки предложений по составу экспертной комиссии (совместно с ее руководителем);
- разработки задания на проведение государственной экологической экспертизы;
- подготовки приказа на проведение экспертизы и направления его руководителю территориального органа охраны окружающей среды;
- утверждения приказа соответствующим руководителем территориального органа охраны окружающей среды.
В случае проведения государственной экологической экспертизы объектов федерального уровня, намечаемых к реализации на территории субъекта Российской Федерации и затрагивающих его интересы, территориальный орган охраны окружающей среды направляет в Госкомэкологию РФ представления на экспертов для включения их в состав экспертной комиссии. Таким образом, территориальный орган несет ответственность не за организацию и проведение экспертизы, а за рекомендацию и отбор экспертов.
Согласно п. 14 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы интересы субъекта Федерации помимо экспертов, включенных в комиссию по представлению территориального органа охраны окружающей среды, обеспечиваются также делегированием экспертов для участия в заседаниях комиссии в качестве наблюдателей.
4. Организационно-методические полномочия территориального органа охраны окружающей среды объединяют группы информационных, методических и иных полномочий, в частности:
- организация информационного обеспечения государственной экологической экспертизы, формирование и ведение банков данных о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и т.п. - в пределах территории субъекта Российской Федерации;
- использование в соответствии с предоставленным им правом доступа банков данных о состоянии окружающей среды и других, формирование и ведение которых осуществляют федеральный орган и орган охраны окружающей среды, иные федеральные органы, а также в пределах своей компетенции - территориальные органы охраны окружающей среды других субъектов Федерации;
- получение бесплатной информации от органов исполнительной власти субъектов Федерации и других организаций, необходимой для выполнения задач экологической экспертизы. В случае уклонения от предоставления или фальсификации затребованной информации и иных нарушений информационного обеспечения проведения экологической экспертизы ставится вопрос об ответственности виновных в этом лиц (см. комментарий к ст. 30);
- информирование заинтересованных субъектов (органов государственной и исполнительной власти общественности, средств массовой информации) по вопросам организации, проведения и о результатах экологической экспертизы;
- организация семинаров, конференций по различным методологическим и методическим вопросам проведения экологической экспертизы в целях повышения эффективности и качества деятельности.
5. Координационные и контрольно-надзорные полномочия тесно связаны между собой. Они выражены в обширных правах и корреспондирующих им обязанностях территориального органа, к числу которых отнесены:
- координация научно-исследовательской деятельности в области экологической экспертизы в пределах субъекта Федерации;
- взаимодействие с органами государственной исполнительной власти субъекта Федерации, а также органами местного самоуправления путем информирования их о проведении заседаний экспертных комиссий, об иных вопросах;
- направление в банковские организации представлений о прекращении (приостановлении) их финансирования в отношении объектов, не прошедших экологическую экспертизу;
- информирование органов прокуратуры о выявленных нарушениях законодательства об экологической экспертизе, о подготовке и передаче материалов для привлечения виновных лиц к ответственности и др.
Контрольно-надзорные полномочия в соответствии с п. 5 и 8 Положения о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды от 26 мая 1997 г.*(11), предписаниями иных нормативных правовых актов реализуются запрещением ввода в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с нарушением экологических норм, правил и заключений государственной экологической экспертизы, приостановлением или ограничением деятельности предприятий и т.п.
Статья 9. Полномочия органов местного самоуправления в области экологической экспертизы
1. Статья 9 конкретизирует полномочия органов местного самоуправления в связи с проведением экологической экспертизы в отношении объектов, реализация которых затрагивает интересы населения соответствующей территории, создает основы для обеспечения участия их в решении вопросов экологической экспертизы и вводит дополнительные гарантии общественного контроля в данной области.
Органами местного самоуправления являются выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти, действующие в пределах муниципального образования, т.е. городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной населенной территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность и местный бюджет (ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(12)).
Конституция РФ подчеркивает самостоятельность органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения и устанавливает формы участия населения в организации местного самоуправления.
Полномочия органов местного самоуправления в области экологической экспертизы следуют из содержания более общих полномочий, предоставленных им по регулированию планировки и застройки территорий муниципальных образований, контролю за использованием земель, участию в охране окружающей среды и др. (ст. 6 Закона о местном самоуправлении).
Полномочия органов местного самоуправления разделяются на несколько групп: организационные, контрольные и информационные.
2. Организационными полномочиями являются:
- принятие в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы;
- реализация принятых решений, например обжалование результатов экспертизы в установленном законом порядке, проведение повторной экологической экспертизы, подготовка сообщений для средств массовой информации и т.п.;
- организация по требованию населения общественных экологических экспертиз (см. комментарий к гл. IV).
3. Контрольные полномочия органов местного самоуправления реализуются делегированием (направлением) экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий как при реализации объектов экологической экспертизы на территории данного муниципального образования, так и в случае возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей. Делегируемые эксперты могут быть приглашены органами местного самоуправления на возмездной или безвозмездной основе и являться специалистами в отраслях знания, имеющих отношение к предмету экспертизы, но при этом не имеет значения место жительства и место работы приглашенного эксперта.
4. Информационные полномочия заключаются:
в выявлении общественного мнения по вопросам экологической экспертизы объектов, имеющих значение для соответствующей территории;
в информировании государственных органов по охране окружающей среды, правоохранительных органов, органов государственной власти о различных обстоятельствах, связанных с организацией и проведением экологической экспертизы или с реализацией ее объектов, а также в информировании о подготовленных аргументированных предложениях по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной деятельности;
в получении необходимой информации от государственных органов об объектах и результатах государственной экологической экспертизы, а также о результатах общественной экологической экспертизы.
В ст. 9 перечисляются формы выяснения общественного мнения. Это общественные обсуждения, опросы, референдумы, заявления общественных организаций и движений. Результаты выяснения общественного мнения доводятся как до сведения заинтересованных органов, так и через средства массовой информации и иным образом - до сведения населения муниципального образования.