Глава I. Общие положения
Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе"/Отв. ред. проф. М.М. Бринчук. - Издательство "БЕК", 1999 г.
Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе"
Предисловие
Глава I. Общие положения (ст.ст. 1 - 4)
Глава II. Полномочия Президента Российской (ст.ст. 5 - 9)
Федерации, органов государственной власти
и органов местного самоуправления
Глава III. Государственная экологическая экспертиза (ст.ст. 10 - 18)
Глава IV. Права граждан и общественных организаций (ст.ст. 19 - 25)
(объединений) в области экологической
экспертизы. Общественная экологическая
экспертиза
Глава V. Права и обязанности заказчиков (ст.ст. 26 - 27)
документации, подлежащей экологической
экспертизе
Глава VI. Финансирование экологической экспертизы (ст.ст. 28 - 29)
Глава VII. Ответственность за нарушение (ст.ст. 30 - 34)
законодательства Российской Федерации
об экологической экспертизе
Глава VIII. Разрешение споров в области экологической (ст. 35)
экспертизы
Глава IX. Международные договоры Российской (ст. 36)
Федерации
Глава X. Заключительные положения (ст.ст. 37 - 38)
Приложения
Предисловие
Экологическая экспертиза - традиционная мера охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов в нашей стране. В природоохранительной практике СССР государственная экологическая экспертиза стала применяться в 70-х годах. Но та экологическая экспертиза отличалась от нынешней некоторыми существенными характеристиками. Проводилась она Государственным плановым комитетом СССР и Государственным комитетом СССР по науке и технике. Первейшей задачей государственного планового комитета было обеспечение экономического развития страны, поэтому уже изначально при проведении государственной экологической экспертизы едва ли можно было рассчитывать на объективность. Не случайно экологически не обоснованный проект переброски части стока северных и сибирских рек на юг тогда получил поддержку государственной экологической экспертизы и до принятия решения о прекращении его реализации в 1986 г. было израсходовано немало бюджетных средств на его осуществление.
Государственная экологическая экспертиза, существовавшая в СССР, не была мерой охраны окружающей природной среды, обязательно предшествовавшей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду. При принятии экологически значимых хозяйственных решений обязательным было лишь согласование соответствующих проектов с государственными природоохранительными органами. В законодательстве это выражалось следующим образом: определение мест строительства, проекты строительства и реконструкции предприятий, сооружений и других объектов, влияющих на состояние атмосферного воздуха, согласовываются с органами, осуществляющими государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, и другими органами в соответствии с законодательством (ст. 30 Закона РСФСР "Об охране атмосферного воздуха"). Согласование выражалось в том, что уполномоченное лицо соответствующей государственной структуры ставило подпись на подготовленном документе. Неподписание этого документа влекло за собой либо корректировку материалов, либо привлечение для этого другого лица.
В отличие от современной практики проведения государственной экологической экспертизы по широкому кругу объектов, в то время ими были лишь проекты хозяйственных решений. Заключения государственной экологической экспертизы носили рекомендательный характер.
Все это предопределяло то, что государственная экологическая экспертиза не была значимой мерой охраны окружающей среды и рационального природопользования и мало способствовала тому, чтобы не появлялись предприятия и иные объекты, не выполняющие правовые экологические требования.
Ситуация существенным образом изменилась с принятием 19 декабря 1991 г. Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Впервые в экологическом праве России отношения по экологической экспертизе были урегулированы на законодательном уровне. Этим Законом, а также Федеральным законом "Об экологической экспертизе" был существенно усилен потенциал данной организационно-правовой меры в механизме экологического права.
Каждая из мер охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, предусмотренных современным экологическим законодательством России, - экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, аудит, наблюдение за состоянием окружающей среды, ведение государственных кадастров природных объектов, контроль и другие - выполняет присущие только ей функции в механизме действия экологического права. Какие же функции призвана выполнять экологическая экспертиза?
Экологическая экспертиза, особенно государственная, является правовой мерой обеспечения выполнения экологических требований при принятии экологически значимых решений. Речь идет о хозяйственных, управленческих и иных решениях, реализация которых сопряжена с воздействием на природу. К хозяйственным решениям может относиться, к примеру, решение о строительстве высокоскоростной железнодорожной магистрали, о перепрофилировании Байкальского целлюлозно-бумажного комбината. Образцом управленческого решения является решение уполномоченного государственного органа о выдаче лицензии на заготовку древесины, добычу нефти, газа. "Иные решения" разнообразны. Это - проект распоряжения Правительства РФ "О переводе земель, занятых лесами первой группы, во внелесные", проект федерального закона "Об уничтожении химического оружия" и т.п.
Значение экологической экспертизы важно оценивать в контексте ст. 1 Конституции РФ, установившей, что Российская Федерация есть демократическое, правовое государство. Проведение общественной экологической экспертизы является инструментом построения нашего государства как демократического, так как она выступает средством вовлечения заинтересованной общественности в механизм принятия экологически значимых решений.
Экспертиза объективно способствует упрочению правовых качеств государства. Проведенная в соответствии с установленными в законодательстве принципами, она принуждает к уважительному отношению к закону не только инициаторов экологически значимой деятельности, представивших свое детище на экспертизу, но и Госкомэкологию, ее территориальные органы на уровне субъектов Российской Федерации и экспертов, участвующих в экологической экспертизе. По смыслу ст. 15 Конституции РФ все обязаны соблюдать Конституцию и законы. Нарушение данного правила кем бы то ни было в эколого-экспертном процессе в зависимости от ситуации предопределяет неправовой характер как материалов, представленных на экспертизу, так и заключения экологической экспертизы со всеми вытекающими из этого последствиями.
В правовом государстве обеспечивается соблюдение и защита экологических прав человека и гражданина. Закон "Об экологической экспертизе" в своей преамбуле декларирует, что он направлен на реализацию конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую среду. Экологическая экспертиза является одним из наиболее значимых средств обеспечения соблюдения права каждого на благоприятную окружающую среду. Важно то, что достигается это посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на природу.
Оценивая фактическую роль государственной экологической экспертизы в охране окружающей среды и обеспечении рационального природопользования, есть основания утверждать, что она, как никакая другая правовая мера экологического права, является достаточно эффективной и реализует свой потенциал средства построения правового государства и обеспечения права на благоприятную окружающую среду.
В то же время в науке и практике возникает немало дискуссионных вопросов по поводу экологической экспертизы.
Так, в литературе по экологическому праву можно встретить мнение, что помимо государственной и общественной проводится ведомственная, научная и коммерческая экологическая экспертиза. Такое утверждение отражает лишь позицию того или иного ученого. Юридическое значение имеют два вида экологической экспертизы, урегулированные в законодательстве. Коммерческая и научная экспертизы не предусматриваются законодательством, хотя соответствующие предложения вносились. Эти виды экспертизы могут быть отнесены к общественной экспертизе, если проводятся в инициативном порядке, либо к государственной, если представители соответствующих структур привлекаются к проведению государственной экологической экспертизы. Таким образом, отсутствуют основания для выделения таких видов экологической экспертизы как самостоятельных.
В то же время видится смысл в проведении ведомственной экологической экспертизы проектных материалов по решению органа или предприятия, инициирующего деятельность, которая будет оказывать вредное воздействие на окружающую среду. В этом бывает заинтересовано само ведомство, если соответствующие материалы оно должно представлять на государственную экологическую экспертизу и не уверено в экологической обоснованности проекта. Проведение ведомственной экологической экспертизы позволит выявить дефекты проекта и сэкономить финансовые средства на оплату государственной экологической экспертизы. Такая экспертиза носит служебный характер и обеспечивает удовлетворение внутренних потребностей ведомства или предприятия.
Вскоре после принятия Федерального закона "Об экологической экспертизе" Государственная Дума РФ поставила вопрос о конституционности положения этого Закона о включении в число объектов обязательной государственной экологической экспертизы проектов законов РФ, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду (ст. 11). Она мотивировала свою позицию тем, что в рамках принципа разделения властей органы законодательной, исполнительной и судебной власти в соответствии со ст. 10 Конституции РФ являются самостоятельными. Проведение же органом исполнительной власти государственной экологической экспертизы объекта, создаваемого органом законодательной власти, является нарушением самостоятельности.
Поставленный вопрос имеет как практическое, так и юридическое значение. Необходимость включения проектов законов и иных актов нормативного и ненормативного характера в перечень объектов обязательной государственной экологической экспертизы была продиктована тем, что многие принимаемые акты противоречили требованиям экологического законодательства. Положение могло быть исправлено проведением до принятия того или иного акта экологической экспертизы. Что касается юридической оценки поставленных вопросов, то здесь нет нарушения принципов Конституции. Приняв Закон "Об экологической экспертизе", Государственная Дума РФ, исходя из соображений целесообразности, о которых говорилось выше, делегировала органу исполнительной власти право проводить в обязательном порядке государственную экологическую экспертизу тех проектов законов РФ, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду.
Во всем ли хорош комментируемый Закон? С точки зрения автора, он имеет существенный дефект. В процессе многолетних попыток написания проекта закона "Об экологической экспертизе", начиная с 1989 г., автор обосновывал необходимость регулирования в нем также отношений по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС).
Отношения по оценке воздействия на окружающую среду родственны отношениям по проведению экологической экспертизы. По существу, при проведении экологической экспертизы оценивается возможное воздействие того или иного объекта на природу и то, в какой степени такое воздействие соответствует экологическим требованиям, что происходит и в процессе оценки воздействия на окружающую среду.
Эта позиция подтверждается мировым опытом регулирования соответствующих отношений. Экономически развитым государствам незнаком опыт проведения нашей экологической экспертизы, фактически она является заключительным этапом проведения оценки воздействия на окружающую среду, когда материалы ОВОС направляются "for review" (для обзора) в уполномоченный государственный природоохранительный орган.
Общественные отношения по ОВОС и экологической экспертизе теснейшим образом связаны, хотя эти правовые средства и выполняют каждое свою роль в механизме действия экологического права. Если оценка воздействия на окружающую среду служит средством обеспечения учета и выполнения экологических требований на стадии подготовки экологически значимых хозяйственных и иных решений, то экологическая экспертиза, прежде всего государственная, как логическое продолжение ОВОС призвана обеспечить учет и выполнение этих требований на стадии принятия решения. Но правовое значение экологической экспертизы более широкое. Задача государственной экологической экспертизы - гарантировать, чтобы в процессе ОВОС были предусмотрены меры по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, адекватные требованиям законодательства. Поэтому в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" следовало бы предусмотреть раздел об оценке воздействия на окружающую среду.
Государственная Дума РФ не ограничилась лишь постановкой вопроса о конституционности представления на государственную экологическую экспертизу законопроектов. Спустя некоторое время после принятия Закона "Об экологической экспертизе" несколькими депутатами был подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе".
В соответствии с проектом экологическая экспертиза сводилась к оценке уровня возможных негативных воздействий намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и природные ресурсы (ст. 3). Критерии такой оценки не устанавливались. По предложению авторов, объектом экологической экспертизы могла быть предпроектная и проектная документация строительства, реконструкции, расширения и технического перевооружения объектов хозяйственной и иной деятельности, а также нормативная и иная документация по этим видам хозяйственной и иной деятельности до принятия решения об их реализации. Перечень проектов строительства объектов хозяйственной и иной деятельности, а также нормативной и другой документации по этим видам деятельности, подлежащим экологической экспертизе, должен был устанавливаться Правительством РФ. Не подлежали экологической экспертизе нормативные правовые и иные акты органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 2). В соответствии с законопроектом допускалось проведение государственной экологической экспертизы соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 7). А заказчик объекта экспертизы получал право дать отвод эксперту или группе экспертов, осуществляющих проведение государственной экологической экспертизы (ст. 11).
Очевидно, что этот проект был направлен на снижение роли экологической экспертизы в обеспечении охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов и соблюдении права каждого на благоприятную окружающую среду, поэтому он не получил движения в Государственной Думе РФ.
Что касается реальных масштабов деятельности по проведению государственной экологической экспертизы и в определенной мере ее эффективности, об этом свидетельствуют данные, содержащиеся в ежегодных Государственных докладах о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации. Так, за 1995 г. была проведена государственная экологическая экспертиза более 80 тыс. видов различных материалов. Из общего количества рассмотренных материалов 18% было отклонено и отправлено на доработку. В 1996 г. около 70% представленных материалов получили положительное заключение государственной экологической экспертизы, остальные возвращены заказчикам на доработку. Отрицательные заключения государственной экологической экспертизы были приняты, в частности, по таким экологически высоко значимым проектам, как материалы технико-экономического обоснования проектирования и строительства высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург-Москва и по проекту Федеральной целевой программы "Перепрофилирование Байкальского ЦБК и решение связанных с этим социальных проблем г. Байкальска (1997-2006 гг.)".
Одна из причин принятия отрицательных заключений государственной экологической экспертизы связана с низким качеством проектных материалов, представляемых на экспертизу. При общей оценке государственной экологической экспертизы в Государственном докладе о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации в 1996 г. подчеркивается: "Отмеченная еще в 1995 г. тенденция ухудшения качества представляемых на экспертизу проектных и программных материалов сохранилась и в 1996 г.".
Так, представленные на государственную экологическую экспертизу материалы ТЭО проектирования и строительства высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург-Москва противоречили требованиям Конституции России (ч. 2 ст. 24, ст. 32, 15); Земельного кодекса РСФСР (ст. 28, 29); Основ лесного законодательства РФ (ст. 22); Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (ст. 36, 60, 63); Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации; Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" (ст. 15, 24).
Важнейшими задачами государственной экологической экспертизы на перспективу Управление государственной экологической экспертизы Госкомэкологии РФ считает повышение качества экспертизы за счет привлечения высококвалифицированных специалистов и ученых в экспертные комиссии и уменьшение при этом количества экспертиз, осуществляемых собственными силами - штатными сотрудниками экспертных подразделений, а также усиление требований к составу и содержанию представляемых на экспертизу материалов. Использование на законодательной основе привлекаемых экспертов для проведения государственной экологической экспертизы (на платной основе, за счет средств заказчика экспертизы для оплаты труда внештатных экспертов и расходов, связанных с обеспечением процесса экспертизы) является отличительной особенностью этой функции государственного управления.
Серьезной правовой проблемой в данной сфере является игнорирование некоторыми государственными органами обязанности представления на обязательную государственную экологическую экспертизу подготавливаемых ими материалов до их принятия.
Так, юридически не обоснованным был отказ Правительства РФ проводить государственную экологическую экспертизу проектов распоряжений Правительства по переводу лесных земель в нелесные в лесах первой группы. В соответствии со ст. 63 Лесного кодекса РФ перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и (или) изъятием земель лесного фонда, осуществляется в лесах первой группы Правительством РФ по представлению органа государственной власти субъекта РФ, согласованному с федеральным органом управления лесным хозяйством.
Согласно ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе. Так как перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и (или) изъятием земель лесного фонда, осуществляется в лесах первой группы Правительством РФ, государственная экологическая экспертиза должна проводиться на федеральном уровне.
К лесам первой группы относятся леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий (ст. 56 Лесного кодекса РФ). Леса первой группы, являющиеся наиболее ценной разновидностью лесов, выполняют функции сохранения благоприятного состояния окружающей среды и ее восстановления. Решения о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы, несомненно, приведут к негативным воздействиям на окружающую природную среду. На этом основании проекты соответствующих распоряжений Правительства РФ подлежат обязательной государственной экологической экспертизе. Отказ проводить государственную экологическую экспертизу проектов своих распоряжений по переводу лесных земель в нелесные в лесах первой группы Правительство РФ мотивировало тем, что проекты строительства конкретных объектов на этих территориях будут впоследствии представлены на такую экспертизу.
Эта мотивировка не может быть признана правомерной. Во-первых, Федеральный закон "Об экологической экспертизе" устанавливает без каких-либо условий, что проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе. Следовательно, Правительство РФ обязано было представить соответствующие проекты распоряжений на государственную экологическую экспертизу. Во-вторых, в проектах строительства конкретных объектов земли, имевшие ранее режим земель лесного фонда в лесах первой группы, будут представлены как нелесные.
Принимая распоряжение по переводу лесных земель в нелесные в лесах первой группы, проект которого не был представлен на государственную экологическую экспертизу или без положительного заключения такой экспертизы, Правительство РФ нарушает Федеральный закон "Об экологической экспертизе" и ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, которая устанавливает, что органы государственной власти обязаны соблюдать законы. При этом нарушается также конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), так как Федеральный закон "Об экологической экспертизе" направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду.
Со времени принятия Федерального закона "Об экологической экспертизе" Правительством РФ было принято более 10 распоряжений о переводе земель, занятых лесами первой группы, во внелесные. Интересно посмотреть, ради каких общественных надобностей принимались с нарушением Закона "Об экологической экспертизе" распоряжения. В Нижегородской области земли переводились с целью строительства кемпингов и заправочных станций, жилищного строительства, расширения городских полигонов, свалок для захоронения отходов; в Свердловской области - для строительства завода по переработке твердых бытовых отходов, для размещения мелкооптового рынка; в Ханты-Мансийском автономном округе - под размещение коллективных садов-огородов, под строительство автозаправочных станций, под временные дороги для перемещения буровых установок и т.п. Для аналогичных целей в Красноярском крае в нелесные земли было переведено 1458,3 га.
По иску граждан России в Верховный Суд РФ, основанному на нарушении права на благоприятную окружающую среду и других прав, Верховный Суд принял решение об отмене 12 противозаконных распоряжений Правительства РФ. Но пока шел судебный процесс, Правительством РФ было принято еще 13 аналогичных документов. Верховный Суд вынес частное определение в адрес Правительства РФ о незаконности принятых им постановлений*(1).
Федеральный закон "Об экологической экспертизе" призван послужить российскому обществу и государству в деле постепенного восстановления нарушенного состояния природы, а там, где оно благоприятно, - его сохранения в интересах настоящего и будущих поколений.
Многие содержащиеся в этом Законе нормы являются сложными. Для их последовательной реализации требуются обширные правовые знания, которых часто недостает у многочисленных участников эколого-экспертного процесса. Подготовленный научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" будет полезным не только для работников Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и его территориальных органов, организующих и проводящих государственную экологическую экспертизу, но и для инициаторов хозяйственной, управленческой и иной экологической деятельности, продукция которых становится объектом такой экспертизы. Полезную информацию найдут в нем также руководители, ответственные секретари, эксперты комиссий государственной экологической экспертизы, общественные экологические организации и граждане, которые интересуются вопросами общественной экологической экспертизы.
Комментарий содержит разъяснение терминов, практические примеры, анализ текстов нормативных актов и инструктивно-методических документов по вопросам экологической экспертизы, а также методическое описание приемов работы с законодательством, являющимся смежным по отношению к законодательству об экологической экспертизе.
Руководитель Центра эколого-правовых
исследований
Института государства и права РАН,
член Высшего экологического совета,
доктор юридических наук, профессор М.М. Бринчук
Глава I. Общие положения
Статья 1. Экологическая экспертиза
Данная статья определяет задачи и цели проведения экологической экспертизы, ее место в механизме охраны окружающей природной среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов.
В процессе проведения экологической экспертизы должно быть установлено соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям. При этом проверяется не любая планируемая деятельность, а лишь предусмотренная ст. 11 и 12 комментируемого Закона, в которых определены объекты государственной экологической экспертизы.
Под экологическими требованиями, которым должна соответствовать планируемая деятельность, понимается мера должного отношения к окружающей среде, устанавливаемая на основании познания закономерностей функционирования природы под действием естественных и антропогенных факторов и определяющая поведение человека (общества) по отношению к ней в тех или иных ситуациях.
Экологические требования вырабатываются наукой, в том числе экологией, и практикой. Одной из разновидностей экологических требований, которые служат критериями при проведении экологической экспертизы, являются те, которые содержатся в действующем законодательстве в области охраны окружающей среды и природопользования.
В ходе проведения экологической экспертизы должен быть решен вопрос о допустимости реализации планируемой деятельности, которая выступает объектом экспертизы. Основным критерием при этом является соответствие предплановых, предпроектных и проектных материалов, по которым проводится экспертиза, и содержащихся в них решений экологическим требованиям. Если такого соответствия нет, то отсутствуют правовые и иные основания для принятия экспертами решения о допустимости реализации намечаемой деятельности.
При последовательном выполнении экспертами требований законодательства об экологической экспертизе обеспечивается предупреждение появления хозяйственных и иных объектов, негативно влияющих на состояние природы, и предупреждение связанных с этим неблагоприятных социальных, экономических и иных последствий. Таким образом, экологическая экспертиза выступает инструментом предупредительного экологического контроля.
Кроме того, экологическая экспертиза выполняет другие важные функции в механизме охраны окружающей природной среды. Государственная экологическая экспертиза служит инструментом обеспечения выполнения экологических требований в планируемой хозяйственной, управленческой, нормотворческой и иной деятельности на стадиях подготовки и принятия соответствующих решений. Экологическая экспертиза, как подчеркивается в преамбуле комментируемого Закона, является правовым средством реализации конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую среду. Экологическая экспертиза выполняет функцию реализации общественного мнения в решении экологических проблем, источника экологической информации, средства доказывания при рассмотрении дел по вопросам охраны окружающей природной среды в суде, арбитражном суде.
Статья 2. Законодательство Российской Федерации об экологической экспертизе
1. Статья 2 Закона определяет систему законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области экологической экспертизы.
Важное практическое значение имеет указание на то, что законодательство об экологической экспертизе основывается на соответствующих положениях Конституции РФ. При организации и проведении экологической экспертизы соответствующие субъекты, прежде всего Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и его территориальные органы, а также юридические лица и граждане, осуществляющие предплановую, предпроектную и проектную деятельность, подлежащую экологической экспертизе, должны исходить из ч. 2 ст. 15 Конституции РФ. Она гласит: "Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы". Данное положение Конституции РФ является одним из элементов основ конституционного строя. Невыполнение требований законодательства об экологической экспертизе, проявляемое в противоправных действиях, решениях или в бездействии, означает нарушение Конституции РФ и посягательство на основы конституционного строя России.
Правовое регулирование экологической экспертизы осуществляется в рамках законодательства об охране окружающей среды. В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что правовое регулирование экологической экспертизы может осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. При этом федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации принимаются в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 76). Другими словами, они не должны противоречить федеральным законам. В случае противоречия действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76).
2. Наряду с Конституцией РФ законодательство об экологической экспертизе основывается на соответствующих положениях Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". В разд. V этого Закона содержатся принципиальные положения относительно государственной и общественной экологической экспертизы. В частности, здесь определены принципы организации и проведения государственной экологической экспертизы (п. 2 ст. 35). Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду. Финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (ст. 36). Последнее положение, закрепляющее юридическую силу заключения государственной экологической экспертизы, является правомерным применительно к проектам и программам, по которым проводится государственная экологическая экспертиза.
3. Детальное регулирование организации и проведения экологической экспертизы осуществляется Федеральным законом "Об экологической экспертизе", другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами ее субъектов.
15 апреля 1998 г. был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в статью 13 Федерального закона "Об экологической экспертизе" (см. комментарий к ст. 13).
В числе упоминаемых здесь других федеральных законов, устанавливающих требования об экологической экспертизе, следует назвать Федеральный закон "О животном мире" (ст. 20), Закон РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР" (ст. 14, 16), Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне" (ст. 17, 27) и др.
4. Принятие иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области экологической экспертизы предусмотрено в Федеральном законе "Об экологической экспертизе".
В соответствии с п. 3 ст. 5 Закона постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698 утверждено Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы.
В процессе организации и проведения государственной экологической экспертизы необходимо руководствоваться также рядом нормативно-правовых и нормативно-методических документов, принятых Минприродой РФ, а позже Госкомэкологией РФ и другими структурами. К ним относятся:
письмо Минприроды РФ от 21 мая 1993 г. N 02-12/65-1571 и Российского агентства международного сотрудничества и развития от 19 мая 1993 г. N 3.14.2-3/312 "О государственной экологической экспертизе предприятий с иностранными инвестициями";
Примерное положение об Управлении (отделе) государственной экологической экспертизы территориального органа Минприроды России, утвержденное приказом Минприроды РФ от 10 января 1996 г. N 8;
приказ Минприроды РФ от 28 сентября 1995 г. N 392 об утверждении формы заключения государственной экологической экспертизы;
Руководство по экологической экспертизе предпроектной и проектной документации, утвержденное Начальником Главного управления государственной экологической экспертизы Минприроды РФ 10 декабря 1993 г.;
приказ Минприроды РФ от 24 марта 1994 г. N 82 "О координационном Совете системы государственной экологической экспертизы Минприроды России";
Регламент проведения государственной экологической экспертизы, утвержденный приказом Госкомэкологии России от 17 июня 1997 г. N 280;
постановление Совета Министров-Правительства РФ от 17 мая 1993 г. N 468 "Об утверждении норм оплаты труда членов экспертных советов (комиссий) и внештатных экспертов";
постановление Правительства РФ от 11 июля 1996 г. N 679 "Об оплате труда внештатных экспертов государственной экологической экспертизы".
5. Законы и иные нормативные правовые акты в области экологической экспертизы приняты рядом субъектов Российской Федерации. К ним относятся:
Положение о государственной экологической экспертизе Комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов Нижегородской области, утвержденное постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 29 ноября 1994 г.;
Положение о государственной экологической экспертизе на территории Мурманской области, утвержденное постановлением Администрации Мурманской области от 6 мая 1996 г.;
Закон Калининградской области от 27 июня 1996 г. "Об экологической экспертизе";
Положение о государственной экологической экспертизе на территории Псковской области, утвержденное решением областного Собрания депутатов от 21 ноября 1996 г.;
Закон Кировской области от 25 февраля 1997 г. "Об экологической экспертизе";
Положение о государственной экологической экспертизе в Кировской области, утвержденное постановлением Губернатора области от 22 апреля 1997 г.;
соответствующие нормативные правовые акты, принятые в других субъектах Федерации.
Статья 3. Принципы экологической экспертизы
1. Содержащиеся в ст. 3 Закона принципы применяются к государственной и общественной экологической экспертизе. При организации и проведении государственной экологической экспертизы соответствующие субъекты должны исходить также из принципов государственной экологической экспертизы, определенных в п. 2 ст. 35 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". В нем устанавливается, что государственная экологическая экспертиза осуществляется на принципах обязательности ее проведения, научной обоснованности и законности ее выводов, независимости, вневедомственности в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности.
Сформулированные в Законе нормы-принципы экологической экспертизы являются стержнем всей системы права в данной сфере. Они выражают сущность и социальное назначение экологической экспертизы, основу ее правового регулирования и осуществления. Принципы должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в эколого-экспертном процессе, включая заказчика планируемой деятельности, проектные организации, эколого-экспертные органы и организации.
2. Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что при оценке материалов, являющихся объектом экологической экспертизы, эксперты должны исходить из того, что реализация соответствующей деятельности может влечь вредные воздействия на окружающую природную среду. Исходя из этой презумпции, перед лицами, участвующими в процессе экологической экспертизы, стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий. Основываясь на полученных данных, они должны определить и оценить меры по охране окружающей среды от вредных воздействий и рациональному использованию природных ресурсов, нейтрализующие такие воздействия и адекватные требованиям действующего природоохранного законодательства.
3. Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы адресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной экологической экспертизы. Данный принцип означает, что заказчик не вправе принимать решение о реализации планируемой деятельности и осуществлять такую деятельность, если она в соответствии со ст. 11 и 12 Закона является объектом государственной экологической экспертизы. До принятия решения он обязан представить необходимые материалы на государственную экологическую экспертизу согласно п. 1 ст. 14 Закона.
Для Госкомэкологии РФ или его территориальных органов из содержания этого принципа вытекает обязанность принять на экспертизу материалы, соблюдая при этом положения п. 1 ст. 14 Закона, организовать и провести государственную экологическую экспертизу.
4. Хотя принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий распространяется на оба регулируемых Законом вида экологической экспертизы, его в полной мере обязаны соблюсти прежде всего органы государственной экологической экспертизы. Требовать от общественной экологической экспертизы, проводимой инициативно, всесторонней оценки экспертируемых материалов государственные органы не вправе.
Данный принцип устанавливает обязанность органов и комиссий государственной экологической экспертизы оценить полноту видов и масштабов воздействий на природную среду в процессе реализации объекта экспертизы.
5. В настоящее время в законодательстве об охране окружающей среды отсутствует толкование понятия "экологическая безопасность" и ее требований, поэтому принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы выглядит в известной степени абстрактно. Как минимум, данный принцип предусматривает обязанность субъектов эколого-экспертного процесса обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, устанавливаемых на уровнях, безопасных для здоровья человека, объектов животного и растительного мира, правовых экологических требований к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации объектов, влияющих на состояние природной среды, и в конечном счете права каждого на благоприятную окружающую среду.
6. Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, устанавливает прежде всего обязанность заказчика обеспечить представление на экологическую экспертизу достоверной и полной информации об объекте экспертизы.
Достоверной является заведомо неискаженная информация об объекте экологической экспертизы, соответствующая требованиям законодательства, других нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, с учетом специфики объекта экспертизы, подтверждаемая путем проведения лабораторных исследований или специальной экспертизы либо иным способом, установленным законодательством Российской Федерации.
Полной является информация об объекте, которая передается на экологическую экспертизу в объеме, имеющемся в распоряжении у заказчика планируемой деятельности в целях выполнения адресованных ему требований законодательства об охране окружающей среды.
Если объект экологической экспертизы несет конфиденциальную информацию (государственную, производственную или иную установленную законом тайну), требование о полноте представления информации выполняется в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации - Законом РФ "О государственной тайне", ГК и другими нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в данной сфере. Пункт 5 ст. 16 комментируемого Закона устанавливает обязанность эксперта государственной экологической экспертизы обеспечивать конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу. Что же касается общественной экологической экспертизы, то в соответствии со ст. 21 этого Закона она не может проводиться по объектам, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.
Соблюдение заказчиком принципа достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, согласно п. 1 ст. 14 комментируемого Закона является условием проведения государственной экологической экспертизы. При невыполнении заказчиком данного принципа орган государственной экологической экспертизы не вправе проводить такую экспертизу, так как достоверная и полная информация составляет важнейший элемент содержания представляемых заказчиком материалов. Если нарушения обнаруживаются по ходу проведения экологической экспертизы, то с учетом их характера эколого-экспертный орган может либо потребовать представления достоверной и полной информации, либо вернуть заказчику материалы экспертизы на доработку.
7. Принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на проведение экологической экспертизы и задачами, поставленными перед экспертом руководителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в оценках экспертируемого объекта и выводах по нему. Оказываемое в любых формах давление на эксперта является противоправным действием.
Так, нарушение принципа независимости экспертов при проведении государственной экологической экспертизы технико-экономических обоснований (ТЭO) строительства высокоскоростной железнодорожной магистрали Санкт-Петербург-Москва послужило одним из оснований для принятия решения Генеральной прокуратуры РФ о том, что подготовленное сводное заключение по данному проекту не может быть принято во внимание в качестве юридического документа и положительного заключения. Генеральной прокуратурой были установлены факты психологического давления на членов экспертной комиссии со стороны разработчиков ТЭО и представителей РАО ВСМ при проведении экспертизы, подписании группового и сводного экспертных заключений.
В Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" принцип независимости сформулирован по-иному. В нем дается широкое понятие и говорится о независимости в организации и проведении экологической экспертизы. Применительно к такой формулировке сразу же встает вопрос: о какой независимости идет речь? В настоящее время трудно говорить о последовательной реализации данного принципа органами государственной экологической экспертизы Минприроды России по объектам экспертизы, разрабатываемым с участием Правительства.
8. Не умаляя значение других принципов, принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы - один из основных. Каждая из составных частей этого принципа имеет собственное содержание.
Заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованными. Это требование касается как индивидуальных заключений экспертов, так и сводных заключений экологической экспертизы. Содержащиеся в заключении суждения и выводы должны быть научно аргументированными. Критериями при этом могут служить не только собственные научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых, но главным образом положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.
Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность в области экологической экспертизы проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта экологической экспертизы и подготовке входящих в заключения выводов каждого участника эколого-экспертного процесса и комиссии в целом.
Принцип законности заключений экологической экспертизы - сердцевина эколого-экспертной деятельности. При проведении экологической экспертизы соблюдение этого принципа определяет масштаб обеспечения реализации экологического права. В Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" устанавливается принцип законности выводов государственной экологической экспертизы. Соблюдение принципа законности при проведении государственной экологической экспертизы действительно имеет особое значение с учетом обязательной юридической силы заключения этого вида экспертизы.
Законность заключения экологической экспертизы касается прежде всего выводов экспертизы, составляющих ее суть. Согласно ст. 1 комментируемого Закона экологическая экспертиза направлена на:
а) установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям;
б) определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
С учетом этого содержание принципа законности заключений экологической экспертизы означает следующее. При планировании, проектировании деятельности, представляющей собой объект будущей государственной экологической экспертизы, заказчик (проектировщик) обязан учесть (выполнить, соблюсти) экологические требования, в том числе требования, предусмотренные законодательством об охране окружающей среды и природопользовании. Если в процессе проведения государственной экологической экспертизы данного объекта эксперты устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это дает им основание принять решение о допустимости реализации объекта. Если заказчиком не выполнены (не соблюдены) экологические требования, то комиссия не вправе допустить реализацию объекта, другими словами, комиссия не вправе принять положительное заключение государственной экологической экспертизы. Если такое заключение принимается, то появляются основания говорить о нарушении при проведении государственной экологической экспертизы принципа законности выводов экологической экспертизы.
Таким образом, при проведении государственной экологической экспертизы должны быть выполнены не только требования настоящего Закона, но и требования иных актов законодательства об охране природы России. Нарушение этого правила приведет к нарушению ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, которая устанавливает обязанность субъектов права соблюдать Конституцию РФ и законы.
При оценке объекта экологической экспертизы и подготовке экспертного заключения эксперты и экспертные комиссии должны руководствоваться не соображениями политической, экономической и иной целесообразности того или другого решения, вывода, заключения, а соображениями научной обоснованности, объективности и законности выводов.
9. Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы является проявлением демократизации российского права окружающей среды и средством реализации права граждан на благоприятную окружающую среду.
Данный принцип устанавливает обязанность субъектов эколого-экспертного процесса выполнить требования законодательства относительно информирования заинтересованных сторон о проводимой экологической экспертизе, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы. Невыполнение этой обязанности является правонарушением и основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.
Требование гласности экологической экспертизы направлено на информирование отдельных граждан, общественных организаций, населения, государственных органов по вопросам экологической экспертизы. Предоставление такой информации может осуществляться с различными целями. Она может быть необходимой для защиты права на благоприятную окружающую среду, для принятия решения о проведении общественной экологической экспертизы. Требование гласности экологической экспертизы закреплено в ряде статей комментируемого Закона. Так, ст. 6 к ведению субъектов Российской Федерации в области экологической экспертизы относит информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах. В обязанности федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы входит предоставление средствам массовой информации по их запросам сведений о результатах проведения государственной экологической экспертизы; информирование органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, а также органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации по их запросам о результатах проведения государственной экологической экспертизы по конкретным объектам экологической экспертизы (п. 3 ст. 7). В соответствии с п. 3 ст. 8 территориальные специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы обязаны предварительно информировать органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления о проведении заседаний экспертных комиссий государственной экологической экспертизы; предоставлять средствам массовой информации по их запросам сведения о результатах проведения государственной экологической экспертизы.
Участие общественных организаций (объединений) в экологической экспертизе регулируется гл. IV комментируемого Закона. Участие общественных организаций в экологической экспертизе представляет собой их участие в подготовке и принятии экологически значимых хозяйственных и иных решений.
10. Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы адресован в основном участникам проведения государственной экологической экспертизы. Он означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения экспертизы они будут нести ответственность, предусмотренную действующим законодательством России (см. комментарий к ст. 30-34).
Статья 4. Виды экологической экспертизы
В ст. 4 определяются виды существующей в России экологической экспертизы. Перечень исчерпывающий. Проведение таких видов экологической экспертизы имеет юридически значимый характер.
В современной литературе по экологическому праву можно встретить указание на то, что помимо государственной и общественной проводится ведомственная, научная и коммерческая экологическая экспертиза. Такое утверждение есть не что иное, как личная позиция авторов. На практике по решению органа или предприятия, инициирующего деятельность, которая будет оказывать вредное воздействие на окружающую среду, может быть проведена ведомственная экспертиза проектных материалов. В этом может быть заинтересовано само ведомство, если соответствующие материалы оно должно представлять на государственную экологическую экспертизу и оно не уверено в экологической обоснованности проекта. Такая экспертиза носит служебный характер и обеспечивает удовлетворение внутренних потребностей ведомства или предприятия.