§ 3. Юристы в экономике
1. Понятие деятельности юристов в экономике. Это одна из самых перспективных и доступных для юриста карьер. Под деятельностью юристов в экономике понимается выполнение правовых работ и услуг, необходимых для предпринимательской деятельности физических и юридических лиц, коммерческих и некоммерческих организаций, поскольку последние осуществляют предпринимательскую деятельность в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 50 ГК РФ и иными нормативными правовыми актами.
Деятельность юристов, состоящая в оказании неправовых услуг с целью извлечения прибыли (работа агентов по рекламе, посредников и т.п.), профессиональной юридической деятельностью не является. Это, разумеется, никак не умаляет ее значения.
2. Статусы юристов, работающих в экономике. Первая группа - это юристы, которые могут выполнять действия, связанные с экономикой. К ним относятся значительная часть адвокатов, нотариусы, судьи общих судов и др. Вторая - юристы, рассматривающие споры либо осуществляющие контрольно-надзорные функции (арбитражные судьи, следователи, прокуроры, оперативные работники и др.). Третья группа - это юристы, специализирующиеся на работе в экономике, а именно работники юридических фирм, адвокаты, занимающиеся предпринимательскими делами, и юрисконсульты. Четвертая - работники различных союзов, обществ. Они традиционно не столь формализованы как статусы судей, следователей, адвокатов и пр.
Группа юристов, работающих в экономике, не составляет организационно выделенного сообщества подобно судьям, прокурорам. Более того, их наименование не вполне определено. Термин "юрисконсульт" рассматривается как не очень подходящий. Его иногда избегают из-за ассоциаций с малоинтересной в прошлом работой на государственных предприятиях. Кроме того, он плохо применим к работникам юридических фирм.
В этой группе юристов можно выделить самостоятельные подгруппы. Среди них юристы, работающие в юридических фирмах, преимущественно сориентированные на экономику, и юристы в структуре юридических лиц (корпоративные юристы, юристконсульты или юристы-консультанты.
Особое положение среди юристов, осуществляющих профессиональную деятельность в сфере экономики, занимают сотрудники иностранных юридических фирм, выполняющие большой объем правовых работ.
Отсутствие организационно самостоятельного сообщества работающих юристов в сфере экономики порой подвергается критике. Но известная разобщенность вызвана самим характером их работы.
3. Профессиональные карьеры юристов в экономике. По формальным признакам такие карьеры не столь сложны, как карьеры судей. Но и здесь, в принципе, очень высоки требования к квалификации, отдаче, которые предъявляются в условиях жесткой конкуренции. Мотивированный юрист сам должен "работать над собой", набирать преимущества, в частности овладевая знаниями (и получая соответствующие дипломы) в сфере экономики, языка, зарубежного опыта, публиковать свои работы, получать ученые степени и т.п. Типична здесь так называемая горизонтальная карьера" при которой растет авторитет юриста, укрепляется его положение, увеличивается оплата. Расширяются возможности выбора юристом места и условий работы. "Вертикальная карьера" может осуществляться, когда юрист занимает более высокое должностное положение в юридической фирме либо предпринимательской структуре.
В целом же ступени профессиональной карьеры зависят от положения юриста в организационной структуре. Юристы, работающие в юридической фирме, могут быть ее учредителями или совладельцами, вступившими в фирму позже, тогда их профессиональная карьера связана, главным образом, с успехами фирмы, ее расширением и ростом доходности и популярности. Юристы, работающие в фирме по контракту, могут рассчитывать на улучшение положения и повышение зарплаты внутри фирмы, на получение рабочего места с большей самостоятельностью и наличием подчиненных. В каждом из этих случаев юрист может уйти из фирмы и основать собственную. Следует, однако, иметь в виду, что профессиональная карьера юриста в экономике зависит как от собственно профессионального труда юриста, так и от конъюнктуры рынка. Можно легко предположить, что в мегаполисе или просто в большом городе она более благоприятна, чем в городе средней величины или в городе, расположенном в экономически депрессивном (угнетенном) регионе.
4. Нормативные основы деятельности юристов в юридических фирмах. На такого рода фирмы распространяется общий порядок образования юридических лиц, который различается, естественно, в зависимости от того, являются ли они коммерческими или некоммерческими организациями (последнее в определенных случаях теоретически и практически возможно), и от формы, в которой создано юридическое лицо. Деятельность по оказанию юридических услуг подлежит лицензированию в порядке, установленном Правительством РФ.
5. Состояние рынка и перспективы работы юристов в экономике. Частично об этом говорилось выше. Всеобщая, или во всяком случае, весьма распространенная ориентация юристов именно на работу в экономике не всегда достаточно оправданна. Это справедливо и для стран с традиционно развитой рыночной экономикой. Профессор А. Ринкен ранее отмечал, описывая положение юристов на рынке профессионального труда в ФРГ, что нереалистические ожидания карьеры и возможностей заработка связаны в сфере хозяйства нередко с представлениями о профессиональной деятельности в этой сфере. Расплывчатые представления часто бывают связаны с образом топ-менеджера - позицией, которую юристы в действительности занимают очень редко*(200). Сейчас положение лишь усложнилось.
В России в настоящее время отмечается противоречивый спрос на профессию юриста в сфере экономики. Особенно он проявляется там, где экономика переживает бурный процесс перемен. Но многие услуги, которые юрист может оказать, пока еще не востребованы. Последнее обстоятельство создает перспективы роста спроса на юристов в процессе дальнейшей разработки рынка трудовых услуг, при которой удается убедить предпринимателей в том, что юристы им действительно нужны. В то же время в экономике развиваются сложные тенденции спроса и предложения. По нашим данным, существует большая потребность в юристах, включая лиц с незаконченным образованием и обучающихся в негосударственных вузах, для выполнения юридической и просто управленческой работы (организация рекламы, поиск потребителей, решение различного рода кадровых и иных вопросов). Одновременно существует ограниченный, но трудно удовлетворяемый, спрос на высококвалифицированных юристов, которым предлагается высокая зарплата.
Например, по одному из объявлений требуется юрист с квалификационным аттестатом Министерства финансов РФ I категории, знанием инвестиционной деятельности, опытом составления договоров лицензирования, регистрации и тому подобных работ. По другим объявлениям требуется юрист со знанием английского языка, опытом работы в сфере ценных бумаг, арбитражной деятельности, на персональном компьютере и т.п.
В целом, независимо от величины потребности в юристах поиск места в предпринимательских структурах достаточно сложен. Юристам придется считаться с необходимостью иметь рекомендации, искать связи, выигрывать объявленные или необъявленные конкурсы. Однако многолетние наблюдения показывают, что трезво оценивающий свои способности, мотивированный и готовый начинать с "ученического" этапа юрист в конечном счете находит интересную работу. Вопросы достаточной оплаты труда, правда, и здесь решаются сложнее*(201).
6. Содержание деятельности юристов в сфере экономики. Как уже отмечалось, юрист выполняет самые различные виды работ. Впрочем, характер работ не очень сильно влияет на специфику профессиональной карьеры. При всех обстоятельствах юристу приходится внедряться в сферу чисто экономических проблем, разрабатывать преддоговорную и договорную документацию, вести поиск и анализ огромного объема нормативных правовых актов, заниматься разработкой организационных, управленческих и иных связей.
7. Юридические услуги в экономике. Они осуществляются как правило, специализированными юридическими фирмами
Вот типичное предложение юридических услуг: "Агентство юридической помощи рекомендует услуги по регистрации и перерегистрации предприятий любых организационно-правовых форм, некоммерческих организаций. Предоставляются юридические адреса для Вашей фирмы, услуги адвоката. Осуществляется продажа оффшорных предприятий, регистрация фирменных товарных знаков и др."
8. Группа юрисконсультов. В нее здесь включены те профессионалы, которые заняты правовым обслуживанием юридических лиц и иных субъектов права (предприятий, юридических лиц, не являющихся предприятиями, органов управления, учреждений социально-культурной сферы и пр.), т.е., занимая определенное должностное положение на предприятии, в организации, не выполняют обычно административно-управленческие функции.
Юристы-консультанты предприятий и учреждений имеют некоторые формальные признаки, общее правовое положение (статус), сходный круг осуществляемых процедур. Как явствует из данного определения, юристы-консультанты по своему положению и кругу задач отличаются от юристов, выполняющих не консультационно-правовые, а иные (сбыт, общее руководство) функции и в силу этого имеющих штабные либо линейные функции управления и соответствующие им права. Разумеется, собственно юристы-консультанты могут быть старшими среди своих коллег, выполняя функции заведующих юридическими бюро, начальников юридических отделов и пр.
С другой стороны, юристы-консультанты отличаются по своему положению и кругу задач от юристов, работающих самостоятельно в рамках так называемых юридических, консалтинговых и иных фирм, основной задачей которых является правовое обслуживание, но которые вполне самостоятельно на основе гражданско-правовых соглашений определяют круг своей деятельности.
В настоящее время по ряду причин (среди них устранение Министерства юстиции от влияния на работу юрисконсультов) трудно подсчитать число этих специалистов.
Считалось, что в 1976 г. корпус юрисконсультов в народном хозяйстве составлял 30 тыс. человек; в 1977 - до 50 тыс. и к 1991 г., примерно 200 тыс. человек*(202).
По-видимому, сейчас отсутствуют какие-либо формальные объединения юристов-консультантов, отличные от структурных объединений тех или иных предприятий и организаций. Это в известной мере определяет характер и особенности работы юрисконсультов. Профессионалы, работая в одиночку или в небольшой группе, вынуждены самостоятельно обеспечивать себя необходимой информацией, разрабатывать методические приемы работы, искать наилучшие способы защиты прав обслуживаемых предприятий и организаций.
9. Нормативные основы деятельности юристов-консультантов. В настоящее время отсутствуют либо фактически не действуют общие нормативные акты, регламентирующие положение юрисконсультов. Однако их права и обязанности, процедуры их профессиональной деятельности все же определяются нормативно. По-видимому, в этом плане необходимо учитывать: а) предписания, определяющие статус различных субъектов права (предприятие, предприниматель, некоммерческая организация с учетом характера собственности); б) нормы об управлении предприятием, включая права акционеров; в) нормы публичного и частного права, регламентирующие основания и порядок совершения сделок, делегирования прав (поручений); г) процессуальные и устройственные нормы о правоохранительных органах; д) собственно материальное право и пр.
Важнейшее значение также имеют локальные нормативные акты и ведомственные типовые положения о деятельности юрисконсультов.
10. Профессиональный статус и должностное положение. Должностное положение юристов-консультантов в структуре предприятий и организаций чрезвычайно разнообразно и зависит от усмотрения руководства данной структуры, ее величины, объема работы юристов, оценки ее важности и пр. Во многих случаях это зависит также от случайностей, либо от сложившейся традиции, либо от авторитета того или иного юриста. Это же можно сказать и об оплате труда юристов-консультантов*(203).
В тенденции юрист-консультант должен иметь определенное правовое положение, т.е. четко определенную компетенцию и права, включая возможность самостоятельного планирования своей работы (собирание информации, работа с нормативными актами и пр.), а также необходимые управленческие связи, обеспечивающие поступление нужной информации.
Практически должностное положение юриста-консультанта может быть определено локальным нормативным актом, доверенностью либо по меньшей мере трудовым соглашением. В этих документах должны быть установлены лица, имеющие право давать задания, виды решений и действий, подлежащие обязательному согласованию, основные документы и действия юриста-консультанта при поступлении запроса на помощь, либо осуществляемые без запроса, пределы усмотрения, характер регулярно составляемых в различных ситуациях документов, возможность отвлечения в отдельных случаях от выполнения типовых обязанностей. Здесь же должен быть указан орган, осуществляющий деловой надзор за работой юриста, и право юриста на выходы во внешнюю среду.
Статус юриста-консультанта включает также определение управленческого значения результатов его деятельности. Речь идет о ситуации, когда: а) совет юриста, его заключение содержат в себе указание о незаконности предпринимаемых действий, их рискованности либо высокой ресурсоемкости в юридическом смысле, т.е., будучи правильным в принципе, противоречат позиции заказчика; б) юрист просто отстраняется руководством либо сам уклоняется от выработки необходимого правового суждения.
В общем виде это правовая проблема профессионального поведения, в случаях когда юриста не слушают либо не хотят слушать вообще. Эта проблема должна иметь хотя бы общее правовое решение, характер которого предопределял бы действия юриста, их значение, его отношения с руководством фирмы. На наш взгляд (и это соответствует действующему праву), позиция юриста-консультанта не связывает руководство организации в его действиях, однако следует считать, что юрист обязан формулировать свою позицию по всем вопросам, которые поставлены либо по действующему порядку должны быть переданы на его заключение. Прямое отстранение юриста снимает его полномочия, но и в данном случае позиция юриста либо невозможность его участия в решении вопроса должны быть зафиксированы.
Изложенный подход поддерживается практикой, хотя в принципе является спорным. До недавнего времени в условиях плановой экономики деятельность юридических служб в народном хозяйстве расценивалась едва ли не как продолжение государственного правового надзора. В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 г. "Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве" юридическая служба рассматривалась как инструмент дальнейшего укрепления социалистической законности в деятельности хозяйственных организаций, обеспечения сохранности социалистической собственности и пр.
С этим же было, вероятно, связано предложение не считать юристов на предприятии, в народном хозяйстве только консультантами, а сделать их активными участниками хозяйственного процесса. На наш взгляд, работа консультационного характера и сейчас достаточно важна и объемна*(204).
Юристу, работающему на правах консультанта, следует учитывать возможность оживления подобного рода взглядов и считаться с часто возникающим положением, когда внешние, надзорные, правоохранительные органы могут требовать от него "укрепления законности", а лидеры организации - консультаций, рекомендаций, оптимизирующих их положение, либо невмешательства.
Например, в налоговой сфере соответствующие службы могут требовать уплаты налогов по максимальным ставкам; руководство фирмы, естественно, заинтересовано в обратном. Соответственно, одни будут добиваться, чтобы юрист предупреждал правонарушения, а другие - помощи в снижении налогового бремени.
11. Профессиональная карьера юристов-консультантов (юрисконсультов). Она ограничена самим существом данного вида деятельности и обычно осуществляется по горизонтали, в зависимости от профессиональной репутации юриста, его познаний. Юрист может занять положение руководителя отдела, отделения, группы. Он может перейти на работу в очень крупную фирму либо федеральную управленческую структуру (министерства, иные ведомства). Однако на практике чрезвычайно трудно как-либо организовать или запрограммировать должностную лестницу юристов-консультантов. Это определяет специфику их труда и большую зависимость от его результатов.
Такое положение - одно из специфических условий данного вида профессиональной юридической деятельности. Поэтому при выборе своего пути следует считаться с тем, что карьера юриста-консультанта также является не вертикальной, а горизонтальной, т.е. идет от более простого к более сложному.
Очевидно, что развитие экономики и социальной структуры по направлению, определившемуся в последние годы, делает карьеру юрисконсульта все более привлекательной. Улучшается оплата этих специалистов, становятся более сложными и интересными их функции. По-видимому, реально перемещается социальная кадровая потребность в юристах в сферу того труда, которым занимаются юрисконсульты.
12. Содержание деятельности юриста-консультанта и условия труда. Содержание профессиональной деятельности юрисконсульта определяется его функциями на общем уровне и конкретными направлениями обслуживаемой деятельности. По имеющимся наблюдениям, в различных случаях встречается совершенно неодинаковое сочетание собственно профессиональной, высококвалифицированной и технической работы, равно как и сильно различается соотношение между работой с документами и выступлениями в судах (как общих, так и арбитражных).
Во всяком случае юрисконсульты в различных организациях и на предприятиях выполняют следующие виды работ:
- составление устных и письменных справок о правомерности тех или иных планируемых действий и о возможных с точки зрения права альтернативных вариантах поведения; эти справки могут быть выражены в различной форме, но суть их часто едина - правовая оценка действий и их возможных вариантов;
- разработка устных и письменных (доклады, проекты документов и пр.) предложений о более выгодных вариантах поведения, допускаемых правом и дающих финансовый эффект, выигрыш во времени, в затратах труда (выбор оптимального порядка прохождения таможенной границы, варианта страхования, условий договора и пр.);
- просмотр и изучение правомерности и безопасности части внешней и внутренней документации предприятия, учреждения, организации; при этом суть дела не в формальном визировании документа, а в достижении такого положения, когда этот документ при любой проверке будет признан соответствующим закону и не противоречащим иным документам фирмы;
- изучение материалов (газетные сообщения, претензии, заявления, протесты, исковые и неисковые требования и пр.), в которых могут содержаться данные об угрозе обслуживаемой деятельности, ее неправомерности и возможном предъявлении различных претензий к организации;
- ведение различных переговоров, связанных с заключением договоров, различными претензиями и пр.;
- выступления в судах, ведение дел в организациях и пр.
Все это требует осуществления определенных организационно-управленческих действий. К ним могут относиться: упорядочение и ведение документации, кодификация нормативных актов, планирование собственного рабочего времени, разделение должностных обязанностей между несколькими работниками.
Напряженность труда зависит от организации и объема работы. Многие полагают, что она ниже напряженности труда судьи, прокурора. Но при небольшом объеме деятельности организация может отказаться от собственного работника и перейти на абонентное обслуживание или разовые услуги. Поэтому так или иначе труд юрисконсульта остается напряженным и становится все более ответственным. Юрисконсульт своими действиями может укрепить либо ослабить позиции клиента, предупредить финансовые и иные потери или вызвать их.
Условия труда юрисконсульта также различны. Общий негативный фактор, как правило, - неполнота нормативной информации, находящейся в его распоряжении.
§ 4. Адвокаты
1. Организационно-правовые основы деятельности адвокатов. Профессиональная карьера адвоката, возможно, более трудна, чем привлекательна. Ее содержание и условия сильно менялись в разных условиях Государства Российского. В 90-х годах прошлого века существовавшая нормативная база деятельности адвокатов полностью устарела. Положение об адвокатуре РСФСР, утвержденное Верховным Советом РСФСР 20 ноября 1980 г., уже не отвечало современным реалиям и в значительной части не исполнялось. Существовавшие в то время проекты закона "Об адвокатуре в Российской Федерации", несмотря на все попытки нахождения определенного компромисса, вызывали весьма острые споры. Суть их состояла в определении положения адвокатуры, в частности в установлении пределов ее независимости, признании права создавать наряду с юридическими консультациями иные структуры, в которых может проходить деятельность адвокатов. Но, по-видимому, центральным все же являлся вопрос о том, будет ли единым сообщество адвокатов, т.е. будет ли действовать в пределах определенной административно-территориальной единицы (субъекта Федерации) одна или несколько коллегий адвокатов. В настоящее время эта проблема связана с деятельностью так называемых альтернативных адвокатских коллегий*(205).
Разные позиции относительно принципиальной возможности создания нескольких независимых друг от друга коллегий по существу определяли реальный доступ к адвокатской деятельности, степень автономности адвокатских организаций (тезис об исключении зависимости адвокатуры от государственных органов является наивным) и условия конкуренции адвокатов на рынке правовых услуг.
В итоге 31 мая 2002 г. был принят Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации". Оценка его сложна. Можно принять позицию А.Г. Кучерены, по которой "уже сейчас очевидны его преимущества перед положением об адвокатуре 1980 г."*(206).
2. Действующий порядок доступа к адвокатской деятельности. Статус адвоката могут приобрести лица, отвечающие требованиям, определенным законодательством об адвокатуре, после (и на основе) сдачи квалификационных экзаменов.
По действующему законодательству Российской Федерации, обязательными требованиями являются: высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее двух лет либо прохождение стажировки в адвокатском образовании.
Реальный доступ к адвокатской профессии так или иначе все же определяется политикой данной коллегии. Потребность в адвокатской деятельности измерить достаточно трудно. Она зависит не только от наличия проблемных ситуаций, но и от спроса, т.е. возможностей оплаты адвокатской деятельности. Во многом практический спрос на услуги адвоката определяется и доверием к правосудию. Принимающая решение квалификационная комиссия по действующему законодательству при этом не вправе отказать успешно сдавшему квалификационный экзамен претенденту, если отсутствуют препятствия для допуска к нему. Но это предписание Закона не должно расслаблять претендента на статус адвоката. Доступ к профессии адвоката стал шире, но не оказался автоматическим.
Вместе с тем должны быть созданы условия для более жесткой конкуренции между адвокатами и расширения доступа в адвокатуру при хорошей подготовленности к адвокатскому труду.
3. Условия адвокатского труда. Они очень разнообразны. Адвокаты трудятся в так называемых юридических образованиях, формами которых по Закону могут быть: 1) адвокатский кабинет; 2) коллегия адвокатов; 3) адвокатское бюро; 4) юридическая консультация. Чаще всего труд адвоката осуществляется в рамках коллегий адвокатов, которые обеспечивают каждому адвокату и группе адвокатов для адвокатской деятельности рабочие места. Часть адвокатов работает в таких условиях профессиональной деятельности, которые приближаются к современным стандартам и, главное, обеспечивают возможность предоставления квалифицированной правовой помощи.
Работа адвоката в коллегии часто схожа с работой в юридической консультации, которая многократно описывалась в литературе. С точки зрения собственно профессиональной деятельности следует обратить внимание на такие ее особенности:
- адвокат в принципе работает от своего имени и по весьма широкому кругу вопросов, хотя он и может не принимать на себя ведение некоторых дел;
- адвокат обязан консультировать посетителей в приемные часы;
- адвокат обязан оказывать бесплатную юридическую помощь либо вести уголовные дела по назначению, когда его деятельность оплачивается государством в установленных размерах.
4. Содержание труда адвоката. Основным содержанием труда адвоката независимо от его специализации является оказание правовой помощи. Она может оказываться на длящейся основе юридическому лицу или, что бывает редко, физическому лицу, и по разовым соглашениям - как физическим, так и юридическим лицам. Формы и методы оказания правовой помощи чрезвычайно разнообразны. Адвокаты по соответствующему уполномочию представляют интересы граждан и юридических лиц в судебных процессах, осуществляют поиск нормативных актов и разъясняют их содержание, дают предварительную либо последующую юридическую оценку различных фактов и ситуаций, оказывают помощь в составлении документов, заявлений, жалоб.
Наряду с этим возникли новые формы работы, прежде всего в сфере экономики. К ним относятся: разработка учредительных документов и регистрация юридических лиц, правовое сопровождение лицензирования, сделок с недвижимостью, оказание других услуг.
Так, одна из Коллегий адвокатов объявляет, что она, в частности, проводит экономико-правовой анализ использования правовых средств в деятельности предприятий и учреждений, осуществляет юридическое сопровождение аудита и правовой анализ его результатов, предлагает апробированную методику проверки надежности и платежеспособности контрагентов и клиентуры, оказывает помощь в вопросах возвращения долгов, оценивает правомерность предпринимательской деятельности и т.п. Разумеется, правовая помощь и целый ряд услуг такого рода нуждаются в дополнительной юридической проработке. Однако начинающие, да и не только начинающие, юристы должны понимать, что их профессиональная подготовка зависит от овладения основами экономики, знания практики предпринимательской деятельности, современных технических приемов поиска и обработки больших объемов правовой информации.
5. Интегральные особенности профессиональной карьеры адвоката. Исходя из замечаний, сделанных выше, и в большей степени из обширной литературы по адвокатуре, можно указать на следующее:
а) логика адвокатской карьеры состоит в повышении уровня профессионализма, создании своей профессиональной ориентации;
б) движение адвокатской карьеры осуществляется нередко медленно, необходимы терпение и большой труд для получения известности и соответствующей оплаты;
в) адвокату приходится избегать соблазнов пренебрежения законом и уметь противостоять незаконному давлению.
г) кроме совершенствования собственно юридических знаний адвокат постоянно нуждается в освоении приемов коммуникации, письменной и устной речи, разрешения конфликтов и т.п.;
д) на протяжении всей своей профессиональной карьеры адвокат находится под жестким социальным контролем.
§ 5. Прокуратура
1. Прокурорская система и прокуроры. Статья 129 Конституции РФ 1993 г. гласит: "Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации". Это не очень удачная формулировка, но она содержит указание на единство и централизацию системы, необходимые в условиях федеративного государства и не вполне четкого размежевания предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Собственно нормативная база прокурорской деятельности создается Конституцией РФ (ст. 129), Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции от 17 ноября 1995 г., уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательством. Нормы о деятельности прокуратуры могут содержаться в иных федеральных законах, а также в ведомственных актах самой прокуратуры.
Прокуратура в России после 1917 г. возникла и развивалась как жестко централизованная система, соответствующая административно-территориальному делению страны. Требовалась строгая дисциплина прокурорских работников, декларировалось единство политики и профессионального поведения на основе приказов Генерального прокурора, исполняющего волю Коммунистической партии. В то же время фактически на деятельность прокуратуры постоянно влияли местные власти, от благорасположения которых прокуроры всегда были зависимы (длительный период они были еще более зависимы от "надрегионального" НКВД и руководимых им структур). Это в ряде случаев сводило на нет реальное значение прокурорской деятельности, а иногда превращало ее в орудие борьбы кланов, элитных групп. Зависимое от ряда сил положение органов прокуратуры сильно сказывалось на требованиях к профессиональному труду и поведению прокуроров, определяло собой отбор кадров. По-видимому, обеспечение реальной централизованности системы, т.е. ее независимости от противозаконных влияний, продолжает оставаться неотложной задачей.
По закону прокуроры осуществляют следующие виды деятельности: расследование уголовных дел; общий надзор, т.е. надзор за исполнением законов самыми различными структурами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
В процессе укрепления государственности Российской Федерации система прокурорского надзора, усиливая собственное влияние, все же в значительной степени находится в состоянии поиска своего места в обществе. О целях и содержании прокурорской деятельности до сих пор ведутся споры, несколько утихшие в последнее время.
Следует надеяться, что законодательные решения о целях, методах и содержании прокурорской деятельности будут приниматься с учетом ее реальных возможностей.
2. Категории должностей прокуроров. Они определяются содержанием, видами и структурой прокурорской деятельности. В прокуратуре работают: следователи различных рангов, помощники прокуроров, начальники главных управлений, управлений на правах старших помощников или помощников прокурора, прокуроры как оперативные работники отделов, собственно прокуроры как руководители отдельных органов прокуратуры и их заместители. Это значит, что в прокуратуре практически осуществляются самые различные виды юридического профессионального труда.
Одна группа юристов - следователи - занимается расследованием уголовных дел. Другая - осуществлением отдельных надзорных функций и выступлениями в судах (помощники прокуроров и прокуроры отделов (соответственно в крупных прокуратурах - начальники отделов). Наконец, координация надзорных функций и непосредственное их исполнение в особо значимых ситуациях, соединенные с организационной работой в районной, городской, областной и пр. прокуратурах, осуществляются их единоличными руководителями - прокурорами низового звена, города и пр.
3. Профессиональные особенности деятельности прокуроров. Они определяются содержанием прокурорской деятельности в целом и складывающимся разделением труда внутри прокуратуры. Существует серьезная разница между прокурорами-руководителями и прокурорами-исполнителями (прокуроры отделов, помощники) по объему компетенции.
Прокурор-руководитель принимает все решения в рамках компетенции органа; прокурор-исполнитель только готовит их.
Как писал один из помощников прокурора: "И фактически получается, что прокурор отдела - это чиновник, несущий основное бремя прокурорских забот и выполняющий поручения (резолюции) руководства... Создалась парадоксальная ситуация, которая поддерживается десятилетиями: прокурор отдела как основное должностное лицо системы несет бремя порученческих обязанностей, не имея никаких вытекающих из этих обязанностей прав"*(207).
Так ли это, но прокурорская деятельность осуществляется в строго процедурно-нормативном порядке, который определяет содержание работы отдельных прокуроров и означает, что основные виды действий выполняются ими на основе предоставленных им полномочий, в форме, предусмотренной законом, и при наличии соответствующих оснований. Это влечет различную степень самостоятельности и ответственности прокуроров, порождая во всяком случае необходимость основательного овладения материально-правовыми и процессуальными нормами и, главное, постоянного уважения к ним.
Деятельность прокуроров зачастую нештатно программируется возникающими правовыми проблемными ситуациями. Прокурор не может действовать лишь по собственному плану и усмотрению. Заявления граждан, иная информация, обращения должностных лиц, в сущности, меняют распорядок его работы, режим, напряженность. Распространенность и значимость таких ситуаций также должны определять статус прокурора, возможность принятия относительно самостоятельных решений.
Конечно, деятельность прокуратуры, хотя и распространяется на все сферы жизни общества, не только направляется, но и ограничивается законом. Как известно, прокурор не вмешивается в оперативно-хозяйственную или социально-культурную деятельность: ограничивая себя, он реагирует только на нарушения закона. Реальное содержание различных направлений прокурорского надзора, разумеется, может и должно меняться в зависимости от реального социального развития и потребностей правоохраны. Но работа прокурора в этой области инициируется на основе закона, осуществляется в рамках закона и прямо указанными в законе методами (предупреждение, беседа, протест и пр.)*(208).
Это положение, а оно существует объективно, предопределяет среди иных последствий иерархичность построения прокуратуры, характер и интенсивность контроля, осуществляемого "сверху вниз".
В отличие от судьи и в значительной мере от следователей отдельные прокуроры обладают значительно меньшей должностной самостоятельностью. Практически все важнейшие решения принимаются от имени прокурора, возглавляющего орган прокуратуры, а соответственно и должны быть им утверждены либо санкционированы. В сущности с позиций права прокуроры функциональных либо линейных служб вообще не принимают, как правило, окончательных решений. В то же время они, разумеется, оказывают самое серьезное влияние на их содержание, поскольку контроль вышестоящего прокурора во многом строится на доверии.
Существенное значение сохраняет проблема должностного усмотрения прокурора. Она относится в большей степени к деятельности должностных лиц, имеющих право принятия решений. Это прокуроры - главы прокуратур и их заместители. В пределах компетенции при принятии решения (и при его подготовке) прокуроры толкуют закон, оценивают факты, делают выводы, т.е. предварительно квалифицируют то или иное деяние как правомерное либо противоправное, избирают способ реагирования на нарушения и пр.
И в сфере прокурорской деятельности невозможно автоматическое применение закона, а следовательно, усмотрение прокурора играет самую серьезную роль. Как профессионалов, это обязывает прокуроров к самостоятельному мышлению, к овладению соответствующими приемами правореализационной техники. Самостоятельность прокурорской деятельности должна быть подкреплена определенными гарантиями.
4. Доступ к труду прокурора. Он включает назначение на должность, перемещение по службе и прекращение деятельности. Порядок назначения прокуроров определяется Конституцией РФ (ст. 129) и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ (п. 1 ст. 12 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ. Статья 40 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливает, что прокурорами и следователями могут быть назначены граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности. Законодательно эти требования не расшифровываются, и подбор кадров осуществляется по усмотрению прокуратуры, в принципе стремящейся к тому, чтобы они соответствовали выполняемой работе, были в достаточной степени надежными.
Для совершенствования профессионального труда прокуратуры общество должно проявлять серьезную заботу о подготовке прокурорских кадров. Наперекор господствующему мнению подготовка кадров не может быть исключительно ведомственной. Кадры служат или должны служить не прокуратуре, не ведомству, но обществу, его интересам. Работа прокурора на любой должности крайне важна для общества, но может быть и опасной для него. Располагая значительными полномочиями, прокурор находится под постоянным давлением различных групп. Это давление не исчезает с прекращением власти какой-либо одной партии.
Каждый начинающий юрист должен особенно вдумчиво избирать профессию прокурора, будучи готовым к трудностям, либо сразу отказываться от прокурорской карьеры. Общество в принципе должно развить многостороннюю систему контроля за прокурорской деятельностью, с тем чтобы обеспечить позитивную селекцию кадров, т.е. отбор и продвижение наиболее способных людей. Разумеется, Генеральный прокурор назначает и должен назначать прокуроров, но не в своих, а в общественных, государственных интересах.
Одним из способов решения этой задачи считается психологическое тестирование. В прессе давно появились сообщения об использовании тестов на профессиональную пригодность для изучения личностей работников прокуратуры, так как некоторые из них (абсолютное меньшинство) подвержены дезорганизации психической деятельности*(209).
5. Реальное состояние прокурорской деятельности. Прокурорская деятельность, даже если временно отвлечься от следственного аппарата, по характеру выполняемых процедур весьма широка и требует глубоких профессиональных знаний и навыков.
Прокуроры выполняют следующие технологические виды работ: а) анализ эмпирической, т.е. необработанной информации; б) анализ и обработку обобщенной информации, получение определенных выводов и их оценку; в) беседы с заявителями, заинтересованными лицами и ведение переговоров; выступления в коллективах, перед группами лиц; г) принятие решений и подготовку различного рода документов и материалов; д) выступления в судах; е) поиск и изучение законодательства и относящейся к прокурорским обязанностям практики (судебной, административной, управленческой); ж) ведение технической и организационной работы.
Как и у судей, предметом труда прокуроров являются документы и различные источники информации, действия людей. При этом прокурору приходится постоянно иметь дело с информацией самого различного содержания и закрепленной в самых разных источниках. Прокурор может работать с экономической информацией, различными техническими данными, сообщениями о действиях людей, требующих правовой оценки, и пр. Необходимые ему сведения и сообщения содержатся в заявлениях, чертежах, отчетах, балансах, письмах, печатных работах, нормативных актах и пр. Они также могут быть, что немаловажно, исполнены рукописно, типографски, на машинке или компьютере, что во всяком случае предопределяет затраты труда на их чтение и восприятие.
Встречи с людьми, беседы, истребование и передача информации, ведение переговоров, предъявление соответствующих требований или передача принятых решений во многих случаях связаны с необходимостью преодоления конфликтных ситуаций, поиском компромисса или, напротив, осуществлением принуждения. Прокурор вынужден реально в допустимых законом пределах соизмерять свои действия с позициями и интересами других лиц, во всяком случае своих вышестоящих коллег.
Существенное место в работе прокурора занимает и выполнение организационно-технических процедур: обеспечения встреч с гражданами, должностными лицами, доставки необходимой информации, ее упорядочения, подготовки документов и пр.
6. Продвижение и поощрение прокурорских работников. Прокурорским работникам присваиваются в соответствии со стажем работы и должностью классные чины (ст. 41 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Профессиональная карьера работника прокуратуры предполагает перемещение на вышестоящие должности и смену направлений работы, включая переход от общих вопросов к более узкой специализации. Быстрота и возможности продвижения ограничены самой прокуратурой (ее структурой), естественным уменьшением числа мест по мере продвижения наверх. Увольнение прокурорских работников происходит в соответствии с трудовым законодательством.
Оплата и социальное обеспечение прокурорских работников осуществляется в соответствии с законом, включая должностной оклад, а также выплаты за классный чин и выслугу лет. Статья 43 указанного Закона регламентирует материальное и социальное обеспечение прокурорских работников, порядок предоставления отпуска работникам прокуратуры, включая дополнительный отпуск за стаж, а также некоторые иные льготы (бесплатное пользование общественным транспортом, льготы по жилью, получение единовременного пособия за годы выслуги и пр.). Дополнительные меры правовой и социальной защиты работников прокуратуры установлены ст. 45 Закона. В последние годы улучшается материальное и социальное обеспечение прокурорских работников. Это позволит привлечь в прокуратуру лучшие кадры юристов.
Но и здесь важно самоограничение. Прокурорское сообщество не должно быть противопоставлено иным группам населения.
7. Напряженность труда прокурора. По полному праву можно сказать, что любой прокурор, стремящийся выполнять свои обязанности, постоянно работает в условиях дефицита времени и нервного напряжения. Этот фундаментальный факт должен быть известен как лицам, желающим стать прокурорами, так и лицам, формулирующим задачи прокуратуры, а соответственно и прокуроров. Напряженность труда объясняется:
а) постоянным дефицитом времени;
б) трудностями планирования работы при возникновении большого количества ситуаций, требующих быстрого решения (запросы, заявления, внезапные происшествия);
в) нестандартностью многих задач, в особенности связанных с экономическими отношениями, поддержанием законности в банковской сфере, на фондовом рынке, в рамках конкуренции, диффузии предприятий и пр. (мнение о том, что все эти вопросы решаются только с позиций частного права, - заблуждение);
г) конфликтностью отношений, связанной с разнообразием и даже противостоянием интересов лиц, которые находятся или могут оказаться в сфере прокурорской деятельности;
д) лоббированием различных интересов, и оказанием постоянного давления на прокуратуру.
Это, пожалуй, факторы, поддающиеся в принципе не окончательному устранению, но лишь смягчению. Дополнительные трудности возникают также и в связи с отсутствием нормальной техники работы с информацией. Все это требует значительных затрат труда и времени, высокого нервного напряжения, решения многих социально-правовых задач, причем в условиях неопределенности, а иногда и цейтнота.
По данным опроса работников территориальных органов прокуратуры, 74% из них испытывают негативные эмоции, усталость, апатию; 65% - состояние тревоги, ощущение ненадежности*(210).
8. Самостоятельность и социальный контроль за деятельностью прокуроров. Проявляется стремление к недопущению вмешательства в осуществление прокурорского надзора, в частности воздействия на процесс принятия решений прокурорами.
Вероятно, полезно ставить более скромные задачи. Прокуроры работают в окружении людей. Они не могут быть совершенно независимыми от налогоплательщика, который оплачивает деятельность прокуратуры и желает ее улучшения. Да и известно, что слишком высокая степень самостоятельности влечет произвол. Вне критики ведомство перерождается. В прошлом считалось, что прокуратура осуществляет высший надзор за соблюдением социалистической законности, а следовательно, действует, руководствуясь только началом законности, но не целесообразности. Вместе с тем постоянно дискутировались проблемы партийного влияния на прокуратуру. И сейчас одни считают прокуратуру бывшим орудием господства КПСС; другие настаивают на том, что прокуратура была самостоятельной во многих вопросах и играла существенную роль в поддержании законности. Эти споры решает история. Отдельные прокуроры, конечно же, могли сделать и делали нечто полезное, опираясь на свои полномочия. В целом же практика не подтвердила тезиса о независимости прокуратуры. Да, пожалуй, и хорошо, иначе прокуратуре пришлось бы взять на себя очень многие грехи, связанные с репрессиями, скрытым развалом народного хозяйства, незаконным распоряжением бюджетными средствами, катастрофической бесхозяйственностью руководящих партийных и государственных структур в СССР.
В настоящее время правоприменительные действия прокуроров могут быть обжалованы в суд. Компетенция судов резко ограничивает самостоятельность прокурора и даже по букве закона, должна ограничить эту самостоятельность в сфере уголовного судопроизводства. Тем не менее прокуроры должны самостоятельно решать многие вопросы, связанные с определением, в первую очередь, соответствия закону весьма широкого круга действий, правоприменительных актов. Пока прокурор принимает решение, он должен быть самостоятелен и независим. Никто не должен незаконными способами влиять на решения и действия прокурора, разумеется, если не считать представления законных аргументов в законной форме. В этом смысле общество должно заботиться о самостоятельности и независимости прокурора.
Во внутренних отношениях, как уже отмечалось, прокуроры зависят от своих начальников, поскольку каждое их решение может быть отозвано или изменено. Это в значительной степени определяет характер должностных отношений. Другое дело, что с юридической точки зрения следовало бы разграничить внутренние правовой и фактический виды контроля, попытаться определить пределы прокурорского усмотрения при толковании закона и принятии соответствующих решений.
Проблема социального контроля за деятельностью прокуратуры исключительно важна. Вообще социальный контроль должен отражать построение отношений не в виде пирамиды, т.е. центра и периферии, а в виде спирали: орган контроля входит в систему внешнего контроля, т.е. контролирующие обязательно должны быть объектом контроля. Собственно, так всегда и бывает. Другое дело - разумен ли этот внешний контроль.
В настоящее время юридически контроль за деятельностью прокуратуры осуществляет суд. Но вряд ли это пока сказывается достаточно сильно на работе и поведении прокуроров. В большей степени может влиять на прокуроров неформальный контроль, который осуществляет с разным успехом и в разном направлении местная и центральная власть, пресса, лоббистские группировки. При этом и позитивный, и негативный контроль могут сильно затруднить работу прокуроров.
9. Подготовленность прокурорских работников. По-видимому, существует острая проблема повышения профессионального мастерства прокурорских работников и усиления их мотивации. Даже в прессе публикуют жалобы на недостаток опытных кадров. Но, скорее всего, опыт не решает в данном случае проблем, связанных с новыми условиями работы, с необходимостью вести надзор за новой законностью, за новыми видами деятельности, правомерность которых принципиально иная. Разрешено очень многое, преследовавшееся ранее. И, напротив, стало неправомерным многое, ранее не вызывавшее сомнений.
10. Образ прокурорских работников в сознании общества. Само общество состоит из различных групп. В зависимости от интересов и положения группы возникает различный образ прокурорского работника. Но в целом вряд ли есть серьезные основания считать, что авторитет прокурорского работника, его имидж, образ соответствуют задачам и месту прокуратуры в обществе. Скорее всего, именно этим во многом определяются текучесть кадров, нежелание опытных юристов заниматься этой деятельностью. К сожалению, многие поступки прокурорских работников (необдуманные высказывания, поддержка незаконных действий, уклонение от исполнения собственного долга и пр.) вредят прежде всего самой прокуратуре, ее авторитету, подрывают ее возможности и снижают эффективность ее работы.
Разумеется, это легкоустранимые недостатки. Авторитет прокуратуры обеспечивается ее реальными усилиями по обеспечению законности в Российской Федерации.
Во всяком случае, работа юристов в органах прокуратуры является насыщенной, крайне интересной и полезной для страны. Много дает она и самому юристу.