Особенности правового регулирования службы в органах местного самоуправления.
Местное самоуправление (самоуправление) в Украине имеет долгую и драматичную историю. Оно возникло в средние века в виде первых попыток самоуправления в городах, которые были наделены Магдебургским правом, хранилось в времена казацкой республики, но практически полностью пришло в упадок после объединения Украины с Россией и уничтожение Гетманщины. Но даже при абсолютистской монархии, во второй половине XIX в.начался процесс восстановления самоуправления в виде земств и принятия новых городских квази-уставов.Этот процесс значительно оживился в последние годы Российской империи. Была попытка ввести широкие, демократические основы местного самоуправления и во времена Украинской Народной Республики. Анализ конституционных проектов, начиная с проекта конституции П. Орлика 1710., Также подтверждает, что все они базировались на местном самоуправлении.
В период существования Украины в составе СССР даже само понятие местного самоуправления как формы самоорганизации территориальных громад или коллективов бы
уло изъято из обихода. Фактическое возрождение местного самоуправления в Украине началось после принятия 7 декабря 1990 Закона «О местных Советах народных депутатов УССР и местном самоуправлении».Чрезвычайно важное значение для развития самоуправления также имело принятие Закона Украины «О формировании местных органов власти и самоуправления» от 3 февраля 1994г., Закона Украины «О выборах депутатов и председателей сельских, поселковых, районных, городских, районных в городах, областных Советов» от 24 февраля 1994г., Конституционного Договора «О
93
государственной власти и местном самоуправлении в Украине »от 8 июня 1995г.
В Конституции Украины от 28 июня 1996 г. местному самоуправлению посвящена весь раздел XI (ст. 140-146), а также о нем говорится в определенных статьях других разделов. Принципиальное значение имеет ст. 7, которым признается и гарантируется местное самоуправление как элемент демократического конституционного строя. Конституция является правовой основой построения системы местного самоуправления, организации и деятельности его органов.
Среди новелл Конституции в области местного самоуправления следует отметить закрепление: роли территориальной общины как естественной ассоциации жителей сел (объединений сел), поселков и городов как организационной основы всей системы местного
самоуправления; финансовых гарантий местного самоуправления со стороны государства, которое должно принимать участие в формировании доходов бюджетов местного самоуправления, финансовое поддерживать и компенсировать определенные затраты, возникшие вследствие решений органов государственной власти; роли местного самоуправления как гаранта прав и свобод граждан.
С принятием Верховной Радой Украины 21 мая 1997 г. Закон «О местном самоуправлении в Украине» депутаты и работники местных Советов получили новую правовую основу для своей деятельности. Настоящий Закон закрепляет негосударственный статус органов местного самоуправления, что соответствует положениям Всемирной Декларации местного самоуправления и Европейской Хартии о местном самоуправлении.
В. 2 этого Закона определяет местное самоуправление как гарантированное государством право и реальная способность территориальной громады самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины.Территориальные громады понимаются как естественные ассоциации жителей сел, поселков, городов,
реализующих право самостоятельно решать вопросы местного значения как непосредственно (путем проведения референдумов), так и через сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, а также через районные и областные советы, представляющие общие интересы территориальных громад сел, поселков, городов.
Особенности правового регулирования службы в органах местного самоуправления.
Служба в органах местного самоуправления - отдельный вид публичной службы, что подтверждается и действующим законодательством, и не отождествляется ни с государственной службой, ни со службой в негосударственные сфере. Иногда по ее обозначения используется термин муниципальная служба, по мнению большинства ученых-
административистов, и с ними следует согласиться, в некоторой мере необоснованным и преждевременным. Служба в органах местного самоуправления имеет много общего в правовом регулировании с государственной службой, что позволило сформироваться в административной науке позиции об отнесении службы в органах местного самоуправления до разновидностей государственной службы, и на теоретическом уровне данный вопрос остается до сих пор дискуссионным.
Местное самоуправление в Украине - это гарантированное государством право и реальная способность территориальной общины - жителей села или добровольного
объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка, города - самостоятельно
или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины. Местное самоуправление осуществляется территориальными общинами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные
органы, а также через районные и областные советы, представляющие общие интересы территориальных громад сел, поселков, городов. Служба в органах местного самоуправления - это профессиональная, на постоянной основе деятельность граждан Украины, которые занимают должности в органах местного самоуправления, направленная на реализацию территориальной громадой своего права на местное самоуправление и отдельных полномочий органов исполнительной власти, предоставленных законом. Правовые, организационные, материальные и социальные условия реализации
гражданами Украины права на службу в органах местного самоуправления, определяет общие принципы деятельности должностных лиц местного самоуправления, их правовой статус, порядок и правовые гарантии пребывания на службе в органах местного самоуправления определяется Законом Украины "О службе в органах местного самоуправления" от 7 июня 2001 .
Согласно положениям указанного Закона, служба в органах местного
самоуправления базируется на принципах: служения комитет; сочетание местных и государственных интересов; верховенства права, демократии и законности; гуманизма и социальной справедливости; гласности; приоритета прав и свобод человека и гражданина; равных возможностей доступа граждан к службе в органах местного самоуправления с учетом их деловых качеств и профессиональной подготовки; профессионализма, компетентности, инициативности, честности, преданности делу; подконтрольности, подотчетности, ответственности за нарушение дисциплины и неподобающее выполнение служебных обязанностей, соблюдение прав местного самоуправления; правовой и социальной защищенности должностных лиц местного самоуправления; защиты интересов соответствующего территориального общества; финансового и материально-технического обеспечения службы за счет средств местного бюджета; самостоятельности кадровой политики в территориальной общине. Право на службе в органах местного самоуправления имеют граждане Украины независимо от расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного состояния, срока проживания на соответствующей территории. На должность могут быть назначены лица, имеющие соответствующее образование и профессиональную подготовку, владеют государственным языком в объемах, достаточных для исполнения служебных обязанностей. Ограничение относительно пребывания на службе в органах местного самоуправления являются традиционными и устанавливаются ст. 12 и 13 Закона.
Определенные особенности имеет регулирование правового статуса должностных лиц местного самоуправления, которое кроме Конституции Украины и вышеупомянутого Закона, дополняется также законами Украины "О местном самоуправлении в Украине", "О статусе депутатов местных советов", "О выборах депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских председателей "и другими законодательными актами. В органах местного самоуправления установлены следующие виды должностей:
1) выборные должности, на какие лица избираются территориальным обществом;
2) выборные должности, на какие лица избираются или утверждаются соответствующим советом;
3) должности, на какие лица назначаются сельским, поселковым, городским
председателем, председателем районного, районного в городе, областного совета на конкурсной основе или по другой процедуре, предусмотренной законодательством Украины.
Законом Украины "О службе в органах местного самоуправления" регулируется порядок приема на службу в органы местного самоуправления, приводится классификация категорий должностей в органах местного самоуправления (всего установлено семь категорий), устанавливаются соответствующие ранги должностных лиц (их пятнадцать), формирование кадрового резерва , порядок проведения аттестации должностных лиц местного самоуправления (осуществляется один раз в четыре года), основания прекращения службы в органах местного самоуправления. Предельный возраст пребывания на службе в органах местного самоуправления составляет 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин. Эти ограничения не распространяются на должностных лиц местного самоуправления, которые избираются на выборные должности. Законом предусмотрена возможность продления срока пребывания на службе в органах местного самоуправления по решению сельского, поселкового, городского председателя, председателя районного, районного в городе, областного совета, но не более чем на 5 лет.
3. Проблемы и перспективы развития законодательства о местном
самоуправления
Ученые, практики, муниципальная общественность в подавляющем большинстве, и
это показали дискуссии на VIII Всеукраинский муниципальных слушаниях,
оценивают современное состояние развития местного самоуправления в Украине как
неудовлетворительное - такой, который не в полной мере отвечает демократическим
принципам современной территориальной организации власти и сдерживает
социально-экономическое развитие территориальных общин, становления
местной демократии.
И такая оценка имеет под собой веские основания. Так, даже поверхностный
анализ соответствующих конституционных положений свидетельствует, что территориальная
организация власти в Украине характеризуется чрезмерной централизацией и
в этом плане выглядит несколько архаичной по сравнению с существующими в
европейских странах, она также не отвечает основным принципам
Европейской хартии местного самоуправления и других
международно-правовых документов по вопросам местного самоуправления.
Поэтому, учитывая перспективы интеграции Украины в Европейский
сообщества и учитывая общемировые и европейские тенденции
местного и регионального развития, существующие проблемы
социально-экономического развития территориальных громад, можно уверенно
прогнозировать, что Украина стоит на пороге радикальной реформы системы
территориальной организации власти, в целом, и организации местного
самоуправления, в частности. И если учесть, что эти вопросы достаточно широко
отражены в программных документах политических партий (блоков), которые
принимали участие в избирательных соревнованиях, начало этой реформы можно
ожидать в ближайшее время.
В связи с указанным возникает необходимость в анализе процесса
становление существующих сегодня в Украине системы территориальной
организации власти и существующей конституционной модели местного
самоуправления, ее основных недостатков в контексте потребностей эффективной
организации управления на субнациональных территориальных уровнях
(Область, район, село, поселок, город), ее соответствия принципам
Европейской хартии местного самоуправления и Европейской хартии
самоуправления (проект). Это позволит научно
обосновать основные направления и перспективы предстоящей реформы системы
территориальной организации власти, нового этапа развития местного
самоуправления.
Хронологически начало становления существующей в Украине системы
территориальной организации власти можно увязать с 16 июля 1990 года -
днем принятия Декларации о государственном суверенитете Украины. В этом
документе впервые за семьдесят лет существования коммунистического режима было
провозглашен отказ от "советской" системы организации власти,
декларировался намерении ввести демократические принципы и принципы
организации власти. И, как следствие, уже 7 декабря 1990 г.