3 сравнительно правовой анализ рынков электрической и тепловой энергии
Основные нормативные правовые акты, используемые при проведении анализа розничного рынка электрической энергии (мощности):
- Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции);
- Федеральный закон от 26.03.2003 №35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон);
- Федеральный закон от 26.03.2003 № 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федерального закона "Об электроэнергетике" (далее - Закон об особенностях функционирования электроэнергетики);
- Правила функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики (далее - Правила функционирования розничных рынков), утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 31.08.2006 № 530.
Цель проведения Анализа. В соответствии с проводимой в Российской Федерации реформой электроэнергетики предполагается разделение естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности в электроэнергетике. В связи с тем, что в настоящее время реформирование электроэнергетики пока сопровождается лишь отделением функции по сбыту электроэнергии от естественно-монопольных видов деятельности, в рамках Анализа представляется целесообразным исследовать положение только тех субъектов электроэнергетики, которые осуществляют деятельность по купле-продаже электрической энергии.
Таким образом, целью проведения Анализа является установление доминирующего положения энергосбытовых компаний (в том числе гарантирующих поставщиков), осуществляющих деятельность на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, с последующим их включением в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35% (далее - Реестр).Временным интервалом исследования розничного рынка купли-продажи электрической энергии является 2007 год. При этом в связи с тем, что некоторые организации, осуществлявшие в 2007 году, в том числе деятельность по купле-продаже (поставке) электроэнергии, в целях соблюдения требований законодательства по разделению видов деятельности в электроэнергетике передали функции по сбыту электроэнергии сторонней организации, ряд территориальных органов ФАС России временным интервалом исследования розничного рынка электроэнергии определили 2007 год и 1-е полугодие 2008 года. Например, Кемеровское УФАС России временным интервалом исследования определило 2007 год и 1-е полугодие 2008 года, так как с 01.01.2008 часть агентов гарантирующего поставщика были переведены на прямые договоры с гарантирующим поставщиком. Кроме того, в январе 2008 года в Кемеровской области появился новый участник розничного рынка электроэнергии.
Исходная информация: для проведения Анализа территориальными органами ФАС России были использованы данные, представленные территориальными органами Федеральной службы государственной статистики, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, органами местного самоуправления, а также хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по купле-продаже (поставке) электрической энергии (мощности) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а также была использована информация, размещенная на официальных сайтах в сети "Интернет" органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Продуктовые и географические границы рынка при проведении Анализа были определены в соответствии с Методическими рекомендациями, а именно:
в связи с тем, что в настоящее время в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности (ОКВЭД) не предусмотрен такой вид экономической деятельности как купля-продажа электрической энергии, в целях применения всеми территориальными органами ФАС России единообразной терминологии, продуктовые границы товарного рынка определялись в соответствии с Правилами функционирования розничных рынков, и/или договором, заключенным между потребителями и соответствующей энергосбытовой организацией, а именно как "электрическая энергия (мощность)".
Следует обратить внимание, что поскольку производство, купля-продажа и потребление электрической энергии осуществляется одновременно с мощностью, невозможно рассматривать рынок электрической энергии и рынок мощности отдельно, рынок электрической энергии (мощности) в данном случае является единым.
Географические границы товарного рынка соответствуют границам зон деятельности хозяйствующих субъектов, которым присвоен статус гарантирующего поставщика в порядке, установленном Правилами функционирования розничных рынков.
Так, географическими границами деятельности энергосбытовых организаций, созданных в результате реорганизации АО-энерго (далее - АО-энергосбыт), являются административные границы соответствующего субъекта Российской Федерации.
В случае если на территории субъекта Российской Федерации осуществляют деятельность несколько энергосбытовых компаний, которым присвоен статус гарантирующего поставщика, географическими границами деятельности данных компаний являются границы, определенные уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в соответствии с пунктами 54 и 55 Правил, а именно:
- для организаций, являющихся участниками оптового рынка, зона деятельности определяется по точкам (группам точек) поставки, зарегистрированным на оптовом рынке электрической энергии;
- для организаций, не являющихся участниками оптового рынка, зона деятельности определяется по границе балансовой принадлежности электрических сетей соответствующей энергоснабжающей организации (сетевой организации), к сетям которой присоединены потребители.
2. Состав хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на розничных рынках электрической энергии (мощности)
В соответствии с Законом, энергосбытовые организации - организации, осуществляющие в качестве основного вида деятельности продажу другим лицам произведенной или приобретенной электрической энергии.
Согласно Закону об особенностях функционирования электроэнергетики с 1 апреля 2006 года юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям запрещается совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электроэнергии. В целях обеспечения реализации указанных требований с 1 апреля 2006 года не допускается одновременно иметь на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, и имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по производству и купле-продаже электрической энергии.
В 2007 г. было продолжено осуществление ФАС России государственного контроля за соблюдением указанного запрета.
На рынке услуг по купле-продаже (поставке) электрической энергии (мощности) в 2007 г. в качестве продавцов осуществляли деятельность организации различных форм собственности: открытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, региональные и муниципальные унитарные предприятия.
На розничных рынках электрическая энергия (мощность) в 2007 г. поставлялась потребителям (обслуживающим их покупателям) гарантирующими поставщиками, энергоснабжающими организациями и энергосбытовыми организациями.
При этом в 2007 г. на территориях, объединенных в ценовые зоны оптового рынка, потребители на розничном рынке электроэнергии (за исключением граждан-потребителей и исполнителей коммунальной услуги по электроснабжению) оплачивали часть объема электрической энергии по регулируемым ценам (тарифам), а другую - по свободным (нерегулируемым) ценам, транслированным с оптового рынка электрической энергии (с 01.01.2007 по 30.06.2007 доля электрической энергии, продавшейся по свободной (нерегулируемой) цене на оптовом рынке электрической энергии составляла от 5 до 10% от базового прогнозного объема электрической энергии, с 01.07.2007 по 31.12.2007 - от 10 до 15%). Поставка электрической энергии (мощности) гражданам-потребителям и приравненным к ним группам (категориям) потребителей (покупателей) в объеме всего фактического потребления, а исполнителям коммунальной услуги по электроснабжению - в объемах электрической энергии (мощности), осуществлялась по регулируемым ценам (тарифам).
На территориях, не объединенных в ценовые зоны оптового рынка, потребители, в том числе граждане-потребители и исполнители коммунальной услуги по электроснабжению, оплачивали весь объем приобретаемой электрической энергии по регулируемым ценам (тарифам).
По данным территориальных органов ФАС России, на розничных рынках электрической энергии (мощности) в 2007 г. функционировали около 540 энергосбытовых компаний, из них 270 обладают статусом гарантирующего поставщика. 83 компании, обладающие статусом гарантирующего поставщика, включены в Реестр.
3. Результаты анализа состояния конкуренции на розничных рынках электроэнергии
Территориальными органами исследовано состояние конкурентной среды в 83 субъектах Российской Федерации. Всего проанализирована деятельность около 540 энергосбытовых компаний, из них 270 имеют статус гарантирующего поставщика и 183 включены в Реестр.
Кроме того, 5 энергосбытовых компаний были исключены из Реестра. Исключение энергосбытовых компаний из Реестра осуществлялось в связи с тем, что энергосбытовые компании фактически прекратили деятельность по купле-продаже (поставке) электроэнергии в результате реорганизации вследствие необходимости соблюдения законодательных требований о разделении видов деятельности в электроэнергетике, либо в силу признания их судом несостоятельными (банкротом), или в связи с передачей прав собственности или аренды на имущественный комплекс другим энергосбытовым компаниям. Например, в Алтайском крае произошла передача имущественного комплекса МУП КЭС "Заринская горэлектросеть" на праве аренды ООО "Заринская горэлектросеть". Все договоры энергоснабжения были переданы ООО "Заринская горэлектросеть", которому был присвоен статус гарантирующего поставщика. В связи с этим Алтайское краевое УФАС России предлагает исключить из Реестра МУП КЭС "Заринская горэлектросеть".
За последние 20 лет в сфере теплоснабжения обозначились такие проблемы как: прекращение развития централизованного теплоснабжения вследствие его полного упадка как технологического, так и экономического, снижение доли выработки тепловой энергии в режиме комбинированной выработки, снижение эффективности используемого топлива для производства тепловой энергии и т.д. Также следует отметить, что ежегодные субсидии бюджетной системы в отрасль теплоснабжения (без учета субсидий за ЖКУ) составляют около 150 млрд. рублей при потребности в 200 млрд. рублей, что составляет около 13% НВВ отрасли. Кроме того, по итогам конкурентного отбора мощности на 2015 г. не отобрано 15,5 ГВт электрической мощности, при этом возникает необходимость оплаты мощности, вырабатываемой в режиме вынужденной генерации в целях обеспечения надежного теплоснабжения (в 2013 г. – 5,2 млрд. руб., в 2014 г. – 7,5 млрд. руб, прогноз на 2015 г. – 11,1 млрд. руб). Для решения указанных проблем разработана целевая модель рынка тепловой энергии, которая направлена на принципиальное изменение подхода к системе отношений и к модели ценообразования в сфере теплоснабжения, создающее экономические стимулы для эффективного функционирования и развития централизованных систем теплоснабжения, а также привлечения инвестиций в сферу теплоснабжения. Целевая модель рынка тепловой энергии обеспечит условия для ликвидации ценовых диспропорций в сфере теплоснабжения, в том числе и на рынке электрической энергии и мощности, а также создаст благоприятные условия для финансирования модернизации основных фондов, что приведет к дополнительному увеличению ВВП, созданию рабочих мест в таких ключевых отраслях российской экономики как добыча и переработка полезных ископаемых, строительство, машиностроение и металлообработка, к дополнительным налоговым отчислениям, которые могут стать источником выплат субсидий гражданам на оплату жилищно- коммунальных услуг. Целевая модель рынка тепловой энергии одобрена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным (перечень поручений от 21 мая 2014 г. № Пр-1145) 2 и реализуется в соответствии с планом мероприятий («дорожная карта») «Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии», утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2014 г. № 1949-р (далее – Дорожная карта). В соответствии с Дорожной картой планируется внесение изменений в законодательство в сфере теплоснабжения, направленных на введение целевой модели рынка теплоснабжения, основанной на принципе цены «альтернативной котельной». В соответствии с решениями, принятыми Правительством Российской Федерации, планируется поэтапное введение целевой модели рынка тепловой энергии на территории Российской Федерации. На начальном этапе модель вводится по согласованию с руководителями субъектов Российской Федерации и главами местных администраций на территории отдельных муниципальных образований, отнесенных Правительством Российской Федерации к ценовым зонам теплоснабжения в соответствии с утвержденными критериями, в частности, такими как наличие утвержденной схемы теплоснабжения и преобладание выработки тепловой энергии на источниках комбинированной выработки. Для муниципальных образований, на территории которых отсутствуют источники комбинированной выработки тепловой и электрической энергии, внедрение целевой модели осуществляется на основании решения Правительства Российской Федерации, исключительно при наличии схемы теплоснабжения, согласия соответствующего уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и главы местной администрации. При этом целесообразность отнесения к ценовым зонам теплоснабжения иных муниципальных образований и определение переходного периода в таких муниципальных образованиях определяется Правительством Российской Федерации по результатам анализа функционирования ценовых зон теплоснабжения до 1 января 2019 года. Во исполнение пунктов 6-8, 10-17, 27, 29 и 30 Дорожной карты Минэнерго России разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» и иные федеральные законы по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения» (далее – законопроект), которым устанавливаются основные принципы и положения целевой модели рынка тепловой энергии. Предметом регулирования законопроекта являются общественные отношения в сфере теплоснабжения в Российской Федерации в части ценообразования на рынке тепловой энергии, полномочий, функций, усиления ответственности единой теплоснабжающей организации (далее – ЕТО). Законопроект направлен на: - создание условий для привлечения частных инвестиций; - определение единого ответственного лица за теплоснабжение потребителей в системе теплоснабжения; - модернизацию основных фондов в сфере теплоснабжения; - повышение эффективности сферы теплоснабжения; - повышение качества и надежности теплоснабжения потребителей; - изменение модели тарифного регулирования в отрасли через переход от прямого установления уровня цены на тепловую энергию к определению предельного уровня цен для конечного потребителя, рассчитываемого исходя из принципа «альтернативной котельной» (цена возможной поставки от источника, замещающего централизованное теплоснабжение). Законопроект в установленном порядке с разногласиями федеральных органов исполнительной власти внесен Минэнерго России в Правительство Российской Федерации 31 марта 2015 г. В целях выработки компромиссных решений разногласия рассматривались рабочей группой по разработке мер государственной политики в сфере теплоэнергетики при Правительственной комиссии по вопросам развития электроэнергетики.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-Ф3 «О теплоснабжении» // Собрание законодательства РФ. 02.08.2010. № 31. Ст. 4159.
2. Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-Ф3 «Об электроэнергетике» // Собрание законодательства РФ. 31.03.2003. № 13. Ст. 1177.
3. Постановление Правительства РФ от 08.08.2012 № 808 «Об организации теплоснабжения в Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 20.08.2012. № 34. Ст. 4734.
4. Постановление Правительства РФ от 16.04.2012 № 307 «О порядке подключения к системам теплоснабжения и о внесении изменений в некоторые акты. Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 23.04.2012. № 17 Ст. 1981.
5. Постановление Правительства РФ от 22.10.2012 № 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения» // Собрание законодательства РФ. 29.10.2012. № 44. Ст. 6022.
6. Баликова Е.В. Чибис А.В. Гражданско-правовое регулирование теплоснобжения: Монография М. : Юрист, 2007. 168с.
7. Блинкова Е.В. Правовая реформа в теплоснабжении (в аспекте Энергетической стратегии России на период до 2030 года) // Энергетическое право. 2010. № 1. С. 60-62.