Соотношение административного права с финансовым и таможенным правом
Тема 1 1.Понятие государственного (публичного) управления. Функции государственного управления: планирование, прогнозирование, организация, регулирование, согласование, координация, учет, контроль, анализ.
2.Современные модели государственного управления: политико-административная, «государственный менеджмент», «новый государственный менеджмент», «качественное управление», «электронное государственное управление» (электронное правительство). 3.Предмет, метод, система административного права. Конституционные основы административного права. Соотношение административного права с другими отраслями права. Наука административного права.
1 Вопрос
Государственное управление в широком смысле слова (управление делами государства) осуществляют все органы государственной власти. Это управление реализуется в следующих видах деятельности: законодательной, исполнительной и правосудия. Хотя все эти виды деятельности направлены на осуществление единых задач и функций государства, каждая из них обладает определенными особенностями, обусловленными разделением труда между органами государства.
Государственное управление в узком смысле слова — исполнительная и распорядительная деятельность органов исполнительной власти, осуществляемая на основании и во исполнение законов, для выполнения возложенных на них задач и функций. Оно характеризуется тем, что:
— носит исполнительно-распорядительный характер;
— является государственно-властной деятельностью;
— осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления;
— осуществляется на основе и во исполнение федеральных законов, законов субъектов РФ, т. е. носит подзаконный характер.
Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование — предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование — это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов.
Планирование — это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т.д.).
Кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы государственной деятельности, и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются программы по развитию отношений в различных отраслях и сферах государственного управления (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управления и его структуры.
Организация — это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры, управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Организация в узком смысле — это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Организующая деятельность включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.
Координация — это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация — это формирование «ансамбля» управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования. Если, например, существует несколько самостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного координационными полномочиями (в настоящее время координационными органами являются преимущественно государственные комитеты РФ, некоторые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регулирования, межотраслевой координации и контрольно- надзорные функции).
Контроль — это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения, намечаемого и сделанного в системе государственного управления.
Регулирование — использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование — это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкретности, прав и свобод граждан.
Учет — это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления.Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.
Анализ – необходимое условие для принятия управленческих решений, нацеленных на достижение результата. Анализ строится на использовании научных знаний, достоверных данных, учета реальных условий развития общества;
2 Вопрос
В 70-х годах XX в. в мире начался кризис классической политико-административной модели управления. Он был обусловлен следующими причинами:
- постоянный рост совокупной занятости и расходов на заработную плату в государственном секторе увеличивает нагрузку на бюджеты разных уровней;
- слабая мотивация труда госслужащих и нехватка квалифицированного персонала приводят к снижению эффективности функционирования государственного аппарата;
- развитие протекционизма и коррупции определяют низкий уровень общественного доверия к чиновникам и государственному аппарату в целом;
В зарубежной науке и практике появились новые подходы к организации системы государственного управления, связанные с переосмыслением роли государства в жизни общества, коммерциализацией публичного сектора, функциональной трансформацией структуры правительства. Одни из самых масштабных изменений в философии и парадигме государственного управления привнесла Концепция перестраивающегося правительства (Reinventing Government) . В рамках Концепции перестраивающегося государства особую популярность приобрели идеи нового государственного менеджмента (New Public Management), основные принципы которого можно сформулировать следующим образом:
- создание на базе государственных ведомств подразделений, в которых разделены интересы производства услуг и их предоставления гражданам и организациям;
- практичное и профессиональное управление, включающее подотчетность и избирательный контроль со стороны вышестоящих государственных ведомств;
- четкие стандарты и эффективности функционирования подразделений; ясные определения индикаторов успешности выполнения целей и задач, желательно в количественной форме;
- повышение дисциплины, улучшение управления человеческими ресурсами и сокращение издержек.
Широкое распространение принципов нового государственного менеджмента связывается с ростом недоверия граждан по отношению к власти.
Фактически переход от концепции нового государственного менеджмента к описанию управленческой политики в категориях governance означает изменение методологических оснований теории и практики административных реформ. Общий смысл новой концепции состоит в том, что государственное управление становится менее жестким, детализированным и регламентированным; оно базируется, скорее, на горизонтальных, чем на вертикальных связях между государственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом.
Документы Программы развития ООН вводят термин "качественное управление" можно рассматривать в качестве практики экономической, политической и административной власти по управлению делами государства на всех уровнях. Это понятие объединяет механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права.
К ключевым характеристикам качественного управления относятся:
- участие (все граждане обладают голосом в принятии решений - прямо или посредством легитимных институтов, представляющих их интересы; такое широкое участие строится на свободе ассоциаций и слова, а также на способности к конструктивному диалогу);
- верховенство закона (честность и беспристрастность правовых структур, особенно тех, которые обеспечивают соблюдение прав человека);
- прозрачность (свобода информации; ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован);
- справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние);
«электронное государственное управление». Оно включает в себя такие концепты, как сотрудничество, участие, координация общества при помощи ИКТ. По мнению Л.В. Сморгунова, "фактически речь идет об электронной демократии, которая позволяет расширять формы и сферы влияния граждан на процесс принятия и реализации политических решений"
Цель перехода к концепции электронное государственное управление заключается в усилении позиций качественного управления, которое в самом общем плане характеризуется гражданским участием, прозрачностью и подотчетностью. Последние достижения в области ИКТ, и прежде всего Интернета, обеспечивают дополнительные возможности для совершенствования взаимоотношений между государством и гражданами, что в полной мере соотносится с целями качественного управления. Использование ИКТ повышает процент вовлеченности граждан в процесс государственного управления на всех уровнях, предоставляя возможность как обсуждать интересующие проблемы в различных сетевых сообществах, так и усиливать влияние отдельных групп населения на принятие политических решений. Между тем государство может предоставлять более качественные услуги, повышая эффективность и прозрачность процесса управления. Кроме того, благодаря снижению стоимости трансакций, государственные услуги станут доступными большему числу граждан.
Согласно определению Совета Европы, " электронное государственное управление включает в себя три сферы, где государство использует ИКТ:
- взаимоотношения между государственной властью и гражданским обществом;
- функционирование государственной власти на всех этапах демократии (электронной демократии);
- обеспечение государственных услуг (электронных государственных услуг).
3 Вопрос
Общественные отношения в сфере государственного управления,а также управленческие отношения, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества, составляют предмет административного права.
Виды управленческих отношений, регулируемых нормами административного права:
По субъектному признаку:
• между соподчиненными субъектами государственного управления (вертикальные отношения);
• между субъектами исполнительной власти, не находящимися
в состоянии соподчинения (горизонтальные отношения);
• между субъектами исполнительной власти и исполнительными
органами местного самоуправления;
• между субъектами исполнительной власти и общественными
объединениями;
• между субъектами исполнительной власти и государственными
служащими;
• между субъектами исполнительной власти и гражданами;
• между субъектами исполнительной власти и иными субъектами.
По признаку государственно-территориального устройства:
• между центральными органами федеральной исполнительной
власти и исполнительными органами субъектов РФ;
• между органами исполнительной власти субъектов РФ;
• между органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами местного самоуправления.
В зависимости от направления воздействия:
• внешние отношения, отношения в связи с реализацией полномочий органов исполнительной власти вовне;
• внутренние отношения, т. е. внутриорганизационные, внутрисистемные отношения.
Совокупность предписывающих, запрещающих и дозволительных средств воздействия на управленческие отношения составляет метод административного права.
Характеристика административно-правового метода:
1) представляет собой определенное соотношение средств предписания, запрета и дозволения;
2) наиболее присущи правовые средства распорядительного типа;
3) чаще всего представляет собой одностороннее волеизъявление
одного из участников регулируемого отношения;
4) не исключает использования диспозитивных средств;
5) отличается динамизмом, что обусловлено природой управленческих отношений.
Предписание — метод правового регулирования, предполагающий возложение на субъекта управленческой деятельности обязанностей совершения определенных действий в условиях, предписанных административно-правовой нормой.
Запрет — метод правового регулирования, предполагающий возложение обязанностей на участников управленческих отношений воздержаться от определенного варианта поведения под угрозой применения мер государственного принуждения.
Дозволение — метод правового регулирования, предоставляющий участникам управленческих отношений возможность самим выбирать наиболее приемлемый вариант поведения в тех пределах, которые определены нормами административного права.
В настоящее время диспозитивные средства правового регулирования начали применяться все более широко, что обусловлено тенденцией децентрализации государственного управления.
Система административного права — это внутреннее строение административного права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных, взаимообусловленных правовых институтов и норм.
Административное право плотно взаимодействует с конституционным правом, исходя из того, что оба они отрасли публичного права. Устройство конституционного права и объекты законодательного координирования похожи на устройство административного права. Так как конституционное право -- главнейшая ветвь российского права, оно фиксирует правила основания и компетенции исполнительной власти. Ее система, место, правовые функции прописаны в ст.3, 5, 10, 11, 71-72, 83-88, 102-103, 111, ст.117, 125 Конституции РФ. Исходной и необходимой для административного права является ст.110 Конституции РФ, которая определяет состав Правительства РФ, и ч.1 ст.117, которая предусматривает право Правительства РФ подать в отставку. Многие стороны образования и функции устройства исполнительной власти фиксируются федеральными и другими законодательными актами.
Так как административное право происходит из норм конституционного права, конкретизирует их, поясняя правовую систему исполнения прав и свобод определенных членов управленческих социальных отношений и административно-правовые способы его защиты; формы и методы государственно-управленческой деятельности, основания ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной организации и т.д.
Административное право взаимодействует с уголовным правом и уголовно-исполнительным правом. Здесь следует отметить административно-правовую организацию управления в системе исправительно-трудовых учреждений, регуляцию вопросов государственной службы в органах дознания и следствия, во внутренних войсках МВД.
Уголовное право карает за преступления, совершенные в сфере действия административных норм. Это касается преступлений против собственности, части преступлений в сфере экономической деятельности (например, воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, регистрация незаконных сделок с землей и др.), преступлений против общественной безопасности и общественного порядка. Глава 32 УК РФ посвящена преступлениям против порядка управления, гл. 33 - преступлениям против военной службы.
Соотношение административного права с финансовым и таможенным правом
Тесные связи складываются между административным правом и финансовым правом. Как известно, финансовое право регулирует процесс сбора, аккумуляции и расходования денежных средств. Исторически оно развивалось то вместе, то в качестве ответвления административного права. В настоящее время рамки самостоятельности финансового права расширились, но остается неизменной некоторая общность предметов регулирования Изучение управления государственными финансами, финансовой деятельности государства дополняется регулированием налоговой сферы, статуса налогоплательщиков и налоговых органов. Бюджетное право вплотную примыкает к административному праву, прежде всего компетенционными нормами, нормами о статусе соответствующих исполнительных органов, порядком их бюджетных взаимоотношений.
В известной мере банковское право близко соприкасается с административным правом. Если раньше оно рассматривалось как под отрасль финансового права ввиду жесткой централизованной системы правового регулирования, то теперь специалисты считают банковское право комплексной отраслью. На наш взгляд, именно в части публично-правового регулирования статуса банков и их кредитно-денежных операций, статуса Центрального Банка России и развития банковской системы отчетливо сказывается действие административно-правовых актов и норм.
Стремительное изменение и совершенствование таможенного дела повлекло за собой бурное развитие таможенно-правовых норм. Появился Таможенный кодекс - детище административного права. Но признание таможенного права неоднозначно. Одни считают его институтом административного права.
На данном этапе таможенное право выступает как своеобразная под отрасль административного права, где исполнительные органы, их права, обязанности и ответственность, статус участников таможенных отношений урегулированы именно нормами административного права. В дальнейшем ситуация может измениться.
Дополнительные вопросы и задания :
1) 1. Орган исполнительной власти является отдельным звеном государственного аппарата наряду с органами законодательной и судебной властей (ст. 10 Конституции РФ).
2. Конституция (ст.ст. 71-73) деятельность органов исполнительной власти осуществляется в пределах ведения РФ, в пределах совместного ведения РФ и субъектов Федерации и в пределах самостоятельного ведения субъектов РФ. К ведению РФ отнесено установление системы федеральных оранов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формиование федеральных органов исполнительной власти. В совместное ведение РФ и субъектов Федерации входит установление общих принципов организации системы органов государственной власти.
3. Согласно Федеральному конституционному закону "О Правительстве РФ" и Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" руководство федеральными органами исполнительной власти в зависимости от раздела структуры, в котором они располагаются, осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ.
4. Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти играет Президент РФ. В соответствии с Конституцией РФ он:
-обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80) и осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78);
-вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).
5. В настоящее время в структуре федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации действует 73 органа, из которых 21 федеральное министерство, 22 федеральных агентства, 30 федеральных служб. Указанное количество федеральных органов исполнительной власти приводится с учетом недавно принятых Указов Президента от 05.04.2016 № 156 и № 1571.
6. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 12.04.2019) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"
7. Руководитель Федеральной налоговой службы осуществляет назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов Федеральной налоговой службы, за исключением руководителей территориальных органов по субъектам Российской Федерации (Указ Президента РФ от 15.03.2005 № 295).
8. ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г 4. определяет его как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ.
9. федеральные законы, регламентирующие порядок взаимодействия органов федеральной системы исполнительной власти с органами местного самоуправления, в частности Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
10. Федеральные органы государственной власти сгруппированы в систему, представляющую собой согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих ветвей, систему взаимных сдержек и противовесов (постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П).
2 вопрос
1.Закрепление в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ важнейшего признака Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. В ч. 1 ст. 7 устанавливается, что Российская Федерация является социальным государством, ч. 1 ст. 14 определяет, что Российская Федерация - светское государство.
2) Положения-нормы ст. 3 (ч. ч. 1 - 4) Конституции РФ. В особенности положения-нормы ч. 2 ст. 3: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, в которых заложена идея участия органов исполнительной власти как разновидности органов государственной власти в осуществлении народом своей власти.
3) В основе государственного устройства Российской Федерации заложен доктринальный принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, который находит свое концептуальное юридическое закрепление в положениях-нормах ст. ст. 10 и 11 Конституции РФ. Разделение властей есть форма и одновременно метод правовой структуризации государственной власти, функционального разграничения самостоятельных ветвей власти, что предполагает внутреннюю структуризацию каждой ветви государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной. Фундаментальное политико-правовое значение ст. 10 Конституции РФ состоит в том, что она не только провозглашает и закрепляет важнейший принцип организации власти в Российской Федерации, но и устанавливает самостоятельность органов каждой из трех ветвей государственной власти. Положениями-нормами ч. ч. 1, 2 ст. 11 Конституции РФ определяется самостоятельность системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ (ч. 1 ст. 11). Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11).
4) Конституционный статус исполнительной власти, ее органов уточняется в соответствующих статьях Конституции РФ. Наиболее существенной является ст. 71 (п. "г") Конституции РФ, предусматривающая установление системы федеральных органов государственной власти, отнесение установления системы этих органов к ведению Российской Федерации. В свою очередь, каждая ветвь государственной власти имеет свою систему федеративных органов, организация и деятельность которых регулируются федеральными конституционными законами и федеральными законами.
5) ст. ст. 77 и 78 Конституции РФ. В них раскрываются особенности и специфика конституционного регулирования системы исполнительной власти Российской Федерации и системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Так, согласно ч. 1 ст. 77, система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. А согласно ч. 2 той же статьи, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.
В соответствии с ч. 1 ст. 78, федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.
Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2 ст. 78). Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 3 ст. 78).
Согласно ч. 4 указанной статьи, Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.
6) Принципиальное значение имеет конституционное регулирование полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти. Этим аспектам посвящены статьи Конституции РФ: 80, 83, 85 (ч. ч. 1, 2), 86 - 88 и ряд других.
Так, согласно ч. 2 ст. 80, в установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Согласно ст. 83 Президент Российской Федерации: назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации (п. а); имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации (п. б); принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации (п. в); по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров (п. д).
Согласно ч. 1 ст. 85, Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ.В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Согласно ч. 2 ст. 85, Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
7) Институционально основополагающей для исполнительной власти является гл. 6 "Правительство Российской Федерации" Конституции РФ. В этой главе установлены концептуальные положения-нормы: ч. 1 ст. 110: исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ; ч. 1 ст. 111: Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы; ч. 1 ст. 112: о представлении Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения Президенту РФ предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти; ч. 1 ст. 115: об издании Правительством РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ постановлений и распоряжений и об обеспечении их исполнения; ч. 2 ст. 114: о порядке деятельности Правительства РФ, который определяется федеральным конституционным законом.
3 вопрос
Может, Конституция РФ признает самостоятельность субъектов РФ в определении ими своей системы органов государственной власти основываясь на положениях ст. 72, 73 и 77 конституции РФ, они вправе в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в этой области рамках конституционных требований,а также федеральных законов.