Дипломатическая служба германии
Дипломатическую службу Германии традиционно причисляют к наиболее эффективным, целеустремленным и успешно функционирующим внешнеполитическим службам. Несмотря на свою относительную молодость — ей всего 130 лет, дипломатия Германии и профессионально обслуживающий ее персонал опираются на большой и разносторонний опыт работы в сложных политических ситуациях, которыми изобилует германская история нового и новейшего времени. За тринадцать десятилетий своего существования ей дважды пришлось решать проблему объединения страны, участвовать в подготовке двух мировых войн, а затем, после тяжелейших поражений, восстанавливать внешнеполитические позиции и влияние Германии в мире.
Труднейшим испытанием для нее было преодоление всеобщего отторжения, и даже ненависти со стороны мирового сообщества после краха нацистского режима и переориентация германской политики на новые для нее принципы международного сотрудничества, мирного взаимодействия с соседями и включения Германии в создаваемую систему европейской безопасности.
Уроки истории не прошли бесследно для самосознания общества, германской политики, внешнеполитического ведомства. Они учитывались и при определении целей и задач немецкой дипломатии в послевоенный период. К концу XX в. ФРГ умело вписалась в процесс международной дипломатической деятельности и заняла заметное место в сообществе западноевропейских государств.
1. Становление дипломатической службы современной Германии
Становление дипломатической службы современной Германии началось после образования в 1949 г. двух германских государств — ФРГ и ГДР. Происходило это постепенно. В Ведомстве федерального канцлера была создана группа по связям с союзнической Верховной Контрольной Комиссией. Реально связи поддерживались с Верховными Комиссарами трех западных держав. Однако уже 22 ноября 1949 г. т.н. Петерсбергским соглашением три западные державы предоставили правительству ФРГ право поддерживать с иностранными государствами консульские и торговые отношения. В ноябре 1949 г. было открыто представительство ФРГ при штаб-квартире Организации экономического сотрудничества и развития в Париже. Вскоре в Ведомстве федерального канцлера было создано «Организационное бюро» по делам консульско-экономических представительств за границей. В течение 1950 г. были открыты Генеральные консульства ФРГ в Лондоне, Нью-Йорке и Париже, а затем в Стамбуле, Амстердаме, Брюсселе, Риме и Афинах.
В том же году на базе Группы по связям и Оргбюро в Ведомстве федерального канцлера был образован специальный орган — Служба по внешним сношениям, которая в дополнение к прежним функциям своих предшественниц получила новые, исполнением которых занялись созданные для этого референтуры по культурным связям, протоколу и подготовке дипломатических кадров.
МИДу ФРГ было возвращено старое наименование — Ведомство иностранных дел. Однако в русском варианте в дипломатической переписке используется классическое название — Министерство иностранных дел. В его состав помимо упомянутой Службы по внешним сношениям были включены т.н. Бюро по вопросам мира в Штутгарте (созданное для сбора и анализа документов по вопросам мирного урегулирования в Европе), а также внешнеторговый департамент вместо существовавшего с 1947 г. Управления по делам объединенной экономической территории во Франкфурте-на-Майне.
На первом этапе МИД ФРГ имел 330 сотрудников (из них 129 дипломатов) в Центре и 433 сотрудника в зарубежных представительствах (147 дипломатов). В 1951 г. были установлены дипломатические отношения с 12 государствами (Бельгия, Бразилия, Дания, Греция, Италия, Канада, Нидерланды, Ирландия, Люксембург, Норвегия и Швеция). При правительствах трех западных держав были назначены поверенные в делах, возведенные в 1953 г. в ранг послов. После вступления в силу в 1955 г. т.н. Германского договора, передавшего ФРГ значительную часть суверенитета, представительства ФРГ в столицах трех западных держав были преобразованы в посольства.
В 1955 г. состоялся визит в Москву канцлера ФРГ Аденауэра, в ходе которого была достигнута договоренность об установлении дипломатических отношений между СССР и ФРГ и обмене посольствами.
Параллельно происходило становление дипломатической службы ГДР. Это было сопряжено с немалыми трудностями, поскольку в результате осуществления «доктрины Хальштейна», активно поддержанной западными державами, ГДР долгое время не удавалось добиться установления дипломатических отношений с иностранными государствами, расположенными за пределами социалистического лагеря. Лишь после подписания Московского договора в августе 1970 г., Четырехстороннего соглашения по Западному Берлину в сентябре 1971 г. и вступления двух германских государств в ООН в 1973 г. «доктрина Хальштейна» была окончательно сломлена, и оба германских государства стали равноправными субъектами международных отношений.
К этому времени дипломатические службы обоих германских государств уже полностью сложились. Дипломатические службы ФРГ и ГДР отличались высоким профессионализмом, эффективностью, организованностью, настойчивостью в решении стоящих перед ними задач. На международной арене они конкурировали друг с другом, жестко противоборствовали, используя весь арсенал своих возможностей, влияния и опыта для достижения поставленных руководством государств целей.
Короткая история дипломатической службы ГДР завершилась драматически. Объединение Германии в 1990 г. сопровождалось роспуском всех государственных институтов Республики. Подлинное объединение, соединение потенциала государственных, в том числе дипломатических, служб не состоялось. Идеологическая несовместимость оказалась сильнее практической и профессиональной целесообразности. Правительство ФРГ отторгло дипломатов ГДР несмотря на то, что большинство из них были высококлассными специалистами, многие получили солидное образование, обладали немалым опытом работы за рубежом, в том числе в международных организациях. Тем не менее, было категорически запрещено принимать дипломатических работников ГДР на службу во внешнеполитическое ведомство объединенной Германии. Лишь единицы из младших дипломатов получили работу в системе государственных органов ФРГ.
2. Место дипломатической службы в системе органов государственной власти ФРГ
Дипломатическая служба является составной частью государственной службы ФРГ. Это конституционная система, находящаяся на службе государства и нации, основные принципы которой профессионализм, беспристрастность, конкурсный отбор, карьерность. Ее задачи и функции, формы деятельности регулируются Конституцией, законом о дипломатической службе 1990 г., законом об окладах государственных служащих 1996 г. и некоторыми другими нормативными актами.
Конституция определяет, что внешние сношения с иностранными государствами относятся к исключительной компетенции Федерации (ст. 32, п. 1).Она обладает и исключительной законодательной компетенцией в этой области (ст. 73, п. 1). МИД является высшей исполнительной инстанцией, обеспечивающей проведение в жизнь внешней политики ФРГ и отвечающей за поддержание отношений с иностранными государствами и международными организациями.
Характерно, что в Законе о дипломатической службе ее задачи определяются не только в обобщенной форме, но вполне конкретно, с перечислением приоритетов внешней политики ФРГ. К их числу закон относит:
— содействие поддержанию прочного мирного и справедливого порядка в Европе и между народами мира;
— обеспечение нерушимых и неотъемлемых прав человека как основы любого человеческого сообщества;
— сохранение естественных основ жизни на земле и защита культурного наследия человечества;
— уважение и дальнейшее развитие международного права;
— строительство объединенной Европы;
— обеспечение единства и свободы немецкого народа.
Как видим, это вполне благородная программа. Вопрос, однако, в том, в какой мере практическая политика ФРГ и ее дипломатическая служба соответствуют программным установкам.
Закон достаточно четко определяет статус и конкретные задачи дипломатической службы. Ее непосредственные задачи: защита интересов ФРГ за рубежом; поддержание внешних связей в разнообразных областях (в законе они названы конкретно) и содействие их развитию; информирование правительства о положении дел и развитии событий за границей; распространение информации о ФРГ за границей; оказание помощи и содействия немцам за границей; сотрудничество в формировании отношений в международно-правовой сфере и в развитии международного правопорядка; координация деятельности государственных и других публичных органов в сфере внешних сношений в рамках политики правительства ФРГ.
В законе предусмотрена также обязанность дипломатической службы оказывать содействие конституционным органам Федерации в их международных контактах. Имеются в виду органы как исполнительной, так и законодательной и судебной властей.
В соответствии с Конституцией ФРГ основные направления внешней политики страны (как и политики в других вопросах) определяются федеральным канцлером. Он — ключевая фигура, за ним — принятие окончательных решений по принципиальным вопросам международной деятельности государства. Однако это никак не умаляет роли и задач Министерства иностранных дел. В пределах основных установок внешней политики ФРГ федеральный министр ведет дела самостоятельно и под свою личную ответственность. Любые конкретные указания, от кого бы они ни исходили, могут передаваться аппарату министерства или загранучреждениям только через министра. Никто не вправе предпринимать какие-либо шаги в области внешней политики в обход министра иностранных дел, без согласования с ним.
На практике иногда все же возникают трения между Министерством иностранных дел и Ведомством федерального канцлера, в составе которого имеется управление по внешней политике и политике безопасности. Оно призвано обеспечивать внешнеполитическую деятельность федерального канцлера, однако, в ряде случаев Ведомство развивает собственную активность в поддержании международных связей, тем более, что в последнее время личные контакты между руководителями государств стали важнейшим инструментом решения международных проблем. Поскольку в коалиционных правительствах посты федерального канцлера и министра иностранных дел обычно занимают представители разных партий, трения между Ведомством канцлера и МИД имеют чаще всего партийно-политическую подоплеку, не отражают расхождения в вопросах внешней политики ФРГ, хотя разногласия такого рода время от времени возникают.
3. Организация дипломатической службы и ее структура
Дипломатическая служба ФРГ состоит из Центрального аппарата — Министерства иностранных дел и представительств за границей — посольств, генеральных консульств, консульств и представительств при международных организациях. Количество загранпредставительств постоянно меняется в зависимости от потребностей, состояния отношений и положения в отдельных регионах, а также выделяемых на содержание дипломатической службы финансовых средств. Проектом бюджета на 2002 г. предусматривается выделение на внешнеполитическую деятельность 2104 млн евро, что составляет 0,85% общих расходов федерального бюджета (247800 млн евро). Из этой суммы 782 млн выделяется на содержание аппарата, 562 млн — на осуществление культурной политики за рубежом, 567 млн — взносы на содержание международных организаций.
Ежегодно при составлении бюджета уточняется штатное расписание Центрального аппарата и заграничной службы, устанавливается количество должностей каждой категории. Контролирующие органы строго следят за соблюдением штатных предписаний.
В системе дипломатической службы ФРГ в середине 2001 г. года работали примерно 9450 человек. Около 2700 человек были заняты в Центральном аппарате МИД, около 6750 человек — в загранпредставительствах. ФРГ имеет за границей 142 посольства, 56 генеральных консульств и консульств, двенадцать постоянных представительств при международных организациях и два специальных представительства.
Поскольку дипломатическая служба является составной частью государственной службы ФРГ, на нее распространяется установленная сетка должностей и должностных окладов. В Германии существуют две основные группы должностей — категория «А» (имеет 16 разрядов или классов) и категория «В» (имеет 11 разрядов или классов). Для категории «А» установлены прогрессивные ставки окладов в зависимости от выслуги лет. Для категории «В» — фиксированные ставки окладов.
Структура государственной службы включает в себя так называемую «простую службу» (категории А1 — А5), «среднюю службу» (категории А5 — А9), «высокую службу» (категории А9 — А13), и «высшую службу» (категории А13 — А16 и ВЗ, В6, В9, В11).
К непосредственно дипломатическим относятся должности «высшей службы». Однако в штатах МИД и его загранпредставительств работают сотрудники всех категорий, причем работники категории «высокой службы» фактически также выполняют функции дипломатов, а за границей имеют и дипломатические паспорта. Они соответствуют примерно младшим дипломатам российской дипломатической службы — референтам, атташе, третьим секретарям.
Из общего числа сотрудников МИД только 688 человек являются собственно дипломатами и проходят по категории «высшей службы». Это немногим больше 25 % общего состава кадров дипломатического ведомства. В загранпредставительствах таких несколько больше — 900 человек, но при этом они составляют лишь около 14 % работающих.
Переход сотрудников в порядке повышения по должности их одной категории в другую, например из «высокой» в «высшую» не предусматривается. Дело в том, что для зачисления в «высшую» категорию необходимо иметь законченное университетское образование, пройти трехлетнее обучение в Дипломатической школе МИД и сдать квалификационный экзамен.
Сотрудники «высокой» категории таким требованиям, как правило, не отвечают. Они обладают лишь общим или специальным высшим образованием, а служащие «средней» категории — законченным средним образованием. Этим и объясняется жесткая иерархическая структура дипломатической службы ФРГ.
В современной Германии дипломатическая служба уже не является привилегией избранных, которой в прошлые века пользовались главным образом представители аристократии, хотя и сегодня среди дипломатов можно встретить выходцев из старых аристократических семей. По мере демократизации общественной жизни и расширения международного общения профессия дипломата потеряла свою исключительность и особую привлекательность. Но и сейчас вокруг этой профессии сохраняется атмосфера некой таинственности, избранности, что поддерживает достаточно большой интерес к поступлению на дипломатическую службу.
Положение дипломатов хорошо защищено германским законодательством. Предусмотрена широкая система разного рода надбавок к должностному окладу в зависимости от сложности и условий работы в различных регионах мира, в результате чего зарплата дипломата может более чем вдвое превышать вознаграждение, получаемое чиновником, работающим в Центре. Установлены также компенсации для членов семей, учитывающие профессиональный ущерб, нанесенный им в связи с необходимостью прерывать свою деловую карьеру при выездах с главой семьи на работу за границу. Действуют также различные социальные гарантии, достойное пенсионное обеспечение и т.д.
В германской дипломатической службе применяется модель передвижения и ротации, которая предусматривает большую мобильность и служебный рост сотрудников, если они, разумеется, обеспечивают необходимое качество работы. После окончания Дипломатической школы молодой сотрудник назначается на должность А13 — «легационный секретарь», что соответствует должности второго секретаря. Он может поработать на одной— двух должностях в Центральном аппарате и на двух—трех должностях в представительствах за границей в различных регионах мира и на разных участках работы, причем перемещения осуществляются без заезда в Германию и промежуточной работы в МИД ФРГ.
Поработав на младших дипломатических должностях 10— 12 лет, дослужившись до звания старшего советника, сотрудник обретает реальную возможность получить назначение на должность заместителя заведующего отделом в ЦА МИД. На этой должности он может проработать неопределенное время и либо продвинуться еще на одну ступень в министерстве, либо получить назначение генеральным консулом в среднем по величине представительстве, либо даже послом в небольшой стране. После этого обычно следует перевод на аналогичную должность в более крупную страну. И все это без промежуточной работы в ЦА МИД.
После возвращения на родину сотрудник назначается обычно на должность зав. отделом в МИД ФРГ, а в дальнейшем может отправиться послом в среднюю по величине страну, либо посланником или генеральным консулом в крупную страну. Для большинства сотрудников этим и завершается их дипломатическая карьера.
Наиболее перспективные дипломаты назначаются на должность зам. директора, а затем — директора департамента с перспективой назначения послом в крупную страну. Лишь единицы становятся статс-секретарями.
Существующая в МИД ФРГ система ротации дипломатов обеспечивает их профессиональное формирование как «генералистов», универсалов, т.е. специалистов широкого профиля, способных гибко приспосабливаться к выполнению заданий разного характера и в разных регионах. Германский дипломат может, например, поработать пресс-атташе в посольстве в Анкаре, советником по экономическим вопросам в Токио, генеральным консулом в Новосибирске, атташе по культуре в Париже. Узкая специализация не поощряется. Хотя и нет правил без исключения.
Для работы по наиболее важным, специальным направлениям внешней политики в соответствующем подразделении складывается ядро специалистов, которые могут длительное время заниматься одной проблемой, например, разоружением, СБСЕ, ООН, либо повторно выезжать в командировки в одну и ту же страну. В МИД ФРГ есть, а частности, специалисты, которые целенаправленно специализировались для работы в СССР, а затем — в России.
В настоящее время в МИД ФРГ развернулась дискуссия вокруг вопроса о том, не следует ли усилить страноведческую и проблемную специализацию немецких дипломатов. Причина в том, что «генералисты» далеко не всегда оказываются в состоянии справиться с задачами, возникающими на наиболее острых направлениях, где требуются глубокие системные знания не только нынешнего состояния дел в каком-либо вопросе, но и истории его развития.
Исходя из действующей модели ротации, знание языков всех тех стран, в которых приходится работать немецким дипломатам, считается желательным, но не обязательным. Они могут пользоваться услугами переводчиков, хотя, конечно, незнание языка страны пребывания является серьезным недостатком и ощутимой помехой в работе дипломата, осложняющей его общение и получение необходимой информации.
Обязательным для поступления на дипломатическую службу ФРГ считается знание двух иностранных языков — английского и французского. За это даже не выплачивается надбавка к зарплате. А вот за знание дополнительных языков надбавка выплачивается, но не более 600 марок за пять языков. Проверочные экзамены сдаются один раз в четыре года.
Структура министерства иностранных дел ФРГ в основных ее элементах остается неизменной на протяжении многих десятилетий, хотя и появляются новые подразделения, увеличивается личный состав. В настоящее время организационная схема МИД ФРГ выглядит следующим образом.
Министерство возглавляет министр. Смена министров и приход к руководству представителей разных партий обычно не ведет к кадровым перетряскам. Профессиональный состав остается неизменным, причем в аппарате МИД работают представители разных политических партий. Принадлежность к партии считается их личным делом и не является основанием для каких-либо санкций, при условии, что сотрудники не используют свой пост для работы в пользу той или иной партии и не занимаются партийной деятельностью в рабочее время. Принцип внепартийности государственной службы в дипломатическом ведомстве соблюдается довольно строго.
При министре имеется т.н. «руководящий штаб», включающий 5 отделов: бюро министра, отдел, ведающий вопросами парламента и кабинета министров, отдел по работе с общественностью, отдел печати и отдел связи. Кроме того, министру непосредственно подчинен штаб планирования, главная задача которого — разработка концептуальных вопросов внешней политики, а также Центр реагирования на кризисные ситуации.
В качестве заместителей министра действуют два статс-секретаря, являющиеся профессиональными дипломатами, чиновниками высшей категории В11. Распределение обязанностей между ними периодически меняется. Как правило, один из статс-секретарей курирует все административные службы министерства, весь комплекс отношений с европейскими и североамериканскими государствами, включая деятельность региональных международных организаций, вопросы европейской интеграции, разоружения и контроля над вооружениями. Обычно этот статс-секретарь является как бы первым заместителем министра.
Второй статс-секретарь ведает глобальными проблемами международных отношений, включая деятельность ООН, вопросами отношений в сфере экономики, культуры, международно-правовыми проблемами, отношениями с государствами, расположенными за пределами Европы и Северной Америки, а также протокольной службой.
Кроме того, в составе министерства имеются два государственных министра. Это политические деятели, а не профессиональные дипломаты. Они входят в состав правительства и меняются со сменой кабинета. Государственные министры представляют министра в контактах с парламентом, на заседаниях кабинета в случае его отсутствия, в межминистерских контактах, в сфере внешних сношений и на внутренних общественно-политических мероприятиях, когда министр в силу занятости не может в них участвовать.
В составе министерства имеются 10 департаментов и отдельная протокольная служба, которые подразделяются на отделы. Директора департаментов по существу осуществляют те же функции, что и заместители министра в МИД России.
Первый, т.н. Центральный департамент, имеет в своем составе 22 отдела. Его функции охватывают:
— осуществление кадровой политики;
— подготовку и переподготовку кадров;
— формирование кадров ЦА и загранпредставительств;
— организацию внутренней работы министерства (секретариаты, канцелярии);
— финансово-бюджетные вопросы и административно-хозяйственную службу;
— работу политического архива, библиотеки, центра документации, переводческой службы;
— организацию дипломатической связи, шифровальной и дипкурьерской служб;
— обеспечение безопасности;
— организацию медицинского обслуживания и некоторые другие вопросы.
На правах отдельного подразделения министерства действует служба инспекторов МИД, контролирующая организацию работы в загранучреждениях. Она состоит из 4 отделов. В последние годы функции этой службы заметно расширились.
Второй департамент — Политический, Его директор является Политическим директором министерства, третьим по значению профессиональным дипломатом в МИД после статс-секретарей. В составе департамента 11 отделов, а также группа по общей внешней и оборонной политике ЕС, специальные уполномоченные по вопросам укрепления стабильности в Юго-Восточной Европе, по делам России, Кавказа и Центральной Азии, два посла по особым поручениям.
Департамент ведает вопросами отношений с США и Канадой, общими вопросами оборонной политики и политики безопасности, всей проблематикой НАТО, включая евро-атлантическое партнерство, Совет Россия — НАТО, военно-политические вопросы ЕС и соответствующие вопросы в отношениях с государствами ЕС, проблематикой ОБСЕ, Совета Европы, отношениями с Россией и государствами СНГ, с государствами Восточной Европы, Балтии и др.
Департамент 2 «А», аппарат уполномоченного правительства ФРГ по вопросам разоружения и контроля над вооружениями, ведает в полном объеме всей проблематикой разоружения, включая проведение переговоров, разработку новых и осуществление действующих соглашений. Департамент состоит из 4 отделов.
Департамент «Е» — Европейский департамент. Состоит из 12 отделов. Ведает всей проблематикой западно-европейской интеграции и деятельностью Европейского Союза, включая отношения ЕС с третьими странами, кроме военно-политических вопросов, а также отношениями со странами — членами ЕС. В составе департамента действуют два специальных уполномоченных — по вопросам расширения ЕС и по координации европейской политики.
Департамент глобальных международных вопросов, ООН, прав человека и гуманитарной помощи. Состоит из 9 отделов и аппарата уполномоченного по вопросам борьбы с международным терроризмом. Ведает всеми вопросами деятельности ООН и организаций системы ООН, а также вопросами оказания гуманитарной помощи, проблематикой прав человека, борьбы с международной преступностью и международным терроризмом.
Третий департамент — Политический. Состоит из 12 отделов и ведает всеми вопросами отношений со странами Азии, Африки, Латинской Америки, Ближнего и Среднего Востока. При департаменте работают специальные уполномоченные по вопросам политики ФРГ в отношении указанных регионов.
Четвертый департамент — Экономический. Состоит из 12 отделов и трех специальных уполномоченных. Занимается проблематикой внешнеэкономических связей ФРГ с зарубежными странами, международного экономического сотрудничества, деятельностью международных экономических организаций, вопросами научно-технического сотрудничества, мирного использования ядерной энергии, контроля над экспортом оружия, сотрудничеством в области охраны окружающей среды и др. смежными проблемами.
Пятый департамент — Правовой. Состоит из 12 отделов. Ведает всем комплексом правовых, международно-правовых, договорных, консульских, в том числе визовых, вопросов, правовыми аспектами положения иностранцев и вопросами предоставления им убежища.
Шестой департамент — Культурное сотрудничество. Состоит из 10 отделов и ведает вопросами отношений с зарубежными странами в области культуры, многосторонними отношениями в этой сфере, деятельностью институтов Гете и других немецких организаций, занимающихся продвижением немецкой культуры и информации о ФРГ за границей. Предметом деятельности департамента является сотрудничество в области науки и образования, включая научные обмены, международные молодежные и спортивные контакты.
Протокольная служба. Действует на правах департамента, хотя формально таковым не является. Выполняет функции государственного протокола, обслуживает не только МИД, но и ведомства федерального президента и федерального канцлера. Организует и осуществляет работу с дипломатическим корпусом в Берлине, обеспечивает протокольную сторону международных конференций и встреч на высшем уровне, проводимых в ФРГ. Состоит из пяти отделов.