2 Див.: Домашенко М. В., Рубаник В. Є. Власність і право власності: нариси з історії, філософії, теорії і практики регулювання відносин власності в Україні. — Харків, 2002. - С 13-41.
! Див.: Маркс К. К критике политической экономии. — М., 1978. — С. 198.
61
начених законом. У такому змісті право власності стосовно майнових відносин закріплене в ч. 1 ст. 2 Закону України від 7 лютого 1991 р. "Про власність"1, відповідно до якої право власності — це врегульовані законом суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження майном.
Проте природні об'єкти у строго правовому розумінні не є майном, тому що на відміну від товарно-матеріальних цінностей, їх ніхто не створював. Вони є об'єктами природного походження і не мають реальної ціни. Встановлена нормативна ціна землі та інших природних об'єктів є нічим іншим, як капіталізованою рентою. Тому, продаючи земельну ділянку, її власник фактично продає право на ренту, а покупець набуває право на одержання доходів від її використання.
У зв'язку з цими та іншими особливостями права власності на природні об'єкти та їх ресурси в правовій літературі склався широкий спектр думок про обгрунтованість його законодавчого закріплення в традиційно цивілістичному змісті. Висловлені з цього приводу думки охоплюють твердження від необхідності закріплення права власності на природні об'єкти у "виключній"2 формі до визнання їх національним надбанням3. У цій книзі природні об'єкти розглядаються як народне надбання4.
Так чи інакше на сьогодні у вітчизняному законодавстві існує значна кількість правових норм, що регулюють відносини власності на природні багатства. Вони одержали своє відображення у численних законодавчих актах і закріплені в конституційних нормах, природноресурсових кодексах і законах, зокрема в Законі "Про власність" і Законі України від 25 червня 1991 р. "Про охорону навколишнього природного середовища"5 та багатьох інших законодавчих актах. У цих нормах передбачаються підстави й умови виникнення права власності на природні багатства, умови і порядок надання природних об'єктів у власність, способи охорони і захисту права власності на природні ресурси тощо. У зв'язку з тим, що ці норми закріплені у конституційному, адміністративному, цивільному, природноресурсовому й екологічному і навіть у кримінальному законодавстві, вони утворюють комплексний правовий інститут права власності на природні ресурси в об'єктивному змісті. Отже, право власності на природні об'єкти та їх ресурси в об'єктивно му розумінні — це система правових норм, що закріплюють, регламен-
1 Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 20. — Ст. 249.
- Численні зміни і доповнення Закону "Про власність" з моменту його прийняття залишили незмінною назву другого розділу "Право виключної власності народу України". Про неприйнятність права виключної державної власності на землю, виходячи з його абсолютної правової природи, див.: Каракаш И. И. Конституционные основы права собственности на природные ресурсы // Юридический вестник. — 1997. — № 2. — С. 63-69.
' Див.: Бринчук М. М. Экологическое право. — М., 1998. — С. 164-169.
' Див.: Каракаш И. И. Народное достояние или право собственности на природные ресурсы. Материалы "круглого стола" // Юридический вестник. — 1999. — М» 1. — С. 84, 85.
' Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 41. — С. 546.
62
туютъ й охороняють відносини власності на природні багатства в держав?.
На підставі норм об'єктивного права власності закріплюються конкретні правові можливості та певна юридична влада власників природних об'єктів стосовно інших суб'єктів права, що не є їх власниками. Вони закріплюються у вигляді правомочностей, що дозволяють власнику використовувати природні ресурси вільно, за своїм розсудом і своєю владою для задоволення своїх інтересів, які становлять суб'єктивне право власності. Так, згідно зі ст. 4 Закону "Про власність" власник на свій розсуд володіє, користується і розпоряджається належним йому майном. Власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, що не суперечать закону. Отже, право власності в суб'єктивному розумінні — це система правових норм, які регулюють відносини щодо володіння, користування і розпорядження природними об'єктами та їх ресурсами, що належать власнику і використовуються ним з метою задоволення своїх матеріальних потреб та реалізації інших інтересів.
Виходячи із розуміння власності як привласнення природних об'єктів і беручи до уваги наведені формулювання права власності в об'єктивному і суб'єктивному розумінні, можна сформулювати загальне визначення поняття права власності на природні об'єкти. Отже, право власності як право привласнення природних багатств — це система правових норм, які закріплюють, регламентують й охоро няють відносини власності на природні об'єкти та регулюють сус пільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження при родними ресурсами, що належать власнику і використовуються ним для задоволення своїх матеріальних потреб і реалізації інших інтере сів. Це загальне визначення поняття права власності на природні об'єкти та їх ресурси охоплює його основні ознаки і найхарактерніші риси, закріплені у вітчизняному законодавстві.
§ 2. Конституційні засади права власності на природні об'єкти та їх ресурси
Конституція закріплює основні положення про право власності на природні об'єкти та їх ресурси. Фундаментальний характер норм Конституції полягає у тому, що вона є Основним Законом країни, про що прямо вказано у її Преамбулі. Конституція має найвищу юридичну силу, тому усі закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй. Норми Конституції є нормами прямої дії, тобто звернення до судових та інших органів безпосередньо на підставі її норм гарантується будь-якому суб'єкту права.
' Див.: Разметаее С В. Право собственности на природные ресурсы в Украине. — Харьков, 1995. — С. 4.
63
Об'єкти і суб'єкти права власності на природні ресурси закріплені як необхідні складові цього права у ст. 13 Конституції, де передбачено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу*. Вказана конституційна норма не містить вичерпного переліку природних об'єктів. Так, в ній не зазначені ліси, об'єкти рослинного і природно-заповідного фонду, природний тваринний світ, що знаходиться в стані природної волі на території країни та деякі інші об'єкти.
Водночас Конституція закріплює право власності Українського народу на атмосферне повітря. Із традиційного тлумачення ознак права власності відомо, що воно може встановлюватися на об'єкти, що наділені індивідуально визначеними ознаками. На об'єкти права, що наділені родовими ознаками, право власності не може бути встановлено. Якщо такі природні об'єкти, як земля, надра, води, ліси й інші природні об'єкти певною мірою індивідуалізуються кордонами території держави, що дозволяють відокремлювати їх від аналогічних природних об'єктів інших держав, то для атмосферного повітря така індивідуалізація є умовною. Атмосферне повітря України нічим не відрізняється від атмосферного повітря інших країн, крім впливу на нього наслідків Чорнобильської катастрофи. Тому його індивідуалізація, а отже, і конституційне встановлення права народної власності на нього, є умовною.
Конституція надає органам державної влади й органам місцевого самоврядування повноваження щодо здійснення прав власника на природні ресурси від імені Українського народу, додаючи при цьому "в межах, визначених Конституцією". Вказане положення про здійснення права власності на природні ресурси, що належать народу, породжує ряд питань: по-перше, чи може народ бути суб'єктом права власності взагалі, і суб'єктом права власності на природні ресурси, зокрема; по-друге, коли й у якому порядку Український народ передав свої повноваження власності на природні об'єкти органам державної влади й органам місцевого самоврядування, інакше кажучи, на якому правовому титулі грунтується передача та здійснення права власності на об'єкти народної належності; по-третє, чи немає тут підміни права народної власності державною власністю на головні природні багатства країни; по-четверте, чи не закладена в цьому чергова небезпека формування і розвитку державно-бюрократичної та відомчо-чиновницької власності, що існувала у вигляді так
* Звертає на себе увагу заміна суб'єкта права власності на природні об'єкти в особі "народу України" за Законом "Про власність" на їх власника в особі "Українського народу" за конституційною нормою. Тут має місце не проста заміна порядку розташування термінів "народ України" на "Український народ". Насправді річ у тім, що термінологічна різниця призвела до певної "націоналізації" природних багатств на користь титульної нації з усуненням їх належності іншим народам України, що навряд чи може бути консолідуючим фактором усього суспільства. До речі, в новому ЗК вже немає згадки і про Український народ як власника землі.
64
званої загальнонародної власності, у тому числі на природні ресурси у виключній формі; по-п'яте, вона стала надійною правовою основою для становлення і зміцнення надмірно централізованої державно-чиновницької власності; по-шосте, Конституція не визначає межі здійснення права володіння, користування і розпорядження природними об'єктами ні органами державної влади, ні органами місцевого самоврядування. Із цього випливає, що найважливіші природні об'єкти народної власності, якими є земля та її надра, водні та лісові ресурси, як і раніше, фактично залишаються у безмежному володінні, користуванні і розпорядженні органів державної влади і місцевого самоврядування без достатнього правового титулу.
Юридичний аналіз поставлених питань показує, що віднесення природних багатств до об'єктів права народної власності в конституційному акті національного законодавства є щонайменше некоректним. Воно полягає не тільки в складності включення природних ресурсів до складу об'єктів права власності, що умовно належать до речового права, а й у фактичній неможливості здійснення своїх правомочностей народом як суб'єктом права власності на природні об'єкти1.
У зв'язку з цим більш доцільним є юридичне закріплення, як у конституційному акті, так і в чинному національному законодавстві не права власності народу на природні об'єкти, а права народного надбання природних багатств. Народне надбання це те, що освоювалось, облагороджувалось, натуралізовувалось і на цій підставі дісталось від минулих поколінь теперішнім і підлягає передачі майбутнім поколінням. Таке розуміння надбання народу у більшій мірі відповідає витокам закріплення належності та використання об'єктів і ресурсів природного походження.
Правовий титул здійснення права власності стосовно природних ресурсів органами державної влади й органами місцевого самоврядування був би певною мірою коректним, якби чинна Конституція була прийнята всенародним голосуванням, тобто референдумом. У зв'язку з тим, що Конституція зі статтями 13, 14, 41, 92 та іншими нормами прийнята Верховною Радою, то функції здійснення правомочностей власності народу на природні об'єкти не делеговані народом, а немов би "привласнені" органами державної влади та "делеговані" ними органам місцевого самоврядування.
Конституційне закріплення такого положення є небезпечним для суспільства і розвитку демократичних процесів, оскільки згідно з вимогами ст. 5 Конституції про те, що ніхто не може узурпувати державну владу, вона не може бути узурпована державою, її органами та посадовими особами. Однак надмірна концентрація правомочностей власності, насамперед на природні багатства країни, у віданні центральних органів державної влади створює економічну основу для узурпації ними політичної влади в державі.
1 Див.: Кулініч П. Ф. Ефективність правового забезпечення земельної реформи в Україні / Аграрне законодавство України: проблеми ефективності. — К., 1998. — С. 93, 94.
65
Цей висновок підтверджується історією, коли органи центральної державної влади до середини 30-х років поступово набували природні ресурси союзних республік у своє відання під гаслами створення "загальнонародної власності", а у подальшому була проголошена виключна державна власність на основні природні об'єкти без вказівки конкретної держави — власника. Високий ступінь концентрації власності на природні ресурси став економічною основою для централізації політичної влади органами державного управління СРСР в особі союзних міністерств і відомств.
Право власності на природні об'єкти в незалежній Україні також не одержало всеосяжного закріплення в конституційних нормах та чинних законодавчих актах. Так, встановлення права приватної власності на землю та законодавче визнання можливості існування різних форм власності на інші природні об'єкти, крім державної, перехід від принципу безплатності до платного спеціального природокористування тощо породили чимало проблем стосовно права власності на різні об'єкти природи. Не минала, наприклад, актуальність розподілу функцій щодо розподілу одержуваних доходів від використання природних ресурсів між центральними органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування з одного боку, і між регіональними і місцевими органами самоврядування — з іншого.
Юридична форма належності природних об'єктів Українському народу, що закріплена у зазначеній конституційній нормі, є мало придатною стосовно суб'єкта права власності. Безумовно, весь Український народ і його регіональні співтовариства згідно зі ст. 10 Закону "Про власність" вправі "шляхом референдуму вирішувати питання щодо правового стану природних об'єктів, їх використання та охорони". Однак ні народ у цілому, ні регіональні співтовариства народу не можуть безпосередньо здійснювати правомочності власника щодо володіння, користування і розпорядження природними об'єктами, які їм належать згідно зі ст. 4 Закону "Про охорону навколишнього природного середовища". Насправді, не може народ Закарпатського регіону здійснювати володіння, користування і розпорядження чорноземами Південноукраїнського регіону, так само як народ цього регіону не може реально володіти, користуватись і розпоряджатись лісами Закарпаття. Тому вказане конституційне положення про правосуб'єктність Українського народу на природні об'єкти має соціально-політичний, а не правовий характер'.
У зв'язку з практичною неможливістю здійснення народом своїх правомочностей власності на природні ресурси конституційна норма уповноважує органи державної влади та органи місцевого самоврядування на їх здійснення. У це є підставою для постановления питання про співвідношення права власності на природні об'єкти і державної влади1. Можна припустити, що народ як власник природних об'єктів делегував свої правомочності власності ор-
1 Див.: Шульга М. В. Актуальные правовые проблемы земельных отношений в современных условиях. — Харьков, 1998. — С. 78—80.
66
ганам державної влади і місцевого самоврядування з демократичним способом формування останніх. Такий висновок може бути обгрунтований конституційними положеннями про те, що "єдиним джерелом влади в Україні є народ", "народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування".
Проте чи означає це, що народ зберігає за собою право "верховного" або "первинного" власника природних об'єктів, а інші їх власники є "підпорядкованими" або "вторинними" власниками природних ресурсів. Така ситуація виникає, наприклад, у разі передачі земельних ділянок уповноваженими на те органами державної влади або місцевого самоврядування у приватну власність громадян. Відомо, що у таких випадках не передбачено виникнення "спільної" власності на земельну ділянку народу і громадянина. Тому складається ситуація, коли після переходу природного об'єкта в іншу форму власності народна власність на нього припиняється. Існування ж "первинної" та "вторинної" власності на природні об'єкти та їх ресурси суперечило б принципу рівності прав усіх суб'єктів права власності перед законом, закріпленому ч. З ст. 13 Конституції, та рівноправності всіх форм власності, передбаченому ч. 4 ст. 2 Закону "Про власність".
Крім того, Конституція у загальному визначенні вказує на здійснення прав власника стосовно природних об'єктів та їх ресурсів органами державної влади без поділу їх на органи законодавчої та виконавчої влади. Слід зазначити, що до прийняття Конституції 1996 р. у законодавчих актах, зокрема у природноресурсових кодексах, переважно вказувалось на Верховну Раду України, а в окремих випадках і на відповіді місцеві ради, як на власників природних багатств. У законодавчих актах останнього часу, наприклад в ЗК 2001 p., такі положення відсутні. В ньому прямо передбачено, що повноваження щодо розпорядження землями державної власності належать Кабінету Міністрів України. Таке ж положення закріплено в Законі України від 13 грудня 2001 р. "Про тваринний світ"2 на відміну від однойменного Закону від 3 березня 1993 р.3 Проте це стосується природних об'єктів державної, а не народної власності, що не є тотожними.
Від чіткого законодавчого визначення зазначених проблем залежить вирішення важливих практичних питань, зокрема: до яких меж органи державної влада та місцевого самоврядування можуть здійснювати правомочності власності на природні багатства, беручи до уваги конституційну невизначеність цих правомочностей; чи можуть зазначені органи державної влади здійснювати правомочності власності від імені народу, якщо їх реалізація суперечить інтересам народу; наскільки обґрунтовано делегування правомочностей влас-
' Див.: Каракаш І. І. Співвідношення права власності на природні ресурси та форм влади в державі // Актуальні проблеми держави і права. — Вип. 11. — Одеса, 2001. 1 Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 14. — Ст. 97. ' Там само. - 1993. - № 18. - Ст. 192.
67
ності на природні об'єкти органам державної виконавчої влади та виконавчим органам місцевого самоврядування. Відповіді на поставлені питання мають дати фундаментальні наукові дослідження функцій усієї системи владних органів держави та аналіз нормативних актів про правову належність природних об'єктів та їх ресурсів. Однак сам факт законодавчого визнання правомочностей щодо здійснення права власності на природні об'єкти органами виконавчої влади всіх рівнів вимагає реанімації концепції розділеної власності1. Але розділеної власності не в її середньовіковому тлумаченні, а на сучасних принципах оптимального співвідношення всенародних, загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів при використанні корисних властивостей природних ресурсів. Високий ступінь централізації, як і зайва регіоналізація належності природних об'єктів та їх ресурсів, можуть мати однакові негативні наслідки. Тому відносини власності на природні багатства повинні будуватися на конституційних засадах розподілу функцій щодо здійснення органами державної виконавчої влади та виконавчими органами регіонального і місцевого самоврядування правомочностей власника на об'єкти народного надбання.
§ 3. Право власності на природні об'єкти в природноресурсових кодексах
Правові норми про відносини власності на природні об'єкти містяться у всіх природноресурсових кодексах. Це пов'язано з тим, що природні ресурси є основними засобами виробництва та господарської діяльності у провідних галузях національної економіки. Однак у галузевих природноресурсових нормативних актах, у тому числі кодифікованих, відносини права власності не одержали однозначного закріплення.
Право власності на землю є найбільш врегульованим і водночас залишається найактуальнішим і проблематичним. Відповідно до ст. 14 Конституції "земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави". Право власності на землю, підкреслюється в Основному Законі, гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Таким спеціальним законом є ЗК.
Глава 14 цього Кодексу повністю присвячена праву власності на землю*. Згідно з її положеннями земля може перебувати у приват-
1 Див.: Каракаш И. И. О концепции разделенной собственности на природные ресурсы / Сб.: Правовые проблемы землепользования. — К., 1989; Каракаш І. І. Проблеми розділеної власності на природні об'єкти в конституційному та природноресурсово-му законодавстві // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. — 2000. — № 2.
* Глава 27 ЦК. також присвячена праву власності на землю (земельну ділянку). Проте вказана глава нічим суттєвим не доповнює положення ЗК, а лише відображає основні положення останнього.
68
ній, комунальній та державній власності. Об'єктом права власності є земельна ділянка, що визначається як частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні об'єкти, ліси і багаторічні насадження, які на ній знаходяться. Право власності на земельну ділянку поширюються на простір, що знаходиться над та під поверхнею ділянки на висоту і на глибину, необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і споруд.
Відповідно до ст. 80 ЗК суб'єктами права власності на землю є: громадяни та юридичні особи — на землі приватної власності; територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування — на землі комунальної власності; держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади — на землі державної власності. Вказана норма охоплює не тільки основних суб'єктів земельної власності, а й землі, на які може поширюватись їх право власності, а також засоби реалізації права власності на землю.
Законодавче визначення суб'єктів права власності на землю не є самоціллю. Воно переслідує конкретні виробничо-господарські та матеріально-економічні інтереси власників земельних ділянок. В умовах загального безоплатного землекористування, що існували в радянський період, розподіл земельних ресурсів, наприклад, між адміністративно-територіальними одиницями, не становив особливого інтересу. Перехід до принципу платності землеволодіння та капіталізація земельних ресурсів радикально змінили характер і зміст відносин земельної власності.
Праву приватної власності громадян на землю приділено найбільше уваги в новому земельному законі. Відповідно до ст. 81 ЗК громадяни України набувають право власності на земельні ділянки на підставі: придбання за договором купівлі-продажу, дарування, міни та іншими цивільно-правовими угодами; безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; прийняття спадщини; виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
Іноземні громадяни та особи без громадянства можуть набувати права власності на земельні ділянки несільськогосподарського призначення в межах населених пунктів, а також на земельні ділянки несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, що належать їм на праві приватної власності. Землі сільськогосподарського призначення, прийняті у спадщину іноземними громадянами, а також особами без громадянства, протягом року підлягають відчуженню.