РОЗДІЛ III Правоохоронні органи України
Глава 1 ПРОКУРАТУРА УКРАЇНИ
§ 1. Місце прокуратури в системі органів державної влади
Прокуратура України - самостійний централізований орган державної влади, що діє в системі правоохоронних органів держави та забезпечує захист від неправомірних посягань на суспільний і державний лад, права й свободи людини, а також основи демократичного устрою засобами та методами, які передбачено законом. Прокуратура не підпорядковується виконавчій або судовій владі, оскільки її діяльність є елементом системи стримувань і противаг між гілками влади, які формуються та утверджуються в державі після прийняття нової Конституції. "Фундаментальні гілки влади - законодавча, виконавча та судова, які уособлюють єдину державну владу та її поділ, зовсім не виключають можливості існування інших функціонально самостійних правових інститутів. їх наявність визначається реальними потребами побудови правової держави і державно-правового життя суспільства в даний конкретний період, необхідністю демократичних форм контролю гілок влади у випадках, коли їх діяльність не відповідає принципам і положенням Конституції". Проголосивши незалежність, Україна першою серед колишніх республік СРСР 5 листопада 1991 року прийняла Закон України "Про прокуратуру", який було введено в дію 1 грудня 1991 року. Саме цей день відзначають як День працівників прокуратури.
Відповідно до ст. 121 Конституції України на прокуратуру покладено:
- підтримання державного обвинувачення в суді;
- представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;
- нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
- нагляд за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах, а також під час застосування інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
У ст. 123 Конституції України передбачено, що організацію та порядок діяльності органів прокуратури визначає закон. Прийняття Верховною Радою Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" дозволило зняти низку дискусійних питань щодо конституційності деяких норм закону. Зміни в законодавстві, пов'язані з судово-правовою реформою, рішення Конституційного Суду України, накази Генерального прокурора України деталізують компетенцію прокуратури, але без нової редакції Закону "Про прокуратуру" гальмується процес подальшого реформування органів прокуратури.
Вступаючи до Ради Європи, наша держава взяла на себе зобов'язання змінити роль і функції прокуратури шляхом перетворення її в орган, який відповідатиме принципам цієї міжнародної організації (висновок і рекомендації Парламентської Асамблеї РЄ № 190 (1995) від 26 вересня 1995 року щодо вступу України).
Проте в цілому діяльність прокуратури України сьогодні ґрунтується на нормативному фундаменті, що поєднує, з одного боку, норми Розділу VII Конституції, які згідно з висновком Венеціанської Комісії, відповідають Європейським стандартам, а з другого - норми Перехідних положень Конституції, які відразу викликали застереження Ради Європи й тому передбачались як тимчасові, але продовжують діяти вже понад 7 років і не мають чітко визначеного обмеження в часі.
Невідповідність наявної моделі прокуратури Конституції України та міжнародним нормам і стандартам стосовно її ролі в демократичному суспільстві, насамперед щодо забезпечення прав і свобод людини й громадянина, зумовлюють необхідність імплементації конституційних і міжнародних норм у законодавство України, а також проведення відповідних змін щодо функціонального наповнення діяльності прокуратури.
Правоохоронна діяльність прокуратури є елементом утілення обов'язку держави з утвердження та забезпечення прав і свобод людини й несе на собі відбиток історичних традицій здійснення нагляду за виконанням правових норм. Попри все, сьогодні дієвий механізм органів прокуратури є одним з важливих чинників законності та правопорядку, сприяє реалізації принципу верховенства права.
Правовою основою організації і діяльності органів прокуратури є Конституція, Закон України "Про прокуратуру", кримінально-процесуальне, цивільно-процесуальне, адміністративне, кримінально-виконавче, господарсько-процесуальне законодавство та інші закони України, а також визнані Україною відповідні міжнародні договори й угоди.
Діяльність органів прокуратури спрямовано на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку й має своїм завданням захист від неправомірних посягань на:
1) закріплені Конституцією України незалежність республіки, суспільний і державний лад, політичну та економічну системи, права національних груп і територіальних утворень;
2) гарантовані Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічні, політичні, особисті права й свободи людини та громадянина;
3) основи демократичного устрою державної влади, правовий статус місцевих рад, органів самоорганізації населення.
Пріоритетним напрямом діяльності прокуратури є захист прав і свобод людини. Для цього прокуратура має обмежити неправомірну або таку, що межує з правопорушенням, дію певного кола державних органів і посадових осіб передбаченими законом засобами. При цьому органи прокуратури захищають у межах своєї компетенції права й свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак.
Оскільки в Україні визнається й діє принцип верховенства права, то цілком природно, що функціонування прокуратури як державного інституту, діяльність її посадових осіб підпорядковано тільки нормативно-правовим актам. Принцип верховенства права передбачає визначальну, провідну роль права в співвідношенні права й політики, права та ідеології, права й економіки.
Слід зазначити, що неправомірні рішення, дії чи бездіяльність прокурорів можуть бути оскаржені в судовому порядку. Суд не може відмовити в правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважає, що її права й свободи порушено чи порушуються, створено перепони для їх реалізації чи мають місце утиски прав і свобод (у тому числі з боку органів прокуратури). У Законі України "Про прокуратуру" (ст. 6) закріплено принципи організації та діяльності прокуратури, де зазначено, що органи прокуратури України:
1) становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням прокурорів нижчого рівня вищому;
2) здійснюють свої повноваження на основі додержання Конституції України та чинних на території нашої держави законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів;
3) захищають у межах своєї компетенції права й свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак;
4 ) вживають заходів щодо усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення в установленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення;
5) діють гласно, інформують державні органи влади, громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення.
Суть принципу єдності полягає в тому, що кожний орган прокуратури, її посадові особи діють у межах своєї компетенції, виступаючи як представники єдиної системи прокурорських органів.
Це - важлива структурна ознака, оскільки внаслідок цього забезпечується єдність завдань, що стоять перед прокурорами різних рівнів, загальність методів, форм їх діяльності з основних напрямів роботи, а також засобів реагування на порушення закону. Здійснюючи нагляд за виконанням законів, органи прокуратури вживають заходів щодо усунення порушень закону, поновлення порушених прав і притягнення в установленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення, виходячи з єдності мети й завдань, що стоять перед прокуратурою.
Сувора підпорядкованість органів прокуратури по вертикалі, яка ґрунтується на принципі централізації прокурорської системи, є не лише фактором виконавської дисципліни, що само по собі важливо в діяльності прокуратури. Вона гарантує, що будь-який акт прокуратури має відповідати закону, наказам Генерального прокурора. Для скасування незаконного, необґрунтованого рішення, що його прийняв прокурор нижчого рівня, відповідному керівникові органу прокуратури надано право одноособове розв'язати це питання.
Незалежність прокуратури означає, що всі прокурори здійснюють свої повноваження незалежно від органів державної влади й самоорганізації населення, політичних партій і громадських об'єднань. Конституційний Суд України визнав, що зі способу призначення Генерального прокурора України на посаду та звільнення його з посади не випливають відносини підпорядкованості органів прокуратури України іншим органам державної влади, зокрема тим, які здійснюють повноваження щодо призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора України.
Принцип гласності в діяльності прокуратури характеризується тим, що органи прокуратури виконують покладені на них завдання гласно, інформуючи громадян, а також органи державної влади про результати своєї роботи, про стан і додержання законів органами й установами, щодо яких прокуратура здійснює наглядові функції. Цим прокуратура зміцнює правовий порядок, запобігає порушенню прав і свобод людини, сприяє формуванню громадської думки щодо засудження правопорушень і осіб, які їх скоїли, впливає на правосвідомість громадян, підвищуючи їх правову культуру.
Для ефективного виконання прокуратурою правозахисної ролі законодавством передбачено гарантії незалежності та повноваження, що значно відрізняють її від інших правоохоронних органів. Втручання органів державної влади, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій та їх представників у діяльність прокуратури з нагляду за додержанням законів або з розслідування діянь, що містять ознаки злочину, заборонено.
Вплив у будь-якій формі на працівника прокуратури з метою перешкодити виконанню ним службових обов'язків або добитися прийняття неправомірного рішення тягне за собою відповідальність, передбачену законом.
Звернення представників влади, інших посадових осіб до прокурора з приводу конкретних справ і матеріалів, що перебувають у провадженні прокуратури, не можуть містити будь-яких вказівок або вимог щодо результатів їх вирішення.
Як втручання в здійснення прокурорського нагляду, розслідування злочинів кваліфікуються звернення народних депутатів України, депутатів органів місцевого самоврядування, посадових осіб, представників засобів масової інформації до прокурора з вимогою надати інформацію, що становить службову таємницю або .таємницю слідства, виконати чи не виконати конкретні наглядові чи слідчі дії або здійснити їх всупереч законові.
В Рішенні Конституційного Суду України в справі за конституційним поданням Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 86 Конституції України та статей 12, 19 Закону України "Про статус народного депутата України" (справа про запити народних депутатів України до прокуратури) зазначено, що народний депутат України не має права звертатися до органів прокуратури й прокурорів з вимогами, пропозиціями чи вказівками в конкретних справах із питань підтримання державного обвинувачення в суді, представництва інтересів громадянина (або держави в суді у випадках, визначених законом, нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання й досудове слідство, нагляду за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних : справах, під час застосування інших заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи громадян, а також до слідчих прокуратури з питань досудового слідства в конкретних кримінальних справах.
Передбачені законом повноваження прокурора брати участь у засіданнях органів законодавчої і виконавчої влади, а також органів самоорганізації населення є одним із важливих проявів особливого статусу прокуратури в здійсненні наглядових функцій. Разом з тим встановлено заборону прокурору входити до складу комісій, комітетів та інших колегіальних органів, утворюваних радами або їх виконавчими органами.
Отже, посідаючи не підпорядковане місце в системі поділу державної влади, прокуратура всю свою діяльність спрямовує на захист передбачених законом прав і свобод громадян та інтересів держави від неправомірних посягань, утвердження принципу верховенства права.
§ 2. Функції прокуратури
Конкретні функції прокуратури слід розглядати в двох аспектах. По-перше, вони ґрунтуються на наявній нормативній базі та перевірені практикою, а тому підлягають уточненню й удосконаленню відповідно до історичних умов формування правової держави. Сьогодні прокуратура залишається доступним для населення й надійним державним органом, що забезпечує захист прав і свобод громадян, інтереси держави.
На вимогу прокурорів щорічно поновлюють майнові, трудові, житлові та інші права сотень тисяч людей.
По-друге, конституційні положення дещо звужують сферу діяльності прокуратури. Як уже було зазначено, крім передбачених у ст. 121 Конституції України та ст. 5 Закону України "Про прокуратуру" функцій, прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів і функцію попереднього слідства. Це також закріплено в Перехідних положеннях до Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру".
Принципово важливим є законодавче застереження про те, що на прокуратуру не може бути покладено виконання функцій, не передбачених Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру".
Підтримання державного обвинувачення в суді. Однією з основних функцій діяльності прокуратури є підтримання державного обвинувачення в суді. Конституційне положення про визнання винним і про застосування кримінального покарання тільки судом визначає судовий розгляд центральною вирішальною стадією кримінального процесу.
Державне обвинувачення формують і формулюють до розгляду справи в суді, й прокурор стає державним обвинувачем саме в цей період. Участь прокурора в судовому розгляді є однією з найважливіших ділянок його діяльності. Підтримання прокурором державного обвинувачення в суді - важлива гарантія винесення судом законного, обґрунтованого вироку й додержання передбачених законом прав та інтересів громадян. Слід відзначити, що суд і прокуратура під час розгляду кримінальних справ мають схожі завдання, але прокурор сприяє їх виконанню згідно з принципом змагальності особливими методами.
У державах із високорозвинутою системою права не виникає питання про необхідність участі прокурора під час розгляду кримінальних справ у суді. Без обвинувача справу не розглядають, а неявка прокурора в судове засідання тягне за собою відкладення розгляду справи. В чинному кримінально-процесуальному законодавстві, яке теж передбачає змагальність як одну з найважливіших засад, це положення не передбачено.
Сьогодні прокуратура ще не має реальних можливостей забезпечити підтримання державного обвинувачення в кожній справі (за останніми даними прокурорами в першому півріччі 2003 року підтримано державне обвинувачення по 96,6 % справ, провадження в яких закінчено й які надійшли до судів з обвинувальними висновками чи постановами для розв'язання питання про застосування примусових заходів медичного характеру, тобто прокурори не брали участі в розгляді 3,4 % справ публічного обвинувачення, що складає 3,3 тис. справ) у зв'язку з відсутністю бюджетного фінансування для введення до штату додаткових працівників. Але демократичні зміни, деякі позитивні зрушення в сфері економічних реформ в Україні найближчим часом, очевидно, таки приведуть до безумовного виконання обов'язку підтримання державного обвинувачення прокурором у кожній кримінальній справі, що її розглядає суд.
Державне обвинувачення завжди спрямовано проти конкретної особи В кожному випадку воно є персоніфікованим і складається з виявлення (встановлення) цієї особи. Сутність державного обвинувачення полягає в сукупності дій прокурора з відстоювання перед судом обвинувального висновку про передбачений законом злочин, що його вчинила особа, яка перебуває на лаві підсудних. "Захисник, як і обвинувачений, не зобов'язаний доказувати невинність або меншу винність обвинуваченого, а також обставини, що виключають його кримінальну відповідальність. Слідчий і суд також не вправі перекладати, а точніше покладати, обов'язок доказування на захисника, як і на обвинуваченого".
У суді, крім прокурора, в ролі обвинувача можуть виступати й інші особи - потерпілий або його представник, причому вони виконують функцію обвинувачення не тільки в справах, порушених за скаргою потерпілого, а й у інших кримінальних справах, користуючися правами сторони в процесі та маючи свій власний інтерес. Термін "державне обвинувачення" вживає законодавець тільки при регламентації діяльності прокурора.
Джерелом державного обвинувачення є діяльність органів дізнання та досудового слідства, зусиллями яких особа, викрита як така, що вчинила злочин, у зв'язку з чим має постати перед судом. Підтримуючи обвинувачення в суді, прокурор привселюдно обвинувачує підсудного та наполягає на застосуванні до нього справедливого покарання, допомагає суду в кваліфікованому вирішенні справи, привертає увагу до причин і умов, що сприяли вчиненню злочину.
Державний обвинувач бере участь у допитах підсудного, потерпілого, свідків, у дослідженні висновків експертів і речових доказів. Він розпочинає судові дебати після судового слідства, виступаючи з обвинувальною промовою.
У ній прокурор аналізує матеріали справи, докази, характеристику особистості підсудного, висловлює міркування з питання призначення міри покарання. Об'єктивність і незалежність прокурора в суді гарантовано передбаченою законом можливістю для прокурора відмовитися від підтримання державного обвинувачення, якщо дані судового слідства не підтверджують пред'явленого підсудному обвинувачення, виклавши в своїй постанові мотиви відмови.
Гласний і змагальний судовий процес створює сприятливі умови для оцінки доказів, виявлення обставин, які були раніше невідомі чи не піддавалися дослідженню або які відображено в процесуальних документах із суттєвими порушеннями закону. Зосередження в один час і в одному місці всіх процесуальних осіб, які мають відомості про злочин, перевірка їхніх показань під різними кутами зору прокурором і захисником, послідовний та безперервний допит підсудного, потерпілого, свідків, експертів дозволяють з'ясувати розбіжності в їхніх показаннях і сприяють логічному аналізу та синтезу всієї сукупності доказів.
Прокурору для відмови від обвинувачення не обов'язково переконатися в невинності особи, йому досить втратити переконання в провині, оскільки невинність не з'ясовують, а презюмують. Відмова від обвинувачення означає, що, на думку прокурора, підсудний має бути виправданий. Проте чинне законодавство (ст. 264 КПК України) передбачає обов'язок суду роз'яснити потерпілому та його представнику їхнє право вимагати продовження розгляду справи та підтримувати обвинувачення.
Після винесення судом вироку прокурор зобов'язаний вжити в установленому законом порядку заходів щодо виправлення помилок, які на його думку мали місце, висловити свою незгоду з мірою покарання, визначеною судом, якщо вона не відповідає тяжкості злочину та суспільній небезпеці особи, яка його вчинила. Для цього прокуратура має визначені законом повноваження, незалежно від того, набрав вирок законної сили чи ні.
Таким чином, підтримання державного обвинувачення - це діяльність прокуратури в установлених кримінально-процесуальним законом формах, яка складається з аналізу матеріалів справи та доказування вини особи в судових органах, сприяння постановленню законного, обґрунтованого й справедливого вироку.
Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Представництво прокурором інтересів громадян або держави в суді - одна з важливих гарантій забезпечення захисту прав і свобод громадян, законних інтересів держави. Судовий порядок захисту прав і свобод громадян значно розширюється. Участь прокурора в ньому є ефективним засобом забезпечення та поновлення їх.
Формами представництва є:
- звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод іншої особи, невизначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушено інтереси держави, або про визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб;
- участь у розгляді судами справ;
- внесення апеляційного, касаційного подання на судові рішення або заяви про їх перегляд за нововиявленими обставинами.
Навряд чи можна погодитися з точкою зору, що "функція представництва інтересів громадянина або держави в суді є для прокурора новою". За цивільно-процесуальним і господарсько-процесуальним законодавством прокуратура й раніше мала право на подання позову (заяви) до суду. Останніми роками саме прокуратурою в порядку цивільного судочинства зупинено незаконну приватизацію значної кількості важливих державних об'єктів, а також забезпечено повернення значних державних коштів, поновлено права неповнолітніх під час незаконного продажу житла тощо.
Прокуратура представляє інтереси громадянина чи держави в суді від імені держави, здійснюючи це представництво через прокурорів, які є уповноваженою на це державною інституцією.
Тому ніяких довіреностей чи доручень прокурору не треба, оскільки він не представляє інтереси конкретної особи чи органу влади. В межах своєї компетенції, визначеної законом, він діє як представник держави, маючи водночас і всі процесуальні права позивача. Прокурор самостійно визначає підстави для представництва в судах, форму його здійснення й може здійснювати представництво в будь-якій стадії судочинства в порядку, передбаченому законом.
Право прокурора на позов регламентовано цивільно-процесуальним (щодо захисту прав фізичної особи), господарсько-процесуальним законодавством (щодо захисту прав юридичної особи), іншими нормативними актами, а також конкретизовано наказами Генерального прокурора України. Він зобов'язаний використати це право для забезпечення захисту соціальних прав громадян, а також відшкодування шкоди, завданої державі, державним підприємствам, установам і організаціям, стягнення заборгованості перед бюджетом, пенсійним фондом та ін. Правозахисну діяльність прокуратури не протиставляють аналогічній діяльності суду. Вона лише доповнює її. Більше того, на свій розсуд суд може визнати необхідним обов'язкову участь прокурора в суді для надання висновків з метою здійснення покладених на нього обов'язків.
Процесуальне становище прокурора в ролі позивача дещо відрізняється від становища інших осіб, які заявляють позов у цивільній справі. Так, прокурор не несе судових витрат, до нього не може бути пред'явлено зустрічного позову, він не може укладати мирову угоду, а рішення суду за позовом прокурора поширюється не на прокурора, а на особу, в інтересах якої пред'явлено позов.
Громадяни, юридичні особи й держава в особі її органів самостійно звертаються до суду за захистом своїх порушених прав та інтересів, які охороняє закон. Прокурор же здійснює представництво в суді лише тоді, коли громадянин неспроможний через фізичний чи матеріальний стан або з інших причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження. Захист прав неповнолітніх, недієздатних, обмежено дієздатних, безвісно відсутніх прокурор здійснює в суді, представляючи їхні інтереси, лише тоді, коли батьки, всиновителі, опікуни та піклувальники, органи виконавчої влади чи місцевого самоврядування не виконують передбачених законом обов'язків.
Прокурор має право подавати позов до господарського суду в інтересах держави. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств і організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності в статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їхній діяльності, а й у діяльності приватних підприємств, товариств, захисті підприємств з іноземними інвестиціями.
За Конституцією України всі форми власності юридичне рівноправні. Тому прокурор з урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, у кожному конкретному випадку самостійно визначає, посилаючись на закон, на підставі якого подано позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їхнього захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Враховуючи реальний стан економіки в нашій державі та зниження життєвого рівня значної частини населення, сьогодні є передчасною й необґрунтованою спроба усунути прокуратуру від забезпечення за допомогою судових засобів додержання конституційних прав громадян, і насамперед соціально-економічних: права кожного на працю, належні, безпечні й здорові умови праці, заробітну плату, не нижчу визначеної законом, і на своєчасне її отримування, права приватної власності тощо.
Відповідно до ст. 290 ЩІК України 1963 р. (ст. 292 ЦПК 2004 р.) прокурор має право вносити апеляційне подання на рішення суду, що не набрало законної сили, коли він брав участь у справі. Підставами для внесення касаційного подання прокурором згідно зі ст. 320 ЦПК України 1963 р. (ст. 324 ЦПК 2004 р.) є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Ширші процесуальні повноваження прокурора передбачено ст. 29 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК)2. Так, прокурор бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою в справу, порушену за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду для представництва інтересів громадянина або держави. З метою вступу в справу прокурор може подати апеляційне, касаційне подання, подання про перегляд рішення за нововиявленими обставинами або повідомити суд і взяти участь у розгляді справи, порушеної за позовом інших осіб.
У разі прийняття господарським судом позовної заяви, поданої прокурором в інтересах держави в особі органу, вповноваженого здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.
Про свою участь у вже порушеній справі прокурор повідомляє господарський суд письмово, а в судовому засіданні - також і усно. Відмова прокурора від поданого ним позову не позбавляє позивача права вимагати розв'язання спору по суті. Відмова позивача від позову, поданого прокурором у інтересах держави, не позбавляє прокурора права підтримувати позов і вимагати розв'язання спору по суті.
Отже, на відміну від цивільного процесу, повноваження прокурора в розгляді справ господарським судом законодавцем дещо розширено. Прокурор у господарському суді не є представником держави, він виступає як посадова особа найважливішого правоохоронного органу - прокуратури, який без особливих доручень від цього органу, а лише на підставі закону та свого службового становища виконує завдання представництва інтересів у суді.
Нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. Нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, спрямований на забезпечення встановленого порядку, виявлення й розкриття злочинів, розгляду заяв і повідомлень про них, законності здійснення оперативних заходів, слідства, правомірності прийнятих зазначеними органами рішень. "Розслідування злочинів - це така діяльність, у якій зведено до мінімуму будь-які "зовнішні" види контролю (наприклад, народний, громадський, позавідомчий). У зв'язку з чим прокурорський нагляд тут має бути максимальний, з імперативними повноваженнями прокурора".
Предметом правозахисної діяльності прокуратури при цьому є насамперед інтереси суспільства, держави, їх охорона від злочинних посягань. Не менш важливе значення має також захист прав і законних інтересів громадян, зокрема, потерпілих від злочину, забезпечення об'єктивного розгляду їхніх заяв і скарг, вжиття заходів для відшкодування їм матеріальних і моральних збитків. Сутність правоохоронної діяльності прокуратури виявляється в протидії протиправним вчинкам у першу чергу з боку державних органів і їх посадових осіб, які мають спеціальні, визначені законом повноваження з обмеження конституційних прав громадян, нейтралізації та ліквідації порушень, правової оцінки вчиненого й притягнення винних до відповідальності.
Прокурорський нагляд за оперативно-розшуковою діяльністю поширено на оперативні підрозділи органів внутрішніх справ, органів служби безпеки, прикордонних військ, управління державної охорони України, органів державної податкової служби, органів і установ Державного департаменту України з питань виконання покарань.
Компетенцію прокурора, визначену кримінально-процесуальним законодавством та іншими нормативними актами, поширено на слідчих прокуратури, органів внутрішніх справ, служби безпеки й податкової міліції, що об'єднані процесуальним поняттям "органи досудового слідства". У ст. 227 КПК України передбачено такі повноваження: перевірка кримінальних справ, матеріалів та інших відомостей про вчинені злочини; скасування незаконних і необґрунтованих постанов слідчих і осіб, які проводять дізнання; дача письмових вказівок про розслідування злочинів; безпосередня участь у провадженні окремих слідчих дій або розслідування в повному обсязі будь-якої справи; санкціонування проведення окремих слідчих дій; продовження строку розслідування та погодження утримання під вартою як запобіжного заходу; повернення кримінальних справ органам попереднього слідства з вказівками щодо провадження додаткового розслідування; вилучення справи від органу дізнання й передача її слідчому; усунення особи, яка проводить дізнання, або слідчого від подальшого ведення дізнання або попереднього слідства, якщо вони допустили порушення закону під час розслідування справи; порушення кримінальної справи або відмова порушити її; закриття або зупинення провадження у кримінальних справах; затвердження обвинувального висновку; направлення справи до суду.
Значення прокурорського нагляду на цьому комплексному напрямі правоохоронної діяльності важко переоцінити. Як відомо, під час провадження оперативно-розшукової діяльності, дізнання та попереднього слідства неминуче зачіпають, а часто й суттєво обмежують права й законні інтереси громадян, гарантовані Конституцією України та іншими законами (право на свободу, недоторканність житла тощо).
Під час виконання професійного обов'язку з додержання порядку розгляду заяв і повідомлень про злочини прокурор повинен стежити за тим, щоб усі заяви та повідомлення було зареєстровано й своєчасно прийнято щодо них одне з таких рішень: порушено кримінальну справу; відмовлено в порушенні кримінальної справи; заяву направлено на розгляд за належністю.
Порядок досудового слідства детально регламентовано Кримінально-процесуальним кодексом України. Прокурорський нагляд за безумовним його додержанням є однією з гарантій забезпечення прав учасників кримінального процесу (підозрюваних, обвинуваченого, потерпілого, свідків), невідворотності відповідальності за вчинений злочин. Одночасно слід звернути увагу на підвищення ролі судового контролю за розслідуванням кримінальних справ. Ця загальновизнана розвинутими правовими системами тенденція в Україні знаходить своє втілення в зміні порядку проведення обшуку житла, прослуховування телефонних розмов, взяття особи під варту. Більш того, згідно з рішенням Конституційного Суду України підлягає судовому оскарженню постанова про порушення кримінальної справи щодо конкретної особи.
Нагляд за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах, а також під час застосування інших заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженнями особистої свободи громадян. Прокуратура, здійснюючи цю функцію, покликана забезпечити, з одного боку, законність перебування затриманих, заарештованих, осіб, що за вироком суду перебувають у місцях відбування покарання у вигляді арешту, обмеження та позбавлення волі, а з іншого - законність діяльності закладів для виконання судових рішень у кримінальних справах і закладів, що застосовують інші заходи примусового характеру, пов'язані з обмеженням особистої свободи громадян.
Цей напрям прокурорської діяльності суттєво відрізняється від інших як за методами його здійснення, так і за повноваженнями. Прокурор не тільки перевіряє законність правових актів, які видає адміністрація установи виконання покарань, а й здійснює нагляд за законністю всієї діяльності цієї установи.
Згідно з вимогами закону прокуратура здійснює нагляд для того, щоб своєчасно й правильно виконували вироки; утримання засуджених у місцях відбування покарання у вигляді арешту, обмеження та позбавлення волі проводили не інакше, як на підставах і в порядку, встановлених законом; було забезпечено додержання встановлених законом прав і обов'язків засуджених; було виконано законодавство про умовно-дострокове звільнення засуджених від відбуття покарання.
Предметом нагляду є додержання законності під час перебування осіб у місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, інших установах, що виконують покарання або заходи примусового характеру, які призначає суд, додержання встановленого кримінально-виконавчим законодавством порядку та умов тримання або відбування покарання особами в цих установах, їхніх прав і виконання ними своїх обов'язків.
Згідно зі ст. 11 Кримінально-виконавчого кодексу України органами виконання покарань є: Державний департамент України з питань виконання покарань, його територіальні органи управління, кримінально-виконавча інспекція. Прокурорський нагляд поширено й на установи виконання покарань: арештні доми, виправні центри, виховні колонії, дисциплінарні батальйони, гауптвахти, а також на Державну виконавчу службу та військові частини.
Кримінально-виконавчі установи поділяють на кримінально-виконавчі установи відкритого типу (виправні центри) й кримінально-виконавчі установи закритого типу (виправні колонії).
Виправні колонії поділяють на колонії мінімального, середнього й максимального рівнів безпеки.
Виправні колонії мінімального рівня безпеки поділяють на колонії мінімального рівня безпеки з полегшеними умовами тримання й колонії мінімального рівня безпеки із загальними умовами тримання.
Прокурор має широкі наглядові повноваження. Він може в будь-який час відвідувати піднаглядні заклади, опитувати осіб, яких там тримають, знайомитися з усіма документами та матеріалами, перевіряти відповідність закону наказів і розпоряджень адміністрації місць позбавлення волі.
Йому також надано право вимагати від посадових осіб створення належних умов, що забезпечують права затриманих, осіб, узятих під варту, засуджених і осіб, щодо яких застосовано примусові заходи. Він може також отримувати від згаданих посадових осіб пояснення. Прокурор наділений повноваженнями відміняти незаконне дисциплінарне стягнення, накладене на особу, яка відбуває покарання, або негайно звільняти її своєю постановою з дисциплінарного ізолятора, приміщення камерного типу, карцеру, з-під варти, якщо встановлено, що особу затримано або взято під варту без законних підстав.
Прокурор зобов'язаний періодично проводити комплексні перевірки додержання законів як у місцях виконання покарань, так і під час виконання інших заходів примусового характеру, що їх призначає суд.
Імперативний характер повноважень прокурора щодо додержання порядку та умов тримання затриманих, заарештованих, засуджених до позбавлення волі та інших покарань, а також осіб, до яких застосовано заходи примусового характеру, випливає зі ст. 45 Закону України "Про прокуратуру". Виконання прокуратурою цієї функції спрямовано також на виконання Україною підписаних міжнародно-правових угод і конвенцій, зокрема Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, Міжнародних стандартних правил поводження з ув'язненими, Зводу принципів захисту всіх осіб, що піддаються затриманню або ув'язненню в будь-якій формі.
Нагляд за додержанням і застосуванням законів. Предметом цього виду нагляду є правозастосовна діяльність органів виконавчої влади, підприємств і посадових осіб, яка має відповідати вимогам Конституції України та чинним законам.
Прокуратура здійснює нагляд за додержанням і застосуванням законів Прем'єр-міністром України, Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, виконавчими органами місцевих Рад, громадськими організаціями, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, підпорядкованості та належності.
З урахуванням стану законності прокуратура має забезпечити постійний нагляд за додержанням соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод громадян, військовослужбовців і членів їхніх сімей, прав та інтересів соціальних груп, які потребують державної допомоги й захисту; законодавства про порядок розгляду скарг, особливо з питань виплати заробітної плати, пенсій, стипендій, інших соціальних виплат, охорони праці, здоров'я, освіти, житлових прав; природоохоронного законодавства.
Органи прокуратури безплатно й оперативно реагують на порушення законодавства, а тому соціальне малозахищена частина населення, зважаючи на порівняно дорогі адвокатські послуги та тривалість судових процедур, звертається за юридичною допомогою саме до них. Для успішного здійснення передбаченої Перехідними положеннями Конституції функції прокурору надано необхідні повноваження. Вони дозволяють йому своєчасно встановити порушення закону, притягнути порушника до встановленої законом відповідальності та вжити заходів для усунення причин і умов, що сприяли цим порушенням закону.
Прокурор не має права безпосередньо відміняти чи змінювати неправове рішення, підміняти органи відомчого управління та контролю, втручатися в господарську діяльність, якщо вона не суперечить чинному законодавству. Але його вимоги за встановлення факту порушення закону, які реалізуються у вигляді протесту, припису, подання чи постанови, є обов'язковими до розгляду й корекції рішення, що не відповідає закону.
Під час здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право:
безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити до приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ і організацій (незалежно від форм власності, підпорядкованості чи належності), до військових частин, установ без спеціальної перепустки;
мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, в тому числі за письмовою вимогою, й тих, що .містять комерційну чи банківську таємницю або конфіденційну інформацію;
письмово вимагати надання зазначених документів і матеріалів для перевірки, видачі необхідних довідок, у тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою;
вимагати для перевірки правозастосовні та інші акти й документи, одержувати інформацію про стан законності й заходи щодо її забезпечення;
вимагати від керівників і колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур (незалежно від форм власності), а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз;
викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них усних чи письмових пояснень щодо порушень закону.
Слід зазначити, що реалізація прокурором представництва інтересів громадянина або держави в суді навряд чи можлива без повноважень, властивих нагляду за додержанням і застосуванням законів. З'ясувати обставини порушення, зібрати докази для відстоювання правової позиції під час судового розгляду позову (заяви) прокурор може, лише маючи передбачені законом права. Збереження за прокуратурою функції нагляду за додержанням і застосуванням законів законодавець пов'язує з формуванням нових державних органів, що здійснюватимуть контроль за додержанням законів. Реалізуючи принципи створення правової держави, останніми роками з'явилися й почали діяти такі інститути, як Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Рахункова палата, Державна податкова адміністрація, Антимонопольний комітет, органи виконавчої влади, що забезпечують захист прав споживачів, експортний контроль тощо.
У зв'язку з цим в умовах перехідного періоду прокуратура дещо звузила межі прокурорського втручання. Дискусію щодо обсягу повноважень з нагляду за додержанням і застосуванням законів в умовах перехідного періоду пов'язано з ініціюванням конституційної реформи, здійсненням адміністративної реформи. Визначення на законодавчому рівні меж цих повноважень безумовно сприятиме наповненню новим змістом правозахисної діяльності прокуратури, стрижнем якої була й залишається охорона прав і свобод громадян. Слідство в органах прокуратури. Згідно з кримінально-процесуальним законодавством досудове слідство проводять слідчі прокуратури в справах про злочини проти життя та здоров'я особи, злочини проти довкілля, злочини проти громадської безпеки, злочини проти безпеки виробництва, злочини проти безпеки руху та експлуатації транспорту, злочини в сфері забезпечення призову та мобілізації, злочини проти авторитету органів державної влади, органів місцевого самоврядування та об'єднань громадян, злочини в сфері службової діяльності, злочини проти правосуддя, злочини проти встановленого порядку несення військової служби та інші. Крім того, в усіх справах про злочини, вчинені службовими особами, які займають особливо відповідальне становище, відповідно до ч. 1 ст. 9 Закону України "Про державну службу" та особами, посади яких віднесено до 1-3 категорії посад, працівниками правоохоронних органів досудове слідство проводять слідчі прокуратури. За постановою Генерального прокурора України, його заступників, прокурора області та прирівняних до них прокурорів слідчі прокуратури можуть розслідувати й інші злочини (ст. 112 КПК України).
У Генеральній прокуратурі України, прокуратурі Автономної Республіки Крим є старші слідчі в особливо важливих справах і слідчі в особливо важливих справах; у прокуратурах областей, міст та інших прирівняних до них прокуратурах працюють слідчі в особливо важливих справах і старші слідчі; в районних, міжрайонних, міських - старші слідчі та слідчі.
Усі рішення про спрямування слідства й провадження слідчих дій слідчий прокуратури приймає самостійно, за винятком випадків, коли законом передбачено одержання згоди, затвердження чи санкції від прокурора, й несе повну відповідальність за їх законне та своєчасне проведення.
Відповідно до Кримінально-процесуального кодексу України під час звільнення від кримінальної відповідальності внаслідок зміни обстановки; в зв'язку з дійовим каяттям; під час розв'язання справ про суспільне небезпечні діяння, вчинені особою, яка не досягла віку, з якого можлива кримінальна відповідальність; у зв'язку з примиренням обвинуваченого, підсудного з потерпілим; у зв'язку з передачею особи на поруки та інших потрібна згода прокурора, після чого кримінальну справу направляють до суду.
Запобіжний захід, крім взяття особи під варту, обраний прокурором, може бути скасовано або змінено слідчим і органом дізнання лише за згодою прокурора. Обшук проводять за вмотивованою постановою слідчого з санкції прокурора чи його заступника, за винятком житла чи іншого володіння особи. Виїмку документів, що становлять державну та/або банківську таємницю, проводять тільки з санкції прокурора або його заступника й у порядку, по узгодженому з керівником відповідної установи.
Правові підстави, форми й методи здійснення прокурорського нагляду за додержанням законів слідчими прокуратури ідентичні тим, які прокуратура застосовує, реалізуючи свої повноваження щодо слідчих служби безпеки, органів внутрішніх справ і податкової міліції. Однак оскільки прокурор організаційно несе відповідальність за роботу слідчих (як керівник структурного підрозділу), іноді складається враження, що він є "начальником" слідчого, особою, яка керує розслідуванням. Тому важливо розрізняти процесуальну діяльність прокурора та слідчого, що базується на кримінально-процесуальному законодавстві, й трудові відносини між органом прокуратури та слідчим, які мають ґрунтуватися виключно на основі трудового законодавства, наказів та інструкцій Генерального прокурора України (наприклад, забезпечення прокурором району робочого місця слідчого, забезпечення телефоном, канцелярським приладдям, доручення розслідування конкретної кримінальної справи, виклик на місце події тощо).
Крім зазначених вище функцій прокуратури, на неї покладено координацію діяльності по боротьбі зі злочинністю. Генеральний .прокурор України та підпорядковані йому прокурори координують діяльність по боротьбі зі злочинністю органів внутрішніх справ, служби безпеки, податкової міліції, митної служби та інших правоохоронних органів. Щоб забезпечити координацію цих органів, прокурор скликає координаційні наради, організовує робочі групи, витребує статистику та іншу необхідну інформацію, а також бере участь у організації нарад Координаційного комітету по боротьбі з організованою злочинністю і корупцією при Президентові України.
§ 3. Система прокуратури та організація її роботи
Систему прокуратури України становлять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, міст Києва й Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, інші, прирівняні до них прокуратури, військові прокуратури регіонів, військова прокуратура Військове-Морських Сил України (на правах обласних), військові прокуратури гарнізонів (на правах міських), а також навчальні заклади, науково-дослідні та інші установи.
Військові прокуратури, що входять до системи прокуратури України, які очолює заступник Генерального прокурора України - начальник головного управління військових прокуратур, здійснюють свої повноваження в Збройних Силах України, Прикордонних військах України та інших військових формуваннях.
У системі органів прокуратури діють спеціальні прокурори (на правах районних), що підпорядковуються обласному прокуророві. До спеціальних прокуратур, за принцип організації діяльності яких узято виокремлення найбільш специфічних сфер, що потребують особливої правоохорони, належать природоохоронні, транспортні, прокуратури з питань нагляду за додержанням кримінально-виконавчого законодавства.
Генеральна прокуратура України є центральним органом системи прокуратури, що його очолює Генеральний прокурор України, який керує діяльністю всіх прокуратур і підпорядкованих закладів та забезпечує виконання завдань, покладених Конституцією й Законом України "Про прокуратуру".
Відповідно до Конституції України його призначає на посаду та звільняє з неї Президент України за згодою Верховної Ради України. Генеральний прокурор України не менш як один раз на рік інформує Верховну Раду України про стан законності. Верховна Рада може висловити недовіру Генеральному прокуророві, наслідком чого є його відставка.
Генерального прокурора звільняють з посади також у разі:
- закінчення строку, на який його призначено;
- неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я;
- порушення вимог щодо несумісності;
- набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
- припинення його громадянства;
- подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням. Строк повноважень Генерального прокурора та підпорядкованих йому прокурорів - п'ять років.
Генеральний прокурор України спрямовує роботу органів прокуратури й здійснює контроль за їх діяльністю, призначає першого заступника, заступників Генерального прокурора України, керівників структурних підрозділів, головного бухгалтера, інших працівників Генеральної прокуратури України, затверджує структуру та штатну чисельність підпорядкованих органів прокуратури, розподіляє кошти на їх утримання, призначає за погодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим прокурора Автономної Республіки Крим, призначає заступників прокурора Автономної Республіки Крим, прокурорів областей, міст Києва й Севастополя, їхніх заступників, міських, районних, міжрайонних, а також прирівняних до них інших прокурорів.
Відповідно до законодавства він визначає порядок прийняття, переміщення й звільнення прокурорів, слідчих прокуратури та інших спеціалістів. Досить важливим є те, що він відповідно до законів України видає обов'язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції.
Структуру Генеральної прокуратури становлять головні управління, управління та відділи.
У Генеральній прокуратурі України, прокуратурі Автономної Республіки Крим, прокуратурах областей, міст Києва й Севастополя та прирівняних до них прокуратурах утворюють колегії. Колегію Генеральної прокуратури України утворюють у складі Генерального прокурора, його першого заступника, заступників прокурора, прокурора Автономної Республіки Крим і деяких керівників апарату Генеральної прокуратури. Персональний склад колегії Генеральної прокуратури України затверджують наказом Генерального прокурора. Персональний склад колегій прокуратур обласного рівня затверджує Генеральний прокурор України за поданням відповідного прокурора.
Колегії прокуратур є дорадчими органами й розглядають найважливіші питання стосовно додержання законності, стану правопорядку, діяльності органів прокуратури, виконання наказів Генерального прокурора України, кадрові питання, заслуховують звіти підпорядкованих прокурорів, начальників структурних підрозділів та інших працівників прокуратури.
На засіданнях колегій можуть заслуховувати повідомлення та пояснення керівників міністерств, відомств, органів державного управління, нагляду й контролю, підприємств, установ і організацій, їх об'єднань, інших посадових осіб з приводу порушень законодавства.
Рішення колегій доводять до відома працівників органів прокуратури. В разі розбіжностей між прокурором і колегією він проводить у життя своє рішення, але зобов'язаний доповісти про це Генеральному прокуророві України. Члени колегії можуть повідомити свою особисту думку Генеральному прокуророві України, що може бути підставою для розгляду цих розбіжностей на колегії Генеральної прокуратури України.
Система органів прокуратури може ефективно діяти лише за умови належної організації роботи. Організація роботи - це засоби, форми й методи реалізації завдань, які покладено на органи прокуратури, її рівень під час здійснення правоохоронної діяльності визначають науково обґрунтованими управлінськими рішеннями. Головним у організації роботи є визначення основних напрямів роботи, належне планування, забезпечення дієвого контролю виконання, правильний добір і розстановка кадрів.
Результативність здійснення нагляду за виконанням законів визначають правильною організацією праці, вдосконаленням стилю та методів роботи прокурорів і слідчих усіх ланок прокурорської системи. В обстановці швидких змін державного, політичного, економічного та соціально-культурного життя країни органи прокуратури в своїй діяльності намагаються уникнути стереотипів, що склалися роками, а також займають активну позицію щодо порушень законності, напрацьовують адекватні заходи боротьби з правопорушеннями.
Для працівників органів прокуратури характерна обізнаність щодо стану законності й правопорядку, висока професійна ерудиція та виконавська дисципліна, а стилю їхньої роботи притаманне прийняття обґрунтованих рішень, відкрите спілкування з громадянами, протистояння будь-яким місцевим і протиправним проявам.
Для ефективного виконання співробітниками прокуратури своїх обов'язків встановлено певну систему їх розподілу. Здебільшого, між співробітниками районної, міської ланки обов'язки розподіляють за галузевим принципом, коли на заступника чи помічника прокурора району покладають виконання роботи, контроль і аналітичну діяльність за одним із напрямів прокурорського нагляду (наприклад, нагляд за дізнанням у органах внутрішніх справ). Виконання службових обов'язків працівниками прокуратур вищого рівня організовано за зонально-предметним принципом, при якому прокурор управління чи відділу контролює діяльність однієї чи кількох підлеглих прокуратур і здійснює нагляд, аналізує роботу з окремого питання (наприклад, законність затримань і арештів) у межах компетенції прокуратури відповідного рівня. При цьому враховують теоретичну підготовку й практичний досвід, індивідуальні нахили та здібності працівників.
Генеральна прокуратура України, орієнтуючи підлеглих прокурорів на підвищення дієвості прокурорського нагляду, намагається уникнути бюрократизму, вимагає виключити практику складання численних аналізів і узагальнень у районній, міській ланках органів прокуратури й спрямовує їх роботу на реальний вплив на стан боротьби зі злочинністю та зміцнення законності. За критерій оцінки правоохоронної діяльності органів прокуратури беруть повноту та своєчасність використання прокурорами наданих їм повноважень, принциповість і наполегливість в усуненні порушень законів, притягненні винних до відповідальності.
Планування роботи - одна з умов успішного виконання органами прокуратури завдань щодо здійснення нагляду за точним виконанням законів. Воно дозволяє правильно визначити напрям роботи, раціонально розподілити сили та максимально використати можливості зі зміцнення законності й правопорядку. Прокурори вищого рівня можуть вносити зміни до планів роботи підлеглих прокуратур, а також забезпечують дієвий контроль за виконанням планових завдань.
Важливе місце в організації роботи органів прокуратури посідають питання обліку й звітності, внаслідок чого є можливість отримувати дані про стан злочинності в державі та заходи, що їх вживають різні органи державної влади. Згідно з законом Генеральна прокуратура України разом з Міністерством внутрішніх справ України та іншими заінтересованими міністерствами й відомствами за погодженням з Міністерством статистики розробляє систему й методику єдиного обліку та статистичної звітності про злочинність, розкриття й розслідування злочинів. Здійснюючи конституційну функцію нагляду за неухильним додержанням законів органами, що проводять розшукову діяльність, дізнання та слідство, органи прокуратури виявляють і ставлять на облік приховані злочини, за допомогою системи статистичної звітності сприяють об'єктивній оцінці ефективності діяльності правоохоронних органів з розкриття злочинів і стану законності під час їх розслідування.
На прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва й Севастополя, міських та районних і прирівняних до них прокурорів покладено персональну відповідальність за належне ведення статистики в органах прокуратури та її достовірність. Зрозуміло, що лише маючи точну інформацію про складні процеси в боротьбі зі злочинністю, можна вживати адекватних заходів законодавчого, організаційно-управлінського характеру.
Окремим напрямом у організації роботи є забезпечення особистого прийому громадян усіх рівнів та розгляд заяв і звернень громадян, підтримання ділових зв'язків із засобами масової інформації. Органи прокуратури були й залишаються відкритими для спілкування з населенням, роз'яснюючи громадянам чинне законодавство як індивідуально під час відвідання ними прокуратури, так і через пресу, радіо й телебачення. У разі коли громадянин звертається з приводу порушення прав, починають перевірку, за потреби вживають відповідних заходів щодо їхнього захисту.
Порядок розгляду скарг, заяв і пропозицій громадян регулюють Закон України "Про звернення громадян", кримінально-процесуальне законодавство та накази Генерального прокурора України. В згаданому Законі (ст. 29) встановлено, що "нагляд за дотриманням законодавства про звернення громадян здійснюється Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами, відповідно до наданих їм чинним законодавством повноважень, вони вживають заходів до поновлення порушених прав, захисту законних інтересів громадян, притягнення порушників до відповідальності".
Ця норма Закону є важливою ще й тому, що законодавець уже після прийняття Конституції України поклав саме на прокуратуру певні повноваження щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів. Для їх виконання звичайно потрібні повноваження й саме ті, які здійснювала прокуратура в порядку "загального нагляду", забезпечуючи охорону прав і свобод громадян.
Таким чином, правоохоронна діяльність прокуратури, яку побудовано на чіткій системі, має внутрішню організаційну логіку, підпорядкована закономірностям, що дозволяють адекватними формами й методами виявляти порушення закону та відповідно на них реагувати. Централізація органів прокуратури, вертикальне підпорядкування прокурорів нижчого рівня та незалежність їх від будь-якого місцевого впливу є основою зміцнення законності, забезпечення демократичних принципів правової держави.
§ 4. Акти прокурорського реагування
Визначені законом повноваження прокуратури реалізують у формі актів прокурорського реагування. Особливістю цих актів є те, що їх слід розглядати не тільки як право, а й як обов'язок прокурора реагувати на порушення закону.
Протест прокурора - один із основних правових засобів реагування прокурора на виявлені порушення закону. Протест на правовий акт (наприклад, наказ чи постанову про притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної чи матеріальної відповідальності) заявляють у разі, коли той суперечить законові. В ньому міститься вимога про усунення порушення, приведення акта відповідно до чинного законодавства або його відміну. Сферу застосування протесту не обмежено лише правовими актами. Закон передбачає можливість опротестування незаконних дій, щоб припинити їх і поновити порушене право.
Протест заявляє прокурор, його заступник до органу, який видав цей правовий акт, або до вищого органу. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта й підлягає обов'язковому розглядові відповідним органом або посадовою особою в десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляють прокурору.
У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.
Заяву до суду направляють відповідно до чинних положень цивільно-процесуального законодавства, а також із урахуванням підвідомчості та підсудності справи.
Письмовий припис про усунення порушень закону вносить прокурор, його заступник органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищому в порядку підпорядкованості органу, посадовій особі, які правомочні усунути порушення. Його вносять у разі, коли порушення закону має очевидний характер і може завдати суттєвої шкоди інтересам держави, підприємства, установи та організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усунуто.
Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляють прокурору.
Припис використовують, переважно, в разі реальної загрози спричинення тяжких наслідків, аварій, екологічних та інших катастроф. Він спонукає органи державної влади чи самоврядування, посадових осіб до активних дій щодо здійснення запобіжних заходів. Наприклад, якщо зволікають із відселенням мешканців будинку, що загрожує обвалом, прокурор письмовим приписом вимагає термінового розв'язання цього питання, оскільки може бути завдано шкоди життю та здоров'ю громадян.
Орган чи посадова особа можуть оскаржити припис вищестоящому прокуророві, який зобов'язаний розглянути скаргу протягом десяти днів, або до суду.
Подання прокурора є актом прокурорського реагування, спрямованим на усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють.
Право внесення подання належить прокуророві та його заступникові.
Подання ґрунтується на матеріалах прокурорської перевірки, а підставою для його внесення є виявлені факти порушень і, як правило, стосуються групи таких порушень.
Подання вносять у орган чи посадовій особі, компетенція яких дозволяє вжити реальних заходів щодо усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяли. Вимоги прокурора повинні мати лише правову спрямованість і не носити ознак втручання в господарську сферу. Разом з вимогами, спрямованими на усунення причин правопорушень, здебільшого ставлять питання про притягнення винних осіб до дисциплінарної і матеріальної відповідальності.
Подання підлягає негайному розглядові. Не пізніше як у місячний строк має бути вжито відповідних конкретних заходів щодо усунення порушень закону, причин і умов, що їм сприяють, а про наслідки повідомлено прокурору. Нерідко направлені прокурору повідомлення про заходи, що здійснено відповідно до вимог подання, є звичайними бюрократичними відписками. Для того, щоб звести до мінімуму формалізм у реагуванні на подання, прокурори аналізують повідомлення й у разі потреби порушують питання про персональну відповідальність винних посадових осіб, які не належним чином відреагували на виявлені прокурором порушення. У ст. 185 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено можливість накладання штрафу за залишення посадовою особою без розгляду чи несвоєчасний розгляд подання, протесту чи припису прокурора.
Колегіальний орган (сесія місцевої ради, виконком, колегія міністерства й т. ін.), куди внесено подання, повідомляє прокурору про день засідання, який має право особисто взяти участь у його розгляді. Обговорення подання в такому випадку проходить у публічній формі й часто набуває характеру дискусії. Важливо, щоб прокурор аргументовано й кваліфіковано відстоював свою позицію та міг переконати в необхідності вжиття відповідних заходів.
Кримінально-процесуальне, цивільне процесуальне та господарське процесуальне законодавство передбачають право прокурора на апеляційне та касаційне подання щодо порушень закону з конкретних кримінальних, цивільних і господарських справ у зв'язку з оскарженням вироків, рішень, ухвал і постанов судів.
Постанову про дисциплінарне провадження, провадження про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи виносить прокурор щодо посадової особи або громадянина в разі порушення ними закону. Наприклад, під час прокурорської перевірки виявлено, що через недбалість працівника при виконанні ним своїх службових обов'язків завдано матеріальної шкоди державі. Отже, є конкретна особа, щодо якої після з'ясування ступеня вини та розмірів шкоди має бути розв'язано відповідно до закону питання про дисциплінарну, матеріальну чи кримінальну відповідальність. Постанова про порушення дисциплінарного провадження або провадження про адміністративне порушення підлягає розгляду повноважною посадовою особою або відповідним органом у десятиденний строк після надходження, якщо інше не встановлено законом. Постанову прокурора про порушення кримінальної справи передають, додержуючись принципу підслідності, для розслідування слідчому того органу, який має розслідувати справу.
Постанова прокурора є одним із поширених актів прокурорського реагування, її застосовують не лише у випадках визначення персональної відповідальності. Кримінально-процесуальне законодавство, визначаючи компетенцію прокурора щодо органів дізнання й слідства, передбачає використання постанови для реалізації ним своїх повноважень.
Саме постановою прокурор скасовує незаконні, необґрунтовані постанови слідчих і осіб, які проводять дізнання, закриває або зупиняє провадження в кримінальних справах і т. ін.
Вимога прокурора про надання йому документів і матеріалів, довідок та інформації, а також про проведення перевірок і ревізій є одним із актів прокурорського реагування. Посадові особи та громадяни повинні з'являтися за викликом прокурора (повісткою) й давати пояснення щодо обставин, які з'ясовує прокурорська перевірка.
Виконання обґрунтованих законом вимог прокурора не може бути пов'язано з будь-якими умовами й здійснюється в строки, передбачені законом або погодженні з прокурором. Документи та інформацію, необхідні органам прокуратури для здійснення покладених на неї наглядових функцій, надають безплатно. Невиконання без поважних причин законних вимог прокурора й ухилення від явки в прокуратуру тягнуть за собою встановлену законом відповідальність.
У ст. 1855 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено адміністративну відповідальність посадової особи за невиконання законних вимог прокурора про проведення перевірки або ревізії діяльності підпорядкованих підприємств, про надання необхідних матеріалів, а також відповідальність посадових осіб і громадян за ухилення від прибуття за викликом прокуратури. Досить схожим з вимогою прокурора є такий акт прокурорського реагування, як вказівка прокурора органам, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство.
Вона є обов'язковою до виконання, дають її у випадках, передбачених кримінально-процесуальним законодавством, а саме: про розслідування злочинів, про обрання, зміну, скасування запобіжного заходу, кваліфікацію злочину, проведення окремих слідчих дій і розшук осіб, які вчинили злочин (ст. 227 КПК України).
Подання позову з метою захисту інтересів держави й громадян також є актом прокурорського реагування, що тягне за собою порушення судового провадження. Саме суд своїм рішенням має підтвердити обґрунтованість викладених у позові чи заяві прокурора вимог, поновити порушені права та притягнути винних до цивільно-правової відповідальності.
Акти прокуратури повинні бути законними, обґрунтованими, вмотивованими, юридичне й стилістично грамотними, чіткими за змістом, а також містити правову аргументацію та роз'яснення порядку оскарження. У протесті, поданні, приписі або постанові прокурора обов'язково зазначають, ким і яке положення закону порушено, в чому полягає порушення та що й у який строк посадова особа або орган мають вжити для його усунення. У цих та інших документах мають бути зазначені правові наслідки невиконання викладених вимог і вказані посада, класний чин і прізвище особи, яка підписала акт.
Отже, реагування органів прокуратури на порушення закону може відбуватися лише в передбачених законом формах. Прокуратурою обов'язково має бути встановлено порушення закону, після чого точно й у межах компетенції використано весь передбачений законодавством арсенал засобів прокурорського реагування.
§ 5. Кадри органів прокуратури
Особливий характер діяльності прокурорів і слідчих прокуратури зумовили необхідність визначення низки суттєвих професійних і морально-етичних вимог щодо осіб, яких призначають на ці посади.
Прокурорами та слідчими можуть призначати громадян України, які мають вищу юридичну освіту, необхідні ділові й моральні якості. Працівники прокуратури повинні мати високі людські якості, бути принциповими й непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків із громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особисто суворо додержуватися вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм і правил суспільного життя.
Особи, які не мають досвіду практичної роботи за спеціальністю, проходять у органах прокуратури стажування строком до Одного року. Особи, вперше призначені на посаду помічників прокурорів, прокурорів управлінь, відділів, слідчих прокуратури складають Присягу працівника прокуратури.
На посади прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва й Севастополя та прирівняних до них прокурорів призначають осіб віком не молодше 30 років, які мають стаж роботи в органах прокуратури або на судових посадах не менш як сім років. На посади районних і міських прокурорів призначають осіб віком не молодше 25 років, зі стажем роботи в органах прокуратури або на судових посадах не менш як три роки.
Для цієї категорії керівників органів прокуратури, поряд з моральними та професійними якостями, важливе значення має наявність організаторських здібностей, вміння керувати колективом, а також розв'язувати завдання в складних умовах, що постійно змінюються. "Прокурори й слідчі прокуратури підлягають атестації один раз на п'ять років. Основним завданням атестації є визначення службової відповідності особи посаді, яку вона обіймає, встановлення перспективи використання потенційних можливостей і здібностей працівника, визначення напрямів підвищення кваліфікації, а також висунення у певних випадках пропозицій про переміщення кадрів або звільнення з посади.
Прокурорам і слідчим органів прокуратури, працівникам науково-навчальних закладів прокуратури присвоюють класні чини відповідно до посад, які вони обіймають, і стажу роботи. Класний чин - це спеціальне персональне звання прокурорського працівника як державного службовця, яке присвоюють із урахуванням посади, яку він обіймає, стажу, знань і досвіду, а також за конкретними результатами роботи особи. Порядок присвоєння та позбавлення класних чинів визначено Положенням про класні чини керівників прокуратури України від 6 листопада 1991 року, затвердженим Верховною Радою України.
Працівникам органів прокуратури встановлено 10 класних чинів: державний радник юстиції України, державний радник юстиції 1-го класу, державний радник юстиції 2-го класу, державний радник юстиції 3-го класу, старший радник юстиції, радник юстиції, молодший радник юстиції, юрист 1-го класу, юрист 2-го класу, юрист 3-го класу. Класні чини державного радника юстиції України, державного радника юстиції 1, 2 і 3-го класів присвоює Президент України, інші класні чини - Генеральний прокурор України.
Важливою умовою забезпечення незалежності прокурорів і слідчих прокуратури під час здійснення ними їх повноважень є гарантована законом недоторканність особи цих працівників. Нанесення тілесних ушкоджень, образа, погроза щодо працівника прокуратури чи його близького родича, а також знищення їхнього майна, інші насильницькі дії у зв'язку з виконанням прокурором або слідчим прокуратури своїх службових обов'язків тягнуть за собою встановлену законом відповідальність (статті 342, 343, 345, 346-349 Кримінального кодексу України). Збитки, заподіяні знищенням або пошкодженням майна прокурору, слідчому чи пенсіонеру з числа прокурорських слідчих працівників, членам їхніх сімей і близьким родичам у зв'язку з виконанням працівником прокуратури своїх службових обов'язків, відшкодовує держава в повному обсязі за рахунок державного бюджету.
Законом України "Про прокуратуру" встановлено порядок заохочень, передбачено заходи матеріального та соціального забезпечення, правового й соціального захисту працівників органів прокуратури. Передбачено матеріальне та соціальне забезпечення прокурорських працівників з урахуванням надбавок за вислугу років і класні чини.
Стаття 50 Закону України "Про прокуратуру" регламентує пенсійне забезпечення прокурорів і слідчих, яке суттєво відрізняється від загальних підходів з урахуванням інтенсивності, особливих умов праці співробітників прокуратури. Так, прокурори й слідчі зі стажем роботи не менше 20 років, у тому числі зі стажем роботи на посадах прокурорів і слідчих прокуратури не менше 10 років, мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років незалежно від віку. Пенсію призначають у розмірі 80% від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати, до якої включають усі види оплати праці, на які нараховують страхові внески, одержуваної перед місяцем звернення за призначенням пенсії. За кожний повний рік роботи понад 10 років на цих посадах пенсія збільшується на 2 відсотки, але не більше 90 відсотків від суми місячного (чинного) заробітку.
Працівникам, які не мають вислуги 20 років, але стаж служби в органах прокуратури становить не менше 10 років, після досягнення чоловіками 55 років при загальному стажі роботи 25 років і більше, а жінками - 50 років при загальному стажі роботи 20 років і більше, пенсію призначають у розмірі, пропорційному кількості повних років роботи на прокурорських посадах із розрахунку 80% місячного заробітку за 20 років вислуги. За кожний рік загального стажу понад 25 років для чоловіків і 20 років для жінок пенсія збільшується на один відсоток місячного заробітку, з якого її обчислюють.
До пенсії за вислугу років, призначеної згідно з цією статтею, встановлюють надбавки на утримання непрацездатних членів сім'ї та на догляд за одиноким пенсіонером у розмірах і за умов, передбачених ст. 21 Закону України "Про пенсійне забезпечення".
Право на пенсію за вислугу років мають особи, які безпосередньо перед зверненням за призначенням такої пенсії працюють у органах прокуратури чи в науково-навчальних закладах Генеральної прокуратури України, а також особи, звільнені з прокурорсько-слідчих посад органів прокуратури за станом здоров'я, у зв'язку зі скороченням чисельності або штату працівників і в зв'язку з обранням їх на виборні посади органів державної влади чи органів місцевого самоврядування.
За порушення закону, неналежне виконання службових обов'язків чи вчинення ганебного вчинку прокурори й слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, затвердженим Верховною Радою України 6 листопада 1991 року.
Крім загальних підходів до дисциплінарної відповідальності, для співробітників прокуратури з метою забезпечення бездоганних моральних якостей цим нормативним документом встановлено, що в разі вчинення працівником діяння, несумісного з перебуванням на роботі в органах прокуратури, його звільняють незалежно від часу вчинення проступку.
Історія не раз підтверджувала, що зловживання владою, перебування на відповідальних посадах нечесних осіб зумовлює грубі порушення закону, веде до тоталітаризму. В демократичній правовій державі цьому немає місця. "Для людини, яку зараз незаконно заарештовано чи безпідставно віддано до суду, не має значення чи є це порушення закону поодиноким, чи порушення закону мають масовий характер. У питаннях порушення законності, особливо в сфері кримінального судочинства, не можна мислити категоріями великих чисел. І єдиного порушення закону досить, щоб поставити питання про відповідальність слідчого чи прокурора".
Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоди інтересам держави та суспільства.
Одним із досягнень Генеральної прокуратури України є збереження в сучасних умовах основного кадрового потенціалу прокуратури, встановлення необхідного балансу між досвідченими й молодими працівниками. Саме завдяки їхнім зусиллям підвищується дієвість нагляду, стає правилом не лише виявлення конкретного порушення закону й притягнення винних до відповідальності, а й створення умов, що виключають, порушення законності в майбутньому.
Проблеми вдосконалення прокурорського нагляду як загалом, так і за окремими напрямами є важливими для побудови дійсно демократичної правової держави.