BYROKRACIE A BUJENÍ STÁTNÍHO ROZPOČTU
Pojem byrokracie zde budeme používat bez jakéhokoli hanlivého nádechu. Byrokracií rozumíme státní úředníky s rozhodovací pravomocí. Odlišujeme je od politi ků, kteří jsou voleni, a tudíž usilují o přízeň voličů. Byrokrate' na rozdíl od politiků nejsou závislí na výsledcích voleb. Jsou do svých funkcí jmenováni, jsou považováni za apolitické odborníky a neodcházejí, když se změní vláda.
Aby nebylo mýlky - dobrou byrokracii potřebujeme právě tak jako dobrou policii, dobré učitele, dobré lékaře nebo dobré bankovní úředníky. Kvalitní státní správa je pro fungování ekonomiky a pro ekonomický růst právě tak důležitá jako efektivní soukromý sektor. Avšak na rozdíl od soukromého sektoru se ve státní správě projevuje tendence, které říkáme bujení byrokracie. Tento jev vysvětlil ve své teorii byrokracie Američan William Niskanen (Byrokracie a reprezentativní vláda, 1971). Teorie byrokracie vychází z toho, že byrokrat má své osobní cíle a zájmy, které jsou mu přirozeně bližší než zájmy daňového poplatníka. Pokusme se pochopit jeho chování.
Cíle a chování byrokrata
Pan Petráček je ředitelem odboru jednoho ministerstva. Pracuje v této funkci již patnáct let. Když se jej zeptáme, co považuje za svůj úspěch, odpoví s hrdostí, že se mu za těch patnáct let podařilo zvětšit svůj odbor dvojnásobně co do počtu zaměstnanců a trojnásobně co do jeho rozpočtu.
Pan Petráček je prototypem státního zaměstnance, oddaného svému úřadu. Je přesvědčen, že jeho odbor je pro chod ministerstva a státu nepostradatelný. Nikdy jej ani ve snu nenapadlo zapochybovat o smysluplnosti vyplňovaných výkazů, zpráv, statistik nebo dokonce o potřebnosti povolení, které vydává soukromým žadatelům.
Když byl pan Petráček před patnácti lety jmenován do své funkce, jeho úřad mu přirostl k srdci. Nejen proto, že mu přinášel stálý plat a společenské postavení. Přinášel mu i pocit vlivu a moci, protože jeho odbor rozhodoval o žádostech soukro-
Veřejné rozpočty a daně
mých osob. Pan Petráček si brzy uvědomil, že jeho vlastní prestiž, vliv a plat jsou přímo úměrné velikosti jeho úřadu. Od té doby se jeho cílem stalo zvětšování tohoto úřadu.
Zvětšovat ministerský odbor ovšem znamená zvětšovat jeho rozpočet. Bude-li mít Petráčkův odbor větší rozpočet, bude moci zaměstnat více lidí a také rozšiřovat svou agendu - zvětšovat počet kompetencí a činností. Více podřízených přináší panu Petráčkovi nejen subjektivní pocit vlastní důležitosti, ale i faktický růst vlivu na ministerstvu Větší rozpočet mu umožní zaměstnat nejen více lidí, ale i kvalitnější odborníky, kteří zvládnou náročnou práci a odlehčí samotnému šéfovi odboru. Pan Petráček pak bude moci jen zběžně kontrolovat jejich práci, řídit je „koncepčně" a excelovat na poradách vedení. Kromě toho, čím větší je počet zaměstnanců v jeho odboru, tím více času má pan Petráček pro sebe - má vedlejší úvazek, kterým si vylepšuje příjem, a příležitostně přispívá do odborných časopisů.
Panu Petráčkovi přirozeně leží na srdci i zájmy jeho podřízených. Chce, aby byli spokojeni, a proto se snaží vycházet vstříc jejich požadavkům na vybavení jejich kanceláří lepším nábytkem a výpočetní technikou. Také chápe jejich stesky nad tím, že jsou pracovně přetíženi a že by měl úřad přijmout další sílu. Pan Petráček je dobrý šéf a neustále přesvědčuje své nadřízené o nutnosti zvýšit rozpočet svého odboru. Bije se za svůj rozpočet jako lev. Proč ne - vždyť nejde o jeho peníze.
Byrokrat bojuje o zvětšování rozpočtu svého úřadu (své sekce, odboru, oddělení). Ví totiž, že od velikosti jeho rozpočtu se odvíjí jeho vlastní vliv, prestiž i příjem.
Protože se podobně jako náš pan Petráček chovají i ostatní vedoucí pracovníci ministerstva, vzniká tlak na růst rozpočtu celého ministerstva. Jak na to reaguje ministr?
Ministrovo dilema
Když pan Petráček přichází za ministrem s požadavky na zvětšení rozpočtu svého odboru, ministr zpočátku odmítá. Pan Petráček však má silné argumenty: bez dostatečného rozpočtu nemůže odbor kvalitně a kvalifikovaně plnit své úkoly, své funkce, své poslání.
Ministr se tedy snaží dopátrat, jaké že to vlastně Petráčkův odbor plní úkoly, funkce a poslání? Kde by se to dozvěděl? Jedině u samotného pana Petráčka. Neexistuje totiž jiné ministerstvo a jiný odbor, který by měl podobnou agendu jako Petráčkův. Pan Petráček má na činnosti svého odboru monopol. Ministr se musí spokojit s tím, co mu pan Petráček řekne.
Ministr se tedy snaží panu Petráčkovi vyjít vstříc a část rozpočtu ministerstva chce přerozdělit v jeho prospěch. Ale brzy zjistí, že obdobné požadavky mají všichni vedoucí pracovníci na ministerstvu. Všichni mají stejný cíl - zvětšit roz-
Byrokracie a bujení státního rozpočtu
počet svého úřadu. Ve snaze vybojovat si co nejvyšší podíl na rozpočtu ministerstva, vymýšlejí si byrokraté nové činnosti, které jsou pro chod resortu „nezbytné". Vytvářejí spletité vztahy mezi ministerskými útvary, v nichž se vyznají jen oni, a zahlcují svého ministra malichernými kompetenčními spory, kdo má co dělat a kolik na to potřebuje peněz a lidí.
Co má ministr dělat? Přichází na zasedání vlády s požadavkem na zvětšení rozpočtu svého ministerstva. Jenže zjišťuje, že se stejným požadavkem přicházejí všichni ministři. Na jejich ministerstvech jsou pochopitelně stejní byrokraté se stejnými cíli a požadavky.
Ministr se o rozpočet svého ministerstva bije jako lev. Proč ne - vždyť nejde o jeho peníze.
Byrokraté mají nad politiky informační převahu. Politikové přicházejí a odcházejí, byrokraté zůstávají. Informační převaha byrokratů nad politiky však vyplývá zejména z toho, že státní úřady mají monopol na svou činnost. Tato informační pře vaha dává byrokratům velké šance v boji za zvětšování jejich rozpočtů.
Jak se byrokracie liší od soukromého sektoru? Proč v soukromých firmách nedochází k obdobnému bujení rozpočtů jako ve státních úřadech a institucích? Porovnejme motivace a chování byrokrata Petráčka s podnikatelem a se zaměstnancem soukromé firmy.
Podnikatel
Pan Novák, majitel restaurace, by také chtěl zvětšit svou restauraci, vybavit ji lepším zařízením a zaměstnat více lidí. Rád by zaměstnal novou účetní místo své ženy a nového číšníka místo svého syna. Neváhal by přijmout sekretářku a koupit jí počítač. Možná by i rád zaměstnal nějakého ředitele, který by řídil restauraci místo něho.
Jenže pan Novák stojí nohama na zemi. Ví, že jeho restaurace nepřiláká tolik nových zákazníků a nezvýší tržby tak, aby si tohle všechno mohl dovolit. Rozpočet jeho podniku - to nejsou cizí peníze. Jsou to jeho vlastní peníze.
Pan Novák by si možná mohl půjčit od banky. Ale banka by požadovala, aby jí zastavil svůj dům, a kdyby nesplácel úvěr, přišel by o svůj podnik. Pan Novák si spočítá, s jakými tržbami může kalkulovat, a nevypůjčí si víc, než kolik bude moci splácet.
Zaměstnanec soukromé firmy
Pan Růžička je vedoucím oddělení v bance. Má několik podřízených a všichni, včetně něho, mají plno práce. Pan Růžička by jistě chtěl zvětšit počet lidí ve svém oddělení. Rád by jim (i sobě) zajistil více klidu, lepší platy a jiné výhody - například atraktivní služební cesty nebo příspěvky na dovolenou.
Veřejné rozpočty a daně
Co by se stalo, kdyby pan Růžička přišel na vedení banky s požadavkem zvětšit rozpočet svého oddělení? Vedení by prověřilo, jaké úkoly Růžičkovo oddělení plní a kolik tyto úkoly vyžadují peněz a lidí. Nebylo by přitom odkázáno na to, co jim řekne pan Růžička, protože ten nemá na danou činnost žádný monopol. Podobné činnosti se vykonávají v každé bance. Úkoly Růžičkova oddělení jsou přesně definovány a jejich plnění či neplnění je vidět z účetních bilancí.
Vedení banky by pak vysvětlilo panu Růžičkovi, že jeho požadavek je luxusem. Rozpočet banky se odvíjí od jejích úspěchů na trhu a banka je stále pod tlakem skutečné nebo potenciální konkurence.
Pan Růžička tohle všechno dobře ví, a proto by se ani neodvážil s podobnými požadavky přijít.
Teď si možná řeknete, že byrokraté si dokáží vyvzdorovat vysoké platy, zatímco majitelé restaurací a zaměstnanci soukromých bank se musí proti nim spokojit s nízkými příjmy. Opak je pravdou. Byrokraté si nedokáží vynutit vyšší platy. Dokáží si sice vynucovat vyšší rozpočty pro své úřady, ale ty pak použijí k zaměstnání více lidí (právě nedostatek lidí v úřadu je jejich hlavním argumentem). Bujení byrokracie se neproje vuje v růstu jejích platů, ale v růstu jejích počtů.
Možná to ve vás navodilo dojem dramatu, ve kterém jsou pan Novák a pan Růžička kladnými hrdiny a pan Petráček zavrženíhodným padouchem. To je ovšem omyl. Chování těchto pánů není ovlivněno jejich mravním základem, nýbrž pravidly instituce, ve které působí. Kdyby byli pan Novák a pan Růžička řediteli ministerského odboru, chovali by se stejně jako pan Petráček. A kdyby byl pan Petráček majitelem restaurace nebo zaměstnancem soukromé banky, choval by se přesně tak, jako pan Novák nebo jako pan Růžička.
Jak bojovat s bujením byrokracie? Určitě ne tak, že se budou politikové snažit odhalit „temné spády" pánů Petráčků na svých úřadech a pokoušet se jim učinit přítrž. To je předem prohraný boj. Ani jednorázové akce zaměřené na snížení byrokracie k ničemu nevedou. Vláda například uloží ministrům zreorganizovat své úřady a propustit určitý počet lidí. Za nějaký čas ale rozpočty a počty úředníků opět narostou. Byrokracie je jako stohlavá saň - čím víc jí sekáš hlavy, tím rychleji jí rostou nové.
Jedním z účinných prostředků ke snížení byrokracie je privatizace některých státních činností a institucí. Například labouristická vláda v Anglii se chystá privatizovat sociální služby. Na něco takového se ještě před dvaceti lety neodvažovali pomyslet ani konzervativní politikové. Většina státních institucí se ovšem privatizovat nedá, nebo k tomu není politická vůle.
Situace ale není beznadějná. Existují jisté politické bariéry pro rozrůstání byrokracie a bujení veřejných výdajů. Pokračujme v našem příkladu.
Byrokracie a bujení státního rozpočtu