Основные виды религиозных организаций
Наиболее распространенные виды религиозных объединений можно сгруппировать в четыре категории:
Церкви. Крупная группа людей, присутствующих практически во всем мире. Их объединяет единое христианское вероучение, определенные праздники, традиции, иерархия.
Общины. Данное понятие относится к мусульманской вере. Также есть небольшие общины, которые относятся к конкретным мечетям.
Понятие и виды религиозных объединений различаются в разных странах. Яркий пример – африканские племена, которые по сей день живут по своим собственным традициям, чтят своих Богов, поклоняются идолам. Перед каждым обрядом требуется длительная подготовка, на которую уходит иногда по несколько дней.
1.3 Церковная организация православия
В настоящее время общая численность православных в мире составляет более 220 млн. человек..Согласно православному вероучению Церковь – это не просто собрание любых желающих поговорить или вспомнить об Иисусе Христе. Православная Церковь – это:
1)дом Божий, храм, дом Господень;
2)от Бога единожды установленное и непрерывно существующее вселенское общество верующих во Христа, соединенное словом Божиим, законным священноначалием и таинствами, управляемое Самим Господом и Духом Божиим, для вечной жизни и спасения верных;
3) живое, бессмертное и обладающее сознанием, единственное и единое Тело; всегда оживляемое, очищаемое и освящаемое Духом Святым; постоянно от Бога имеющее благодать Божию; созданное и неизменно возглавляемое Самим Богочеловеком Господом Иисусом Христом – средоточием православной веры;
4) Вселенская Православная Церковь – единая Святая, Соборная и Апостольская Церковь – все входящие в нее Поместные Православные Церкви.
1.4 Структура Русской Православной Церкви
Согласно Уставу Русской Православной Церкви, преемственно утвержденному Юбилейным Архиерейским Собором Русской Православной Церкви в 2000 году, она является многонациональной Поместной Автокефальной Церковью, находящейся ввероучительном единстве и молитвенно-каноническом общении с другими Поместными Православными Церквями. Таким образом, Русская Православная Церковь в единстве веры и духа является равноправной составной частью единого Богочеловеческого организма – Вселенской Православной Церкви – единой Святой Соборной и Апостольской Церкви, Глава и основа которого есть Сам Господь Иисус Христос, Сын Божий по божественной Природе, одна из трех ипостасей единой Пресвятой Троицы – одного и единого Бога. Благодатное общение с Богом осуществляется Русской Православной Церковью и в ней всех православно верующих людей без всяких посредников, сотоварищей, иных форм языческого многобожия и эманаций.
В духовной жизни Русской Православной Церкви, как и во всей Вселенской Православной Церкви, при принятии и утверждении всех решений действует принцип соборности в Духе Святом. В земной Церкви ее Главу – Иисуса Христа, представляет не один «главный епископ» или «папа», а только весь епископат в целом. Церковность противополагается индивидуализму власти. Любая община православных верующих возглавляется законным священником, а не действует из своих собственных самовольных начал.
В Русской Православной Церкви имеются три степени священства: первая (высшая) – епископы (архиереи), которые преемственно (то есть, законно) от апостолов приняли полноту иерархических даров и полномочий; вторая – священники; третья (низшая) – диаконы.
Все находящиеся на одной ступени священства равны по благодатному дару Божьему, но между ними могут быть различия по чести и административным полномочиям. В этой связи важно, что в православии патриарх, митрополиты, архиепископы, епископы, все священноначалие и все остальные без исключения члены Вселенской Церкви окормляются каждый своим духовником, который также обязательно имеет своего духовника, и так далее... до всей церковной соборной духовной полноты (возглавляемой Господом Иисусом Христом). Все это духовное окормление осуществляется при строжайшем соблюдении тайны исповеди.
В настоящее время юрисдикция Русской Православной Церкви простирается на лиц православного исповедания, проживающих на канонической территории Русской Православной Церкви: в России, Украине, Белоруссии, Молдавии, Азербайджане, Казахстане, Киргизии, Латвии, Литве, Таджикистане, Туркмении, Узбекистане, Эстонии, а также на добровольно входящих в нее православных, проживающих в других странах.
Все входящие в Русскую Православную Церковь канонические подразделения: Самоуправляемые Церкви, Экзархаты, епархии, Синодальные учреждения, благочиния, приходы, монастыри, братства, сестричества, Духовные учебные заведения, миссии, представительства и подворья канонически составляют Московский Патриархат. Любые самочинные своевольно возникшие структуры, даже если они признают Библию священной книгой и считают Иисуса Христа Богом, не входят в Русскую Православную Церковь. «Московский Патриархат» – другое официальное наименование Русской Православной Церкви.
Русская Православная Церковь при уважении и соблюдении существующих в каждом государстве законов осуществляет свою деятельность на основе:
а) Священного Писания (письменного слова Божьего) и Священного Предания (живого слова Божьего – жизни и сознания Тела Христова в Духе Святом);
б) канонов и правил святых апостолов, святых Вселенских и Поместных Соборов и святых отцов (письменной и устной части Священного Предания);
в) постановлений своих Поместных и Архиерейских Соборов, Священного Синода и Указов Патриарха Московского и всея Руси:
г) Устава Русской Православной Церкви.
Канонические подразделения Русской Православной Церкви, находящиеся на территории конкретных государств, могут быть зарегистрированы в качестве юридических лиц в соответствии с существующими в каждой стране законами.
В духовной жизни Русской Православной Церкви, как и во всей Вселенской Православной Церкви, действует принцип соборности в Духе Святом при принятии и утверждении всех решений. В практической управленческой и властной деятельности Русская Православная Церковь имеет иерархическую структуру. Высшими органами церковной власти и управления являются Поместный Собор, Архиерейский Собор, Священный Синод во главе с Патриархом Московским и всея Руси.
В Русской Православной Церкви действует церковный суд в трех инстанциях: епархиальный суд; общецерковный суд; суд Архиерейского Собора. Должностные лица и сотрудники канонических подразделений, а также клирики и миряне не могут обращаться в органы государственной власти и в гражданский суд по вопросам, относящимся к внутрицерковной жизни, включая каноническое управление, церковное устройство, богослужебную и пастырскую деятельность. Церковный суд Русской Православной Церкви реализует судебную власть посредством церковного судопроизводства. Никакие другие церковные органы и лица не вправе принимать на себя осуществление функций церковного суда. Судебная система в Русской Православной Церкви устанавливается священными канонами, Уставом Русской Православной Церкви и «Положением о церковном суде». Имеется механизм, обеспечивающий единство судебной системы Русской Православной Церкви.
Канонические подразделения Русской Православной Церкви не ведут политической деятельности и не предоставляют свои помещения для проведения политических мероприятий.
В Русской Православной Церкви высшая власть в области вероучения и канонического устроения принадлежит Поместному Собору. Сроки созыва Поместного Собора, количество и состав его участников, повестка дня и иные решения, касающиеся его деятельности, определяются Архиерейским Собором. Механизм и порядок работы Собора определяется Уставом Русской Православной Церкви. Поместный Собор:
а) истолковывает учение Православной Церкви на основе Священного Писания и Священного Предания, сохраняя вероучительное и каноническое единство с Поместными Православными Церквами;
б) решает канонические, богослужебные, пастырские вопросы, обеспечивая единство Русской Православной Церкви, сохранение чистоты православной веры, христианской нравственности и благочестия:
в) утверждает, изменяет, отменяет и разъясняет свои постановления, касающиеся церковной жизни;
г) утверждает постановления Архиерейского Собора, относящиеся к вероучению и каноническому устройству;
д) канонизирует святых;
е) избирает Патриарха Московского и всея Руси и устанавливает процедуру такого избрания;
ж) определяет и корректирует принципы отношений между Церковью и государством;
з) выражает в необходимых случаях озабоченность проблемами современности.
Архиерейский Собор является высшим органом иерархического управления Русской Православной Церкви и состоит из епархиальных архиереев, а также викарных архиереев, возглавляющих Синодальные учреждения и Духовные академии или имеющих каноническую юрисдикцию над подведомственными им приходами.
Предстоятель Русской Православной Церквиносит титул «Святейший Патриарх Московский и всея Руси». Он имеет первенство чести среди епископата Русской Православной Церкви и подотчетен Поместному и Архиерейскому Соборам. Отношения между Патриархом Московским и всея Руси и Священным Синодом, в соответствии с общеправославной традицией, определяются 34-м правилом свв. Апостолов и 9-м правилом Антиохийского Собора.
Священный Синод, возглавляемый Патриархом Московским и всея Руси (Местоблюстителем), является органом управления Русской Православной Церкви в период между Архиерейскими Соборами. Священный Синод состоит из Председателя – Патриарха Московского и всея Руси (Местоблюстителя), семи постоянных и пяти временных членов – епархиальных архиереев.
Московская Патриархия является учреждением Русской Православной Церкви, объединяющим структуры, непосредственно руководимые Патриархом Московским и всея Руси. Синодальным учреждением является учреждение Русской Православной Церкви, ведающее кругом общецерковных дел, входящих в его компетенцию. Московская Патриархия и Синодальные учреждения являются органами исполнительной власти Патриарха Московского и всея Руси и Священного Синода и обладают исключительным правом полномочного их представления в рамках сферы своей деятельности и в пределах своей компетенции.
Самоуправляемые Церкви, входящие в состав Московского Патриархата, осуществляют свою деятельность на основе и в пределах, предоставляемых Патриаршим Томосом, издаваемым в соответствии с решением Поместного или Архиерейского Собора. Решение об образовании или упразднении Самоуправляемой Церкви, равно как и определение ее территориальных границ, принимается Архиерейским Собором. Органом церковной власти и управления Самоуправляемой Церкви являются Собор и Синод, возглавляемые Предстоятелем Самоуправляемой Церкви в сане митрополита или архиепископа и вступающий в должность после утверждения Патриархом Московским и всея Руси.
Во всех иных случаях самозванцы, утвердившиеся на этот пост, считаются грубо нарушившими канонические правила единой Вселенской Церкви и, поэтому, не имеющими законной церковной власти во всех вопросах, в том числе в таинствах.
Епархии Русской Православной Церкви в установленном порядке могут быть объединены вЭкзархаты на основе национально-регионального принципа.
Русская Православная Церковь в установленном порядке разделяется на епархии – местные церкви, возглавляемые архиереем и объединяющие епархиальные учреждения, благочиния, приходы, монастыри, подворья, духовные образовательные учреждения, братства, сестричества, миссии.
Епархиальный архиерей, по преемству власти от святых апостолов, есть предстоятель местной церкви – епархии, канонически управляющий ею при соборном содействии клира и мирян. Он в установленном порядке избирается Священным Синодом, получая о том Указ Патриарха Московского и всея Руси. По мере надобности в помощь епархиальному архиерею Священным Синодом назначаются викарные епископы с кругом обязанностей по усмотрению епархиального архиерея. Архиереи носят титул, включающий наименование кафедрального города и определяемый Священным Синодом. Архиереи пользуются, согласно общецерковному уставу, всей полнотой иерархической власти в пределах вероучения, священнодействия и пастырства, без его согласия ни одно решение органов епархиального управления не может быть проведено в жизнь. В иных случаях любые самочинные действия (то есть, не благословленные архиереем) считаются грубым нарушением канонических правил единой Вселенской Церкви и, поэтому, не имеют законной силы во всех вопросах, в том числе в таинствах.
Органом управления епархией является епархиальное собрание, возглавляемое епархиальным архиереем. Оно состоит из клира, монашествующих и мирян, проживающих на территории епархии и представляющих канонические подразделения, входящие в состав епархии.
Епархиальный совет, возглавляемый епархиальным архиереем, выполняет функции органа управления епархией. Он образуется по благословению епархиального архиерея и состоит не менее чем из четырех лиц в пресвитерском сане, половина из которых назначается архиереем, а остальные избираются епархиальным собранием на три года.
Епархиальное управление представляет собой исполнительно-распорядительный орган епархии, находящийся под непосредственным руководством епархиального архиерея, и вместе с иными епархиальными учреждениями призванный помогать архиерею в осуществлении его исполнительной власти.
Епархия разделяется на благочиннические округа во главе с благочинными, назначаемыми епархиальным архиереем. Границы благочиний и их наименования определяются епархиальным советом. В первую очередь в обязанности благочинного входит: забота о чистоте православной веры и достойном церковно-нравственном воспитании верующих; наблюдение за правильным и регулярным отправлением богослужений, за благолепием и благочинием в храмах, за состоянием церковной проповеди; забота об исполнении постановлений и указаний епархиальной власти и иное.
Приходом, братством и сестричеством являются общины православных христиан, состоящие из клира и мирян, объединенных при храме. Они, будучи каноническими подразделениями Русской Православной Церкви, находятся под начальственным наблюдением своего епархиального архиерея и под руководством поставленного им священника-настоятеля.
Приход образуется по добровольному согласию верующих граждан православного вероисповедания, достигших совершеннолетия, с благословения епархиального архиерея. Для получения статуса юридического лица приход регистрируется государственными органами в порядке, определяемом законодательством страны нахождения прихода. Границы приходов устанавливаются епархиальным советом. Приход в своей гражданско-правовой деятельности обязан соблюдать канонические правила, внутренние установления Русской Православной Церкви и законодательство страны нахождения.
Приход, братство и сестричество в своей религиозной, административно-финансовой и хозяйственной деятельности подчинены и подотчетны епархиальному архиерею. Они исполняют решения епархиального собрания и епархиального совета и распоряжения епархиального архиерея. В случае выделения какой-либо части или выхода всех членов из состава общины выходящие не могут заявлять никаких прав на ее имущество и средства.
В случае принятия собранием прихода, братства или сестричества решения о выходе из иерархической структуры и юрисдикции Русской Православной Церкви, они лишаются подтверждения о принадлежности к Русской Православной Церкви, что влечет прекращение их деятельности как религиозной организации Русской Православной Церкви и лишает их права на имущество, которое принадлежало им на правах собственности, пользования или на ином законном основании, а также права на использование в наименовании названия и символики Русской Православной Церкви.
Органами приходского управления являются настоятель, приходское собрание, приходской совет и ревизионная комиссия. Братства и сестричества создаются прихожанами только с согласия настоятеля и по благословению епархиального архиерея. Братства и сестричества имеют целью привлечение прихожан к участию в заботах и трудах по поддержанию храмов в надлежащем состоянии, к благотворительности, милосердию, религиозно-нравственному просвещению и воспитанию. Братства и сестричества при приходах состоят под начальственным наблюдением настоятеля. В исключительных случаях устав братства или сестричества, утвержденный епархиальным архиереем, может быть представлен для государственной регистрации.
Во главе каждого прихода стоит настоятель храма, назначаемый епархиальным архиереем для духовного руководства верующими и управления причтом и приходом. В своей деятельности настоятель подотчетен епархиальному архиерею. Он призван нести, в частности, ответственность за исправное, согласное с общецерковным уставом совершение богослужений, за церковную проповедь, религиозно-нравственное состояние и соответствующее воспитание членов прихода.
Причт прихода определяется в следующем составе: священник, диакон и псаломщик. Число членов причта может быть увеличено или сокращено епархиальной властью по просьбе прихода и в соответствии с его нуждами, во всяком случае, причт должен состоять не менее, чем из двух лиц, – священника и псаломщика. Избрание и назначение священно- и церковнослужителей принадлежит епархиальному архиерею.
Чтобы быть рукоположенным в диакона или священника необходимо: быть членом Русской Православной Церкви; быть совершеннолетним; иметь необходимые нравственные качества; иметь достаточную богословскую подготовку; иметь свидетельство духовника об отсутствии канонических препятствий к рукоположению; не состоять под церковным или гражданским судом; принять церковную присягу.
Члены причта могут быть перемещаемы и увольняемы от своих мест епархиальным архиереем по личному прошению, по церковному суду или по церковной целесообразности. Обязанности членов причта определяются канонами и распоряжениями епархиального архиерея или настоятеля. Причт прихода ответственен, в частности, за духовно-нравственное состояние прихода и за выполнение своего богослужебного и пастырского долга. Члены причта не могут покидать приход без разрешения церковной власти, получаемого в установленном порядке. Священнослужитель может принять участие в совершении богослужения в другом приходе с согласия епархиального архиерея той епархии, в которой данный приход находится, или с согласия благочинного или настоятеля при наличии удостоверения, подтверждающего каноническую правоспособность. В соответствии с 13-м правилом IV Вселенского Собора священнослужители могут быть приняты в другую епархию только при наличии отпускной грамоты епархиального архиерея.
Прихожанами являются лица православного исповедания, сохраняющие живую связь со своим приходом. Каждый прихожанин имеет своей обязанностью, в частности, участвовать в богослужении, регулярно исповедоваться и причащаться, соблюдать каноны и церковные предписания, совершать дела веры, стремиться к религиозно-нравственному совершенствованию и содействовать благосостоянию прихода.
Высшим органом управления прихода является приходское собрание, возглавляемое настоятелем прихода, который по должности состоит председателем приходского собрания. В его состав входят священнослужители прихода, его учредители, а также прихожане, регулярно участвующие в литургической жизниприхода, достойные по своей приверженности православию, нравственному облику и жизненному опыту участвовать в решении приходских дел, достигшие 18-летнего возраста и не состоящие под запрещением, а также под церковным или светским судом. Прием в члены приходского собрания и выход из него осуществляется на основании прошения (заявления) решением приходского собрания. В случае признания члена приходского собрания не соответствующим занимаемому им положению, он может быть выведен из этого собрания решением приходского собрания. При отступлении членов приходского собрания от канонов и установлений Русской Православной Церкви его состав по решению епархиального архиерея может быть изменен частично либо полностью.
Приходской совет является исполнительным и распорядительным органом приходского собрания, подотчетен настоятелю и приходскому собранию. Приходской совет состоит из председателя – церковного старосты, его помощника и казначея. Состав приходского совета избирается из числа членов приходского собрания сроком на три года без ограничения числа переизбраний. Епархиальный архиерей утверждает избрание председателя приходского совета либо назначает на эту должность своим указом настоятеля или другое лицо с введением его в состав приходского собрания. Епархиальный архиерей имеет права отстранить от работы члена приходского совета, если таковой нарушает каноны, положения устава или гражданского устава прихода.
В период между заседаниями приходского собрания приходской совет выполняет различные функции в соответствии с уставом, в частности:
- отвечает за сохранность и содержание в надлежащем порядке храмовых зданий, других сооружений, строений, помещений и прилегающих территорий, принадлежащих приходу земельных участков и всего имущества, находящегося в собственности или пользовании прихода, и ведет его учет;
- приобретает потребное для прихода имущество, ведет инвентарные книги;
- решает текущие хозяйственные вопросы;
- распоряжается денежными средствами прихода с ведома и под контролем настоятеля и ведет их учет;
- по согласованию с настоятелем и в соответствии со штатным расписанием принимает рабочих и служащих на работу;
- заботится об охране и благолепии храма, о поддержании благочиния и порядка во время богослужений и крестных ходов;
- осуществляет контакты с органами государственной власти, местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами.
Все официально исходящие от прихода документы подписывают настоятель и председатель приходского совета – церковный староста. В случае если председателем приходского совета является настоятель, вторая подпись принадлежит казначею.
Приходское собрание из числа своих членов избирает ревизионную комиссию прихода, состоящую из председателя и двух членов. Ревизионная комиссия подотчетна приходскому собранию. Ревизионная комиссия проверяет финансово-хозяйственную деятельность прихода, сохранность и учет имущества, его использование по назначению, проводит ежегодную инвентаризацию, ревизует зачисление пожертвований и поступлений и расход денежных средств. В случае выявления злоупотреблений ревизионная комиссия немедленно информирует о том епархиальную власть. Право ревизии финансовой и хозяйственной деятельности прихода и приходских учреждений принадлежит также епархиальному архиерею. Члены приходского совета и ревизионной комиссии не могут состоять в близком родстве.
Монастырь – это церковное учреждение, в котором проживает и осуществляет свою деятельность мужская или женская община, состоящая из православных христиан, добровольно избравших монашеский образ жизни для духовного и нравственного совершенствования и совместного исповедания православной веры. Решение вопроса об открытии монастырей принадлежит Патриарху Московскому и всея Руси и Священному Синоду по представлению епархиального архиерея. В порядке, установленном законодательством соответствующей страны, монастырь может быть зарегистрирован как юридическое лицо. Монастыри управляются и живут согласно положениям общецерковного устава, гражданского устава, «Положения о монастырях и монашествующих» и своего собственного устава, который должен быть утвержден епархиальным архиереем. В случае выхода одного, нескольких или всех насельников монастыря из его состава, они не имеют права и не могут заявлять никаких претензий на имущество и средства монастыря.
Ставропигиальными монастыри провозглашаются решением Патриарха Московского и всея Руси и Священного Синода с соблюдением канонической процедуры. Ставропигиальные монастыри находятся под начальственным наблюдением и каноническим управлением Патриарха Московского и всея Руси или тех Синодальных учреждений, которым Патриарх Московский и всея Руси благословит такое наблюдение и управление. Епархиальныемонастыри находятся под наблюдением и каноническим управлением епархиальных архиереев.
Монастыри могут иметь подворья. Подворьем именуется община православных христиан, состоящая в ведении монастыря и находящаяся за его пределами. Деятельность подворья регламентируется уставом того монастыря, к которому данное подворье относится, и своим собственным гражданским уставом. Подворье находится в юрисдикции того же архиерея, что и монастырь. В случае принятия монастырем решения о выходе из иерархической структуры и юрисдикции Русской Православной Церкви, монастырь лишается подтверждения о принадлежности к ней, что влечет прекращение деятельности монастыря как религиозной организации Русской Православной Церкви и лишает его права на имущество, которое принадлежало монастырю на правах собственности, пользования или на иных законных основаниях, а также права на использование в наименовании названия и символики Русской Православной Церкви.
Духовными учебными заведениями Русской Православной Церкви являются высшие и средние специальные учебные заведения, подготавливающие священно- и церковнослужителей, богословов и церковных работников. Духовные учебные заведения состоят под начальственным наблюдением Патриарха Московского и всея Руси, осуществляемым через Учебный комитет. Канонически духовные учебные заведения входят в юрисдикцию того епархиального архиерея, на территории епархии которого они находятся. Духовные учебные заведения учреждаются решением Священного Синода по представлению епархиального архиерея, поддержанного Учебным комитетом. Духовное учебное заведение управляется и осуществляет свою деятельность на основании общецерковного устава, гражданского и внутреннего уставов, одобренных Священным Синодом и утвержденных епархиальным архиереем.
В случае принятия духовным учебным заведением решения о выходе из иерархической структуры и юрисдикции Русской Православной Церкви, духовное учебное заведение лишается подтверждения о принадлежности к Русской Православной Церкви, что влечет прекращение его деятельности как религиозной организации Русской Православной Церкви и лишает его права на имущество, которое принадлежало духовному учебному заведению на правах собственности, пользования или на иных законных основаниях, а также права на использование в наименовании названия и символики Русской Православной Церкви.
1.5 Структура понятия и история возникновения органов муниципальной власти в России
В той или иной степени, самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории.
Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI век, поскольку в этот период происходит замена кормления, т. е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 30-е гг. XVI века в уездах появляются губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне – все население уезда. Такие учреждения создавались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. В 1555 г. указом Ивана IV вводятся земские учреждения. Они не имели всесословного характера, действовали, как правило, в границах волостей. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли и судебную власть.
В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности.
Считается, что развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II, которые преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М. М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться [7, с. 67-69]. В губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы.
Таким образом, существовало две системы управления на местах:
1) государственное управление;
2) земское, городское самоуправление.
При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.
Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне. Осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления.
Существенные недостатки в практике организации и деятельностиСоветов и их органов были выявлены уже в первые годы советской власти, однако их так и не удалось устранить. С приходом революции 1917 г. система местного самоуправления была в основном разрушена, а традиция самоуправления прервана, что создает значительные сложности при ее возрождении в настоящее время. Период советской власти, с точки зрения развития института местного самоуправления, был периодом затишья.
Нужно признать, что понятие «местное самоуправление» в то время отсутствовало и в законодательстве страны, и в практической деятельности местных органов власти. Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе произошло лишь в последние годы.
Процесс становления местного самоуправления в России начался с 90-х годов. Так, 9.04.1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. С принятием Закона РСФСР от 6.07.1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления.
12 декабря 1993 г. на всенародном референдуме была принята Конституция Российской Федерации, которая, признавая и гарантируя местное самоуправление (ст. 3, п.2), выступила в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Другим важнейшим нормативно-правовым актом, который содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений, а также положения о местном самоуправлении и его органах, стал ФЗ РФ № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Все эти правовые акты значительно расширили полномочия субъектов Российской Федерации в области правового регулирования вопросов местного самоуправления.
Следует отметить, что формирование и развитие местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется с учетом международных актов, в частности таковым является «Европейская Хартия местного самоуправления», которая действует в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996 г. «Европейская Хартия местного самоуправления» была подписана 28.02.1996 г., ратифицирована – 05.05.1998 г. и вступила в силу – 1.09.1998 г. Она устанавливает важнейшие принципы, которые должны лежать в основе организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления.
Кроме того, существуют и другие нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ и акты муниципальных образований, изданных ими в пределах своей компетенции и являющиеся источниками муниципального права.
Под органами местного самоуправления, как правило, понимают выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий.
Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями:
1) не входят в систему органов государственной власти (в соответствии со ст. 12 Конституции);
2) в случае наделения их отдельными государственными полномочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства (в соответствии со ст. 132 Конституции).
Статья 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) четко определяет структуру органов местного самоуправления, включая в нее следующие элементы:
1) представительный орган муниципального образования;
2) глава муниципального образования;
3) местная администрация;
4) контрольный орган муниципального образования;
5) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом. Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным.
В системе муниципальных органов власти особое место занимает представительный орган местного самоуправления как выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Наименования представительного органа местного самоуправления различны. В зависимости от исторических, национальных и иных традиций представительный орган может называться: дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание, собрание представителей, рада, курултай, джирге, круге и т. п.
Представительный орган осуществляет вопросы исключительного ведения – это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений, которые вправе решать только представительный орган местного самоуправления и никакие иные органы. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 35), в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся следующие вопросы:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Перечисленные полномочия представительных органов – это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований, где в соответствии с законодательством субъектов РФ они могут быть расширены (но не сужены). В случае, когда перечень полномочий достаточно широк, роль представительных органов с общей системе органов местного самоуправления значительно возрастает.
Структура представительного органа местного самоуправления – внутреннее строение органа, которое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно.
К структурным элементам представительного органа местного самоуправления, как правило, относятся:
1) руководящее звено (председатель);
2) функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии);
3) территориальные структуры (депутатские группы);
4) политические фракции;
5) рабочий аппарат.
Председатель организует работу представительного органа муниципального образования: созывает и ведет заседания представительного органа; контролирует и обеспечивает выполнение регламента представительного органа; подписывает решения, протоколы заседаний, другие документы представительного органа; организует выполнение решений представительного органа; координирует деятельность постоянных и иных комиссий; решает иные вопросы, которые ему могут быть поручены представительного органа или возложены действующим законодательством.
Постоянные комиссии как функционально-отраслевое структурное подразделение представительного органа местного самоуправления занимают особое место в структуре органа. К задачам постоянных комиссий представительного органа местного самоуправления относятся следующие вопросы:
а) разработка предложений для рассмотрения на заседаниях;
б) подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения представительного органа;
в) содействие органам местного самоуправления и депутатам в их работе по осуществлению решений представительного органа;
г) контроль в пределах полномочий представительного органа за деятельностью городской администрации, ее структурных территориальных подразделений, а также за работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений.
Исполнительные органы местного самоуправления – органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления является местная администрация (мэрия).
Местная администрация (от лат. administratio – управление, руководство) – исполнительный орган в системе местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно-распорядительные функции:
1) исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов;
2) разработка проекта бюджета муниципального образования и его исполнение;
3) управление муниципальной собственностью;
4) разработка программ социально-экономического развития муниципального образования и их исполнение и т. п.
К структурным элементам местной администрации, как правило, относятся:
1) руководящее звено (глава местной администрации и его заместители);
2) аппарат администрации;
3) департаменты, управления, комитеты;
4) территориальные (районные) структурные единицы местной администрации.
Глава местной администрации руководит деятельностью исполнительных органов муниципального образования на основе единоначалия. Все исполнительные органы местного самоуправления подотчетны ему и ответственны перед ним. Глава местной администрации несет персональную ответственность за надлежащее функционирование исполнительных органов городского самоуправления.
В соответствии с уставом муниципального образования глава местной администрации выполняет следующие функции:
а) организует формирование и исполнение бюджета муниципального образования;
б) руководит непосредственно и через подчиненные органы предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности;
в) обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод граждан;
г) отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации;
д) организует разработку проектов планов, программ, правовых актов и вносит их на рассмотрение представительного органа муниципального образования;
е) заключает договоры, соглашения;
ж) применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащих.
Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 37) главой местной администрации может быть:
1) глава муниципального образования;
2) лицо, назначаемое по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.
При проведении конкурса представительный орган муниципального образования решает следующие вопросы:
а) определяет порядок проведения конкурса (принимая положение о конкурсе на замещение должности главы местной администрации);
б) устанавливает состав конкурсной комиссии (в том числе и общее число членов комиссии);
в) назначает членов конкурсной комиссии в муниципальных районах и городских округах назначает только /3, а /3 назначается законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ);
г) выбирает лицо на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;
д) утверждает условия контракта главы администрации (принимая примерный контракт, заключаемый с главой местной администрации);
е) утверждает структуру местной администрации по преставлению главы местной администрации;
ж) вправе выступать инициатором расторжения контракта с главой местной администрации.
Высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления является глава муниципального образования. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), глава муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
2) в случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования, является председателем представительного органа муниципального образования;
4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;
5) в случае формирования представительного органа муниципального района из числа представителей выборных органов поселений является председателем представительного органа муниципального района.
Таким образом, реализуется принцип разделения властей на местномуровне. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), в сельских поселениях (как правило, малочисленных) допускается совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации.