Глава XXI, Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации
Депутаты представительных органов местного самоуправления избираются по одномандатным избирательным округам, одному или нескольким многомандатным избирательным округам, образуемым на территории муниципального образования на основе единой нормы представительства.
Избрание выборных должностных лиц местного самоуправления проводится по единому округу, границы которого совпадают с границами муниципального образования.
Право выдвижения кандидатов принадлежит избирательным объединениям и непосредственно избирателям. Кандидаты могут быть также выдвинуты в порядке самовыдвижения.
Избирательное объединение — местное политическое общественное объединение, которое создано и зарегистрировано в установленном порядке и устав которого зарегистрированный не позднее чем за один год до дня голосования, предусматривает участие в выборах посредством выдвижения кандидатов. Избирательным объединением является также местное отделение общероссийского, межрегионального или регионального общественного объединения, которое создано и зарегистрировано в установленном порядке и устав которого предусматривает участие в выборах посредством выдвижения кандидатов.
Два или более избирательных объединений для совместного участия в выборах могут добровольно объединяться в избирательные блоки. Избирательный блок обладает правами избирательного объединения. Общественные объединения не могут входить в состав более чем одного избирательного блока.
Для подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в зависимости от численности населения муниципального образования могут создаваться следующие избирательные комиссии: избирательные комиссии муниципального образования; окружные избирательные комиссии; территориальные избирательные комиссии; участковые избирательные комиссии.
Создание избирательной комиссии муниципального образования является обязательным.
Период выдвижения кандидатов при выборах в органы местного самоуправления, глав и иных должностных лиц муниципальных образований должен составлять не менее 20 дней. Для регистрации кандидата в депутаты или на должность выборного должностного лица мест-
§ 2. Система местного самоуправления
==499
ного самоуправления необходимо представить собранные в поддержку кандидата подписи избирателей соответствующего избирательного округа, составляющие в сумме не более двух процентов от числа избирателей округа.
В муниципальных образованиях с числом зарегистрированных в соответствии с действующим законодательством избирателей менее 10 тысяч человек сбор подписей избирателей в поддержку кандидатов может не производиться, если законом субъекта Федерации не предусмотрен иной порядок выдвижения кандидата.
Подписные листы в поддержку кандидата для его регистрации представляются в соответствующую избирательную комиссию не позднее 30 дней до дня выборов.
Предвыборная агитация проводится со дня регистрации кандидата и прекращается за сутки до дня голосования (с нуля часов дня, предшествующего дню выборов).
Голосование проводится в день выборов с 8 до 22 часов по местному времени. Если по избирательному участку проголосовали все зарегистрированные избиратели, участковая избирательная комиссия может прекратить голосование ранее 22 часов.
Избранным признается кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При равенстве голосов избранным признается кандидат, зарегистрированный раньше.
Выборы признаются недействительными, если нарушения, допущенные при их проведении, не позволяют с достоверностью установить волеизъявление избирателей; если выборы были признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков, а также по решению суда.
Выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие меньшее число избирателей, чем это предусмотрено действующим законодательством, либо если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов, по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, а также если ни один список кандидатов не получил число голосов, необходимое в соответствии с законодательством для того, чтобы принять участие в распределении мандатов.
Если выборы были признаны несостоявшимися или недействительными, назначаются повторные выборы; которые проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня первоначальных выборов или
К оглавлению
==500
Глава XXI. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации
не позднее чем через три месяца со дня признания выборов недействительными.
Следует отметить, что ранее законодательство закрепляло тесно связанные с выборами такие формы непосредственной демократии, как наказы избирателей — одобренные предвыборными собраниями и имеющие общественное значение поручения избирателей своим депутатам, направленные на улучшение деятельности представительных органов местного самоуправления, а также отчеты и отзыв депутатов.
Действующие федеральные акты не предусматривают большинство из этих форм. Однако на уровне субъектов Федерации этот вопрос решается по-разному. Например, Закон Удмуртской Республики от 27 января 1994 г. «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» содержит гл. VI, посвященную порядку отзыва депутатов, досрочному прекращению полномочий представительного органа и главы местной администрации.
Одной из самых массовых форм непосредственной демократии, наиболее доступной гражданам и выступающей средством их самоорганизации, общественного самоуправления, являются собрания (сходы). Собрания (сходы) позволяют сочетать коллективное обсуждение вопросов и принятие решений гражданами с личной активностью и инициативой — выступлениями, участием в голосовании и т.д. Тем самым собрания (сходы) играют важную роль в системе местного самоуправления, служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций.
Согласно Закону Российской Федерации от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (ст. 81), к компетенции общих собраний (сходов), конференций граждан относились избрание органов территориального общественного самоуправления населения и принятие положений (уставов) о них; утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления населения по социально-экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их исполнении; решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления населения, затрагивающих интересы населения соответствующих территорий. Особые права законодательство закрепляло за общими собраниями (сходами) граждан, проживающих в сельских населенных пунктах и поселках. Вместо практиковавшегося прежде самообложения сельского населения, чтобы привлечь дополнительные средства населения на осуществление мероприятий по благоустройству и социально-культурному развитию сельских населенных пунктов, со
§ 2. Система местного самоуправления
==501
гласно Закону Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (ст. 21, п. «ж»), а также Закону Российской Федерации от 16 июля 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России» (ст. 11, п. «м») были введены целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий и другие цели, ставки сборов по которым в поселках и сельских населенных пунктах было решено устанавливать на собраниях и сходах жителей.
Ставка сборов в год не могла превышать размера трех процентов от 12 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда для физического лица, а для юридического лица — размера трех процентов от годового фонда заработной платы, рассчитанного исходя из установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда.
В последние годы роль собраний, сходов граждан-существенно изменилась..
Если прежде собрания (сходы) действовали наряду с местными органами власти, то в настоящее время в небольших городских и сельских поселках собрания (сходы) граждан все чаще становятся органами населения и вместе с выборным главой местного самоуправления осуществляют все функции местного самоуправления, в рамках которого представительные органы в таких случаях не образуются.
Изменился и порядок регламентации созыва и проведения собраний (сходов) граждан как формы территориального общественного самоуправления населения. Эти вопросы решаются не на федеральном уровне, а на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые принимают уставы или положения, регулирующие вопросы осуществления местного самоуправления.
Помимо референдумов, выборов, собраний (сходов) граждан в практике местного самоуправления используются и другие формы непосредственной демократии: народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления и др.
Население в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения — официальному опубликованию.
==502
Глава XXI. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.
Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления.
Составной частью системы местного самоуправления являются территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.
К таким органам относятся советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, советы или комитеты улиц, кварталов, домов.
Органы территориального общественного самоуправления населения создаются по инициативе граждан на основе добровольного волеизъявления. Компетенция органов территориального общественного самоуправления населения определяется положениями (уставами) об этих органах, подготовленными с учетом полномочий, переданных им органами местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
Эти органы могут осуществлять экономическую деятельность, иметь и самостоятельно использовать финансовые ресурсы, образуемые за счет доходов от экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований, других поступлений. Рассматриваемые органы могут быть юридическими лицами.
Решения органов территориального общественного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны к исполнению гражданами, проживающими на данной территории, а также предпри-
§ 2. Система местного самоуправления
==503
ятиями, организациями, учреждениями, должностными лицами, которым они адресованы.
Важной составной частью системы местного самоуправления являются органы местного самоуправления. К органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
• Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований обязательно.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, численный состав которых определяется уставом муниципального образования. В уставе содержатся полномочия представительных органов местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.
Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Согласно уставу муниципального образования, избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.
Наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Согласно уставу муниципального образования, его глава наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Он непосредственно или через образуемые им органы осуществляет управление муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом
==504
Глава XXI. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации
и объектами муниципальной собственности, разрабатывает местный бюджет, обеспечивает его исполнение и выполняет другие исполнительно-распорядительные функции.
Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.
В уставе муниципального образования, помимо представительных органов и упомянутых ранее должностных лиц местного самоуправления, могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.
Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (с учетом национальных, исторических и иных местных условий).
Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органом государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 18), депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления гарантируются условия" для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства.
Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий.
Глава муниципального образования, депутат, член выборного органа местного самоуправления в соответствии суставом муниципального образования могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе.
Уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
==505
§ 2. Система местного самоуправления
Депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.
Депутатам и членам выборных органов местного самоуправления, выполняющим свои полномочия на постоянной основе, выборным должностным лицам местного самоуправления социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.
Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством".
Время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подле-
1 См.: Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст. 22/i..
==506
Глава XXI. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации
жащие регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.
В настоящее время созданы такие ассоциации, как Союз малых городов, Союз российских городов, ассоциации малых и средних городов, и т.п.
Согласно Временному положению о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 1993 г.', объединения (ассоциации) экономического взаимодействия образуются органами представительной или исполнительной власти субъектов Федерации или органами местного самоуправления для решения местных экономических и социальных задач в рамках совместно принятых соглашений, программ и проектов.
Права объединений (ассоциаций) органов местного самоуправления устанавливаются в пределах полномочий, делегированных им учредителями. Устав объединения (ассоциации) утверждается собранием учредителей и регистрируется Министерством юстиции Российской Федерации.
Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. .
Практикуются и иные формы объединения органов местного самоуправления. Например, совместным решением органов может быть создан единый орган местного самоуправления, наделенный на договорной основе частью полномочий создавших его органов местного самоуправления.