Российский федерализм обеспечивает суверенитет наций, проживающих на территории Российской Федерации. Суверенитет нации означает ее верховенство и независимость в решении вопросов своей внут-
==115
§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации
ренней жизни и взаимоотношений с другими нациями, ее свободное волеизъявление в избрании формы своей национальной государственности.
Российский федерализм означает свободное развитие наций и народностей, проживающих на территории России. Такое развитие выражается в создании различных форм национальной государственности народов Российской Федерации — республик, автономной области, автономных округов, а также в преобразовании одних форм национальной государственности в другие. Свободное развитие наций и народностей означает также развитие национальных языков.
Однако российский федерализм — не только форма разрешения национального вопроса в многонациональной Республике, но и форма демократизации управления государством.
Федерализм имеет существенные преимущества в этом отношении перед унитаризмом. Децентрализация государственной власти и распределение ее по регионам — важная гарантия демократизма в управлении государством. Центр в таких условиях лишается монополии на власть и потому не может употребить ее произвольно, она повсеместно встречается со «сдержками и противовесами». Открывается больше возможностей для устройства управления на местах в соответствии с их интересами, а интересы одного региона не приносятся в жертву интересам других. В результате образуются многочисленные центры интересов, характеризующиеся своими особенностями, и вместо единообразия, установленного центром, создается единство в разнообразии, что и составляет высшую цель общественного развития.
Базирующаяся на принципе федерализма децентрализация государственной власти обеспечивается разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением.
В соответствии с принципом федерализма основы правового статуса республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливаются и гарантируются Конституцией Российской Федерации. Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов не могут противоречить Конституции Российской Федерации. Полномочия Росийской Федерации, не отнесенные ее Конституцией к ведению Федерации либо к совместному ведению Федерации и республик, краев, областей, городов федерального
==116
Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации
значения, автономной области, автономных округов, осуществляются республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, обусловленных ее демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой Федерации, но и ее субъектов, К ним, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 5), относятся: государственная целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
1. Государственная целостность Российской Федерации. Российская Федерация состоит из государств, государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданных для достижения общих целей с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов Российской Федерации к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности Российской Федерации.
Каждому подлинно федеративному государству свойственно унитарное начало. Это начало не противоположно федерализму. Такой противоположностью является абсолютно единое государство. Унитаризм и федерализм есть те две основные силы, которые действуют внутри федеративного государства и определяют его действительный облик в зависимости от преобладания одной из них. Однако ни одна из этих составляющих не теряет своего влияния полностью. Если исчезнет унитарное начало, то федеративное государство подвергнется опасности дезинтеграции, и наоборот, если нежизненным оказывается федерализм, федеративное государство превращается в полностью единое.
Государственная целостность Российской Федерации обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единым гражданством Рос-
§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации
==117
сийской Федерации; отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу государственной целостности России,, единству системы государственной власти.
2. Единство системы государственной власти. Единство системы государственной власти — одна из гарантий государственной целостности Российской Федерации. Одновременно это единство выступает в качестве одного из важнейших проявлений суверенитета Российской Федерации.
Единство системы государственной власти выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компетенция государственных органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а те или иные органы этой системы не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения.
В Российской Федерации государственная власть реализуется сие темой, в которую входят федеральные государственные органы — Президент, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государственные органы всех субъектов Федерации.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Система органов государственной власти основана на принципе разделения властей не только по горизонтали, т.е. между законодательной, исполнительной и судебной властями, но и по вертикали, т.е. разграничении предметов ведения и полномочий различных видов органов Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации устанавливает рамки полномочий для каждого вида федеральных органов, за пределы которых они не вправе выходить, а также характер их взаимоотношений с органами власти субъектов Федерации.
Реализуя принцип разделения властей по вертикали, что свойственно сегодня практически всем демократическим государствам, и признавая при этом в достаточно широком масштабе право на самостоятельность субъектов Федерации, Российская Федерация не только значительно увеличивает круг реальных носителей власти, но и добивается разграничения их полномочий. Тем самым создается система, в которой
==118
Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации
каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов, и лишь вся система в своей совокупности реализует государственную власть в целом.
Необходимо подчеркнуть, что разграничение компетенции между органами власти Федерации и ее субъектов базируется на добровольном признании субъектами приоритета задач и целей Федерации, а следовательно, на ограничении субъектов в их правах.
4. Равноправие и самоопределение народов Российской Федерации. Все народы в Российской Федерации пользуются одинаковыми правами. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и в других областях.
Народы Российской Федерации пользуются равными правами на самоопределение, т.е. прежде всего на избрание формы своей государственности. В настоящее время в Российской Федерации имеется: 21 республика, одна автономная область и 10 автономных округов. Все они являются формой объединения многих народов. Это означает, что десятки народов обрели в Российской Федерации свою государственность, а, следовательно, реализовали на практике свое право на самоопределение.
Право народов на самоопределение может осуществляться в самых различных формах. Согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., такими формами являются: создание суверенного независимого государства; свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним; установление любого другого политического статуса. Однако выбор народом одной из этих форм самоопределения не может вести к нарушению государственного единства и ущемлению прав человека. Вместе с тем в Декларации подчеркивается недопустимость использования ссылок на самоопределение для подрыва государственного и национального единства. В ней указывается, что ничто в самоопределении народов «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше; и, вследствие этого, имеющих правительства,
§ 1. Политические основы конституционного строя Российской Федерации
==119
представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории без различий расы, вероисповедания или цвета кожи.
Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны»'.
Аналогичные положения содержатся и в ряде других международно-правовых актов (например, в Хельсинкском заключительном акте 1975 года, Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года).
Таким образом, все народы Российской Федерации имеют право на самоопределение. Однако это право может быть реализовано либо только в рамках Российской Федерации, либо в любой другой форме, но только с согласия Российской Федерации.
Следует сказать, что новой формой самоопределения народов в Российской Федерации является национально-культурная автономия, представляющая собой общественное объединение граждан России, относящих себя к определенным этническим общностям, для самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
Национально-культурная автономия основывается на принципах: свободного волеизъявления граждан при отнесении себя к определенной этнической общности; добровольной самоорганизации и самоуправления; многообразия форм внутренней организации национально-культурной автономии; сочетания общественной инициативы с государственной поддержкой; уважения языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей; законности.
Образование и деятельность национально-культурной автономии регулируются Федеральным законом от 17 июля 1996 г. «О национально-культурной автономии». Этот Закон определяет правовые основы национально-культурной автономии, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития2.
5. Равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это равноправие означает, что все субъекты Российской Федерации обладают оди-
' См.: Международное право в документах. М., 1982. С. 4—12. 2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2965.
К оглавлению
==120
Глава VI. Основы конституционного строя Российской Федерации
наковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в составе Федерации не может быть субъектов, имеющих в данных взаимоотношениях какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами. В этом смысле все субъекты, находящиеся в составе Российской Федерации, равноправны.
Однако это равноправие, разумеется, не означает, что все субъекты Российской Федерации вообще обладают одинаковыми правами. Республика в составе Российской Федерации является государством, и она, конечно, не может иметь одинаковые права, скажем, с автономным округом. Вместе с тем, бесспорно, равноправны все республики в составе Российской Федерации, равноправны все области и края, равноправны все города федерального значения, равноправны все автономные округа.
Принципы государственного устройства Российской Федерации тесно взаимосвязаны. Их главная цель и практическое назначение состоят в том, чтобы способствовать успешному государственному строительству в Российской Федерации.
Следует отметить, что закрепление в Конституции Российской Федерации федеративного устройства России не означает, что основы и формы сложившейся федеративной организации неизменны. Неизменным должно оставаться деление Федерации на субъекты, хотя сами субъекты могут быть иными; неизменно и тесное сотрудничество между Федерацией и ее субъектами, однако не обязателен на все времена нынешний объем полномочий как Федерации, так и ее субъектов.