Глава 1. Понятие механизма государства и его составные части.
Прежде чем перейти к рассмотрению понятия «механизм государства» и основных подходов к его определению, следует отметить, что же собой представляет само понятие «государство».
Государство – особая социально-политическая организация, распространяющая свою власть на всю территорию страны и её населения посредством выработки общеобязательных правил поведения, располагающая аппаратом управления и обладающая независимостью.[1]
В научной литературе понимание механизма государства довольно многообразно. Многочисленные споры по поводу точности формулировок этого понятия берут своё начало с середины прошлого века. Именно в этот период механизм государства понимался как в широком, так и в узком смысле. В данный период времени трактовка механизма государства как политической системы общества в широком смысле утрачена, и большинство современных ученых, правоведов, политологов отказались от нее. К примеру, по мнению С. А. Комарова, государство не может выступать в качестве главного структурного элемента политической системы, потому что это привело бы к смешению его с такими явлениями, как экономические, социальные, идеологические основы политической системы общества[2].
Государство следует рассматривать в качестве составной части политической системы, которая входит в нее как целостный институт вместе с политическими партиями и общественными организациями. Во второй половине пятидесятых годов ХХ века, когда произошёл пересмотр некоторых положений советской теории государства и права, было пересмотрено и понятие механизма государства. В обществе возникла идея, в связи с которой его стали рассматривать исключительно как систему государственных органов, т.е. категории «механизм государства» и «государственные органы» были признаны тождественными, а также был подчеркнут их классовый характер. До недавнего времени в теории государства и права понятие «механизм государства» употреблялось как тождественное понятию «государственный аппарат». Именно таких взглядов придерживались М. И. Байтин и А. Ф. Черданцев. При этом само понятие «государственный аппарат» рассматривался как в широком, так и в узком смысле. Исходя из узкого подхода, представление о структуре государственного аппарата рассматривалось как совокупность органов государственной власти и управления, в основу деятельности которых положен механизм государственного принуждения. Учёный-юрист, доктор юридических наук, профессор Л. И. Спиридонов указывал, что механизм государства существует как система определённых органов, «посредством которых оно осуществляет государственную власть и реализует свои функции»[3]. Механизм государства также можно определить и как отдельно функционирующую систему государственных органов, обеспечивающих решение общих дел. Точку зрения о тождественности понятий «механизм государства» и «государственный аппарат» также разделяют и российские учёные-правоведы В. И. Новоселов, Н. И. Матузов, В. Н. Хропонюк, а также ряд других российских правоведов. Многие считают, что в теории государства и права понятие «государственный аппарат» в широком смысле совпадает с понятием «государственный механизм». При этом широкий смысл понятия государственного аппарата означает, что в него включаются все органы власти, узкий смысл – основывается на утверждении В. И. Ленина, что под государственным аппаратом «разумеется, прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество».[4] Таким образом, узкая интерпретация понятия государственного аппарата не охватывает законодательные и судебные органы государства, а базируется лишь на исполнительных органах власти.
Сторонники же широкого понимания государственного аппарата включают в него государственные органы и учреждения, которые самостоятельными полномочиями не обладают, однако являются жизненно необходимыми государству для эффективной реализации властных государственных полномочий. Общим в этих двух позициях является то, что сторонники разных взглядов создают разграничение между государственным механизмом и аппаратом, причём государственный механизм представляет собой более широкое по объему понятие. К примеру, М. Н. Марченко в учебной и научной литературе указывает, что нередко «государственный механизм рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти, а государственный аппарат ограничивается лишь системой государственных органов»[5]. Так, в частности, С. А. Комаров и М. И. Абдулаев, учёные-юристы, отмечают, что механизм государства включает в себя государственный аппарат, государственные учреждения и государственные предприятия.[6] Он представляет собой систему государственных организаций, посредством которых реализуется государственная власть. В отличие от сторонников утверждения о механизме государства В. И. Ленина, русские правоведы В. В. Лазарев и В. С. Афанасьев признают, что государственный механизм – это законодательные, исполнительные, судебные и иные органы, а также силовые структуры, которые способны осуществлять меры принуждения в случае необходимости (армия, внутренние войска, пенитенциарные учреждения и др.). Так как в Российской Федерации правоохранительные органы и вооружённые силы принадлежат к органам исполнительной власти, то по большему количеству мнений, они входят в структуру механизма Российского государства, но являются лишь отдельной его частью. В демократическом правовом государстве, в отличие от государства с тоталитарным и авторитарным политическим режимом, роль правоохранительных органов и вооружённых сил в государственном механизме должна подчиняться тенденции по реализации прав и свобод, охране и защите личности, обеспечению ее безопасности.
В правовой и научной литературе, в последние годы, обращают на себя внимание идеи, критикующие «узкую» и «широкую» концепцию государственного механизма. В основе этих определений лежит некая цель рассматривать механизм государства в развитии, анализировать во взаимоотношении между его составными частями. Впервые, данную позицию выражал доктор юридических наук Г. А. Мурашин, который в 1972 году утверждал: «Механизм государства употребляется наряду с термином «государственный аппарат», однако, лучше определяется суть этого явления «...» не в статике, а в движении»[7]. Данную позицию наиболее последовательно смог аргументировать профессор Э. П. Григонис, который обращался к лексическому значению слова «аппарат», как совокупность учреждений, которые обслуживают какую-либо отрасль управления, и слова «механизм», как системы, где движение одного вызывает движение другого. Эугениус Пранович пришел к следующему выводу: понятия «государственный аппарат» и «государственный механизм» лежат в разных плоскостях и соотносятся между собой как вещь, находящаяся в покое, статике (государственный аппарат), и та же вещь, находящаяся в движении, в динамике (механизм государства). Само понятие «механизм государства» профессор определяет как «функционирование, действие органов государства», что как раз и выражается в определённых способах и принципах функционирования системы государственных органов[8].
ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ КАК ЭЛЕМЕНТ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВА: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ВИДЫ.
Государственный орган – это составная часть, относительно самостоятельный элемент государственного аппарата, который участвует в реализации функций государства и наделён для этого конкретными властными полномочиями.
Признаки:
1)Государственный орган, как было указано выше, – относительно самостоятельный элемент государственного аппарата, поэтому он занимает в государственном аппарате своё определённое место и прочно связан отношениями подчинения и взаимосвязи с другими государственными органами;
2)Государственный орган имеет внутреннюю структуру (строение). Он состоит из частей, которые наделены полномочиями для реализации конкретных целей и задач;
3)Государственный орган состоит из государственных служащих, чья деятельность регулируется Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
4)Государственный орган имеет определённую юриспруденцию, т.е. совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа, которые и определяют его место в этой системе;
5) Государственные органы участвуют в тесных взаимоотношениях между собой, они и составляют государственный аппарат, основной задачей которого является обеспечение нормального функционирования жизнедеятельности общества, защита прав и свобод человека и гражданина, охрана внешней безопасности и сохранение территориальной целостности государства.
6)Государственный орган обладает властными полномочиями, которые выражаются в возможности издавать обязательные для исполнения нормативно-правовые акты, которые выражаются в обеспечении выполнения этих актов путем применения различных методов принуждения.
7)Для осуществления своей компетенции, своих властных полномочий государственный орган наделяется материальной базой, имеет источник финансирования из государственного бюджета и финансовые средства.
8)Государственный орган функционирует на основе нормативно-правовых актов (Конституции РФ и законов).
Виды государственных органов подразделяются по следующим классификациям:
I. По способу возникновения:
1) Первичные (выборные) государственные органы или возникают в порядке наследования (наследственная монархия), или избираются по установленной процедуре и получают властные полномочия конкретно от избирателей. Никакими другими государственными органами они не создаются;
2)Производные (назначаемые) государственные органы создаются первичными государственными органами, которые как раз и наделяют их властными полномочиями (генеральный прокурор);
II. По объему властных полномочий или по предмету ведения :
1) Федеральные органы, распространяющие свою власть на всю территорию государства (например Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Конституционный Суд РФ, Прокуратура РФ);
2) Органы субъектов федерации, функционируют в округах, областях. А их властные полномочия распространяются только на эти регионы. Например: Законодательное Собрание Вологодской области.
III. По широте компетенции:
1) Государственные органы общей компетенции, например Президент РФ, Правительство РФ, которые решают широкий круг вопросов
2)Государственные органы специальной компетенции, например министерство финансов и министерство юстиции, которые специализируются на выполнении какой-то определённой функции
IV. По способу принятия решений или осуществления компетенции:
1)Коллегиальные государственные органы, например Федеральное Собрание РФ, которые принимают решения большинством голосов;
2)Единоначальные государственные органы, например глава государства, Уполномоченный по правам человека, которые принимают решения единолично;
V. По правовым формам деятельности:
1) Правотворческие (Например: парламент);
2) Правоприменительные (Например: суд);
3) Правоохранительные (Например: прокуратура);
VI. По принципу разделения властей:
1) Законодательные (Например: Федеральное Собрание РФ);
2) Исполнительные (Например: Правительство РФ);
3) Судебные (Например: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ);[9]
А теперь рассмотрим основные принципы организации и деятельности современного государственного аппарата.
Принципы организации государственного аппарата – это те основополагающие начала, идеи, на основе которых функционирует государственный аппарат.
1.Принцип демократизма (народовластия) – это принцип, в соответствии с которым именно граждане государства принимают участие в деятельности и организации государственного аппарата и единственным источником власти в стране признаётся народ.
Народовластие – принцип организации и деятельности современного государства, в соответствии с которым народ признаётся носителем суверенитета и единственным источником власти в стране.
В соответствии с данным принципом единственным источником власти в стране признается её народ. Ему принадлежит верховная власть, вся полнота суверенитета, волеизъявление народа признаётся решающим по всем государственным делам. Государственная власть рассматривается как второстепенная от власти народа, а государственные органы, учреждения и отдельные их представители действуют по поручению самого народа.
С точки зрения этого принципа, государственная власть является законной (легитимной) только тогда, когда она сформирована по волеизъявлению народа и отражает его интересы. Данный принцип направлен на максимально полное участие всех членов общества в жизнедеятельности государства. Именно поэтому любые действия, направленные против точно выраженного государственного волеизъявления народа, расцениваются как завоевание или присвоение власти и преследуются по закону. Формулировка этого принципа в правовой форме утверждается ст. 3 Конституции РФ:
«1) Носителем суверенитета и единственным источником власти в российской федерации является ее многонациональный народ; 2) народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; 3) высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы»[10].
По формам применения власти демократия делится на прямую, или как её ещё называют непосредственную, и представительную.
Прямая (непосредственная) демократия подразумевает под собой прямое осуществление власти народом, а также находит своё выражение в выборах избирателями главы государства, парламента, и в принятии законов путем проведения референдума. При прямой демократии, граждане, имеющие избирательное право, незамедлительно принимают основные решения по вопросам государственной и общественной жизни. Эти решения не требуют одобрения со стороны каких-либо государственных органов власти либо государственных учреждений. В рамках этой формы народ страны либо население региона, города, района, посёлка, села самостоятельно выступает в качестве источника суверенной власти, принимает на себя всю тяжесть и важность решения государственных дел. Вопросы, разрешённые через непосредственные формы демократии, не нуждаются в подтверждении или одобрении их государственными органами или органами местного самоуправления.
Путём выборов население страны вручает власть соответствующим государственным органам, тем самым подтверждая её производность от решения народа и, следовательно, её легитимность (законность).
Представительная демократия же подразумевает под собой государственный политический режим, при котором хоть и признаётся народ основным источником власти в стране, но управлением государства всё же руководят представительные органы (законодательные учреждения, местные органы власти и самоуправления). Но формируются они всё же путём избрания населением страны.
2.Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина (принцип гуманизма) означает, что признание, соблюдение прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства и его органов (ст. 2 Конституции РФ). Степень обеспечения прав и свобод человека и гражданина государством, его органами является основным критерием оценки их деятельности[11].
3. Принцип разделения властей
Л. В. Плевако в своей научной работе «Принцип разделения властей: история и современность» замечает, что в современном государстве происходят кардинальные перемены в российском механизме государства. В связи с чем понимание значения данного принципа в механизме государственной власти, несомненно, является актуальным[12]. Что же собой представляет принцип разделения властей?
Принцип разделения властей – это принцип деятельности и организации государственного аппарата, в соответствии с которым государственная власть подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную.
Статья 10 Конституции РФ гласит: «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Каждая ветвь власти регулируется отдельной группой государственных органов. Каждая группа этих государственных органов самостоятельна и независима от других, что обеспечивается появлением своего предмета ведения. Любая ветвь власти не имеет никакого главенства ни фактического, ни формального. Разделение властей предполагает создание в государственном аппарате системы сдержек и противовесов, т.е. все три ветви власти в одно и то же время и зависят друг от друга, и контролируют деятельность друг друга. Каждая из ветвей власти, осуществляющая собственные полномочия, имеет право контролировать и ограничивать действия органов других ветвей, в случае их выхода за рамки предоставленных полномочий. Например, это осуществляется путем закрепления права за парламентом требовать отставки правительства, права главы государства распустить парламент, права судебных органов объявить недействительными акты, которые противоречат Конституции РФ или иным нормативно-правовым актам другими способами.
Миронов А. Л. в своей статье «Соотношение единства и разделения государственного управления» отмечает, что именно точное, равнозначное распределение полномочий по управлению государством способствует созданию той необходимой толерантности в системе государственного управления[13]. Не могу не согласиться мнением автора. Ведь действительно, несмотря на то, что в современном государстве проявляются сложности в осуществлении конкретных полномочий определённой ветви власти, реализация функций управления имеет достаточно чёткую правовую организацию. Так что же включает себя принцип разделения властей?
В современном понимании принцип разделения властей включает в себя:
В первую очередь, разделение государственных органов на группы по принадлежности к трём основным ветвям власти: законодательной, исполнительной и судебной;
Во-вторых, независимость их друг от друга с формальной точки зрения как по источнику формирования (назначению или избранию), так и по предметам ведения; каждый государственный орган реализует свои полномочия в рамках предоставленных задач соответствующей ветви власти, не вмешиваясь в полномочия других ветвей власти;
В-третьих, возможность государственных органов каждой из ветвей власти контролировать и ограничивать действия органов других ветвей, в случае их выхода за рамки предоставленных полномочий (система сдержек и противовесов).
Система сдержек и противовесов вступает в реализацию путём закрепления за главой государства, который возглавляет исполнительную власть, возможности распускать в определённых случаях парламент и налагать «вето» на его законы; закрепления за парламентом права на выражение недоверия правительству и требование его отставки, а также права путём «импичмента» (процедуры судебного обвинения, в том числе и уголовного, с возможным последующим отстранением от должности) добиться отстранения от должности главы государства; закрепления за судебной властью права объявлять недействительным любой акт законодательной или исполнительной ветвей власти, если он противоречит Конституции страны или другим актам более высокой юридической силы.
На мой взгляд, система сдержек и противовесов признаётся неотъемлемой частью демократического политического режима и, несмотря на её недостатки и пробелы, для современного демократического государства лучше системы нет.
4.Принцип верховенства права означает, что организация и деятельность государственного аппарата основывается на соблюдении и исполнении права. Закон – это нормативно-правовой акт, обладающий высшей юридической силой, принимаемый высшим представительным органом государства – парламентом. Наиболее важные общественные отношения регулируются законами. Подзаконные нормативно-правовые акты должны приниматься на основе соблюдения законов и не противоречить им.
Кроме того, данный принцип содержит в себе требование о том, чтобы законодательство не просто соблюдалось, но и само отвечало правовым принципам равенства и справедливости, т.е. соответствовало потребностям и интересам общества.
5.Принцип гласности предполагает, что общество должно быть обеспечено информативностью о деятельности государственных органов.
6.Принцип федерализма выражается, с одной стороны, в наличии единой системы государственных органов, а с другой – в наличии собственной компетенции и у органов власти субъектов федерации.
7.Принцип профессионализма предполагает, что в деятельности государственных органов необходимо использовать наиболее образованных, квалифицированных, подготовленных для соответствующей деятельности кадров. Данный принцип обеспечивается с помощью ответственной кадровой деятельности, наличия необходимой системы профессионального образования и переподготовки кадров.
8.Принцип иерархичности заключается в том, что одни государственные органы подчинены другим, они занимают в государственном аппарате разные уровни.
9.Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности заключается в обеспечении оптимального соотношения соответствующих происхождений в процессе деятельности и формирования государственных органов.
10.Принцип выборности и назначаемости.
В Российской Федерации органы государственной власти могут являться, как выборными (избираться путём голосования), так и назначаемыми (назначаться вышестоящими органами и должностями). К примеру, согласно Конституции РФ, принятой на всенародном голосовании в 1993 году, Президент РФ избирается всеобщим голосованием. Затем, он сам назначает федеральных министров, а также формирует ряд органов государственной власти.