Глава 7: Социальная политика Российской Федерации в условиях формирования социального государства
7.1. Модернизация социальной защиты и системы социальных услуг
Система социальной защиты Российской Федерации требует существенной адаптации к рынку и значительной модернизации. Современная история предлагает нам в качестве наиболее эффективного пути социально-ориентированную рыночную экономику, на основе которой только и может быть построено развитое социальное государство. Требуется ускоренная модернизация механизмов реализации государственных социальных функций в соответствии с новыми реалиями и при ориентации на сохранение ранее достигнутых стандартов и их развитие.
Таким образом, перед социальной политикой стоят задачи приостановки социальной деградации, сохранения эффективных механизмов и социальных стандартов прошлого и модернизация механизмов реализации социальных функций, адаптация социальной сферы к рынку.
В настоящее время социальная политика должна основываться на правильно выстроенной системе приоритетов, поэтапном решении социальных проблем, эффективном использовании имеющихся ресурсов, согласовании обязательств государства и реальных возможностей экономики. Последнее не означает, что для улучшения нынешней ситуации нужно идти только по пути наращивания социальных расходов. В условиях кризиса важнейшей задачей становится повышение эффективности использования ресурсов, направленных на социальные нужды. Социальная сфера представляет собой не только сферу конечного потребления. На опыте развитых стран видно, что эффективная социальная политика является важным условием повышения производительности труда и эффективности использования трудовых ресурсов, обеспечения стабильного роста экономики в целом.
Сохранение эффективных социальных механизмов предполагает адаптацию существующих систем социальной защиты к рыночным отношениям и их развитие в новых условиях, что предполагает потребность в значительной модернизации системы социальной защиты и социальных услуг. Основными направлениями модернизации, исходя из опыта других стран и теоретических представлений о сущности социального государства, должны стать широкое использование принципов солидарного и индивидуального страхования; обеспечение адресной социальной помощи, требующее создания нормативной базы и технического обеспечения в виде системы индивидуального учета социально неблагополучных домохозяйств с помощью введения единого номера социального страхования; принятие и обеспечение реализации закона о минимальных социальных стандартах; сокращение категорий получателей социальной поддержки не по принципу нуждаемости и, самое главное, создание условий и мотивации для собственной активности нуждающихся по своему обеспечению. Важным элементом последнего становятся развитие системы социальных услуг, предоставляемых государством, по созданию социальной среды для инвалидов; профессиональному обучению и переобучению; занятости и организации соответствующей инфраструктуры (общественные работы, бизнес-инкубаторы, обеспечение самозанятости и пр.).
Модернизация социальных механизмов не может проходить без учета сложившейся социальной структуры. Так. например, существующая сегодня система социальной защиты, созданная в 1991-98 гг., не только включает неэффективные, нерыночные механизмы, но и несет груз популистских решений этих лет. Кроме того, эта система была прочно привязана к условиям высокой инфляции, что было совершенно оправданно в тот период времени. В частности это проявляется и сегодня в жесткой привязке социальных выплат к минимальной заработной плате, а не к прожиточному минимуму. Система привязки выплат к минимальному размеру оплаты труда (МРОТ) создавалась, когда для индексации всех социальных выплат достаточно было законодательно установить новый МРОТ. Однако в условиях относительно низкой инфляции данная система просто неработоспособна и является достаточно расточительной. Многие социальные выплаты имеют сплошной характер и не связаны с оценкой реальной нуждаемости. В период высокой инфляции и невозможности проведения денежных компенсаций возникло вслед за ростом цен на многие виды услуг значительное количество льгот для большинства населения, которые в настоящее время не играют никакой социально-защитной функции, но создают значительную нагрузку на бюджеты всех уровней.
Другой пример, как показала практика введения Федерального закона № 122-ФЗ упорядочить все льготы политически трудно, но объективно совершенно необходимо. Без замены существующей системы социальных пособий и льгот на четко разделенные три категории:
· для объективно нуждающихся;
· по профессиональному признаку;
· льготы за особые заслуги;
с жестким разграничением источников их финансирования включая муниципальный уровень дальнейшая модернизация социальной защиты невозможна.
Широкое применение в современной России механизма социальных льгот (в натуральной форме в виде «соцпакета» или через ежемесячные денежные выплаты) требует четких теоретических представлений об их природе. Так, считается, что социальные льготы представляют «собой социальные гарантии отдельным категориям населения. Это утверждение делается на основании того, что социальные льготы как и социальные гарантии предоставляются без учета индивидуальной нуждаемости и обеспечиваются за счет бюджета. Однако, совпадение этих формальных признаков социальных льгот и социальных гарантий не может служить основанием их отождествления, поскольку эти механизмы обеспечивают решение разных задач. Если социальные гарантии являются формой социальной защиты граждан, препятствуют снижению определенных социальных показателей и при этом обладают гибкостью, зависят от финансовых возможностей бюджета, а также имеют тенденцию к увеличению своих значений, то социальные льготы могут рассматриваться как механизмы социальной защиты весьма условно, только для отдельных социально-демографических групп, без связи с реальной нуждаемостью и как временная мера. По сути - это форма безадресного предоставления социальных благ и услуг по политическим (популистским) мотивам. В любом случае социальные льготы могут рассматриваться как суррогатный механизм социальной защиты.
Тот факт, что российская система социальной помощи изначально не была нацелена на смягчение бедности, а предназначалась для предоставления льгот и пособий за определенные заслуги нескольким немногочисленным категориям населения и продолжающееся воспроизводство этого принципа, является не просто продолжением социальной идеологии большевиков, но и существенным препятствием строительства социального государства.
Другими существенными особенностями российской системы социальной защиты, требующими коррекции, являются «плоское» распределение социальной помощи – без различий между бедными и теми, кого нельзя отнести к этой категории; незначительный размер социальных пособий (в 1997 г. вся система социальной поддержки покрывала около 4% средств, недостающих для преодоления бедности) и ограниченность предоставляемой помощи (в том же 1997 г. 87% малоимущих не получали никакой социальной поддержки).
Одним из принципиальных положений модернизированной социальной политики должен стать заявительный механизм оказания социальной помощи. Пример – автоматической выплаты пособия на ребенка независимо от уровня дохода родителей, который в свое время был переведен на заявительный принцип, что позволило значительно сократить расходы на эти цели, повысить уровень пособий и обеспечить своевременность их выплат, достаточно показателен. Смысл заявительного механизма в том, что социальные выплаты не навязываются, а предоставляются только тем, кто их просит и в них нуждается.
В этой связи особенно показательна ситуация с выплатой пособий по безработице. Организация общественных работ практически везде наталкивается на устойчивое нежелание безработных заниматься этим даже за дополнительную плату. Мало того, отдельные регионы одновременно просят об увеличении фонда занятости и разрешение на дополнительное привлечение иностранной рабочей силы. Поощрение иждивенческих настроений современной системой социальной защиты - главный ее недостаток, тормоз модернизации.
Вся система социальной защиты, будь то социальные пособия, социальная помощь, социальные выплаты и льготы, носит по сути не страховой характер, поскольку нет связи взносов и выплат, дифференцированных по суммам и периодам накопления, уровня риска, и нарушена солидарность между плательщиками и получателями.
В результате исчезает ответственность субъектов социальной защиты за минимизацию социальных рисков, перестает действовать механизм саморегуляции социальной системы, происходят вынужденная централизация и огосударствление социальной защиты. Государство, уклоняясь от создания действительного социального страхования, вынуждено брать на себя дополнительные функции и увеличивать нагрузку на бюджет.
Есть три возможности дальнейшей модернизации социальной политики в области социальной защиты и социальных услуг:
· продолжать развивать существующую систему, устраняя ее несуразности и плодя новые, совершенствуя межбюджетные отношения и социальные трансферты на основе минимальных социальных стандартов, вводя частичную адресность, упорядочивая льготы и прочее, и прочее;
· начать создавать систему социальной защиты в новых рыночных условиях. Для этого обратиться к мировой практике, взять на вооружение рекомендацию МОТ № 67 от 1944 г., определившую тенденцию к созданию единой системы социальной защиты на основе социальной помощи и социального страхования и обозначившую необходимость предоставления социальных гарантий отдельным группам. Создать условия для действительного исполнения ратифицированных нами 102 Конвенции МОТ (1952г.) «О минимальных нормах социального обеспечения», 118 Конвенции (1962г.) «О равноправии в области социального обеспечения», 128 (1967г.) «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца», 167 (1983г.) «О сохранении прав в области социального обеспечения» и рекомендаций Всемирного Банка по программам СПАЛ и СПИЛ, использовать опыт модернизации европейских стран после Второй мировой войны и некоторых стран Восточной Европы после развала соцлагеря;
· не начинать модернизацию с позиций пятидесятилетней для остальных стран давности. На полувековом пути строительства социального государства наряду с успехами во всех странах было и много ошибок, анализ которых давно сделан. Путь, который проделали большинство стран Европы от послевоенной разрухи к государству всеобщего благоденствия и от него к либеральному социальному государству с социально-ориентированной рыночной экономикой, был весьма сложен и полон ошибок. Главный вывод этого опыта, что в конечном счете каждая страна в настоящее время имеет свою национальную модель социального государства. При наличии общих свойств и набора социальных функций каждая страна использует свои механизмы достижения социальных целей, связанные с социо-культурной, экономической и политической спецификой каждого государства. Многие механизмы одинаковы, очень близки, хотя, как правило, и имеют различия, как имеют различия формы солидарности и справедливости, но при всем единстве целей социальных государств у каждого из них свой путь к ним.
Выбор из этих трех возможностей во многом предопределит путь для будущего развития экономики Россия. Однако, к социальному государству Россию может привести только третий путь, учитывающий собственную, исторически сложившуюся социальную практику, предполагающий адаптацию сложившихся механизмов к рынку и запуск новых собственно рыночных механизмов, использующий накопленный опыт других стран.
7.2. Социальные стандарты как основа социальной политики
Наряду с качественными характеристиками социального государства существуют и количественные индикаторы выраженности его свойств. К ним относятся различного рода индексы и стандарты. Количественные социальные показатели имеют не только сравнительное значение и несут функцию нормативов социальной политики, но и являются ориентирами качественного развития и задающими уровни структуры факторами.
Одним из наиболее используемых интегральных количественных показателей является принятый в системе ООН индекс развития человеческого потенциала. Он суммарно оценивает уровень здоровья и продолжительности жизни, уровень грамотности взрослого населения и охват населения учебными заведениями, ВВП на душу населения. Индекс развития человеческого потенциала служит показателем для международного сопоставления уровня и качества жизни населения. В России он иногда применяется для межрегиональных сопоставлений. В настоящее время по данному индексу возможно сравнение большинства стран мира В течение последних лет среди 174 стран мира Россия занимает устойчивое 67–71-е место.
Помимо интегральных показателей качества жизни, в практике социального управления так же важное значение, имеют конкретные индикаторы развития отдельных составляющих социальной сферы. К таким индикаторам, прежде всего, следует отнести:
· прожиточный минимум;
· среднедушевой доход;
· размеры социальных выплат, пенсий, стипендий, заработной платы;
· индекс потребительских цен;
· дефлятор;
· уровень безработицы;
· коэффициент Джини (соотношение децилей наиболее и наименее обеспеченного населения);
· минимальная заработная плата;
· первый разряд единой тарифной сетки (ЕТС);
· пенсионный возраст;
· ставка единого социального налога или суммарные платежи в государственные социальные фонды;
· доля коммунальных платежей по отношению к суммарным доходам.
Этот перечень можно было бы существенно расширить, поскольку, с одной стороны, каждое направление социальной политики может быть конкретизировано более частными нормативами, а с другой, существует тенденция, еще со времен СССР, подменять принципиальные, характеризующие реальную социальную политику, определяющие и позволяющие контролировать ответственность государства показатели на технические индикаторы.
С позиции государства существует принципиальная разница, используются ли в качестве стандартов технические характеристики или сущностные социальные показатели.
В первом случае отсутствуют реальные критерии успешности социальной политики и исчезают ориентиры социальной деятельности государства. Во втором случае социальная деятельность государства приобретает конкретную направленность и становится доступной для контроля со стороны общества.
Примером технических социальных стандартов, принятых еще Постановлением Госплана СССР 1988 г. «О разработке социальных норм и нормативов», могут быть:
· количество коек в больничных учреждениях на 10 тыс. жителей;
· число жителей на одну аптеку;
· число дошкольных учреждений на 1000 детей дошкольного возраста;
· наполняемость классов в общеобразовательной школе;
· число мест в клубных учреждениях на 1000 жителей;
· число экземпляров книг, газет, журналов на одну семью;
· обеспеченность населения квартирами;
· потребление населением основных групп пищевых продуктов.
Реальный перечень технических социальных стандартов был огромен, поскольку каждая категория может быть детализировализирована по позициям до отдельного предмета. Например, сколько должно приходиться на семью или человека сахара, картофеля, арбузов, носков, утюгов, телевизоров и т.д. по всем категориям товаров и услуг.
Нетрудно заметить, что при всей важности технические социальные стандарты они ни в коей мере не определяют содержание социальной политики. Можно и нужно бороться за количество коек в больнице, обеспеченность семей жильем и количеством библиотек на 10 тыс. населения, но сами эти показатели ничего не говорят о качестве медицинского обслуживания, реальной возможности получить жилье и реальной потребности людей к посещению библиотек.
По сути технические социальные показатели имеют только ограниченные задачи учета. Попытка считать их целями социальной политики является экономическим редукционизмом представлений о социальном или желанием уйти от решения реальных социальных проблем.
Реализация государством своих функций может осуществляться только с использованием показателей, отражающих собственно социальный эффект конкретной деятельности. В этой связи можно привести определение «социального норматива», который представляет собой научно обоснованную количественную и качественную характеристику оптимального состояния социального процесса (или одной из его сторон). Данная характеристика может быть получена на основе учета объективных закономерностей общественного развития и возможностей государства. И она должна быть направленная на максимальное удовлетворение материальных и духовных потребностей, всестороннее развитие личности. В этом случае социальный норматив становится эталоном оценки эффективности реализации социальных функций и целью социальной политики, необходимым элементом управления социальной сферой.
Социальные стандарты являются ориентирами при выработке социально-экономической политики, основой распределения ресурсов, формой социальных гарантий и обязательствами государства перед народом. Например, принятое в 1997 г. Постановление Правительства Российской Федерации «О государственных минимальных социальных стандартах» определяло, что социальная стандартизация является сферой регламентации важнейших параметров социального развития со стороны органов государственной власти.
Необходимо отметить, что существуют разные виды социальных стандартов. Они могут иметь вид сложившихся представлений о приемлемом или желательном уровне и качестве жизни или законодательно установленных нормативов. Они могут иметь обязательный или рекомендательный характер.
При классификации социальных стандартов дается их разделяют на три группы. К первой группе относятся нормы, связанные с обеспеченностью населения услугами социальной инфраструктуры, их цель поддерживать приемлемый уровень потребления. Вторая группа содержит нормы обеспеченности бюджетных учреждений ресурсами. Третья группа включает социальные нормативы обеспеченности населения различными учреждениями социальной инфраструктуры. В каждой из групп выделяется три значения, соответствующие разным уровням обеспеченности – минимальному, среднему и рациональному. Социальные нормы могут иметь денежное и натуральное выражение.
Большинство социальных стандартов являются обязательствами государства перед различными группами населения и обеспечиваются за счет бюджета. Государственные социальные стандарты устанавливаются через официальные нормативно-правовые акты, после чего становятся обязательными для применения на всей территории страны. Размеры установленных государством нормативов должны пересматриваться в зависимости от финансовых возможностей государства и темпов инфляции.
В установлении государственных социальных стандартов существует два подхода, в соответствии с которыми государственные социальные нормативы разделяются на две группы. Первая - это стандарты, ориентированные на обеспечение минимальных социальных гарантий. К ним относятся:
· прожиточный минимум различных категорий населения;
· минимальный размер оплаты труда;
· ставка первого разряда единой тарифной сетки;
· минимальный размер пенсий;
· минимальные значения ряда социальных пособий;
· нормы обеспечения бесплатными образовательными и медицинскими услугами;
· нормативы социального обслуживания инвалидов, престарелых, детей, оставшихся без попечения родителей, и другие категории населения.
Ко второй группе относятся «рациональные» или средние стандарты, являющиеся индикаторами реально сложившейся социальной ситуации и нормами социального благополучия. К этой группе стандартов относятся, например:
· средняя заработная плата;
· средний размер пенсий;
· средняя обеспеченность жильем;
· среднедушевой доход;
· средние значения показателей качества жизни.
В отличие от нормативов первой группы стандарты второй группы, как правило, не являются нормами, а выступают именно как индикаторы уровня удовлетворения социальных потребностей.
Различия между стандартами первой и второй групп заключаются в их разном предназначении. Так, например, при исследовании уровня жизни, можно выделить три основных типа потребительских бюджетов: бюджет прожиточного минимума (ПМ), минимальный потребительский бюджет (МПБ), а также бюджет высокого достатка (БВД).
Размер бюджета прожиточного минимума (ПМ) составляет величину рассмотренного нами ранее прожиточного минимума. Это – стоимостная оценка минимального набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, сводящаяся в итоге к физиологическому минимуму.
Размер минимального потребительского бюджета (МПБ) позволяет на минимально необходимом уровне удовлетворить потребности человека в питании и приобретении более широкого набора (и с более приемлемыми сроками службы) непродовольственных товаров и платных услуг, чем в составе ПМ, и обеспечивает восстановительный уровень потребления.
Бюджет высокого достатка (БВД) позволяет удовлетворять в основном рациональные физические и духовные потребности населения и обеспечивать развивающий характер потребления.
В соответствии с представленной классификацией потребительских бюджетов рассматриваются четыре группы населения. К первой группе относятся граждане, чей доход составляет величину ниже ПМ, то есть бедные. Ко второй – низкообеспеченные, с денежными доходами от ПМ до МПБ. К третьей – относительно обеспеченные (средние), с денежными доходами от МПБ до БВД. И, наконец, к четвертой группе относятся состоятельные и богатые граждане, денежные доходы которых выше БВД.
Как уже отмечалось, минимальные социальные стандарты являются государственными гарантиями выживания людей. Например, Закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», принятый в 1997 г., определяет, что прожиточный минимум включает минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнеспособности. Другими словами, потребительская корзина, лежащая в основе прожиточного минимума (закон «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» принят в 1999 г.) является минимальной критической нормой жизнеобеспечения человека, она обеспечивает не достойную жизнь, а физическое выживание. Очевидно, что минимальный размер оплаты труда, минимальный размер пенсий, минимальный среднедушевой доход, минимальная стипендия не могут быть ниже прожиточного минимума, поскольку если этот уровень обеспечения не достигнут физическое существование невозможно. В этой связи, что поскольку прожиточный минимум не может обеспечить воспроизводство рабочей силы т.к. то политика в области оплаты труда, должна стремится к приведению минимальной оплаты труда, минимальных пенсий и минимальных пособий к получению дохода выше показателя величины прожиточного минимума для соответствующих категорий граждан (работающие, пенсионеры, дети).
Политика прожиточного минимума свойственна и развитым странам – минимальный гарантированный доход (МГД) во Франции и вэлфэр (государственное пособие, обеспечивающее минимальный прожиточный уровень) в США. МГД является правом, поскольку его можно интерпретировать как институализацию особого рода социального долга. Общество не может допустить смерть инвалида из-за того, что он не имеет средств к существованию. Во Франции система минимального гарантированного дохода существует с 1988 г. В США вэлфэр до сих пор является универсальной формой социального вспомоществования.
Минимальные социальные стандарты по содержанию являются исходной точкой для социальной политики. Их экономическое государственное обеспечение не подвергается сомнению, а роль социального государства сводится к сокращению количества людей, имеющих доход ниже прожиточного минимума.
В то же время собственно социальными стандартами социального государства могут быть только рациональные, средние стандарты. Они являются показателями уровня развития социальных функций и служат гарантиями достойного (приемлемого для человека в конкретной социокультурной среде) качества жизни. Деятельность социального государства направлена на обеспечение и развитие именно средних показателей, характеризующих жизнь абсолютного большинства населения, именно эти граждане являются целью его социальной политики.
О том, что средние стандарты жизни и прежде всего среднедушевой доход являются основой политики социального государства, свидетельствует опыт последнего десятилетия большинства развитых стран, которые после отказа от модели общества всеобщего благоденствия повсеместно предприняли попытку переориентации социальной политики от минимальных социальных стандартов к стандартам приемлемого уровня жизни.
Государство всеобщего благоденствия исходило из тезиса, что «общество достаточно богато, чтобы позаботиться об отверженных», и взятой на себя ответственности за тех, кто в силу физической или умственной неполноценности или же в результате несчастного случая не имеет доступа к рынку труда. Однако система социального обеспечения, ориентированная на конъюнктурные риски, не способна брать на себя длительные обязательства. Тем более, если речь идет о значительной части общества и «бедном» государстве.
«Благополучные» государства будучи неспособны обеспечить всеобщее благоденствие за счет государственной благотворительности изменили их социальную политику в сторону отказа от минимальных социальных стандартов и замены их нормами, стимулирующими индивидуальную активность и ответственность, исключения иждивенчества. Поэтому начиная с 80-х годов ХХ в. происходит интенсивная замена принципа распределительной справедливости принципами коммутативной справедливости.
Наиболее наглядно эта тенденция проявилась в США в стремлении заменить вэлфэр на workfare (вспомоществование через представление работы).
Переход к workfare, был предложен консерватором Р. Рейганом в 80-х годах. В основе идеи workfare лежит принцип: те, кто получает социальное обеспечение, принимает на себя встречное обязательство работать.
В этой связи и МГД во Франции не вполне соответствует прожиточному минимуму в нашем понимании. МГД опирается на принципы взаимных обязательств индивида и общества и учитывает потребности, стремления и возможности его получателей. МГД является правом, поскольку его получение доступно всем и в то же время, возможность его предоставление увязывается с обязательствами получателя, так речь идет о персональном обязательстве получателя пособия предпринимать реальные усилия для возвращения на рынок труда.
С учетом отмеченных выше тенденции, следует особо подчеркнуть, что социальные стандарты, (к числу которых относятся стандарты социального прожиточного минимума, минимальные социальные стандарты, а также стандарты рационального обеспечения или роста потребления), должны составлять нормативную базу при распределении экономических ресурсов между отраслями социальной сферы. Социальные стандарты должны являться бюджетными социальными гарантиями населению, которые будут приняты на себя федеральным государством в вопросах образования, медицинского обслуживания, содержания учреждений культуры, социальной помощи инвалидам, малоимущим и нетрудоспособным гражданам, а также определенным категориям граждан в области жилищно-коммунального хозяйства.
Данные стандарты должны представлять собой установленный законодательством РФ определенный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающей удовлетворение важнейших потребностей человека. Государственные минимальные стандарты (ГМСС) в отношении прожиточного минимума для различных поло-возрастных категорий граждан РФ должны быть законодательно разработаны и приняты на федеральном уровне. На федеральном уровне также должен быть определен содержательный смысл данных стандартов, что это - норма выживания или развития человека?
Социальные нормативы и нормы, регламентируемые в качестве государственных минимальных социальных стандартов, должны являться основой для расчета минимально необходимого размера расходов при формировании федерального бюджета, бюджетов субъектов и местных бюджетов. Нормативное обеспечение государственных социальных стандартов в свою очередь составляет отраслевые системы нормативов и норм, формируемые соответствующими федеральными либо региональными органами исполнительной власти и утверждаемые в установленном порядке.
Рассмотрим более детально данное положение на примере финансирования системы образования в РФ.
Государственные нормативы (стандарты), определяющие гарантированный минимум затрат на образование могут определяться по двум основаниям:
- как расходы на содержание существующей сети образовательных учреждений; при этом должны нормироваться затраты по отдельным статьям их расходов (расходы на заработную плату, на приобретение материалов, оборудования, оплату коммунальных услуг и т.д.);
- как затраты государства на предоставление определенного набора образовательных услуг в расчете на душу населения; при этом должен определяться перечень, количественные и качественные характеристики услуг; иными словами, должен устанавливаться минимальный социальный стандарт потребления этих услуг.
Эти два подхода не альтернативны, а взаимосвязаны, так как первый подход представляет собой первую итерацию расчета норматива и должен быть исходной базой для следующей итерацией расчета нормативов – затрат государства на выполнение обязательств по финансированию образования.
Так, в соответствии со ст. 41 Закона РФ «Об образовании» «финансирование образовательных учреждений должно осуществляться на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения. Федеральные нормативы финансирования образовательных учреждений ежегодно устанавливаются федеральным законом и принимаются одновременно с законом о федеральном бюджете и являются минимально допустимыми. Региональные и местные нормативы финансирования должны учитывать специфику образовательного учреждения и быть достаточными для покрытия средних по данной территории текущих расходов».
Далее нормативы финансовых затрат, должны обеспечивать расходы соответствующих уровней бюджетов, которые должны представлять собой государственные услуги, выполнение которых гарантируется государством за счет бюджетов всех уровней на всей территории страны на минимально допустимом уровне. К государственным минимальным стандартам в области образования должны, относиться:
- бесплатные образовательные услуги, включая дошкольное, начальное, профессиональное образование, а также на конкурсной основе среднее профессиональное, высшее профессиональное и послевузовское профессиональное образование;
- нормы обеспеченности населения бесплатными образовательными услугами;
- нормы обеспеченности обучающихся собственными и арендованными площадями учебно-лабораторных зданий и общежитий и т.д.
Но для финансового обеспечения представленных государственных минимальных социальных стандартов в социальной сфере необходима разработка соответствующих финансовых нормативов:
- нормативы текущих финансовых затрат на обеспечение различных видов социальных услуг на одного жителя в расчете на год;
- нормативы текущих финансовых затрат на обеспечение функционирования учреждений социальной сферы разных типов и видов в расчете на год;
- нормативы удельных капитальных затрат на строительство учреждений социальной сферы разных типов и видов.
В соответствии с приведенными положениями, при расчете необходимых размеров бюджетных средств на систему образования (по всем уровням бюджетов), должен учитываться определенный набор дифференцированных финансовых нормативов, которые могли бы обеспечивать выполнение гарантированных государством минимальных социальных стандартов в области образования. На их основе должен определяться минимальный объем бюджетных ресурсов, который позволил бы государству выполнить свои обязательства по реализации социального заказа на образование.
Для обеспечения бюджетно-налоговых механизмов, обеспечивающих исполнение государством своих социальных обязательств, необходимо исходить из предпосылки, что и в дальнейшем будет осуществляться обособление уровней бюджетной системы . Это связано с тем, что у каждого социального обязательства государства есть свое правовое пространство, где это обязательство исполняется, что означает разделение единого социального пространства на множество региональных пространств, муниципальных образований, населенных пунктов с различными качественными и количественными параметрами исполнения этих обязательств государства. В этих условиях большое значение имеет решение вопроса о формировании собственной доходной базы региональных и особенно местных бюджетов. К сожалению, например, сегодня в России доходные и расходные полномочия региональных и местных бюджетов не совпадают, что на практике нередко оборачивается дефицитом бюджетов данных уровней и снижением их возможностей при выполнении социальных обязательств.
Обеспечение государственных социальных стандартов будет иметь приоритетное значение при формировании и исполнении бюджетов всех уровней. Их реализация должна гарантироваться государством путем закрепления доходных источников, а также оказания финансовой помощи через механизм трансфертов. Кроме того, необходимо предоставления дотаций, субвенций и средств на возвратной основе согласно федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий год.
Органы государственной власти субъектов Федерации должны разрабатывать и утверждают социальные стандарты субъектов Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления осуществляют формирование и исполнение бюджетов соответствующих уровней (например, на основе минимальных социальных стандартов субъектов Российской Федерации) в пределах имеющихся финансовых ресурсов.
Очень важным аспектом при формировании нормативов социальных стандартов должен стать фактор региональных различий. Воспроизводство жизни и способности людей к активной деятельности (другими словами, способности к воспроизводству трудовых ресурсов) зависит от степени удовлетворения людьми своих потребностей, как по объему, так и по составу. При этом самое значительное влияние на формирование дифференцированных потребностей оказывают естественные природно-климатические условия жизни. В связи с этим повышенная стоимость воспроизводства трудовых ресурсов (как и населения в целом) в регионах с неблагоприятными природно-климатическими условиями может компенсироваться через бюджетную систему распределения ресурсов на социальные расходы. Основной целью данной распределительной политики государства, которая может реализовываться через систему социальных трансфертов станет создание условий жизнедеятельности населения с учетом региональных различий в стоимости жизни. Кроме природно-климатических факторов, определяющих региональные различия в семейном бюджете, необходимо отметить еще и демографические факторы, и соответственно также оказывают существенное влияние на объем и структуру расходов консолидированного бюджета на социальные нужды.
К числу демографических факторов, оказывающих влияние на формирование различий в семейном бюджете, следует отнести:
- состав и размер семьи (потребность в социальных услугах и в предметах общественного пользования);
- половозрастную структуру населения (у различных возрастных групп населения различные потребности);
- систему расселения (жители сел, малых, средних и больших городов имеют различные потребности);
- образовательный и квалификационный уровень населения (различия в материальных и духовных потребностях, так, например, разный уровень образования во многом определяет различия по объему и структуре культурных потребностей населения).
Таким образом, интенсивность и степень воздействия основных вышеотмеченных факторов оказывают влияние на реальные условия потребления населения и соответственно предопределяют необходимый объем и структуру материальных и духовных благ, которые необходимы по различным регионам для обеспечения в них процесса жизнедеятельности. Другими словами, объем и структура семейного бюджета должны иметь региональные различия, а это значит, что фонд потребления в реально стоимостных формах то есть, объем бюджетных ресурсов в регионах с неблагоприятными условиями для жизнедеятельности должен быть выше, чем для регионов со средними и нормальными условиями жизнедеятельности.
Введение дифференцированных нормативов социальных расходов, например, на обеспечение прожиточного минимума должно устанавливаться в централизованном порядке и может определяться на основе соотношения потребительских бюджетов семьи по каждой территории, например, к данному показателю по Центральному экономическому району.
Количество регионов и размеры централизованно устанавливаемых региональных коэффициентов без учета влияния фактора цен должны определяться, во-первых, на основе нормативов потребительских бюджетов по различным половозрастным группам населения и, во-вторых, по ряду территорий, которые следует рассматривать как базовые. Определение коэффициентов регионального влияния фактора цен на уровень социальных расходов (т.е. факторов второго порядка) должно быть объектом управления субъектов Федерации. Размеры региональных различий по уровню социальных расходов на душу населения, по расчетам специалистов ВЦУЖ, будут колебаться в пределах 1,0-1,6 раза, если в качестве базового региона будет принят Центрально-Черноземный район. Эти результаты были получены путем сравнения соотношения стоимости бюджетов прожиточного минимума семьи по регионам Российской Федерации.
Минимальные потребительские бюджеты, которые, как известно, в полтора-два раза выше бюджетов прожиточного минимума, должны составляться нормативным, а не нормативно-статистическим путем и отражать в соответствующих нормативах потребления весь спектр потребностей населения с учетом его половозрастных характеристик и территориальных различий в стоимости жизни. Другими словами, минимальные социальные стандарты должны начать играть роль технических индикаторов, а нормативами «жизни» должны стать социальные стандарты, которые обеспечивают активную жизни деятельностью индивида. Или, по известной аналогии, социальное государство борется не за то, чтобы не было бедных, а за то, чтобы все были богатыми. Борьба же против обнищания значительных масс людей может реализовываться только в виде политической борьбы и макроэкономических преобразований.
7.3 Политика доходов и реформа оплаты труда
Очевидная необходимость повышения уровня и качества жизни становится доминирующим требованием развития Российского государства. Для решения этой задачи необходимо обеспечить практическую реализацию минимальных социальных гарантий; поддержание и подъем уровня жизни; сдерживание инфляции; уменьшение дифференциации доходов населения; стимулирование потребительского рынка «средних слоев» населения; стимулирование развития рынка жилья; поддержку отечественных товаропроизводителей в области потребительских продуктов и услуг; повышение реальной цены рабочей силы. Поэтому новые условия, характеризующиеся началом выхода из системного кризиса и созданием предпосылок экономического роста, требуют иного подхода к формированию государственной политики в области труда и заработной платы. Это объясняется тем, что основой общественного распределения как главной социальной функции государства и более широко социально-экономического развития является присвоение, распределение и использование результатов труда. Отношение труда и капитала является исходной точкой экономической и социальной политики государства.
Для того чтобы осуществить переход к социальному государству, необходимо добиться решительного улучшения ситуации в социальной трудовой сфере с тем, чтобы обеспечить увеличение реальных доходов граждан, защиту и поддержание основных видов доходов, сократить масштабы бедности. При этом решающее воздействие на денежные доходы населения должны оказывать трудовые факторы. Именно они позволяют стабилизировать потребительский спрос, стимулировать процесс оздоровления экономики.
Оплата труда должна выступать как основной фактор в системе доходов, источник социальных выплат и регулятор покупательной способности людей, определяющий совокупный спрос. Таким образом, система и уровень оплаты труда самым существенным образом влияют на социальную и экономическую политику государства, предопределяя вектор его развития.
Заработная плата должна являться неотъемлемым элементом социально-экономической политики государства, главным источником повышения благосостояния работника, основным средством побуждения членов общества к высокопроизводительному и качественному труду. В этой связи, особое значение имеют: государственное регулирование систем оплаты труда, восстановление стимулирующей функции заработной платы, повышение фонда оплаты труда в валовом внутреннем продукте (ВВП) и денежных доходах населения, предотвращение скрытых форм оплаты труда и обеспечение полного учета выплачиваемой заработной платы.
Для решения перечисленных проблем, обеспечения достойного уровня жизни работнику и его семье в числе первоочередных задач необходимо обеспечить рост реальной заработной платы, резко поднять уровень государственных минимальных гарантий в оплате труда, восстановить стимулирующую роль заработной платы, повысив ее долю в доходах населения, способствовать внедрению эффективных форм и систем оплаты труда, разработать государственную систему организации нормирования труда, развивать социальное партнерство как ключевое направление социальной политики государства в условиях перехода общества к рыночной экономике, осуществить совершенствование налоговой системы.
Решением целого комплекса проблем мог бы стать, переход на гарантированную минимальную почасовую оплату труда. Расчеты показывают, что введение почасового минимального норматива способствовало повышению средней заработной платы минимум в 2 раза и стимулировало выход зарплаты из тени.
Необходимость повышения заработной платы диктуется потребностями как повышения уровня жизни работников и их семей, так и обеспечения экономической и социальной базы дальнейшего проведения реформ. Без повышения заработной платы невозможно поднять доходы населения и тем самым, увеличив покупательную способность граждан, обеспечить экономический рост и пополнение внебюджетных социальных фондов.
Целью государственной политики в области заработной платы должно быть кардинальное повышение реального размера заработной платы во всех сферах и отраслях экономики, на предприятиях всех форм собственности, превращение ее в надежный источник средств, обеспечивающий достойное существование работнику и его семье (выполнение воспроизводственной функции) и рост инвестиционного потенциала населения (экономическая функция).
Основными задачами государственной политики являются:
1. Усиление стимулирующей роли заработной платы, легализация всех видов трудовых доходов.
Решение этой задачи должно осуществляться путем внедрения эффективных форм и систем оплаты труда, совершенствования нормирования труда, применения экономически обоснованных методов формирования фондов оплаты труда, развития кадрового потенциала.
2. Существенное повышение удельного веса заработной платы в производимой продукции (услугах) и денежных доходах населения.
В перспективе довести стоимость труда в цене готовой продукции до 40-60% по аналогии со странами с развитой рыночной экономикой, на основе оптимизации программ тарифов (государственных нормативов оплаты труда) и совершенствования действующих форм и систем оплаты труда.
3. Развитие рыночных механизмов регулирования заработной платы за счет расширения поля действия и повышения эффективности социального партнерства, а также на основе повышения роли налоговой системы в обеспечении оптимального уровня дифференциации доходов населения.
4. Повышение роли государства в регулировании цены рабочей силы на основе приближения минимальной оплаты труда и тарифной ставки первого разряда ЕТС до величины прожиточного минимума, создания системы социальных гарантий, социальных стандартов, характеризующих не только минимально достаточный уровень жизни работников и их семей, но и динамику их повышения.
5. Усиление гарантий в уровне оплаты труда и соблюдение трудового законодательства на предприятиях и в организациях всех форм собственности.
Основой политики в области заработной платы должно быть создание и использование присущих рыночным отношениям механизмов регулирования оплаты труда.
Государственное регулирование должно быть не в администрировании процессов организации труда, а в установлении для всех отраслей, предприятий и организаций всех форм собственности правил в сфере оплаты труда, а именно:
· установление минимальных гарантий оплаты труда для работающих на предприятиях и организациях всех форм собственности;
· формирование подходов к формам организации оплаты труда для различных уровней - от федерального до конкретных предприятий - с тем, чтобы не допускать скрытых форм оплаты труда;
· создание экономических и правовых норм, гарантирующих своевременную и полную выплату заработной платы.
К сфере государственного регулирования относится также непосредственное регулирование оплаты труда в бюджетной сфере.
Социальное партнерство в условиях рыночных отношений должно стать основным механизмом регулирования оплаты труда. Именно социальное партнерство через систему договоров и тарифных соглашений исходя из финансовых возможностей предприятий, отраслей и бюджета всех уровней должно определять минимальный уровень тарифных ставок, уровень доплат, соотношение оплаты труда по важнейшим профессиям, предельные размеры дифференциации между категориями работающих и другие условия оплаты труда в интересах работников и решения важнейших социальных проблем.
Система налогов и платежей, начисляемых на заработную плату, помимо фискальных функций должна способствовать решению социальных проблем, а именно, сглаживать чрезмерную дифференциацию в оплате труда, нивелировать те недостатки в оплате труда, которые возникают как в процессе государственного регулирования, так и на основе социального партнерства.
Размеры платежей и способ их уплаты должны заинтересовывать работников в формировании обязательных и дополнительных страховых социальных фондов для решения вопросов по их пенсионному, социальному и медицинскому страхованию.
Например, в настоящее время наиболее острой проблемой в регулировании оплаты труда является зарплата бюджетников. Решение этой проблемы должно идти по пути приближения начальных тарифных ставок к уровню прожиточного минимума трудоспособного населения согласованно по всем отраслям бюджетной сферы.
Совершенствование организации оплаты труда работников бюджетной сферы должно осуществляться в следующем направлении. Так, предстоит решить задачу по переходу к оптимальным соотношениям тарифной и надтарифной частей в оплате труда работников бюджетных отраслей, оптимизации размеров выделяемых бюджетных средств на эти цели. Возможно использование принципов, при которых фонд оплаты труда формируется из нескольких частей: средств на выплату тарифных ставок (окладов) в соответствии с Единой тарифной сеткой и нормативом численности работников; средств на компенсационные выплаты, на выплату надбавок за непрерывный стаж работы, на стимулирующие выплаты, размер которых определяется в процентах от суммы средств, предусмотренных на выплату тарифных ставок.
Введение нового порядка позволяет решить две основные задачи:
· создание единых принципов фондообразования в бюджетной сфере;
· усиление контроля за расходованием средств бюджетов всех уровней.
В условиях развития рыночных отношений и экономической самостоятельности субъектов хозяйствования возможности непосредственного государственного регулирования заработной платы ограничены. Такое регулирование может осуществляться через процедуры социального партнерства.
Многоуровневая система договорного регулирования социально-трудовых отношений должна стать важным средством формирования заработной платы как цены рабочей силы и усилить влияние на развитие рынка труда.
Регулирование оплаты труда на основе социального партнерства должно включать систему норм и положений, обеспечивающих усиление воздействия на оплату труда и взаимоувязанных по уровням соглашений.
В генеральные соглашения целесообразно включать следующие положения:
· предложения по повышению минимального размера оплаты труда, соотношению его с прожиточным минимумом;
· обязательства по повышению уровня заработной платы работников бюджетной сферы и соотношению его с уровнем зарплаты в промышленности;
· условия межотраслевого регулирования заработной платы, направленные на снижение ее необоснованной дифференциации между отраслями;
· обязательства работодателей по индексации заработной платы с учетом роста потребительских цен и порядок этой индексации;
· меры по обеспечению зависимости размеров вознаграждения руководителей организации, в том числе премий, от наличия задолженности по выплате заработной платы;
· меры ответственности работодателей за необеспечение своевременной выплаты заработной платы;
· ограничение применения оплаты труда в натуральной форме.
В отраслевые соглашения целесообразно включать следующие нормы и положения:
· размеры минимальных ставок оплаты труда (ставок первого разряда) с учетом экономических возможностей предприятий отрасли и необходимости соответствия этих размеров к величине прожиточного минимума с учетом региональных различий по Российской Федерации;
· порядок дифференциации тарифных ставок и окладов работников по основным профессионально-должностным группам (по принципу Единой тарифной сетки или другими методами);
· минимальную долю фонда оплаты труда в валовой выручке от реализации продукции (услуг);
· обязательства работодателей по постепенному повышению уровня заработной платы до среднего уровня по отрасли;
· минимальную долю тарифной части заработка в общем его размере (в целях повышения этой доли до оптимальной величины, равной 65-70%);
· основные условия оплаты труда руководителей организаций, состоящей из двух частей – основной, устанавливаемой в кратности к средней зарплате по организации, и дополнительной, выплачиваемой из прибыли;
· размеры компенсационных доплат и надбавок с учетом особенностей отрасли, размеры оплаты простоев и др.;
· меры по улучшению нормирования труда.
Необходимо усилить роль региональных (территориальных) соглашений в регулировании социально-трудовых отношений, в том числе оплаты труда, учитывая, что рынок рабочей силы, потребительские цены, показатели уровня жизни (величина прожиточного минимума) формируются в регионах (субъектах Российской Федерации). В указанных соглашениях должны учитываться достигнутый уровень заработной платы и особенности социально-трудовых отношений в регионе.
При заключении коллективных договоров на уровне предприятий должна проводиться работа по применению систем оплаты труда, обеспечивающих рост заработной платы на основе усиления материальной заинтересованности работников в улучшении результатов финансово-хозяйственной деятельности предприятия и его подразделений, улучшения нормирования труда.
Государственная политика в области труда и заработной платы должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих заинтересованность работников в производительном труде как основы материального благополучия, стимулирования повышения цены рабочей силы и роста заработной платы в зависимости от увеличения объемов производства и укрепления финансового состояния предприятия.
В условиях экономического роста и роста объемов производства должен быть принят комплекс мер и по обеспечению роста производительности труда.
Значение роста производительности труда как основного источника увеличения национального богатства страны и повышения благосостояния ее населения признано во всем мире. Национальные программы производительности труда разрабатываются в США, Финляндии, Норвегии и других странах.
В целях управления производительностью труда в стране необходимо:
· ввести показатель производительности труда в государственную статистическую отчетность;
· ежегодно проводить анализ динамики производительности труда в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации, отраслях экономики и на его основе рассчитывать прогнозные значения этого показателя на год, пять и более лет;
· разработать федеральную программу, которая позволяла бы определять меры по созданию условий правового, экономического и организационного характера для повышения эффективности экономики в Российской Федерации.
Осуществление мероприятий по совершенствованию систем оплаты труда в свою очередь явится стимулом роста производительности труда работников, объемов производства предприятий и экономической эффективности и позволит в перспективе сократить разрыв между средней и минимальной заработной платой с 17-20 до 2,5-3 раз, т. е. до соотношения этих показателей в странах с развитой рыночной экономикой.
7.4. Социальная политика в условиях федерации
Важное значение для формирования и развития социального государства в Российской Федерации имеет структура самого государства. Россия является самой многосубъектной федерацией в мире, где среди более чем 80-ти субъектов представлено шесть их видов. Существующие закрепленные в Конституции разные права и полномочия субъектов, вплоть до наличия собственных Конституций республик, делают Россию асимметричной федерацией. Политическая асимметрия дополняется серьезными различиями в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Глубокие социально-экономические и культурные различия между регионами России ставят под сомнение саму возможность реализации единой государственной социальной политики, существование общих социальных стандартов и осуществление государством единого набора социальных функций. Например, характеристики жизни в Москве даже по набору показателей в принципе не сравнимы с характеристиками быта и социальной ситуацией жителей, Камчатки, сибирского побережья Ледовитого океана, поселков в тундре и восточно-сибирской тайге. Они не сравнимы и с жизнью в малых городах Европейской части России и сельской местности. Бросающиеся в глаза различия существуют на расстоянии менее сотни километров в рамках одного субъекта, например, в подмосковных Химках или Красногорске и Рузе или Волоколамске.
В то же время государство едино, а значит, должно объективировать свои сущностные свойства на всем своем пространстве и на всех уровнях власти.
Так, функции и конституционные обязанности государства в социальной сфере распределяются между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации, а способом распределения является: конституционное распределение пределов (предметов) ведения Федерации и их совместного ведения (ст. 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации).
К исключительному ведению Российской Федерации относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального развития (п. «е» ст. 71). В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита отдельных категорий населения, включая социальное обеспечение (пп. «е» ст. 72).
Предметы ведения субъектов Российской Федерации не имеют прямого конституционного закрепления, а лишь руководствуется формулой «вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения субъекты Федерации обладают на своей территории всей полнотой государственной власти»
Конституционная модель разграничения полномочий практически умалчивает о социальных функциях и ответственности местного самоуправления и необходимой для их реализации финансово-экономической базы. Эти вопросы стали предметом регулирования Федеральных законов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 73-ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Функции федерального уровня власти по решению социальных вопросов также определены в Федеральном Конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.). Согласно этому закону Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики.
Система социальной защиты населения государством на федеральном уровне включает четыре главных направления:
· государственная социальная помощь на основе предоставления социальных пособий, льгот и компенсаций;
· пенсионное обеспечение;
· социальное обслуживание;
· социальная защита отдельных категорий населения (ветеранов войны, инвалидов, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей; «чернобыльцев» и некоторые другие категории).
Социальная политика центра должна основываться на двух главных принципах – программно-целевом методе управления социальными процессами и социальном обслуживании интересов населения.
Федеральные органы исполнительной власти должны принимают нормативные акты, регулирующие общие принципы социальной политики, устанавливать единую систему государственных минимальных социальных стандартов, разрабатывать федеральные целевые социальные программы, принимать меры по их реализации и определять источники финансирования.
Субъекты Российской Федерации должны разрабатывать, реализуют и финансировать региональные целевые программы, организовывать и предоставлять адресную социальную помощь, обеспечивать работу и финансирование учреждений социальной инфраструктуры, исходя из своих возможностей, решают весь комплекс проблем в области социальной защиты, труда, быта, занятости людей по месту их проживания.
На усмотрение субъектов Российской Федерации переданы полномочия по установлению некоторых льгот.
На муниципальный уровень передан целый ряд расходных обязательств в образовании, в области культуры, здравоохранении, социальной защите.
Однако в практике проводимых реформ социальные параметры территориальной дифференциации не в полной мере компенсируются субвенциями федерального бюджета и напрямую противоречат конституционным нормам, что лишает легитимности и другие аспекты внутренней политики государства, дезинтегрирует единое социальное пространство страны и порождает региональный сепаратизм.
Территориальная дифференциация, обусловленная природно-климатическими условиями, национальными и социально-историческими особенностями и т.п., сама по себе не является непреодолимым препятствием строительства социального государства. Проблема реализации единых социальных принципов социального государства состоит не в необходимости проведения различной социальной политики в разных регионах, социальная политика по своей сути вариативна, поскольку учитывает условия достижения целей, а в существенных социально-экономических диспропорциях между территориями, отсутствием единых норм удовлетворения социальных потребностей и разном объеме социальных прав граждан.
Исторически существующие территориальные различия в социальном положении граждан значительно усилились в последнее десятилетие, и эта тенденция продолжает нарастать. В то же время сложившаяся трехуровневая структура власти и управления (федеральный, региональный и муниципальный уровни) и соответствующая им система управления социальными процессами и распределения социальных функций не представляет собой органическое единство социального государства, поскольку происходят пересечения компетенций, несовпадение распределения объемов ответственности и ресурсов, отсутствуют адекватные механизмы учета территориальных социально-экономических особенностей. Например, по данным Е.Ш. Гонтмахера, долю влияния федерального центра на формирование и реализацию социальной политики сегодня можно оценить в 20% (раньше не менее 90%), региональных властей – 70%, местного самоуправления –10%. Эти показатели существенно не изменились и до настоящего времени. Гипертрофированная роль субъектов федерации не соответствует ни перевернутой пирамиде тоталитарной власти, ни правильной пирамиде демократического общества. Субъект федерации, с одной стороны, уже в силу межбюджетных отношений не обладает полной социальной субъективностью государства, а с другой, так же, как и федеральный центр, не может учитывать реальные особенности каждого географического пункта или домохозяйства. Вместе с тем система социальных бюджетов в ходе реформ имеет четко выраженную тенденцию передачи все большего количества социальных функций и ответственности на региональный и местный уровни при концентрации доходов на федеральном уровне.
При этом муниципализация социальной сферы должна создать новую систему отношений как по вертикали (федерация – регион – муниципальное образование), так и по горизонтали (местные органы власти – предприятие – население). Однако в практике реформирования передача социальной инфраструктуры в ведение местных органов власти (муниципалитетов) без создания системы обеспечения институциональной и финансовой базы, массовый вывод социальных объектов из общедоступного пользования через приватизацию и отказ от целого ряда социальных гарантий привели к существенному сокращению возможностей удовлетворения социальных потребностей людей, переносу основной ответственности государства на местный уровень, не имеющий финансовых источников. Ситуация стала особенно парадоксальной после принятия Налогового Кодекса, который значительно сократил налоговые поступления на муниципальном уровне. Ситуация продолжает усугубляться четко выраженной тенденцией к отставанию роста доходов и заработной платы от роста стоимости социальных услуг. Например, суммарная стоимость услуг ЖКХ по стране за 2002 г. увеличилась для населения в 1,7 раза (со 170,6 млрд. до 293,5 млрд. руб.), тогда как фонд заработной платы и доходы местных бюджетов возросли в 1,3 и 1,4 раза. Поэтому перераспределение полномочий субъектов государственной социальной политики должна происходить при формировании соответствующих нормативов социальных обязательств государства на разных уровнях и их обеспечением из соответствующих бюджетов.
Поскольку уровни развития регионов различны, остро встает вопрос о единых правах дотирования регионов. В настоящее время это дотирование происходит через передачу с федерального уровня в адрес субъектов Российской Федерации средств, необходимых для осуществления их полномочий. Федеральные органы государственной власти наделены полномочиями по установлению порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Федеральные органы государственной власти вправе определять основы формирования доходов и осуществления расходов всех уровней. Они определяют порядок установления и исполнения расходных обязательств не только федерации, но и её субъектов, если для финансового обеспечения этих расходных обязательств в адрес бюджетов субъектов Российской Федерации предварительно были переданы субвенции из федерального бюджета.
Сложившееся в настоящее время положение с распределением социальных функций и ответственности между субъектами социальной политики по уровням вертикали власти и в территориях по горизонтали с очевидностью свидетельствует, что дальнейшее развитие социального государства в России требует модернизации межбюджетных отношений и жесткого структурирования единой государственной социальной политики на всем государственном пространстве.
Формирующаяся в России в настоящее время система федеративных отношений должна реализовывать принцип общедоступности социальных благ и не деформировать правовую основу социальной деятельности государства (не обеспечивает реальные социальные права). Законодательная база, должна учитывать региональные особенности и обеспечивать реализацию провозглашенных норм. Она должна содержать различные основания социальной защиты, предполагающие перекрестное финансирование и согласование прав и ответственности и не допускать несовпадение федеральных и региональных норм. Социальные бюджеты не покрывают взятые на себя государством обязательства. Система социальной защиты должны обеспечивать требуемый уровень. Предпринимаемые государством меры должны обеспечивать поднятия благосостояния граждан и быть эффективными по созданию условий для повышения роли муниципальных образований. Среди задач межбюджетных отношений в социальной сфере в качестве основных можно выделить:
· обеспечение и гарантии конституционных прав граждан в области труда, занятости, социальной защиты, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем;
· улучшение демографической ситуации, снижение детской смертности и смертности граждан в трудоспособном возрасте;
· финансовое обеспечение минимальных социальных стандартов;
· формирование системы доходов, обеспечивающей каждому уровню возможность необходимых расходов;
· обеспечение справедливого распределения доходов и уменьшения их географической дифференциации.
Основой бюджетного федерализма является положение, согласно которому каждый уровень власти должен располагать полномочиями из собственных источников, необходимых для финансирования расходов по возложенным на него социальным обязательствам. В соответствии с этим постулатом финансирование социальной сферы в социальном государстве должно представлять собой распределение ответственности по реализации социальных функций между уровнями власти, принятие и законодательное закрепление государственных социальных стандартов, определение потребностей каждого государственного субъекта социальной политики в финансировании для обеспечения социальных стандартов, относящихся к его компетенции, и предоставление каждому субъекту доступа к необходимым ресурсам и системе доходов.
При этом в основе распределения социальной ответственности между структурными уровнями власти лежит отнесение социальных услуг к «чистому общественному благу» и к «социально-значимым (смешанным) благам». К «чистому общественному благу» относятся единые федеральные социальные нормы и социальные факторы макроэкономики, связанные с социальной природой самого рынка (обеспечение занятости, социальной защиты, пенсионная система, социальное страхование, возмещение ущерба и т.п.). Обеспечение общественного блага является ответственностью федерального уровня.
Социально значимые блага являются прерогативой региональной власти или органов самоуправления, так как децентрализация обязательств по предоставлению услуг населению позволяет властям максимально полно выявить потребности населения в этих видах социальных услуг и организовать работы по удовлетворению данных социальных потребностей.
Принцип распределенной ответственности предполагает, что величина социальных обязательств каждого уровня должна соответствовать полномочиям по обеспечению бюджетных поступлений и специальных сборов. Возможные решения состоят в предоставлении соответствующему структурному уровню власти право самому определять собственные налоговые базы, ставки налогов и вводить местные налоги и специальные платежи.
В этом случае региональные и местные власти стоят перед необходимостью аргументации дополнительного налогового бремени и постоянного учета эффективности социальных программ. Возникает обязанность постоянно объяснять избирателям, что предоставляемые блага важнее, чем сокращение налогов, и имеющиеся финансовые ресурсы расходуются целевым образом. С другой стороны, в случае местных налогов и сборов более очевидной для населения становится связь между количеством и качеством социальных услуг и необходимыми затратами, что способствует развитию гражданской ответственности, открытости власти и демократии. Недостаток данного подхода заключается в нарушении конституционного принципа равных прав и обязанностей для всех граждан, которые подрывает избыточная местная фискальная система.
Другим решением является унификация на федеральном уровне всех налогов и сборов и введение единой нормы распределения доходов между центром, субъектами федерации и местным самоуправлением. Такой подход в значительной мере снимает с нижележащих уровней ответственность за невыполнение социальных обязательств, поскольку всегда есть возможность объяснить, что средств было предоставлено недостаточно. Возможность снятия с себя ответственности за некачественные и не в полной мере предоставленные населению социальные услуги возникает и при прямых трансфертах на эти цели в дотационные регионы.
При распределенных налогах и прямых дотациях так же должна быть решена проблема равных прав граждан. Имеется в виду, что экономически более развитые и ресурсные регионы и при равных нормативах распределения налоговых поступлений имеют разные объемы бюджетов и разные возможности для патернализма. Жители Москвы и Тюменских национальных округов находятся в значительно лучшем положении, чем российские граждане, живущие в других регионах.
В условиях асимметричной федерации, которой является Россия, социальная политика неминуемо должно следовать ряду принципов, которыми являются:
· распределение и законодательное оформление социальных функций по разным уровням государственного управления;
· передача максимального набора социальных функций государства на уровень местного самоуправления;
· распределение консолидированного социального бюджета между структурными уровнями власти в соответствии с распределенной ответственностью по реализации социальных функций и нормативами федеральных гарантий;
· законодательное установление государственных социальных минимальных стандартов;
· закрепление за федеральными органами государственной власти ответственности за установление федеральных социальных нормативов и их достижение;
· создание необходимых экономических и административных предпосылок к выравниванию социальных и экономических условий всех регионов;
7.5. Социальный капитал как фактор конкурентоспособности экономики России
Одним из главных критериев эффективности государства является конкурентоспособность его экономики.
Прогнозирование развития экономики делает необходимым рассмотрение тенденций развития социальных факторов производства на ближнюю и долгосрочную перспективу в контексте специфических особенностей страны в условиях глобализации и степени влияния рыночных факторов (возможно, имеющих разную направленность) на конечный эффект. Иллюстрацией последнего положения может являться ситуация со стоимостью рабочей силы. Дешевая рабочая сила является одним из самых существенных факторов экономической эффективности. С другой стороны повышение и поддержка на должном уровне личного потребления является одним из основных требований человека, обеспечивающим воспроизводство его самого и его семьи, главным стимулом качественной и интенсивной работе, условием повышения квалификации и творческого подхода. Важно и то, что квалифицированная рабочая сила не может быть дешевой, поскольку цена труда должна компенсировать в том числе и затраты на обучение.
Рассмотрение социальных факторов экономической конкуренто-способности требует определения понятия социального капитала и его места в структуре производительных сил.
Само понятие социального фактора не является однозначным и чаще всего служит как собирательный термин, обозначающий все факторы производства за исключением его материальной и финансовой частей. Такой подход не является достаточно конструктивным, поскольку включает в себя весьма разнородные закономерности – общественные отношения, идеологию, культуру, групповые, личностные и психофизиологические особенности, а также многое другое.
Более практичным является подход к социальному капиталу как характеристики качеств человека как работника. В этом случае социальный капитал определяется через дефиниции человеческого фактора, становление и развитие которого происходит в социальной сфере.
В своей эволюции как работник человек прошел качественно разные этапы от «говорящего орудия» труда, придатка машины, человека-оператора до собственно творческой деятельности.
С развитием индустриального этапа экономики, изменением места человека на производстве, возрастает значение социальных факторов. Благоприятные условия труда, развитая система стимулирования и условия оплаты, социальные гарантии и социальное обслуживание, корпоративная политика начинают играть существенную роль в подъеме производства.
Модель социально ориентированного рыночного хозяйства предполагает согласование и учет интересов предпринимателей и общества, ориентацию на потребительский спрос. Её суть состоит в обеспечении экономического роста и подъема производства за счет подчинения экономики задачам социального развития общества.
Данная модель является в настоящее время универсальной для большинства развитых стран мира.
Дуализм социальных и рыночных целей, когда одни из них являются механизмом достижения других, когда социальные показатели достигаются за счет экономических и наоборот, составляет суть эффективной экономики.
Социально ориентированная экономика позволяет наиболее полно сочетать принцип свободного рыночного хозяйствования с принципом социальной справедливости, соединяет свободу и инициативу с социальным прогрессом, обеспеченным рыночными методами.
Экономика сегодня характеризуется переходом от индустриального этапа к инновационному, основанному на экономике знаний.
В условиях инновационной экономики становятся общепризнанными представления, что залогом конкурентоспособности страны в рамках глобализации мировой экономики является развитие человеческого капитала (т.е. таких сфер, как наука, культура, образование и здравоохранение). Реальный вклад человеческого потенциала в экономический рост стран ОЭСР (а это тридцать наиболее развитых стран мира) достигает, по разным оценкам от 50 – 70%.
В то же время остается распространенным взгляд на социальную сферу как на затратную, обузу экономики. Такой взгляд основан как на представлениях, отражающих закономерности индустриального этапа, так и на специфических особенностях взаимоотношений социального капитала и рынка.
Вильям Баумель доказал, что издержки производства продуктов науки, культуры и образования всегда превышают доходы от реализации этих продуктов на рынке, т.е. издержки социального сектора растут быстрее, чем доходы. Отсюда возникает убыточность организаций гуманитарной сферы.
В то же время Джозеф Шумпетер открыл закономерности рынка особого класса продуктов, затраты на производство которых не растут с увеличением их продаж. Иллюстрация этого открытия является ставшая классическая фраза о том, что «свет моей лампы, которым пользуются другие, мне ничего не стоит». К такого рода продуктам относятся научные результаты, технологии, знания, идеи и предметы культуры и искусства.
Таким образом, современная экономика, основанная на знаниях, должна обеспечиваться не рыночным, а государственным финансированием социальной сферы (Баумелевская экономика), что ведет к ее перерастанию в шумпетерианскую экономику.
Развитые страны Запада уже перешли к шумпетерианской, инновационной экономике знаний, что выражается в наращиваемом финансировании социальной сферы, росте социального капитала. Проявлением этого, в частности, является то, что в последние 10-15 лет в ведущих экономически развитых странах снижается удельный вес технических направлений науки и наращиваются гуманитарные направления – биология, биохимия, биофизика, генетика, психология, медицина и др. Например, в США затраты на научные исследования в области здравоохранения достигли 35 млрд.долларов, что составляет 20% всех НИОКР США (10 лет назад этот показатель был 12%).
Условием становления и развития шумпетерианской экономики, элементом социального капитала, является качество и уровень жизни людей. Творческий потенциал работника, являющийся основой социальной экономики, не проявляется в условиях принуждения, в том числе и экономического, нищеты и борьбы за выживание, низкой культурной среде и при отсутствии развивающегося образования. Пример Японии, Ирландии и ряда других стран, выдвинувших в качестве национальной задачи всеобщее высшее образование, обеспечение высокого качества жизни, являющегося в том числе и стимулом привлечения интеллектуальной элиты других стран, наглядно демонстрируют роль эффективной социальной политики для конкурентоспособности в современном мире.
Важной характеристикой инновационной экономики является ее взаимосвязь с мировой информационной системой, делающей ее глобальной и в определенной мере ограничивающей ее национальные особенности, требующей от нее конкурентоспособности в мировом масштабе.
К основным социальным условиям конкурентоспособности страны следует отнести уровень образования, демографическую структуру и количество населения, здоровье, развитие науки, стимулы к труду, характер трудовой миграции, культуру труда, стоимость рабочей силы, качество жизни и уровень социальной защиты. Совокупность данных факторов и является содержанием социального капитала. Этот перечень обеспечивает три важнейших вектора конкурентоспособности: по производительности труда; по параметру издержек (стоимость рабочей силы, социальная защита, социальные инвестиции) и по качеству рабочей силы.
Из данного перечня видно, что различные составляющие социального капитала не в одинаковой степени подвержены влиянию глобализации. При этом для стран с разным уровнем развития влияния глобализации на одни и те же характеристики может быть прямо противоположным.
Можно выделить три вида социальных факторов по характеру их зависимости от глобализации.
Первая группа представлена параметрами, стремящимися к унификации в мировом масштабе. Это образование, уровень здравоохранения, стоимость рабочей силы, качество жизни и уровень социальной защиты.
Вторая группа социальных факторов конкурентоспособности отражает национальную самобытность страны и может иметь как положительное так и отрицательное влияние. К этой группе относятся демографическая структура, количество населения и культура труда.
Третья группа включает характеристики, которые являются специфическими для каждой страны и определяются конкретной экономической политикой Правительства в данный период. Это развитие науки, стимулирование труда и миграционная политика. Очевидно, что такое деление на данные три группы возможно только на относительно коротком историческом отрезке до 25 лет.
Данная классификация дает возможность определения национальной стратегии повышения конкурентоспособности за счет социальных факторов.
Относительно первой группы национальная стратегия заключается в максимально быстром достижении стандартов развитых в экономическом отношении стран. Образование, уровень здравоохранения, стоимость рабочей силы, качество жизни и уровень социальной защиты объективно стремятся к существующему уровню развитых стран. И нужно давать себе отчет, что отставание России по любому данному параметру ведет к снижению ее конкурентоспособности.
Препятствием к достижению стандартов развитых стран Россией по параметрам первой группы является их очевидная затратность. Низкий уровень объема ВВП на душу населения ограничивает развитие данных отраслей и отдельных объектов социальных сфер. В то же время существуют возможности, не использованные в настоящее время, которые могут существенно улучшить ситуацию.
Во-первых, необходимо отказаться от постоянного стремления, обусловленного стремлением достигнуть результат с наименьшими затратами, идти самобытным путем, порождая малоэффективные химероподобные структуры и механизмы. Опыт социальной политики других стран опробовал многие решения. И хотя большинство стран в неполной мере удовлетворено ситуацией в данных сферах, это не означает, что Россия может тратить ресурсы на социальные эксперименты. Наоборот, в условиях кардинальных преобразованиях необходим учет самого передового опыты.
Во-вторых, созданные в последние 15 лет неэффективные социальные механизмы и система взаимосвязи между ними негативно влияют на другие структуры. Например, качество жизни населения, уровень социальной защиты и, через медицинское страхование, уровень здравоохранения непосредственно определяются уровнем оплаты труда, стоимостью рабочей силы. В экономически развитых странах доля фонда оплаты труда в ВВП составляет 60-70%. В СССР в 1990 г. этот показатель составлял 44%. В настоящее время в Российской Федерации этот показатель равен 22-24%. Доля оплаты труда в конечной цене продукции во многих отраслях находится в пределах от 9 до 15%.
В значительной мере низкая заработная плата в экономике обусловлена зарплатой бюджетников (низкая заработная плата 15 млн. бюджетников нормирует оплату труда в других отраслях, снижая общий допускаемый уровень жизни и цену труда) и отсутствием соответствующей регуляции со стороны государства. Приоритетное решение вопроса существенного роста средней заработной платы и ограничение различий между минимальной и максимальной зарплатой в 4,5 раза, как это принято в странах ОЭСР, позволило бы изменить социальную ситуацию в России.
В-третьих, необходимо использовать и сохранять имеющиеся преимущества. Например, переход на стандарты западного образования, который является необходимым для обеспечения соответствия качества работников современным технологическим требованиям, нет смысла распространять на систему подготовки по фундаментальным естественнонаучным и отдельным гуманитарным дисциплинам в высшей школе, поскольку выпускники по данным специализациям пользуются неизменным спросом в других странах, что свидетельствует о высоком качестве российского образования в этом сегменте.
Учет в стратегии повышения конкурентоспособности факторов относящихся ко второй группе возможен в виде учета данных особенностей как объективной данности, нивелирования их отрицательных следствий за счет специальных механизмов и через четкое понимание границ их влияния.
В то же время заданность данных факторов не означает невозможность их изменения. Их особенностью является длительность процессов коррекции. Государство должно целенаправленно влиять на демографическую ситуацию, понимая, что эффект будет достигнут в лучшем случае в следующем поколении.
Особое значение для целенаправленного повышения конкурентоспособности имеют факторы третьей группы. Именно они, поддающиеся существенному изменению, лежат в основе эффективного повышения конкурентоспособности страны в оперативном режиме. Таким образом, государственное управление системой стимулирования труда, развитием приоритетных научных проектов и процессами миграции должно лечь в основу программ повышения эффективности экономики в зоне ближайшего развития.
Давая оценку уровню развития человеческого капитала Российской Федерации нужно отметить его относительно неудовлетворительный уровень. Практически все параметры, перечисленные выше, отстают от современных требований. Данная ситуация будет ухудшаться в ближайшем будущем, что связано с ухудшением демографической ситуации (с 2005 г. резко снижается прирост населения активного возраста; с 2010 г. резко снизится соотношение работающих и пенсионеров), снижением качества образования, деструктивными процессами в научных учреждениях, снижением финансирования гуманитарной сферы.
В то же время достаточно высокий образовательный потенциал населения, престижность образования и научной деятельности в обществе, приобщенность к западной культуре создают предпосылки для развития социального капитала. Реальные возможности заложены и в значительных финансовых ресурсах, имеющихся в настоящее время, благодаря высокой цене на нефть.
Условием реализации потенциальных возможностей России является целенаправленная политика в данной сфере. В этой ситуации социальное государство, обеспечивающее наилучшие условия для развития человеческого капитала, становится определяющим условием конкурентоспособности Российской Федерации в экономике и привлекательности государства для своих граждан.
7.6 Социальная функция российского государства в XXI веке
В XXI веке мир и вместе с ним Россия находятся в новой социально-экономической и политической реальности, обусловленной объективными процессами глобализации, усиливающейся дифференциации между государствами по качеству жизни, наличием разнонаправленных тенденций в экономике и социальной сфере. В условиях, когда весь мир испытывает нарастающую дисгармонию устоявшегося уклада, когда традиционные защитные механизмы не могут противостоять новым социальным рискам, а сложившиеся социальные институты не обеспечивают необходимого эффекта, Россия находится в более тяжелой, чем другие страны, ситуации, поскольку общемировые деструктивные процессы накладываются на внутреннюю неустроенность.
Наступление XXI века, как и в начале века 20-го, знаменуется завершением одного дискурса и наступлением другого. Необходимость смены вех проявляется в неэффективности концептов ХХ века объяснять, прогнозировать и управлять современной социальной реальностью.
В последней трети ХХ века были подвергнуты деструкции, прежде всего со стороны постмодернизма, представления о государстве, его социальных функциях и механизмах достижения общественных целей. Разрушению устоявшихся теорий, например, государства всеобщего благоденствия, принципа трипартизма и т.п., сопутствовало возникновение новых реальных социальных угроз, таких как старение населения, бедность работающего населения, дефицит пенсионных систем, неэффективность социального страхования и многое другое.
Крушение советской социалистической системы привело к возникновению большого количества стран с так называемой транзитной экономикой (идеологией, мировоззрением, поведенческой культурой) идущих к объективно не существующим целям, поскольку в настоящее время нет ни общепринятых представлений о рыночной экономике, ни о роли государства в социально-экономической политике.
Одним из следствий появления у стран с транзитной экономикой потребности в формировании целей развития и путей их достижения стало возвращение в научный обиход «проклятых» вопросов начала ХХ века о природе рынка, этики капитализма (В.Федоотова, 2007г.), социальных обязательств государства и его социальных функциях. Вопросы социальной справедливости стали рассматриваться как экономическая категория (Дж. Роулс, 1995г.). Наиболее наглядно изменения в экономических представлениях на рубеже веков иллюстрируются переходом от утверждения, что только аграрные страны не могут сравниться по своей конкурентоспособности с промышленно развитыми странами без государственной протекции, к пониманию роли государства и не рыночных целей общества в конкурентной борьбе за мировое экономическое лидерство.
Сходство сегодняшней ситуации в политической экономике с ситуацией в начале ХХ века подчеркивается тем, что и как сто лет назад на первый план вышли вопросы социальной справедливости, перераспределения общественных благ и роли и содержания социальной политики государства.
Отличие заключается в том, что если в ХХ век мир входил не только с острыми социальными противоречиями, но и с пониманием основных способов их разрешения, то в XXI век мы входим с похожими проблемами, но не имея идеологического вектора их преодоления.
Возникший в конце ХХ века мировой социальный кризис не сводится к геополитическим противоречиям между богатым севером и бедным югом, столкновениям цивилизаций, изменениям географии мирового производства, значительной трудовой миграции и повышению стандартов потребления при ограниченности экономических ресурсов для их удовлетворения. Данные проблемы самым непосредственным образом определяют политику большинства стран. Но основной кризис, на наш взгляд, лежит в плоскости отсутствия эффективных решений снятия социальной напряженности внутри каждой страны. Наиболее ярко это проявляется в том, что большинство хорошо работавших в ХХ веке основных социальных институтов перестало быть эффективным. Например, в настоящее время все больше авторов считают, что «сегодня парадигма страхования фактически исчерпала себя» (П.Розанваллон[57], 1998г.). Основными претензиями к социальному страхованию стали его неспособность дифференцировать объективные и субъективные риски, риски, имеющие разное происхождение, и риски имеющие разную индивидуальную вероятность, например, генетическая предопределенность болезни. На смену представлениям, что различного рода риски распространяются на все население и по своей природе являются следствием случайного стечения обстоятельств, пришло понимание детерминированности большинства неблагоприятных ситуаций. С другой стороны, в современных условиях стали распространенными ситуации, когда страховой случай наступает одновременно для большинства застрахованных – длительная безработица, техногенные катастрофы, экономический кризис, дефолт, «перестройка» и многие другие события, которые из-за массовости потерпевших не могут быть компенсированы из средств страховых фондов. Особенно это наглядно видно в условиях стихийных бедствий, когда государству приходится оказывать вспомоществование, не имея никаких правовых оснований. То есть осуществлять государственную благотворительность, а не реализовывать норму права.
Принципы солидарности и справедливости, лежащие в основании страхования, подвергаются разрушению и по целому ряду других причин. Изначально система социального страхования строилась на основе горизонтального перераспределения. В настоящее время усложнение структуры общества порождает и вертикальное перераспределение, выражающееся в том, что ряд групп застрахованных платят взносы, но никогда, в принципе, не будут пользоваться соответствующей компенсацией, например, госслужащие платят в пенсионный фонд, а пенсию будут получать из бюджета, и наоборот, все больше увеличивается количество людей, не платящих страховых взносов, но получающих страховку.
Значительное влияние на систему социального страхования оказывает и демографическая ситуация. Социальное государство с целью социальной защиты через систему страхования вынуждено осуществлять функцию гигантского перераспределения средств между поколениями. Однако в условиях снижения рождаемости, общество имеет тенденцию к старению, что создает определенные диспропорции между плательщиками взносов и получателями благ.
Основными плательщиками взносов являются 20 – 45 летние, и они же в наименьшей степени пользуются страховыми социальными благами. Эта солидарность поколений была приемлема до тех пор, пока финансовая нагрузка на более младшие поколения не превышала некую разумную норму, и порождает конфликт в настоящее время.
В XXI веке существенно снизилась эффективность ещё одного из основных механизмов снятия социальных противоречий – трипартизма. Если в ХХ век развитые страны входили на волне мощного тред-юнионистского движения, во многом определявшим социальную политику государства и предпринимательских структур, то сегодня роль профсоюзов повсеместно становится декларативной и ограниченной в их влиянии. Снижение действенности института трипартизма обусловлено с одной стороны технологическим прогрессом, следствием чего стало преобладание индивидуализация трудовой деятельности операторского и творческого профиля, что в свою очередь привело к более высокой дифференциации среды работников по квалификации и оплате труда и их меньшей зависимости от трудового коллектива. С другой стороны, изменением структуры рынка труда, на котором стала преобладать сфера услуг, представленная в основном малым бизнесом, а так же развитие акционерной формы собственности.
Проблема России в связи с этим ещё и в том, что многие традиционные для рыночных стран механизмы социальной защиты стали формироваться у нас только после 1991 года, то есть в то время, когда в странах ОЭСР уже осознали их ограниченность в современных условиях.
Для России, находящейся в настоящее время не в лучшем экономическом положении, особое значение приобретает пенсионная система, являющаяся одной из основных социальных сфер. Влияние процессов, происходящих в пенсионной системе, на всю социальную политику в стране связано как с социальным и политическим эффектом деятельности этого самого крупного и значимого института социальной защиты, так и с тем, что идеология и механизмы его функционирования задают тон, копируются в других системах.
Пенсионное страхование, основанное на принципе солидарности застрахованных и работодателей (взносы включены в стоимость труда), поколений, трудоспособных и нетрудоспособных, предприятий, отраслей, регионов, требует централизованного управления, которое в соответствии со своими функциями берет на себя государство при участии всех социальных партнеров и осуществляет через законодательство, обеспечивающее максимальную солидарность всего общества при условии наличия в стране демократии.
Основными недостатками пенсионных систем во всех странах является демографическая ситуация, которая неуклонно ведет к снижению соотношения работающих и пенсионеров, уменьшая размер пенсий и коэффициент замещения пенсией заработка.
В течение длительного времени основой социальной политики была занятость населения. Справедливо считать, что если у человека есть работа, от способен компенсировать все социальные риски. Поэтому функция государства по обеспечению занятости населения считалась одной из главных.
В конце ХХ века занятость, этот социально-экономический фетиш, начал претерпевать существенные трансформации. В ряде стран появились категории работающих, чья занятость не обеспечивала им необходимый уровень жизни, а в некоторых странах, в том числе и в России, даже прожиточный уровень. В связи с этим в последнее десятилетие заговорили не просто о занятости, а об эффективной занятости, обеспечивающей необходимые доходы. С другой стороны в развитых странах значительно повысились требования работников к характеру и условиям труда. Не всякий труд сегодня привлекает людей, а только достойный труд, обеспечивающий целый комплекс дополнительных положительных стимулов.
Кризис социальной сферы затронул и такие устойчивые сферы, как здравоохранение и образование.
Например, традиционное здравоохранение, обеспечиваемое целостной деятельностью врача и финансируемое на основе принципа доверия к качеству неделимой медицинской услуги, независимо из частного или государственного источника, с развитием лечебных технологий дифференцировалась на простые и сложные услуги, в большинстве своем не имеющих качественной оценки. Это привело к невозможности определения качества конечного продукта и поступление в продажу услуг без заданных характеристик качества, что сделало рынок медицинских услуг квази рынком, не подчиняющимся в значительном своем сегменте основным рыночным законам. Что в свою очередь повлекло существенные диспропорции в механизмах как частного, так и бюджетного финансирования медицинской помощи. Невозможность оценить качество медицинской услуги привело к тому, что и медицинское страхование стало опираться на формальные показатели, что в свою очередь повлекло за собой избыточные затраты и кризис здравоохранения во многих странах. Возникла парадоксальная ситуация: в целях гарантии качества медицинских услуг в условиях искусственного ценообразования повсеместно растет их стоимость, т.е. затраты на здравоохранение. При этом опережающий рост стоимости здравоохранения приводит к его недофинансированию и как следствие снижению качества услуг.
Из этого примера видно, что рынок медицинских услуг и шире социальных (без заданного качества) услуг обладает своей спецификой, требующей особой регуляции со стороны государства.
Аналогичная ситуация складывается в образовании. Государственные образовательные стандарты, там где они существуют, например, в России, не корреспондируются с неформализованными требованиями кадрового рынка. Самым ярким примером здесь является то, что до 70% выпускников российских вузов идут работать не по специальности. Известный спор между сторонниками классического образования (гуманитарного) и технического (алгоритмического), начало которому положил Я.А.Каменский, в XXI веке приобрел особую остроту.
Парадоксальность ситуации обусловлена тем, что в то время, когда универсальный принцип Я.А.Каменского обучение через освоение стандартных способов решения классов задач (проблем) казалось стал определяющим во всех образовательных системах, рынок труда выдвинул в качестве основного запроса, усиливающегося с каждым днем, способность работника к решению задач с нечеткими условиями и неопределенностью результата. Способность к быстрой перестройке алгоритмов принятия решений, развитию и умению работать в вариативной ситуации становятся основными требованиями, определяемыми современной экономикой. Взрывное увеличение знаний также требует подготовки к решению неизвестных проблем, к освоению новых дискурсов, порождает неопределенность результатов образовательных услуг.
Пример с медициной и образованием связан с глобальными изменениями в экономике, определяемыми тем, что сектор услуг стал доминирующим. Доля услуг в валовом национальном продукте развитых индустриальных стран составляет более 70%. В США количество работающих в сфере услуг почти 70% от общего числа занятых и с каждым годом их доля растет.
В настоящее время в сфере услуг все отчетливее выделяется особый тип социальных услуг, которые не подчиняются общеэкономическим законам рынка и обладающими рядом специфических свойств. Это услуги, которые должны оказываться независимо от платежеспособного спроса населения (например, лечение инфекционных заболеваний, фундаментальные научные исследования или обеспечение образовательного минимума), услуги, которые не имеют заданного результата (качества) и которые не подчиняются известным законам ценообразования – не регулируются спросом и предложением, не соответствуют теориям полезности, трудовой стоимости и теории издержек производства, не поддаются полной стандартизации и не содержат гарантий качества.
Появление широкого класса социальных услуг и вовлеченность в их производство основной массы работающих требует, с одной стороны, новых подходов к оценке труда их производителей, а, с другой стороны, ставит вопрос об эффективном их финансировании и соотношении рыночных и бюджетных источников. Сегодня уже можно говорить, что социальная политика государства во многом определяется регулированием сферы социальных услуг. Однако многие вопросы экономики социальных услуг являются в современной науке наименее теоретически разработанными, а на практике порождают многочисленные тупики управления.
Приведенный выше перечень некоторых проблем важен не сам по себе. В конечном счете неэффективность отдельных социальных механизмов может быть компенсирована другими социальными технологиями или их системой. Основная проблема состоит в том, что все эти социальные институты являются следствием определенной идеологии некоего концепта, лежащего в их основе. Существующий кризис социальной практики отражает недостаточность её теоретической базы.
Самую существенную девальвацию испытала социалистическая идея. Социализм стал идеологической платформой социального вопроса с XIX века. Претерпев за полтора века существенную модернизацию и существуя в разных модификациях, социализм до сегодняшнего дня сохранил свои базовые принципы, обеспечивающие ему политическую монополию в решении социальных проблем. Принципы равенства, братства и свободы от угнетения и сословных и гендерных ограничений стали декларируемыми аксиомами социальной политики в мире. Фиксируя основные общественные противоречия XIX – XX веков и предлагая различные способы их снятия или микширования, социализм предложил такие эффективные институты, как принцип трипартизма, государственный социализм, солидарное страхование, прогрессивный налог и многое другое. Однако новые вызовы, существенно снизившие эффективность данных механизмов, подвергли коррекции и саму теорию, в том числе и политическую её составляющую. Это не означает, что социализм можно рассматривать как преодоленное заблуждение.
Фиксируемые в социалистической парадигме основные противоречия не исчезли, но претерпели более или менее существенные метаморфозы. В настоящее время идет поиск новых форм социализма, в том числе и в союзе с либеральной идеей, как например в концепции социально-ориентированного рыночного хозяйства или социальной ответственности бизнеса. Проблема современного социализма состоит в сложности разделения его политической и содержательной составляющей. В любом случае нет сомнения, что его эвристический потенциал не исчерпан и способен предложить новые решения.
В то же время очевидно, что в существующем виде социалистическая идея не решает проблемы изменяющегося общества. Существенно изменился политический контекст социальной политики. Демократия как форма выражения воли большинства по распределению общественных благ с развитием институтов гражданского общества все более трансформируется в направлении учета требований отдельных социальных меньшинств. В сочетании с постоянно увеличивающимися социальными обязательствами государства это приводит к развитию этатистской модели.
Ещё одной теоретической системой, оказавшей огромное влияние на социальную политику всего ХХ века, является теория социального государства или государства всеобщего благоденствия.
Возникнув как альтернатива социалистической классовой теории, она обеспечила признание государством за собой социальной ответственности, закрепила социальные права граждан и способствовала развитию социальных функций государства и механизмов их реализации (С.Калашников[58], 2003г.).
Однако к концу ХХ века стало очевидно, что идеал социального государства оказывает мощное воздействие на развитие социальных потребностей, что в свою очередь ведет к опережающему росту социальных затрат и затрат на администрирование социальных расходов, ставит экономические ограничения реализации эффективной социальной политики.
Модель социального государства, описывающая функциональную систему государства в условиях доминирования социальных задач и сформировавшаяся одновременно с институализацией основных механизмов социальной политики, например, социального страхования, в современных условиях, когда эти механизмы в определенной степени потеряли свою эффективность, все больше превращаются в идеологему, лозунг не подкрепленный социальными технологиями.
Формирование с середины 90-х годов ХХ века модели либерального социального государства не решает проблемы экономических ограничений социальных трат государства и заставляет искать новые более эффективные формы социального государства.
Определенная исчерпанность потенциала характерна и для других менее крупных социальных теорий.
Дефицит теоретического осмысления социальных вызовов современности связан прежде всего с тем, что глобальные изменения мира произошли в самое последнее время, лавинообразно. Их осознание, хотя предпосылки новых явлений, например, переход к экономике знаний, или появление дистанционной формы занятости, стали предметом исследования отдельных ученых достаточно давно, произошло только после их реального вторжения в нашу жизнь, приобретения ими массовости и блокировки ранее эффективных институтов.
Наглядной иллюстрацией относительной неожиданности появления глобальной проблемы и значительности её последствий может служить проблема старения.
Ключевыми факторами, определяющими этот «демографический переход», является увеличение продолжительности жизни и малодетность. На глобальном уровне средняя продолжительность жизни увеличилась с 47 лет в 1950-1955 годах до 65 лет в 2000-2005 годах, и ожидается, что в 2045-2050 годах она достигнет 75 лет. Общий показатель среднего числа детей, рожденных женщиной за жизнь, снизился с 5,0 в 1950-1955 годах до 2,6 в 2000-2005 годах, и, согласно прогнозам, он будет продолжать сокращаться и в 2045-2050 годах составит 2,0. В ряде районов мира, причем не только в тех, где расположены развитые страны, но и в тех, где расположены многие развивающиеся страны, показатель среднего числа детей, рожденных женщиной за жизнь, составляет сейчас менее 2 и, вследствие этого, находится ниже уровня, необходимого для замещения поколений в долгосрочной перспективе.
В XXI веке старение населения будет оказывать глубокое влияние на общество и будет требовать того, чтобы директивные органы уделяли этому процессу все больше внимания. Как в развитых, так и во многих развивающихся странах доля пожилых людей в структуре населения увеличивается высокими темпами. Старение населения является одним из отражений успехов, достигнутых в процессе развития человека, и происходит как следствие более низкой смертности (в сочетании со снижением рождаемости) и увеличения продолжительности жизни. Старение населения открывает новые возможности, связанные с активным участием старших поколений как в экономической, так и в социальной жизни в широком смысле. В тех странах, главным образом развивающихся, в которых все еще увеличивается удельный вес молодежи, имеется «окно возможности» для обеспечения экономического развития. Старение населения также обусловливает возникновение важных задач, особенно задач, связанных с обеспечением финансовой жизнеспособности пенсионных систем, покрытием расходов на системы здравоохранения и всесторонним задействованием потенциала пожилых людей в качестве активных участников процесса общественного развития.
Возрастная структура населения мира претерпевает глубокие изменения. По мере сокращения смертности и рождаемости происходит постепенный сдвиг в сторону повышения удельного веса старших возрастных групп. С этими изменениями сталкиваются все регионы мира.
Одним из следствий старения населения в большинстве обществ является снижение числа работающих и генерирующих доходы людей в сопоставлении с числом неработающих и зависящих от чужих доходов. Показатели доли иждивенцев отражают отношение числа представителей той или иной группы населения, которые считаются материально зависимыми (как правило, дети в возрасте до 16 лет и пожилые люди в возрасте старше 65 лет), к числу представителей другой группы населения, которые считаются экономически активными.
В период с 1975 по 2005 год общий показатель доли иждивенцев по миру в целом снизился с 74 до 55 иждивенцев на 100 лиц трудоспособного возраста вследствие значительного снижения числа находящихся на иждивении детей. Ожидается, что тенденция к снижению этого показателя прекратится в ближайшее десятилетие, а затем сменится на противоположную. Согласно прогнозам, общий показатель доли иждивенцев в 2025 году составит 53 на 100 лиц трудоспособного возраста, а к 2050 году достигнет 57 целиков вследствие роста доли компонента пожилых людей.
В развитых странах общий показатель доли иждивенцев, согласно оценкам достиг самого низкого за всю историю уровня в 2005 году; и в будущем для стран этой группы прогнозируется его устойчивый рост вследствие непрерывного увеличения доли компонента пожилых людей. Динамика показателей доли иждивенцев в странах с переходной экономикой аналогична их динамике в развитых странах.
Существенное старение населения ожидается на протяжении нескольких следующих десятилетий во всех регионах мира. Стратегические меры вмешательства, призванные стимулировать деторождение в странах с низкой рождаемостью, даже если они будут эффективными, едва ли существенно повлияют на ожидаемое развитие событий. Кроме того, хотя значительная доля увеличения числа международных мигрантов может изменить тенденцию применительно к населению трудоспособного возраста в промышленно развитых странах, все возможные сценарии будущей динамики масштабов международной миграции показывают, что её влияние на темпы старения населения в этих странах будет достаточно скромным.
Какими бы ни были глобальные вызовы современного мира и пути их преодоления, важным свойством новых социальных технологий являются, при всей их универсальности, национальные особенности. Это связано с возросшей ролью социальных факторов в конкурентоспособности стран. Конкурентоспособность стран в глобальном мире становится доминирующей социальной функцией государства, системообразующим фактором всей его политики и главной целью.
Таким образом в настоящее время происходит формирование новых социальных функций государства – удовлетворение социальных потребностей людей дополняется использованием человеческого потенциала с целью повышения конкурентоспособности страны. При этом речь идет не об эксплуатации, которая в принципе не возможна в интеллектуальном труде, а о создании психологически комфортной для человека среды с целью его мотивации. То есть новое информационное общество требует от государства не снижения, а значительного повышения социальной безопасности, удовлетворения социальных потребностей, эффективного перераспределения социальных благ и обеспечения сплоченности общества. Другими словами, можно ожидать увеличение социальных гарантий государства с одновременным ростом манипулирования людьми в разных сферах. При этом становится очевидным, что традиционные механизмы социальной политики должны претерпеть кардинальную модернизацию.
Заключение
Описанные в работе основные подходы к решению социальных проблем являются результатом эволюции взглядов на социальные функции государства и сочетают в себе динамичный и статичный методы распределения доходов, что придает социальной политике превентивный характер и дает возможность, во-первых, уменьшить издержки в отношении упущенных возможностей социально-экономического развития и, во-вторых, создать объективные предпосылки для развития ресурсного потенциала и как следствие этого ускорения темпов экономического роста.
На основании материалов, представленных в данной работе, сформулированы следующие концептуальные положения, принципиальные выводы и практические предложения:
- определены природа и характер экономических основ социальных функций государства и обоснована необходимость специфической активности государства в проведении социальной политики. Государство должно через статичные модели распределения доходов обеспечивать осуществление мер по смягчению и предотвращению негативных социальных последствий проводимой экономической реформы и через динамичные модели распределения доходов и ресурсов содействовать раскрытию созидательного потенциала социальной природы рынка;
- определены методологические основы разграничения полномочий в реализации социальной политики в рамках становления системы межбюджетных отношений. Конкретные формы реализации концепции бюджетного федерализма в РФ, в основу которой может быть положена идея о самодостаточности регионов, определяются сочетанием двух взаимодополняющих тенденций, а именно, вертикального и горизонтального выравнивания, что призвано обеспечить право на получение определенного объема социальных услуг соответствующего уровня и качества и в формах, отвечающих интересам и потребностям как каждой отдельной личности, так и территориальных общностей людей;
- обоснован подход к реализации социальной политики государства, предполагающий включение социального развития в качестве целевой функции в единую конструкцию экономической реформы и доказано, что в условиях перехода от политики всеобщей занятости к рынку труда более эгалитарный подход к распределению доходов между высоко- и низкодоходными группами населения пропорционально результатам экономического роста создает объективные предпосылки для обеспечения общественной стабильности, а также к повышению совокупного спроса на отечественные товары и услуги и, соответственно, к созданию инвестиционной среды для сохранения и расширенного воспроизводства таких экономических ресурсов как труд и капитал;
- обоснована необходимость включения социального развития в качестве целевой функции в единую конструкцию экономической реформы, что предполагает решение триединой задачи путем: устранения ценовой деформации на такие факторы производства, как труд и капитал; проведения структурных изменений с целью перераспределения ресурсов в обществе в форме инвестиций в человеческий капитал; выравнивания уровня доходов между различными группами населения с помощью налогообложения всех видов доходов и имущества;
- разработаны рекомендации по реформированию бюджетных социальных расходов через механизмы реализации как общих стандартных целей, которые стоят перед каждой бюджетной системой, так и специфических целей, которые отражают особенности переходного периода, а именно формирование новой социальной парадигмы общества. Достижение целей и задач в области социальной политики федерального правительства предполагает повышение общей доли федерального бюджета в консолидированном бюджете Росси при условии одновременного снижения в последнем доли расходов на социальные нужды регионов. Это даст возможность, с одной стороны, обеспечить большую социальную направленность региональных экономик и восстановит инвестиционную функцию федерального бюджета, а с другой, создать условия для формирования на территории РФ единого социально-экономического пространства;
- определены направления дальнейшего поэтапного реформирования системы обязательного социального страхования населения РФ путем введения накопительных элементов в системы пенсионного и медицинского страхования и реструктуризации системы внебюджетных социальных фондов в соответствии с характером рисков и природой наступления страхового случая. Переход к накопительным системам социального страхования состоит в том, что, во-первых, данный процесс должен носить поэтапный характер и должен быть увязан с показателями экономического роста, поскольку стабильность социально-экономического развития общества является необходимым условием для устойчивого функционирования накопительных систем социального страхования.
Реализация основных положений, представленных в данной работе, даст возможность включить социальное развитие в качестве целевой функции в единую конструкцию проводимой в России экономической реформы.
В то же время, рассмотрев содержание и основные механизмы современной социальной политики, мы должны констатировать, что ряд принципиальных вопросов остался за рамками нашего внимания.
К наиболее существенным из них следует отнести неоднозначность представления о том, насколько социальная политика государства является относительно закрытой системой, и существует ли очевидная граница между ней и другими направлениями деятельности государства, - экономической, в сфере безопасности, обеспечения гражданских прав, региональной, национальной и т.п.; о природе социального как самостоятельной реальности; о роли национальных факторов; о зависимости содержания и механизмов социальной политики от политической структуры власти и другие.
Ответы на эти вопросы могут существенно модифицировать наши вывода о теории и практики социальной политики, поскольку по сути дела их вариативность определяет различную онтологию объекта
Именной указатель
А
Аганбегян А.Г. 109
Аткинсен Э.Б. 33
Ахинов Г.А. 20, 141
Б
Баумель В. 28, 255
Бахтизин А.Р. 176
Бахтизина И.В. 176
Беверидж В. 57, 60
Бентам Дж. 35, 50
Богомолов О.Т. 114, 131
Бунге Н. 87
В
Вагнер А. 26, 41
Витте С.Ю. 88
Вознесенский Н. 86
Волгин Н.А. 111, 121
Г
Геллер Г. 58
Герцензон А.А. 95
Гессен В. 59, 85
Гизатуллин Х.Н. 255
Глазьев С.Ю. 109, 131
Гонтмахер Е.Ш. 248
Гранберг А.Г. 144
Гринберг Р.С. 5, 28
Д
Джордж Л. 57
Е
Егоров В.К. 111
Ж
Жильцов Е.Н. 25, 53, 141
З
Забелин А. 93
Заславская Т.И. 167
И
Ивантер В.В. 255
Изгоев А.С. 59
К
Калашников С.В. 74, 107, 111, 267
Калдер Н. 38
Каменский Я. 265
Камилов Д.А. 20
Кейнс Дж. 43
Кистяковский Б.А. 59, 85
Кларк Д. 35
Клейнер Г.Б. 175
Коковцев В.Н. 88
Котляровский С. 59, 85
Кузнец С. 164
Л
Лилютин И. 93
Лоренц М. 162, 168
Львов Д.С. 131
Льюис А. 164, 169
М
Макаров В.Л. 157, 176
Маркс К. 93
Маршалл А. 41, 42
Маршалл Т. 69
Маслоу А. 26
Медведев В.А. 254
Микульский К.И. 254
Милль Дж. 39
Мор Т. 13
Мюсгрейв Р. 153
Н
Некипелов А.Д. 161
Новгородцев П. 59, 85
О
Окун А. 41
П
Парето В. 37, 38, 45, 47, 159
Петражицкий Л. 59, 85
Перламутров В.Л. 166
Петраков Н.Я. 131
Пигу А. 29
Р
Римашевская Р.М. 114, 115
Роик В.Д. 21, 22
Розанваллон П. 63, 261
Роулс Дж. 15, 260
Рубинштейн А.Я. 26
Рузвельт Ф. 78
С
Сакс Дж. 162
Самуэльсон П. 36, 49
Ситарян С.А. 158
Смит А. 35
Стиглиц Дж. 33
Струве П.Б. 59
Т
Тардо М. 164, 168
Темпль У. 60
Тилтон Т. 69
Теттенборг З. 93
Турчиенко В.А. 196
Ф
Федотова В. 260
Ферстхофф Э. 59
Фернис Н. 69
Филдс Г. 169
Х
Хайек Ф. 98
Хасбулатов Р.И. 145
Хикс Дж. 38
Ч
Чэдвик Э. 12
Чичерин Б. 85
Ш
Шамхалов Ф.И. 114
Шат А. 153
Шахов В.А. 21
Штайн Л. 12, 54
Шумпетер Дж. 255
Э
Энгель Э. 42
Эрроу К. 46
Эспин-Андерсен К. 69
Я
Ядгаров Я.С. 37
Якобсон Л.И. 25, 40
Ярецкий В. 93
Предметный указатель
А
Атрибуты социального государства 76
Б
Благотворительность 10
Бюджет
- высокого достатка 231
- потребительский 231
В
Вэлфэр 232
Г
Гарантии социальные 21
Государство
- благоденствия 55
- благосостояния 60, 69
- консервативное социальное 70
- либеральное социальное 67
- первичное социальное 97
- позитивное социальной защиты 69
- социальное 16, 19, 54, 71
- социальное безопасности 69
- социальное правовое 58
- субсидарное 135
Д
Дотации 156
Доход
- минимальный 231
- национальный 209
З
Законодательство социальное 10
И
Индекс
- развития человеческого потенциала 226
- социального развития 943
- индикаторы развития социальной сферы 227
К
Капитал социальный 253
Кривая Лоренца 162
М
Минимум прожиточный 230, 115
Модель
- бюджетного федерализма 140
- пенсионной системы 211
- роста 164
Н
Налоги
- местные 142
- регулирующие 143
Неравенство доходов 36
О
Общественное призрение 10
Общество индустриальное 17
Обязательства социальные 202
Оплата труда 239
Отношения межбюджетные 140, 199
П
Платежи трансфертные 29
Политика социальная 6, 90
Помощь социальная 23
Почасовая оплата труда 240
Права
- гражданские 18
- социальные 12
Принцип
- виктимизации 19
- заявительный 224
- солидарности 18
- справедливости 204
Проекты национальные 137
Р
Равенство 13
Размер оплаты труда минимальный 222
Расходы межбюджетные 155
Реформа пенсионная 212
Риски
- профессиональные 93
- социальные 17, 21, 94
С
Система
- льгот 223
- пенсионная накопительная 212
Солидарность 16, 18
Справедливость 13, 15, 35
Стандарты
- государственные 236
- социальные 226, 229
- рациональные 230
- политические 227
Страхование
- обязательное 19, 205
- солидарное 204
- социальное 11, 17, 23
Структура социальная 9
Субсидии 31
Субсидирование потребления 180
Субъект социальной политики 7
Сфера социальная 218
Т
Тарифы 209
Теория
- благосостояния 41
- заработной платы 37
- Калдера-Хикса 38
- общественного благосостояния 43
- полезности 38
- рационального потребительского поведения 42
Трипартизм 9, 262
У
Услуги социальные 25
Ф
Факторы конкурентоспособности 257
Федерация асимметричная 252
Фонды
- внебюджетные 205, 208
- потребления 91
Функция
- распределения доходов 147
- распределения ресурсов 146
- социальная 8, 55, 71, 75
- стабилизационная 144
Э
Экономика
- неформальная 129
- переходная 170
Этапы социального развития 11
Table of contents
Chapter 1. Occurrence and development of social policy of the state … … 4
1.1. A role of the state in realization of social functions … … … … … … … … 4
1.2. The social rights as a basis of social policy … … … … … … … … … … 11
1.3. The basic institutes and mechanisms of realization
of social policy of the state ……21
1.4. Regulation of incomes as a basis of realization
of social policy of the state ……………………………………………………… 38
Chapter 2. The social state: functions, preconditions and
conditions of formation ………………………………………………………... 61 2.1. The basic stages of becoming of the social state … … … … … … … … … 61 2.2. Modern types of the social states … … … … … … … … … … … … … .79 2.3. Structure of functions of the social state … … … … … … … … … … …. 82
Chapter 3. Becoming of social policy in Russia … … … … … … … … … … 94 3.1 Economic and social preconditions of formation of social policy of the state in Russian empire … … … … … … … … … … … … … … … … … 94 3.2. The characteristic of the USSR as social state … … … … … … … ….. 105 3.3. Construction in the USSR the states of general welfare … … … … … … 119 3.4. Dynamics of structural elements of the state during the postSoviet period and social consequences of a spent economic reform … … … … … … … … 126
Chapter 4 Social aspects of formation of the Russian model of budgetary federalism … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … …. 165 4.1 Bases of formation of models of budgetary federalism … … … … … …. 165 4.2. The purposes and problems of social policy in realization of stabilization function of the state and function of distribution of incomes and resources … 169 4.3. Social aspects of distribution of account and profitable powers … … … 177 4.4. The order of granting of interbudgetary social transfers … … … … ….. 183
Chapter 5. Social factors of economic growth and reforming
of economy of Russia ... 186 5.1. Evolution of sights at social functions of the state during an economic reform in Russia 186 5.2 economic growth and a policy of the state in sphere of distribution of incomes of the population 192 5.3. The basic directions of realization of social policy of the state in system distribution of incomes 202
Chapter 6. The basic directions of social reforms 213 6.1 Social aspects of realization budgetary-tax policy 213 6.2. Bases of reforming of the Russian model of budgetary federalism 236 6.3 basic directions of reforming of system of obligatory insurance 243 6.4. Management in branches of social sphere 259
Chapter 7: Social policy of the Russian Federation in conditions of formation of the social state 265 7.1. Modernization of social protection and system of social services 265 7.2. Social standards as a basis of social policy 271 7.3. A policy of incomes and reform of a payment 286 7.4. The social state in conditions of federation 295 7.5. The social capital as the factor of competitiveness of economy of Russia 305 7.6. Social function of the Russian state in XXI century 312
In the monography long-term researches of authors on actual problems of the theory and practice of social policy are generalized. The lectures which have been read through by authors for students of faculty of economy of the Moscow state University by it has been put in a basis of the book. M.V.Lomonosova in 2004 – 2007 years. This circumstance has defined debatableness of the book and aspiration to answer a question as traditional mechanisms and institutes of social policy function in modern conditions.
The presented analysis of the objective nature of new social calls and the reasons of necessity of modernization of the social theory allow to formulate the positions defining efficiency of social policy in modern Russia.
The book is intended for students, post-graduate students, experts in sphere of economy and social work, scientists and teachers of economic disciplines, and also the broad audience of readers.
В монографии обобщены многолетние исследования авторов по актуальным проблемам теории и практики социальной политики. В основу книги был положен курс лекций, прочитанный авторами для студентов факультета экономики Московского государственного Университета
им. М.В.Ломоносова в 2004 -2007 годах. Именно это обстоятельство определило полемичность книги и стремление ответить на вопрос как традиционные механизмы и институты социальной политики функционируют в современных условиях.
Представленный анализ объективной природы новых социальных вызовов и причин необходимости модернизации социальной теории позволяют сформулировать положения, определяющие эффективность социальной политики в современной России.
Книга предназначена для студентов, аспирантов, специалистов в сфере экономики и социальной работы, ученых и преподавателей экономических дисциплин, а также широкого круга читателей.
[1] Stein L. von. Geschichte der sozialen Bewegung in Frankreich vom 1789 bis auf unsere Tage. Leipzig, 1850.
[2] Роулс Дж. Теория справедливости. Новосибирск.: Изд-во НГУ, 1995
[3] Ахинов Г.А., Камилов Д.А. Социальная функция государства в условиях рыночной экономики: вопросы теории и практики. – М.: ИНФРА-М, 2006.
[4] Шахов В.А. Введение в страхование: экономический аспект. М.: Финансы и статистика, 1992. С. 10.