Глава 3. Становление социальной политики в России

Дата: 2025-05-01; Просмотры: 5

Оценка:

0.00 из 5.00 — оценок

Скачиваний: 0

Скачать

3.1 Экономические и социальные предпосылки формирования социальной политики государства в Российской империи

Социально-экономическое развитие России в XIX в. и первом десятилетии ХХ в. по основным параметрам совпадало с тенденциями и уровнем научно-технического и экономического прогресса развитых мировых держав. Общие для развитых стран изменения в социальной политике, связанные с изменением роли человека на производстве и соответствующим принятием государством на себя новых социальных функций, происходили в России одновременно с другими государствами.

К концу XIX в. государственная финансовая поддержка впервые начинает приобретать систематический «регулярный характер и на место приказов общественного призрения приходят земские и городские учреждения, наблюдение за которыми переходит от Министерства внутренних дел к Министерству государственного призрения. В это время, принимаются законы, регулирующие условия труда малолетних (1882 г.), женщин (1885 г.), фабричных рабочих (1886 г.), об охране труда (1893 г.); вводится институт фабричных инспекций, разрешавших трудовые споры и контролирующих условия и оплату труда. В 1886 г. принимается закон о медицинском страховании промышленных рабочих, в 1903 г. – закон о компенсации ущерба от несчастных случаев на фабричном производстве и рудниках, в 1912 г. – закон о компенсации общей нетрудоспособности, производственной инвалидности и материнства.

К 1913 г. Россия по общему объему производства занимает
5-6-е место в мире, почти сравнявшись с Францией и превзойдя ее по ряду важнейших показателей тяжелой промышленности. Показательно, что за первое десятилетие ХХ в. ассигнования по министерству народного просвещения выросли в 5 раз и составили в 1913 г. 14,6% бюджетных расходов.

Будучи на одном уровне цивилизационного развития с другими странами того времени, Россия тем не менее обладала рядом существенных специфических особенностей. Можно выделить три основных блока национальных особенностей социальной сферы этого периода.

Во-первых, это высокие показатели обнищания населения и отставание в цивилизационном развитии.

Находясь в начале ХХ в. в состоянии глубокого экономического кризиса, являющегося следствием модернизации 60-70-х годов и контрреформ 80-90-х годов XIX в., Россия значительно отставала от показателей западных стран и США: в урбанизации – на 1 января 1905г. из 146,8 млн. человек только 16,5 млн. жили в городах, при этом из 865 существовавших городов в 697 городах численность населения составляла от 300 до 20 тыс. человек, лишь 19 городов имели население 100 тыс. человек, только в 17 городах была канализация и в 35 – трамвай; в общественном разделении труда и как следствие низкой социальной дифференциации – 75% населения составляли крестьяне, 10% – занятые ремеслами, промыслами и в промышленности, 3,8% – занимались торговлей, 4,6% – находились на государственной и частной службе; не был завершен переход производства от инструментального к индустриальному уровню, в России начала ХХ в. практически не существовали монополистические и государственно-монополистические объединения, не была оформлена система защиты гражданских прав. На рубеже XIX и ХХ вв. Россия оставалась во многом традиционным обществом с соответствующими ему социальными институтами. Правовое обеспечение российского предпринимательства носило строго разрешительный, а не регистрационный характер. Существовал целый ряд национальных, религиозных и сословных ограничений на занятия и собственность. Развитие товарно-денежных отношений сдерживалось непропорциональным развитием тех секторов экономики, которые обеспечивались государственными заказами.

К 1914 г. Россия не прошла последовательно, в отличие от ведущих европейских стран, все фазы эволюционного развития и не сформировала весь необходимый набор социальных, управленческих и политических структур капитализма. Показательно, что преобразования, предшествующие на западе промышленной модернизации, в России так и не получили завершения. Занимая в первом десятилетии ХХ в. пятое место в мире по объему промышленного производства, Россия не имела сложившейся системы классического капитализма.

Неблагоприятными были социальные характеристики России. Ежегодная смертность составляла 35 человек на 1 тыс. жителей (сравнение: в Англии – 19 человек, во Франции – 22, в Германии – 24). Детская смертность составляла 57,4%, что вдвое выше, чем, например во Франции (28,3%) Средняя продолжительность жизни была 27 лет для мужчин и 29 лет для женщин. В 1900 г. годовой среднедушевой доход составлял 63 руб. (для сравнения: в Германии – 184 руб., в Англии – 273 руб., в США – 350 руб.).

Крестьяне, составляющие 71,1% населения, жили в условиях патриархального уклада с примитивной агротехникой; рыночные отношения практически отсутствовали. Бедняцкая часть деревни составляла около 50%. В 1907 г. среднедушевое потребление хлеба в центральных и восточных губерниях России составляло 13 пудов в год (в Англии – 18,4; Германии – 19,45; Франции – 22,3). В полной мере вывод К. Маркса о том, что «капитал беспощаден по отношению к здоровью и сокращает жизнь рабочему всюду, где общество не понуждает его к другому отношению», подтверждается условиями жизни фабрично-заводских рабочих в России. Заработная плата наемных работников в эпоху становления капитализма не покрывала их минимальных потребностей. Фактическая продолжительность рабочего дня в начале ХХ в. составляла 13-15 ч, несмотря на закон 1897 г., установивший 11,5-часовой рабочий день. Бедность (пауперизм) в России имел самые уродливые формы.

Вторая особенность социальной ситуации в России – отличная от практики западных стран система социальных институтов, заключающаяся в преобладающей роли местных структур.

После реформы 1861 г. наряду с приказами общественного призрения появляются земские и городские учреждения социальной защиты, которые уже в 90-х годах в 1,5 раза превосходили по количеству всю приказную дореформенную систему общественного призрения во всех 55 губерниях. Наряду с земскими на местах происходит дальнейшее развитие исторически сложившейся системы приходского попечительства с собственными учреждениями: к 1861 г. их было около 8000, в 1894 г. – 14 747, в 1999 г. – 18 233, в 1901 г. – 19 100. В этот же период на основе гумманизации общества и развития социалистических идей создаются различного рода общественные благотворительные организации, часть которых становится первыми профессиональными учреждениями в области общественного призрения. Особенностью благотворительных структур данного периода является, с одной стороны, специализация, а с другой - приобретение местного, регионального характера. Наряду с развитием таких всероссийских учреждений, как «Императорское Человеколюбивое общество», «Попечительство о трудовой помощи», «Ведомство учреждений Императрицы Марии», «Российское общество Красного Креста», «Александровский Комитет о раненых», возникло множество различных благотворительных организаций на местах, например, городские попечительства о бедных, общественные фонды помощи, бесплатные столовые, ясли-приюты, дома трудолюбия, что привело к созданию в 1909 г. Всероссийского союза учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению, задачей которого стало упорядочение и координация деятельности субъектов благотворительности.

Приказы общественного призрения, земские учреждения, церковно-приходские попечительские структуры и общественные благотворительные организации, имея общую цель имели свою специализацию.

Приказы общественного призрения осуществляли частичное финансирование территорий в целях социальной помощи и призрения и содержали специализированные социальные учреждения. Приходская благотворительность реализовывалась через материальную помощь, включая помощь натурой, оплату обучения и содержание в богадельнях, а также содержании церковно-приходских школ.

Земство, для которого согласно разъяснению Правительствующего Сената «призрение бедных должно считаться не обязанностью, а правом земских и городских учреждений», стало главным социальным институтом, обеспечивающим земское здравоохранение (земские больницы, земские врачи, народные аптеки); социальный патронат (вскармливание, обучение материнству, содержание в семье детей и т.п.); призрение и воспитание детей (семейное призрение, ясли, «бесплатные колыбельки», ремесленные классы и др.); богадельни; организацию ссудных касс, фондов поддержки переселенцев, недоимщиков, касс взаимопомощи; организацию общественных работ, трудовой помощи, потребительских кооперативов; устройство читален и библиотек и многое другое, удовлетворяющее реальные социальные потребности жителей.

Благотворительные общественные организации содержали стационарные учреждения социальной защиты; учебно-воспитательные заведения, предоставляли социальное жилье и открывали бесплатные столовые и ночлежки, осуществляли реабилитацию инвалидов (училища, общежития, дома трудолюбия, мастерские для слепых и глухих) и поддержку детей погибших на войне. С началом Первой мировой войны одним из главных направлений их деятельности стала организация лазаретов и помощи инвалидам.

Конфессиональное попечительство, основываясь на догматах милосердия, благотворительности и нищелюбия, через деятельность приходов, на основе благотворительности прихожан осуществляло раздачу милостыни, оказывало материальную и медицинскую помощь, организовывало бесплатные обеды и занималось просвещением ( церковно-приходские школы ).

Из приведенного перечня направлений деятельности различных российских социальных институтов видно, что в России начала ХХ в. фактически отсутствовала вертикальная система социальной защиты. Интеграция различных форм социальной поддержки осуществлялась по горизонтали на местном уровне. Такое положение вещей, с одной стороны, повышало эффективность социальной защиты на местах, а с другой, не способствовало формированию активной социальной политики государства.

К третьему блоку национальных особенностей социальной сферы досоветского периода следует отнести теоретические, идеологические и политические основания постановки и реализации социальных целей. Важной особенностью представлений о социальной деятельности государства в России в этот период было активное общественное мнение в пользу социальных прав личности и морального долга общества.

В отличие от идеи справедливости, вытекающей в западной философии из идей равенства и свободы, гегелевской трактовки государства, как субъекта перераспределения общественных благ, самоограничения либеральных принципов, социальной целесообразностью и принципа социальной солидарности, в России понятие справедливости культурно-исторически основывается на моральном долге, альтруизме, эсхатических мотивах, признании социальных прав естественными правами человека. Теоретические работы Б. Чичерина, Б. Кистяковского, С. Котляревского, В. Гессена, Л. Петражицкого и П. Новгородцева, выдвинувшего политико-правовую теорию защиты обездоленных, опирались, как и общественное мнение, на гуманистические идеи Ф. Достоевского, А. Толстого, Н. Некрасова, Н. Чернышевского и др. К этому нужно добавить психологические факторы патернализма, глубоко укоренившиеся в сознании россиян.

Для дореволюционного тридцатилетия характерно обостренное восприятие российским обществом социальных проблем, и была сформирована активная позиция государства, церкви и общественного мнения по их разрешению.

В то же время единодушие в понимании значимости социальных условий жизнедеятельности общества и особое по сравнению с другими странами эмоциональное к ним отношение, безусловно, не означало единство представлений о природе, целях, механизмах и структурах социальной политики, что относится к осмыслено социальной деятельности различными общественными институтами, научными направлениями и политическими партиями.

Особенностью теоретических представлений о социальной роли государства в России в данный период стало формирование общих положений, объединивших церковный и гражданский подходы и выдвинувших в качестве исходных положений отношение личности и общества, ответственности общества и государства перед индивидом. Не идеи солидарности, равенства и справедливости гражданского общества, а идеи человеколюбия и божественной, евангельской справедливости, идеи спасения души, где нищий и убогий является заступником перед Богом, равенства перед Богом стали фундаментом большинства социальных теорий.

Догматы благотворительности, милосердия, христианского служения трансформируются в идеи социальной справедливости и государственного призрения. В конце XIX в. идеи христианского нищелюбия и милостыни подвергаются серьезной критике. Христианская благотворительность рассматривается уже не только как положительное, но и как негативное явление, не способствующее стимулированию ответственности человека за свою судьбу, активизации творческой активности и развитию производительных сил, несущее угрозу обществу. С другой стороны, государственную благотворительность церковь начинает считать продолжением христианской практики благотворительности. Социальная работа в светских учреждениях рассматривается «как своего рода обращение к христианским традициям, благотворительному презелитизму» (Н. Вознесенский). Происходит осознание, что общественная самодеятельность, даже таких мощных структур, как церковь, не может обеспечить массовую социальную защиту, компенсацию социальных рисков и устранение причин, порождающих нищету. Понимание того, что «в основе социальных бедствий лежат ограничения свободы труда; законы, способствующие концентрации капиталов в «немногих руках»; «дурное» администрирование и судебное устройство; «дурное» финансирование и общественное хозяйство» [Н. Бунге], приводит к выводу, что только государство способно разрешить социальные проблемы общества.

На осознание роли государственной социальной политики повлияло и сформировавшееся в это время понимание благотворительности как оперативной меры, связанной с уже случившейся, реальной ситуацией. Таким образом, превентивные меры – организация страхования, пенсионная система, кассы взаимопомощи, развитие производства и ремесел, улучшение образования и т.п. - к благотворительной деятельности не относятся. Подобное разделение помощи на меры оперативного и превентивного характера связано с деятельностью государства.

Особую роль в переходе социальных функций к государству и теоретическому осмыслению этого сыграло социальное страхование. Идея социального страхования, понимаемого как система мер правительства, направленных на страхование индивида от различных социальных рисков, заменяет представления об общественном призрении. Важным является представление о том, что страхование как вид государственного обеспечения - не «подачка», а право гражданина. Человек имеет право на помощь уже в силу того, что он член общества и право на поддержку в случае нужды. Государство в этом случае осуществляет функцию перераспределения богатства, которую никто, кроме него, реализовать не может. Б. Кистяковский отмечает, что социальное развитие общества должно базироваться не на принципах презрения, а на том, чтобы никому не приходилось рассчитывать на благодеяние, ибо цель нормального социального общества – гарантированное право каждому на достойное существование. Рассуждая о правовом государстве, он приходит к выводу о необходимости социального страхования как одной из главнейших социально-правовых задач общества.

Родоначальник отечественной теории общественного призрения как специфической области познания, В.И. Герье считал, что обязательная государственная помощь является культурным предназначением государства, благом современной жизни. Ему принадлежит первое определение понятия государственного призрения, которое производится на средства государственного казначейства и посредством органов, назначаемых администрацией и независимых от общин и местного населения.

Таким образом, теоретическое осмысление социальной работы в России в отличие от западных стран, совпадая в основных выводах о роли государства, базировалась не только на рациональных доводах, но в значительной степени – на идеях естественного права, ответственности общества и милосердия.

С момента созыва в 1906 г. Государственной Думы начинается оформление политических требований различных партий в виде законотворчества, происходит правовое закрепление социальных функций государства в виде целенаправленной социальной политики. В 1905 г. начинает работать комиссия В.Н. Коковцева. Ее законотворческая программа включала обязательную организацию больничных касс на базе совместных взносов предпринимателей и рабочих; создание на предприятиях смешанных органов из представителей администрации и рабочих для урегулирования вопросов найма и улучшения быта рабочих; сокращение рабочего дня с 11,5 ч до 10 ч; ограничение количества сверхурочных работ; разрешение забастовок. В 1906 г. было созвано особое совещание под руководством министра торговли и промышленности Д.А. Философова, которое предложило 10 основных законопроектов: страхование болезней; страхование несчастных случаев; страхование инвалидности; сберегательные кассы обеспечения; правила о найме рабочих; рабочее время; врачебная помощь; меры поощрения строительства здоровых и дешевых жилищ; промысловые ссуды; фабричная инспекция и фабричные присутствия.

В 1908 г. эти законопроекты были внесены в Думу третьего созыва. Вокруг этих законов развернулась острая борьба. Против выступили как предприниматели, так и социал-демократы. Российские либералы считали неприемлемым сам факт государственного вмешательства в определение нормы рабочего времени и полагали, что социальные уступки рабочим неблагоприятно скажутся на конкурентных возможностях российской промышленности. С.Ю. Витте по этому поводу писал, что при проведении всех законов, касающихся рабочих, он всегда я встречал грамотную критику от тех членов Государственного совета, которые представляли интересы крупных промышленников.

Левые доказывали, что страхование рабочих должно быть государственным и основываться на следующих принципах:

· охватывать всю совокупность социальных рисков (увечья, инвалидность, болезнь, старость, беременность и роды, безработицу, потерю кормильца для вдов и сирот);

· охватывать всех лиц наемного труда и их семейств;

· компенсация застрахованных должна составлять полное возмещение заработка;

· все расходы по страхованию должны нести предприниматели и государство;

· всеми видами страхования должны ведать страховые организации, построенные по территориальному принципу и на началах полного самоуправления застрахованных.

В результате обсуждений в 1912 г. социальные законы были приняты. Вводилось страхование только от несчастных случаев и болезней; возмещение ущерба составляло две трети заработка при полной потере трудоспособности, врачебная помощь и оплата за увечья производилась за счет предпринимателя, а оплата по болезни – за счет страховых взносов предпринимателей и рабочих, выплата пособий осуществлялась через больничные кассы, объединяющие рабочих только одного предприятия.

Таким образом, царская Россия, являясь одной из ведущих индустриальных стран мира, развиваясь в рамках общецивилизационной парадигмы, накануне политических революций во многом достигала европейских стандартов социальной политики. С другой стороны, целый ряд собственно российских факторов способствовал становлению основ социального государства. К таким факторам следует отнести традиционно высокий уровень огосударствления экономики и общественной жизни; эмоциональную, идейную и политическую направленность российского общества на гуманизацию и активизацию социальной политики; ведущую роль местного самоуправления в организации социальных учреждений и реализации социальных программ.

Соотнося социально-экономические характеристики России с аналогичными показателями других развитых стран мира, мы видим, что накануне Первой мировой войны Россия находилась на одном уровне с ними по индикаторам реализации первого этапа построения социального государства, обозначенного нами как «социалистический» этап, но при этом сохраняла многие архаичные элементы цивилизационного развития.

3.2. Характеристика СССР как социального государства

С момента становления советской власти социальная политика приобретает исключительно государственный характер. Социалистическое государство принимает на себя всю совокупность социальных функций и становится единственным субъектом социальной политики.

Исходя из основных постулатов марксистской теории о создании общества всеобщего равенства и социальной справедливости, через государственное (общественное) распределение благ с целью удовлетворения возрастающих потребностей, что предполагало обеспечить всем членам общества средства к существованию и свободному развитию их способностей, в СССР был взят последовательный курс на создание социального государства, которое стало обозначаться как социалистическое.

Содержание этих двух понятий государства является весьма близким как по провозглашаемым целям и основным атрибутам, так и по механизмам решения задач.

Существовавшее в Советском Союзе противопоставление социалистического и буржуазного социального государств лежало в сфере политического противостояния, а не расхождения идеологий. Именно соответствие социальной политики Советского Союза представлениям о социальной роли государства в буржуазных странах, совпадение социал-демократической и социалистической идеологий обеспечили притягательность и восхищение СССР за рубежом.

В связи с этим нельзя согласиться с некоторыми авторами, которые категорически отказывают СССР в праве считаться социальным государством определенного уровня развития и тем самым исключают его из общемирового эволюционного процесса.

Социальная политика государства в течение всех 74 лет существования СССР претерпевала значительные изменения, вследствие как общемировых тенденций прогресса цивилизации, так и отражения особенностей внутреннего развития социалистического хозяйства, социалистических идей и объективных и субъективных факторов политической ситуации.

В основе государственного строительства и социальной политики советского государства лежали положения марксизма-ленинизма о достижении всеобщего равенства и социальной справедливости на основе построения бесклассового общества и создания общественных, коллективных фондов потребления, функцией которых является обеспечение равных возможностей для удовлетворения основных потребностей членов общества.

Таким образом, доступность социальной поддержки всем членам общества, являющаяся исходным атрибутом социального государства, теоретически заложена в основу социального государства. И хотя реальная практика социалистического строительства допускала и существование различных категорий «лишенцев», отсутствие социальной помощи депортированным народам и прочие социальные ограничения, в целом этот принцип последовательно реализовывался в жизнь.

Огосударствление общественных фондов потребления, принятие государством на себя функций оказания всех видов социальной защиты, социальной поддержки и регулирования труда предполагали реализацию двух других исходных свойств (атрибутов) социального государства – наличие социального бюджета и государственной системы социальной защиты.

Правовое оформление социальной политики государства, являющееся непременным качеством социального государства, его атрибутом, также было реализовано в СССР как на уровне конституций, так и на уровне законов и постановлений ЦК КПСС.

Важно подчеркнуть, что эти исходные свойства социального государства появляются сразу после Октябрьской революции, исторически одномоментно делая советское государство безусловным лидером эволюционного развития государства в его социальной роли.

Уже Второй Всероссийский съезд Советов рабочих и крестьянских депутатов, состоявшийся 25–27 октября (7–8 ноября) 1917 года, создавая Совет народных комиссаров (СНК), включает в его структуру Министерство труда (Народный комиссар – А.Г. Шляпников). Через три дня – 29 октября (11 ноября), создается Наркомат государственного призрения, который в апреле 1918 г. переименовывается в Наркомат социального обеспечения (Народный комиссар – А.М. Колонтай). Наркомату было передано все имущество и средства бывших благотворительных обществ, и он взял на себя всю работу по созданию и управлению системой социального и пенсионного обеспечения, охрану материнства и детства, заботу об инвалидах и их семьях. При исполкомах местных советов были созданы отделы социального обеспечения (собесы) и пенсионные отделы военно-увечных, которые одновременно являлись и органами Наркомата социального обеспечения на местах. Наркомату социального обеспечения был подчинен и ряд специализированных организаций, созданных после Октябрьской революции, например Союз увечных воинов. В июне 1918 г. был проведен I Съезд комиссаров социального обеспечения, который определил административную структуру социального обеспечения и систему управления ею, состоящую из центральных, губернских и уездных органов.

Тем самым впервые в мире была создана вертикально-интегрированная, распределенная на местном уровне, целостная система государственной социальной защиты и социальной поддержки.

Советская республика первой в мире революционным порядком завершила «социалистический» этап строительства социального государства, завершившийся в Европе только к середине 30-х годов, как было показано выше, и начала строить правовое социальное государство.

31 октября (13 ноября) 1917 г. Советская власть объявила о радикальном изменении системы социального страхования: страхование обеспечивало всю совокупность рисков (старость, болезнь, увечие, инвалидность, беременность); охватывало всех лиц наемного труда и их семейств; осуществляло возмещение полного заработка. Чуть позже были введены страхование от безработицы и бесплатная медицинская помощь, пособия по случаю родов и смерти; 8-ми часовой рабочий день, уравнивались права женщин и мужчин.

Таким образом уже в ноябре 1917 г. произошел революционный скачек России к социальному государству, сделавший ее безусловным мировым лидером в обеспечении социальных потребностей людей и давший толчок развитию социальной политики ведущих государств.

В то же время уже с первых шагов советской власти в социальной политике государства возник дуализм формы и содержания, слова и дела. Именно расхождение идей и реальной политики социализма позволяет многим авторам доказывать невозможность отнесения СССР к социальному государству.

Советское государство с первых месяцев существования приобрело исходные признаки, атрибуты социального государства, что явилось реализацией основных положений марксизма. Однако тактика политического развития существенным образом корректировала основополагающие идеологические установки и их реализацию, выявляла ограниченность используемых понятий и их логические противоречия. Например, принцип доступности социальной поддержки всем члена общества по сути так и не был реализован за все годы советской власти, поскольку положения марксизма о всеобщем равенстве и социальной справедливости были скорректированы в соответствии с другим фундаментальным положением марксизма о роли труда в обществе. Так, по мнению К. Маркса все материальные блага в обществе созданы трудом всех членов общества и труд должен быть обязательным для всех. На основе этого постулата вся система общественного распределения осуществлялась по труду, автоматически поднимая проблему участия в общественном распределении благ нетрудоспособного населения. В соответствии с постулатом обязательности труда для всех безработица рассматривается как буржуазный пережиток и искореняется административными – статья в Уголовном кодексе за тунеядство, и экономическими – уравнительная система оплаты труда и ее низкая покупательная способность, методами. Формы реализации данного исходного идеологического положения в Советском государстве различны в отдельные исторические моменты, но и обязательная трудовая повинность времен военного коммунизма, и трудовая мобилизация первых пятилеток, и закрепление на рабочих местах крестьян и рабочих во время Великой Отечественной войны и послевоенные годы, и закрытие последней биржи труда в 1930 г., и дифференцированная периодически вводимая карточная система обеспечения имеют одну основу.

На базе марксистско-ленинской теории формируются специфические представления о природе социального страхования и социального обеспечения (И. Лилютин, А. Забелин, В. Ярецкий, З. Теттенберн и др.). Исходя из тезиса о том, что профессиональные риски в условиях классовой борьбы являются социальными рисками, социальное обеспечение и социальное страхование рассматриваются как одна из форм классовой борьбы, цель которой удовлетворение потребностей пролетариата. Из перевода профессиональных рисков в плоскость классового противостояния с неизбежностью вытекал вывод о централизации социальной деятельности, о коллективной ответственности за индивидуальное благополучие и особой роли государства как аппарата классовой борьбы. В условиях же отсутствия в СССР антагонистических классов ограничения доступности колхозного крестьянства, кустарей, лиц свободных профессий к общественным фондам, а также ограничение их социальных прав никак не соответствовали идеям равенства, консолидации общества и ограничивало реализацию исходного принципа социального государства как общегражданского.

С ограничениями всеобщей доступности социальных благ связана и неполная реализация принципа правовой природы социальных обязанностей государства. Социальные права, которые с Конституции 1924 г. были закреплены законодательно в обобщенной форме и получили развитие в Конституциях 1936 г. и 1977 г., так и остались во многом декларативными и не реализованными в полной мере на практике.

Однако нужно отметить, что СССР значительно превосходил другие развитые страны по темпам реализации социальной политики, свойственной социальному государству, и опережал их в освоении государственных социальных функций и построении эффективных социальных механизмов.

История становления социальных функций государства в СССР наглядно демонстрирует данные процессы. Вследствие не эволюционного, а революционного и административного принятия государством на себя определенных функций появляется возможность определения объективных и субъективных предпосылок, исходных целей и механизмов их реализации.

С момента возникновения Советское государство берет на себя функции нормирования заработной платы; учета и распределения рабочей силы; установление общих норм пенсии и пособий; охрану материнства и детства; обеспечение инвалидов войны; медицинское обеспечение; социальное страхование рабочих. Условием социального обеспечения является потеря трудоспособности – постоянная (инвалидность или старость) или временная (беременность, болезнь) и средств к существованию (потеря кормильца). Условием социальной помощи является наступление ситуации социального риска – пожар, массовый голод, затраты на погребение и т.п. По сути вводятся, хотя так еще не определяются, понятия прожиточного минимума и минимальной заработной платы – заработок чернорабочего.

Особый статус приобретает в СССР социальная защита детей, которая исходит из того, что в социалистическом обществе о воспитании и содержании детей должны заботиться не отдельные родители их, а все общество в целом. Поэтому и должен быть введен институт государственного воспитания детей.

При советской власти наряду с социальными основаниями предоставления помощи всегда существовали политические категории получателей социальной поддержки. Частично этот подход сохранился и в современной России. Помощь оказывалась семьям красноармейцев, жертвам контрреволюций, бывшим политическим заключенным, политическим эмигрантам, политическим беженцам, советским работникам и семьям вышеобозначенных лиц. Например, в 1920 году помощь жертвам контрреволюции в натуральных продуктах составляла: 4 800 000 аршин материала, 800 пудов ваты, 3000 гросс ниток, 270 трикотажных изделий, 10 000 пар обуви, 3500 пудов мыла. Помимо этого выплачено пособий на 9 млрд. рублей.

В это же время частью социальной работы становится борьба с нищенством, проституцией и бродяжничеством.

В 1922 г. был принят Кодекс законов о труде, который определял обязательность коллективных соглашений об оплате и условиях труда и правилах внутреннего распорядка, вводил обязательность минимальной заработной платы, устанавливаемой государством для конкретной должности, и тарифное регулирование оплаты труда.

В 1925 г. принимается «Положение об обеспечении в порядке социального страхования инвалидов труда и членов семейств умерших или безвестно отсутствующих инвалидов труда». В соответствии с этим документом человек получил право на пенсию в случае достижения 50 лет, потери трудоспособности и наличия 8-летнего трудового стажа. Размер пенсий составлял 40% средней заработной платы соответствующего пояса.

По данным А.А. Герцензона, нуждающиеся в пенсионном обеспечении к 1926 году распределялись следующим образом: инвалиды войны – 345 тысяч человек, семьи погибших на войне – 130 тысяч, прочие – 25 тысяч человек. На город приходилось – 150 тысяч человек, деревню – 350 тысяч.

В 1928 г. Постановлением Наркомтруда СССР определяется пенсионный возраст – 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин и вводятся пенсии по старости, первоначально распространяющиеся только на работников текстильной промышленности. Условием получения пенсии по старости было наличие 25-летнего трудового стажа. С этого момента трудовой стаж становится мерой индивидуального вклада на благо общества.

В это же время вводятся персональные пенсии, назначаемые деятелям партии, революции, науки. К 1928 г. насчитывалось 7000 таких пенсионеров.

В 1929 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «Об обеспечении в порядке социального страхования по случаю старости», согласно которому пенсионное обеспечение по старости распространялось на работников горной, металлургической, электротехнической промышленности, железнодорожного и водного транспорта. Охват системой социального обеспечения в период с 1929 г. по 1936 г. вырос с 10,9 до 25,6 млн. человек.

Реабилитация инвалидов осуществлялась через общественные организации – Всероссийский союз кооперации инвалидов (Всекоопинсоюз), Всероссийское общество слепых (ВОС), Всероссийское объединение глухонемых (ВОГ), находившиеся под жестким контролем государства. Трудоустройство инвалидов стало важной функцией собесов. Однако и в этом случае торжествовал классовый подход, ограничивающий реализацию принципа равнодоступности для всех граждан. С 1931 г. вводится новая классификация инвалидности, основанная на критерии «возможности–невозможности» человека осуществлять трудовую деятельность и самообеспечение. В этом же году при Народном комиссариате социального обеспечения создается Совет по трудовому устройству инвалидов и вводится обязательное бронирование на промышленных предприятиях 2% рабочих мест для инвалидов.

В 30-е годы в СССР был введен 7-часовой рабочий день и пятидневная рабочая неделя. Часть рабочих имела 6-часовой рабочий день.

Для 30-х годов характерно постоянное улучшение жизни всего советского народа. Лучше стало обеспечение одеждой, обувью, предметами культурного обихода. С 1932 г. по 1936 г. в 3,5 раза в расчете на душу населения увеличилось приобретение мебели и хозяйственных вещей. Более чем в 2 раза выросла заработная плата рабочих и служащих. За вторую пятилетку в жилищное, коммунальное и культурное строительство, здравоохранение было вложено почти столько же, сколько в тяжелую промышленность. В 4,6 раза возросли расходы на социально-культурное строительство. Втрое по сравнению с первой пятилеткой увеличились расходы на социальное обеспечение и социальное страхование. Создавалась и расширялась сеть санаториев и домов отдыха, путевки в которые предоставлялись за счет средств социального страхования. Во второй пятилетке отдыхало и лечилось в домах отдыха и санаториях 8,4 млн. человек. Средняя продолжительность жизни населения в 1938 г. составила 47 лет (до революции – 32 года). К 1939 г. общая грамотность населения составляла 81%.

Необходимо отметить, что данные социальные завоевания практически не распространялись на сельское население, которое по переписи 1926 г. составляло 82%. С 1921 г. была узаконена крестьянская общественная взаимопомощь (КОВ), на которую возлагалась вся работа по социальной защите на селе. Основными формами деятельности КОВ являлись: помощь инвалидам (пособия, ссуды, трудовая помощь), поддержка школ и больниц, изб-читален, организация общественных работ, поддержка нуждающихся. Позднее КОВ были трансформированы в кассы взаимопомощи при колхозах.

Важной вехой развития функций социального государства стало принятие в 1936 г. новой Конституции, в которой были закреплены, пусть и формально, права граждан на труд, социальное обеспечение, бесплатное медицинское обслуживание и образование. В Конституции декларировались равные без исключения права всех граждан – были сняты ограничения для лиц, ранее лишенных избирательных прав, уравнены права рабочих и служащих в пенсионном обеспечении.

К концу 30-х годов социальные функции государства, закрепленные в соответствующих нормативных актах, заключались в таких сферах, как государственное регулирование режимов и условий труда; оплата труда; нормирование труда; техника безопасности на производстве; государственное обеспечение инвалидов всех категорий; организация материально-бытового, культурного, лечебно-оздоровительного и санаторно-курортного обслуживания; деятельность учреждений социального обеспечения; работа ВТЭК; работа протезной промышленности; сеть касс общественной взаимопомощи; пенсионное обеспечение; социальное страхование; подготовка кадров работников по социальному обеспечению; планирование социального развития; весь комплекс здравоохранения, образования и культуры.

К середине 30-х годов СССР уже прошел два этапа развития социального государства – «социалистический» и этап правового социального государства, и приобрел все характеристики первичного социального государства и стал активно строить в рамках следующего этапа государство социальных услуг. Тем самым развитие СССР как социального государства опережало передовые страны Запада на 10-15 лет.

В связи со впечатляющими темпами строительства в СССР социального государства особую остроту для понимания его сущности приобретает дискуссия о роли тоталитаризма.

Социальные успехи Советского Союза являются аргументом в пользу доводов ряда авторов о тоталитарной сущности самого социального государства, которое выступает как система дополнительного контроля за человеком. С другой стороны, безусловно существование дополнительных стимулов к огосударствлению социальных функций при тоталитарном режиме.

Обе эти позиции имеют под собой определенное основание. Практика СССР наглядно демонстрирует, что тоталитарная власть широко использует социальную политику как инструмент регулирования поведения как отдельного человека, так и больших социальных групп и целых страт. Исключение из системы государственного социального страхования и пенсионного обеспечения колхозников; дискриминация работников, не являющихся членами профсоюза, и само огосударствление профсоюзов; недопустимость создания независимых рабочих объединений; установление уголовной ответственности за прогулы по неуважительной причине и даже за опоздание на работу; введение обязательных трудовых книжек; предоставление большинства пособий в зависимости от стажа работы и т.п. является свидетельством использования властью социальных благ в целях манипулирования человеком.

В то же время, чтобы использовать социальные манипуляторы, необходимо их создать, постоянно повышать их значимость и развивать. Другими словами, тоталитарная власть заинтересована в совершенствовании социальных способов удовлетворения потребностей людей и расширении возможностей манипуляции ими.

Принятие государством на себя социальных обязательств само по себе не ведет к ограничению свобод человека, но по мнению Ф. Хайека может стать орудием принуждения, как и любые другие формы зависимости человека от власти. Необходимо только отметить, что социальные формы воздействия являются для государства самыми дорогостоящими, особенно по сравнению с административными.

Концентрация власти при наличии четко поставленных социальных целей значительно ускоряет процесс организационной перестройки социальной политики, облегчает формирование новых институтов и механизмов, что мы и видим на примере первого десятилетия советской власти. Нужно признать, что успехи построения системы социальных гарантий в СССР обусловлены, в том числе и тоталитарной природой Советского государства.

В то же время существуют предпосылки считать, что первичное социальное государство, построенное в СССР, имеет иную основу, чем модели социальных государств других стран.

Прежде всего это касается сомнений об эволюционной природе социального государства в СССР. Если для развитых стран Запада возникновение социального государства связано с изменением роли человека на производстве, появлением личностного фактора и в целом с изменением отношения государство - общество на отношение государство - личность, что нашло отражение и в теории марксизма, то индустриальное развитие Советского Союза до 50-х годов шло по пути экстенсивного развития при замещении личной ответственности коллективной.

Другими словами, стимулы строительства социального государства в СССР имели не объективную природу, базирующуюся на научно-техническом прогрессе и изменении характера производительных сил, а в изначальных идеологических установках, являющихся калькой теоретических обобщений развития общества и производства западных стран и российского гуманистического общественного сознания.

Особенностью СССР как социального государства стало то, что после революции 1917 г. новое государство в соответствии с лозунгами предреволюционной борьбы практически одномоментно взяло на себя социальную ответственность и определенные социальные функции и тем самым сразу продвинулось в построении социального государства. Странам, идущим эволюционным путем, понадобилось более десятка лет, чтобы взять на себя соответствующие функции.

Признание за социальным государством СССР наличия ограничений в реализации принципа общедоступности социальных благ не означает, что цели консолидации и солидарности общества не были актуальными. Масштабность пропаганды социальных завоеваний в СССР настолько грандиозна, что не остается сомнений, что социальная политика рассматривалась как важнейшая составляющая идеологического и организационного сплочения народа. Особенность СССР в том, что идея справедливости, лежащая в основе солидарности, изначально была ограничена справедливостью только для одного класса.

На примере СССР видно модель частичного построения социального государства, ограниченную не только набором свойств и функций, но и не распространением социальных обязанностей государства на отдельные социальные группы.

Сложившаяся в СССР к началу 40-х годов жестко централизованная социальная политика в период Второй Мировой войны стала еще более зарегулированной. Произошли изъятие ряда важных социальных норм и снижение социальных гарантий.

Вместе с тем в послевоенный период возникли качественные изменения как в научно-техническом уровне производства, что привело к появлению массовых профессий операторского профиля, возникновению многомиллионной занятости в высокотехнологических отраслях – химической, атомной, авиационно-космической, электротехнической, машиностроении и других, так и в социальных ожиданиях людей, возникших на основе развития представлений о стандартах жизни.

К началу 50-х годов в целом произошел возврат к довоенным показателям социальной политики: восстановлен 8-часовой рабочий день; отпуска; отменены сверхурочные работы; карточная система на продовольственные и промышленные товары, введенная в годы войны. В течение 1947-50 гг. розничные цены на товары массового потребления снижались 5 раз и понизились за этот период на 43%.

В середине 50-х годов общая сумма ассигнований на выплаты по социальному страхованию, на пособия, пенсии, стипендии учащимся, на бесплатное медицинское обслуживание, народное образование стала равняться трети всех расходов государственного бюджета СССР.

Особое значение стали придавать мотивации труда. К концу четвертой пятилетки сдельной оплатой труда было охвачено 80% всех рабочих, широко стали применяться надтарифные доплаты, увязываемые с конкретными результатами.

Меняются и представления о социальных целях государства и его социальной политике. Ставится задача широкого предоставления государством социальных услуг и повышения уровня жизни советских людей.

Из Второй мировой войны СССР выходит с представлением о едином советском народе без антагонистических классов, что проявляется в большем распространении социальной поддержки на крестьянство.

В соответствии с новыми задачами преобразуется система управления социальной политикой. В 1949 г. создается Министерство социального обеспечения, которое наделяется рядом новых функций. Дальнейшее расширение функций Министерства происходит в 1961 г.

На новое Министерство социального обеспечения возлагаются следующие функции: выплата пенсий; организация врачебно-трудовой экспертизы; трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов; материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей; предоставление протезно-ортопедической помощи.

В конце 50-х - начале 60-х годов происходят серьезные изменения в системе оплаты труда. Вводится единая система ставок и окладов (ЕТС) с учетом отраслей, производств и категорий работающих. Упорядочивается оплата труда в промышленности, строительстве, на транспорте и связи. Повышается заработная плата низкооплачиваемым категориям рабочих и служащих. Вводится 7-часовой рабочий день. Средняя продолжительность рабочей недели составила 40 ч.

В июле 1956 г. принимается новый Закон о государственных пенсиях. В соответствии с этим законом значительно расширялся круг лиц, имеющих право на пенсию, и значительно увеличивался размер пенсий. Вводились также «льготные», досрочные пенсии для отдельных категорий работников особых производств и особо социально незащищенных – многодетных матерей и слепых. В 1964 г. принимается Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов. Это означает переход к всеобщему государственному пенсионному обеспечению. В 1967 г. вводятся новые ставки пенсий, связанные с уровнем заработной платы, которые в большей мере дифференцировали саму пенсию и уравнивали уровень жизни всех членов общества.

Система социальной защиты складывается из трех направлений: государственное социальное обеспечение, осуществляемое за счет государственных, республиканских и местных бюджетов; государственное социальное страхование, обеспечиваемое за счет страховых взносов предприятий и дотаций государства, и социальное обеспечение колхозников, осуществляемое за счет средств колхозов и дотаций государственного бюджета. К 70-м г.г. основными принципами социального обеспечения в СССР являлись: всеобщность социального обеспечения; многообразие видов обслуживания; обеспечение граждан различными видами социальной помощи.

Таким образом, к началу 70-х годов СССР имел весь набор признаков (атрибутов) первичного социального государства и успешно, в одно время с развитыми странами Запада прошел очередной этап развития – этап предоставления государством социальных услуг.

3.3. Построение в СССР государства всеобщего благосостояния

Отнесение СССР начала 70-х годов к типу социального государства социальных услуг правомерно не только по критерию наличия соответствующих целей, функций и механизмов, но и по направленности реальной социальной политики государства и фактическому объему предоставляемых услуг. Обеспеченность больницами (койкоместами на 1000 населения); поликлиниками, детскими садами и яслями, комбинатами бытового обслуживания, библиотеками, стадионами, домами отдыха и санаториями соответствовала показателям самых экономически развитых стран, а по некоторым направлениям значительно их превосходила. Доступность медицинского обслуживания, лекарств и медоборудования, коммунальных и транспортных услуг, зрелищных и спортивных мероприятий, книг, санаторно-курортного лечения, лагерей летнего отдыха значительно превосходила мировые стандарты. Яркий показатель – в первой половине 60-х годов в СССР была самая низкая детская смертность в мире (6-7 человек на 1000) и один из самых высоких уровней средней продолжительности жизни – 70 лет.

В то же время динамика построения социального государства в СССР, который перед Второй мировой войной значительно опережал другие государства по показателям социального развития и темпам построения социального государства, в послевоенный период синхронизировалась с другими странами. СССР утратил опережающую роль в построении социального государства, но остался одним из лидеров этого процесса.

Данный факт позволяет сделать выводы, что, с одной стороны, развитие социального государства в СССР подчинялось общим закономерностям, определяемым общемировым научно-техническим прогрессом и эволюцией государственных форм, а с другой, преимущество на первоначальных этапах становления социального государства, обусловленное директивным огосударствлением социальных функций и тоталитарной социальной политикой, при дальнейшем развитии перестало играть стимулирующую роль.

Если в конце 30-х годов СССР опережал развитые капиталистические страны в огосударствлении социальных функций и по объемам социальных гарантий, но при этом уступал в уровне качества жизни и недостаточной реализации принципа общедоступности социальных благ, то после 1945 г. набор и объем социальных функций государства в СССР и других странах практически совпали, и Советский Союз, и развитые капиталистические страны одновременно перешли к активной социальной политике и стали строить государства социальных услуг.

Первый итог стал очевидным в конце 50-х годов, когда показатели качества жизни ведущих стран стали значительно превосходить аналогичные индикаторы в СССР.

Конец 50-х - начало 60-х годов стали тем рубежом, когда Советский Союз в соревновании с капитализмом окончательно утратил свои, даже формальные, социальные преимущества. Государство социальных услуг, построенное в это время и в СССР, и в большинстве развитых стран, стало той формой советского государства, которое просуществовало до своего распада.

А развитые страны Европы и Северной Америки в этот период вступили в новый этап строительства социального государства – государства всеобщего благоденствия, обеспечивающий равный высокий уровень жизни всех граждан.

Необходимо отметить, что цели повышения уровня жизни, явившиеся результатом экономических успехов ведущих стран мира, в этот период декларируются и многими другими странами, в том числе и Советским Союзом, которые не имели соответствующих экономических условий. Это явление свидетельствует о том, что с развитием единого мирового информационного пространства, социальные стандарты жизни в силу их значимости для людей начинают влиять на социальную политику любой страны независимо от ее внутриполитической и экономической ситуации. Появились социальные общемировые социальные регуляторы, которые не может игнорировать ни одно правительство.

В то же время провозглашаемые с начала 60-х годов в Советском Союзе лозунги повышения качества жизни и уровня благосостояния советских людей не являлись прямой калькой аналогичных процессов на Западе. Идея имущественного равенства лежит в основе социалистического мировоззрения. С первых лет советской власти вся социальная политика была направлена на обеспечение реального равенства. Механизм перераспределения благ через государственные общественные фонды обеспечивал одинаковую равнодоступность и единые нормы потребления. Практически бесплатные жилье и коммунальные услуги, здравоохранение и образование, рекреационные и спортивные учреждения не были связаны с индивидуальным трудовым вкладом человека. Низкая дифференциация заработной платы фактически противостояла провозглашаемому принципу оплаты по труду. Социальная политика СССР в то время ориентировалась на поддержание стабильного, достаточно однородного и невысокого уровня жизни населения. Это достигалось регулированием заработной платы, фиксированием цен на основные товары потребления, а также регламентацией механизмов спроса и предложения. Обеспечение реального социального равенства людей, экономической однородности советского народа было не только социальной, но и политической задачей советской власти. Ради этого вводились жесткие запреты на экономическую самодеятельность людей, ограничивались товарно-денежные отношения, жестко регулировались доходы населения.

Цели социального равенства приносился в жертву, за редким исключением, лозунг повышения благосостояния советских людей. Государство не имело возможности улучшить жизнь всех граждан, и ради достижения социального равенства создавались ограничения в улучшении жизни тех социальных групп, которые такими возможностями располагали.

Исходным постулатом социализма являлось и положение о необходимости улучшения условий жизни, повышения благосостояния людей. Эти цели всегда были главной идеологической составляющей даже, когда главными задачами провозглашались задачи восстановления разрухи, защиты страны во враждебном окружении, создания промышленности, победы в соревновании двух систем и пр. Даже безусловный приоритет во все годы советской власти промышленности группы «А» над промышленностью группы «Б» объяснялся в конечном счете заботой о человеке.

При этом цели повышения благосостояния советских людей, хотя и были постоянно идеологическими лозунгами, реально ставились и достигались только во второй половине 30-х годов; после 1953 года и в первой половине 70-х годов.

В 1953 г. был провозглашен курс на повышение благосостояния народа. На V Сессии Верховного Совета СССР (5–8 августа 1953г.) Г.М. Маленков в докладе говорил, что «в настоящее время мы можем и, следовательно, обязаны в интересах обеспечения более быстрого повышения материального и культурного уровня жизни народа обеспечить развитие легкой промышленности». И данные задачи были достигнуты. Реальный рост благосостояния с нарастающим итогом продолжился разными темпами до середины 70-х годов.

Важным для повышения благосостояния советских людей стали решения XXIV съезда КПСС, состоявшегося в 1971 г. Была поставлена задача значительного усиления социальной ориентации экономики.

Особенностью того времени было то, что показатели роста благосостояния советских людей соотносились только между собой. Граждане СССР в течение всего последнего времени видели реальные изменения качества жизни. Уменьшался дефицит промтоваров, появлялись и с каждым годом становились доступнее новые потребительские товары – радиоприемники, холодильники, телевизоры, импортный ширпотреб и пр. С начала 70-х годов массовым стало приобретение автомобилей. Повышалась заработная плата, что при стабильности основных цен обеспечивало рост ее покупательной способности. Решалась самая острая, жилищная проблема. За 1961–1985 гг. было построено 54 млн. квартир. К началу 80-х годов 80% населения жило в отдельных квартирах.

За 1966–70 гг. реальные доходы на душу населения увеличились на 5,9%. Показательна динамика расходов на социальное обеспечение, приведенная на рис. 4.

Выравнивался уровень жизни в городе и деревне. Важным показателем общественного психологического климата стало ощущение стабильности, предсказуемости будущего, возможности управлять своей судьбой.

В то же время советские индикаторы качества жизни были значительно ниже аналогичных показателей в США, а с конца 50-х годов - и развитых стран Европы. Особенно быстро разрыв между качеством жизни в СССР и наиболее богатых странах Запада стал нарастать после ориентации этих стран на построение государства всеобщего благоденствия.

Рис. 4. Расходы на социальное обеспечение в СССР

Экономический подъем 60-х годов на Западе совпал с серьезными экономическими трудностями в СССР, которые негативно сказались на социальной политике.

В результате упадка сельскохозяйственного производства – реальное увеличение сельскохозяйственной продукции в годы семилетки (1959–1965 гг.) составило только 15% вместо запланированных 70% – в 1962 г. впервые произошло повышение цен. Стоимость молока возросла на 50%, мяса - на 25-40%, соответственно изменились цены на весь мясо-молочный ассортимент. С 1963 г. СССР впервые стал импортировать зерно.

Резко увеличился дефицит потребительских товаров. Снизилась стимулирующая роль заработной платы, возникли диспропорции в росте зарплаты и производительности труда. Рост фондов потребления не обеспечивал растущие потребности, что привело к снижению качества социальных услуг. Искусственное выделение приоритетных отраслей промышленности создавало диспропорции на территориальных рынках труда и в социальной сфере.

Экономические трудности, возникшие в СССР с начала 60-х годов, не были компенсированы расширением экспорта углеводородов в 70-е и последующие годы.

Потеря темпов технического перевооружения и обновления основных фондов, низкая производительность труда, отраслевая диспропорция, недостатки командно-административного управления экономикой и прочие хорошо известные причины привели к невозможности обеспечения желательных темпов роста благосостояния населения Советского Союза.

Реальные доходы на душу населения в 1981–85 гг. увеличились только на 2,1%.

По средней продолжительности жизни населения СССР в 1985 г. переместилось на 35-е место в мире, а по уровню детской смертности - на 50-е место.

В 1985 г. на здравоохранение в СССР тратилось около 4% национального дохода, тогда как в развитых странах эта цифра составляла 10-12%.

Неквалифицированным трудом в 80-е годы в СССР было занято около 40% трудящихся. Мифом было высокое качество рабочей силы в СССР. В этих условиях государство ужесточило контроль за социальными выплатами, произошли частичное сокращение социальных программ, снижение социальных гарантий.

Если в развитых капиталистических странах отход на либеральные позиции связан с невозможностью обеспечить достигнутый уровень социального благосостояния, то для СССР сокращение социальной ориентации внутренней политики был связан с осознанием невозможности достижения провозглашенных целей, поэтому СССР как социальное государство – это государство социальных услуг.

Советский тип социального государства - это впечатляющий образец государства социальных услуг, наглядно демонстрирующий предел развития социального государства без гражданского общества и отсутствии взаимосвязи экономических и социальных стимулов развития.

3.4. Динамика структурных элементов государства в постсоветский период и социальные последствия проводимой экономической реформы

Распад СССР, подготовленный наряду с другими и социальными причинами, повлекший кардинальные изменения политических, экономических и социальных основ, стал исходной точкой нового этапа строительства социального государства в Российской Федерации.

Одним из основных социальных конфликтов второй половины 80-х годов в Советском Союзе было несоответствие социальной политики и экономических возможностей требованию кардинального повышения уровня жизни. Обострению данного конфликта способствовало как реальное снижение уровня жизни в СССР в конце 80-х годов, так и ориентация все большего числа людей на западные стандарты жизни. Цели государства всеобщего благоденствия, так и не достигнутые в Советском Союзе, от которых в условиях экономического кризиса 80-х годов вынуждены были отказаться развитые западные страны, стали важным идеологическим ориентиром демократических движений перестройки и начала строительства новой России. Желание жить как на Западе наряду со стремлением к гражданским свободам стало определяющим мотивом вовлечения широких масс в перестройку.

В связи с этим изначально возникло противоречие, ставшее камнем преткновения всей социальной политики России до сегодняшнего дня. На фоне катастрофического сокращения внутреннего валового продукта (ВВП), экономической разрухи, массовой безработицы и значительного сокращения доходной части государственного бюджета социальные гарантии, закрепленные законодательно, не только не снизились, но и постоянно увеличивались.

Идеологическая направленность реформируемой России на государственный патернализм и расширение социальной защиты проявилось и в том, что уже весной 1992 г. были приняты законы: «О дополнительных мерах по охране материнства и детства», «Об улучшении пенсионного обеспечения семей граждан, умерших вследствие заболевания сибирской язвой в г. Свердловске в 1979г.», «О повышении минимального размера оплаты труда», «О повышении размеров социальных пособий и компенсационных выплат» и др. Всего в 1991 г. и 1992 г. было принято 25 законов, направленных на социальную защиту граждан.

Важной особенностью многих этих законов являлось то, что они основывались на принципе компенсации ущерба. Одновременная реализация двух разных принципов – компенсация ущерба и солидарность - усугубила противоречивость социальной политики.

Было решение Верховного Совета Российской Федерации об отмене персональных пенсий; были весь этот период в большинстве своем неудачные попытки правительства провести через Государственную Думу отдельные ограничения для различных категорий получателей социальной помощи; при принятии бюджетов на очередной год закладывалось с молчаливого согласия Думы и Правительства недофинансирование социальных расходов, но до 2004 г. публично не ставился вопрос о принципиальном пересмотре социальных гарантий времен СССР.

Несоответствие реальных экономических возможностей современной России в 90-х годах и объемов государственных социальных обязательств усугубляется сложным экономическим положением, и ростом социально-незащищенных категорий населения, с одной стороны, и ростом социальных обязательств государства в виде различных льгот и пособий для увеличивающегося количества категорий, принятых дополнительно за все годы перестройки, с другой.

В сложных экономических условиях начального этапа реформ принимались меры, направленные на смягчение отрицательных последствий инфляции и на частичную компенсацию потерь наиболее нуждающимся группам населения. В частности, были созданы механизмы защиты доходов пенсионеров и работников бюджетной сферы, социальной поддержки семей с детьми, инвалидов, граждан, потерявших работу.

Для переходного периода характерны активная работа по созданию законодательной базы для социальной защиты наиболее уязвимых групп населения и переход на программно-целевые формы социальной поддержки населения.

Были приняты законы о социальной защите инвалидов, о ветеранах, о детских пособиях, о государственной социальной помощи, о прожиточном минимуме. В России появились новые законы о занятости населения, о коллективных договорах и соглашениях, об основах охраны труда, об основах обязательного социального страхования, Трудовой кодекс и пакет законов по пенсионному обеспечению. Новая законодательная база социальной сферы в течение 90-х годов в основном была сформирована.

В стране стали действовать федеральные целевые программы: «Дети России», «Социальная поддержка инвалидов», «Старшее поколение», «Социальная защита инвалидов военной службы», «Содействие занятости населения Российской Федерации», «Улучшение условий и охраны труда».

В процессе экономических преобразований механизм предоставления традиционных для Советского государства социальных услуг, таких, как обеспечение жильем, местный общественный транспорт, детские дошкольные учреждения, медицинское обслуживание, профессиональная подготовка и обучение, спортивно-оздоровительные структуры, реализуемый советскими государственными предприятиями, был разрушен. Требования конкурентно способности заставили приватизированные предприятия освободиться от этих высокозатратных социальных функций. Перед работниками стала проблема поиска иных способов обеспечения своих социальных потребностей.

В то же время система социальной помощи, унаследованная от СССР, изначально не была направлена на смягчение бедности, а была рассчитана на предоставление льгот за определенные заслуги номенклатурным категориям населения.

Распределение социальной помощи являлось целиком «плоским», не различающим бедных и тех, кого нельзя отнести к этой категории. Размер социальных пособий был весьма мал, вся система социальной поддержки в среднем по годам составляла только около 4% средств, необходимых для преодоления нищеты. Около 87% малоимущих вообще не получали социальной помощи. Социальная помощь не являлась адресной. По результатам ряда исследований, почти две трети людей, которым оказывалась социальная поддержка, не отвечали критериям для ее предоставления.

О низкой эффективности системы социальной поддержки свидетельствует то, что до нижнего дециля доходит лишь 8% (для сравнения: 20-27% - в Польше, Венгрии, Болгарии и 35% – в Эстонии).

Рассматривая динамику социальной политики с 1991 г., можно выделить несколько узловых моментов, важных для понимания ситуации со строительством социального государства в Российской Федерации.

Как уже отмечалось, системы социальной защиты, социальной поддержки, социального страхования, пенсионного обеспечения и реабилитации инвалидов практически не претерпели изменений с советских времен. В то же время революционный переход к рынку сразу же потребовал принятия на себя государством новых функций и создания ряда новых механизмов социальной политики. Такими нововведениями стали функция защиты безработных через службу и фонды занятости; медицинское страхование через Фонд обязательного медицинского страхования; передача социального страхования от профсоюзов государству и создание Фонда социального страхования. Важной особенностью всех этих фондов, включая и созданный Пенсионный фонд, стало их относительное отделение от государственного бюджета и формирование их доходной части целевыми взносами от фонда оплаты труда. Существенным было и то, что годовые бюджеты фондов и их исполнение принимались и утверждались Федеральным Собранием. Парламентом (Федеральным Собранием) стали утверждаться и отдельные социальные статьи государственного бюджета – расходы социальных отраслей, финансирование социальных программ и помощь отдельным категориям социально незащищенных.

Важным поворотным моментом в становлении социального государства стало принятие в 1993 г. новой Конституции, провозгласившей в ст. 7, что Российская Федерация является правовым социальным государством.

В соответствии с Конституцией произошло разграничение полномочий в проведении социальной политики между федеральными и региональными органами власти, а с 2006 г. и между муниципальными образованиями.

За федеральным уровнем были закреплены: принятие парламентских актов, регулирующих общие принципы социальной политики; определение единых федеральных минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, социальных пособий, медицинского обслуживания, образования, культуры; разработка и финансирование целевых социальных программ; формирование и управление внебюджетных государственных социальных фондов; определение условий и порядка компенсации денежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией; финансирование объектов социальной инфраструктуры, находящихся в федеральном ведении.

К компетенции региональных органов власти были отнесены: обеспечение функционирования учреждений социальной инфраструктуры, находящихся в их ведении; принятие нормативных актов, регламентирующих порядок организации и предоставления социальной помощи населению регионов; определение и реализация обеспечения слабо защищенных слоев населения товарами, продуктами и услугами; разработка и реализация региональных социальных программ. С 2005 г. в их компетенцию было отнесено финансирование льгот ряда категорий (ветераны труда, труженики тыла и др.).

К совместному ведению были отнесены: формирование единого рынка труда; обеспечение занятости; регулирование внутренней и межрегиональной миграции.

После принятия Конституции социальная политика государства начинает развиваться в нескольких направлениях.

Во-первых, это законотворческая работа по реализации положений конституции. Начиная с 1994 г. вводится система индексации пенсий в соответствии с инфляцией; принимаются поправки в закон «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и ряд законов, совершенствующих пенсионную систему, как, например закон «О персонифицированном учете граждан», предполагающий введение условно накопительных счетов пенсионеров. Вводится понятие страховых периодов, влияющих на начисление пенсий; развивается законодательство о занятости; принимаются законы о прожиточном минимуме в Российской Федерации и адресности социальной помощи; новый закон «О страховании от несчастных случаев на производстве и о возмещении ущерба». Все эти годы вносятся многочисленные поправки в Трудовой кодекс и в 2001 г. принимается его новая редакция.

Во-вторых, это практическая деятельность государства по реализации своих социальных функций - индексация пенсий, создание системы социальной поддержки населения, введение адресной социальной помощи, обеспечение своевременности выплат заработной платы и пенсий, создание рабочих мест и организация общественных работ, реабилитация инвалидов и развитие системы социальных услуг и многое др.

Важной составляющей этой работы в 1994-2003 гг. было сдерживание правительством попыток Государственной Думы провести чисто популистские законы.

В-третьих, это разработка широкомасштабных программ социальной политики, призванных реализовать целостную систему взаимосвязанных мер, обеспечивающих повышение эффективности деятельности государства по обеспечению социальных целей.

Так, в 1993 г. принимается концепция развития социального обслуживания населения в Российской Федерации, в соответствии с которой произошли отход от принципов социального обеспечения и переход к европейской системе социальной защиты. В основе принципа социальной защиты лежит ответственность государства за устранение причин, препятствующих человеку, семье, группам людей достичь оптимального уровня благосостояния, так и организацию индивидуальной помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию.

Реализацией этой концепции стало принятие в 1995 г. законов «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и «Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации».

Первая широкомасштабная программа была принята в виде Основных направлений социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год. Главная задача, поставленная в 1994 г. – стабилизация уровня жизни населения.

В этом документе также впервые был сформулирован принцип перехода от государственного патернализма к созданию условий, позволяющих каждому трудоспособному человеку реализовать свой потенциал и защитить себя самостоятельно. Это был серьезный шаг к либеральному социальному государству. Однако Правительству не удалось достичь поставленных целей и приостановить дальнейшее обнищание населения. В этой связи надо особо подчеркнуть, что в ситуации, когда значительная часть населения страны (до 55% в отдельные годы в Российской Федерации) живет за чертой прожиточного минимума (табл. 2), В частности, наиболее драматические события произошли осенью 1998 г. Последствия финансового кризиса для социально-трудовой сферы были катастрофическими. Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума увеличилась с 33 млн. до 55 млн. человек (в начале 1999 г. почти 38% населения России имели крайне низкие доходы). Более чем на 2 млн. человек возросла общая безработица. Очевидно, что в этих условиях значительная часть социальных функций государства деформируется, поскольку социальная политика становится деятельностью по выходу из кризиса, «тушением пожара», а не строительством здания и обеспечения комфортной жизни жильцов. В этих условиях основные принципы социального государства могут проявляться только в редуцированном виде или в декларативной форме.

Очевидно, что и проведение социальных реформ в этой ситуации имеет свои особенности, поскольку старые механизмы в определенной степени были уже разрушены, а новые еще не были созданы. В условиях массовой нищеты главной задачей государства становится недопущение наличия категории людей, находящихся за гранью выживания, и создание условий для повышения уровня жизни всего населения. Именно уровень жизни становится интегральным стандартом в условиях социально-экономического кризиса.

Наличие за чертой бедности значительной части населения свидетельствует не только об экономическом упадке, но и о том, что механизмы перераспределения общественного богатства в стране неэффективны. Так, принципы глобального распределения богатства страны находится в компетенции ее политического устройства, а не социальной политики, поэтому необоснованной являлась в тех условиях попытка достичь приемлемого уровня жизни всего населения, не меняя принципов доступа различных социальных групп к источникам благ.

Интегральным показателем уровня социального развития государства является уровень жизни населения. Его динамика отражает не только вектор социального развития государства и эффективность социально-экономической политики, но и качественные характеристики социально-экономического положения в настоящий момент.

При всей относительности параметров уровня жизни есть несколько объективных показателей, которые позволяют определить перспективу проводимой политики, иерархию целей и условия их реализации.

К таким наиболее информативным и объективным показателям, в частности, относятся: численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума (ПМ), соотношение реальных доходов населения с прожиточным минимумом или «покупательная способность» (ПС), характеризующая соотношение номинальных среднедушевых доходов с величиной прожиточного минимума, выраженная в условном количестве наборов ПМ, приходящихся на данный среднедушевой денежный доход. Применение этих показателей дает возможность определить реальный уровень жизни населения и реальный уровень денежных доходов.

Наиболее полное представление о распределении денежных доходов населения дает распределение этих доходов по первой (с наименьшими доходами) и последней (с наибольшими доходами) 20%-ими квинтельным группам населения. В течение 90-х годов у 80% населения страны доля в общем объеме денежных доходов снижается, а в группе населения с наибольшими доходами наблюдается рост. Иначе говоря, бедные с каждым годом становятся беднее, а богатые – богаче. Такая негативная картина наблюдается в течение всего периода реформ. Причинами этого являются не только последствия финансового кризиса, но и недостаточная эффективность социальной политики, неотработанность экономических механизмов регулирования многих важнейших процессов труда, занятости и социальной защиты населения[30].

Так же важное значение имеет дифференциация внутри квинтельных групп. В настоящее время Госкомстат России осуществляет построение распределения населения по уровню среднедушевого дохода на основе логнормальной модели, позволяющей определить дифференциацию внутри квинтельной группы. Например, в 1999 г. уровень дифференциации доходов внутри группы населения с наименьшими доходами составил 3,96 раза против 1,97 в 1998 г.

Таким образом, за год дифференциация внутри группы с наименьшими доходами возросла в 2 раза, что в свою очередь отражает крайне негативный характер процессов, происходящих в области распределения денежных доходов. Фактически речь идет о формировании значительного слоя населения с крайне низким уровнем среднедушевого денежного дохода.

Рис. 5. Изменение доли квинтильных групп в общем объеме денежных доходов населения в период 1990-99 гг.

Уровень жизни населения определяется фактическим потреблением в сравнении с потреблением материальных благ и услуг, принятым за норму (средним потреблением в обществе; потреблением в прошлые периоды и т.п.). За годы современных реформ по различным оценкам уровень жизни упал у 60% населения, у 25-30% – изменился незначительно и лишь у 15-20% вырос, в том числе у 3-5% россиян этот рост оказался очень значительным.

Существующая высокая дифференциация населения по доходам при значительной доле бедствующих делает невозможным реализацию принципов социального государства, которое по своей сути обеспечивает интересы всех и тем более большинства.

В этих условиях стремление государства обеспечить достижение минимальных стандартов уровня жизни через систему социальной поддержки заведомо было обречено на провал, поскольку требовало институциональных политических и экономических преобразований. Это объясняется тем, что в ходе коренных экономических преобразований в Российской Федерации изменились условия функционирования национальной экономики. Источником доходов граждан стали не только вознаграждение за труд, но и средства, получаемые от предпринимательской деятельности, участие в прибылях организаций. Однако заработная плата и ее уровень по-прежнему являются главным стимулом к труду и основным источником удовлетворения жизненных потребностей большинства населения. Например, из данных табл. следует, что, несмотря на снижение доли оплаты труда в совокупном доходе ее роль является определяющей, а для большинства населения она остается единственным источником.

С 1992 г. в России нарастают масштабы бедности. Рост бедности является результатом снижения реальных доходов, но одновременно обусловлен усиливающимся неравенством в распределении.

Вместе с тем процесс коренного изменения трудовых отношений в России проходит очень сложно. Затянувшийся кризис вызывает появление устойчивых негативных тенденций в системе трудовых отношений и организации заработной платы.

Осуществление рыночных преобразований в экономике сопровождалось существенными преобразованиями в организации оплаты труда.

Во-первых, реформы в области труда и заработной платы предусматривали переход от административных методов регулирования труда к системе социального партнерства, от прямого государственного регулирования заработной платы к полной свободе предприятий и организаций в определении вида, системы оплаты труда, размеров тарифных ставок, окладов, премий, иных поощрительных выплат.

Во-вторых, в условиях глубокого экономического спада производства и продолжающегося финансового кризиса стремление сдерживать инфляцию за счет сдерживания роста заработной платы привело к тому, что заработная плата перестала зависеть от количества труда и результатов деятельности, а стала определяться уровнем инфляции и состоянием финансов. В результате заработная плата как цена рабочей силы перестала выполнять воспроизводственную, стимулирующую и регулирующую функции. Рабочая сила стала одним из самых дешевых товаров, несмотря на то, что дешевый труд разоряет страну, тормозит технический прогресс, убивает стимулы к творческой и эффективной работе, порождает массовую бедность, разрушает нравственность и трудовую мораль, подрывает конкурентоспособность экономики.

В-третьих, произошедшее в годы экономического кризиса значительное падение производства не сопровождалось соответствующим высвобождением работников.

В большинстве таких случаев руководители предприятий под определенным воздействием региональных органов власти не увольняли излишний персонал, а продолжали начислять (но не выплачивать) заработную плату.

В-четвертых, в сфере трудовых отношений - профсоюзный и административно-партийный контроль прекратились, а присущее рыночным отношениям социальное партнерство на основе двусторонних и трехсторонних соглашений, которое призвано прийти им на смену, пока не оказывает достаточного влияния на уровень и дифференциацию заработной платы.

Такое развитие ситуации породило немало острых проблем в области труда важнейшая из них – общий низкий уровень оплаты труда. Низкая эффективность социальной политики во многом была связана с тем, что труд был самым дешевым товаром. Заработная плата составляет лишь 30-40% денежных доходов. Доля оплаты труда в валовом внутреннем продукте (без учета «скрытой оплаты труда», определяемой на основе экспертной оценки и отчислений в государственные внебюджетные фонды) снизилась с 44% в 1990 г. до 21% в 1999 г. В 2000-02 гг. произошло ее дальнейшее падение до 20,7%.

Хотя, доля зарплаты в валовом внутреннем продукте в Российской Федерации и увеличилась за последние годы до 49%, но не достигает величины, сложившейся в разных странах. Основными причинами снижения уровня реальной заработной платы стали:

· снижение объема производства валового внутреннего продукта примерно в 2 раза;

· значительные размеры «скрытой» безработицы;

· ухудшение финансово-экономического состояния предприятий и увеличение количества убыточных предприятий. По итогам 1998 г. их число в процентах к общему количеству предприятий составило в промышленности 49,2, на транспорте –56,1, в строительстве – 39,6, в сельском хозяйстве – 83,1;

· недостаточное внимание к проблемам повышения уровня минимальных социальных гарантий (минимального размера оплаты труда, тарифной ставки (оклада) первого разряда ЕТС), своевременной оплате государственных заказов при подготовке ежегодных федеральных законов о бюджете.

Следствием этих причин стали:

– низкий уровень минимальных гарантий в оплате труда. Во многом это связано с тем, что минимальная заработная плата выполняет несвойственную ей функцию технического норматива для определения размера социальных пособий, пенсий, стипендий и других социальных выплат, а также иных платежей и взносов. При этом повышение заработной платы требовало значительных средств для индексации всех этих социальных выплат. Наибольшее воздействие это оказывает на бюджетную сферу, в которой сохранено государственное регулирование оплаты труда.

– высокая дифференциация заработной платы. Соотношение заработной платы крайних 10%-ных групп работников. Так, на многих предприятиях чрезмерно выросла дифференциация в оплате труда руководящего персонала и остальных работников. Размер заработной платы руководителей нередко в 8-10 раз и более превышает размер средней зарплаты на данном предприятии.

Резко увеличилась межотраслевая дифференциация. Разрыв максимального (газовая промышленность) и минимального (легкая промышленность) значения среднемесячной зарплаты достигает 8,6 раза.

Самый низкий уровень заработной платы во внебюджетных отраслях сложился в сельском хозяйстве.

Различия в уровнях зарплаты между отраслями и предприятиями вызваны в основном произошедшими изменениями в их положении на рынке товаров и услуг, неодинаковыми возможностями производить конкурентоспособную продукцию. В более выгодном положении в рыночной экономике оказались предприятия отраслей-монополистов. В то же время в сельском хозяйстве, легкой, химической промышленности, машиностроении, где высока конкуренция импортной продукции, произошло значительное снижение объемов производства.

Так же отмечалось увеличение разрыва в оплате труда работников бюджетной сферы и работников остальных отраслей экономики. Например, уровень средней заработной платы работников бюджетной сферы, основу которой составляют отрасли науки, здравоохранения, культуры и искусства, социальной защиты населения, составляет от уровня промышленности 50-60% (табл. 4).

В это время, так же существенно выросли региональные различия в уровнях заработной платы, что в значительной мере объясняется сложившейся структурой экономики регионов. Более высокая зарплата характерна для регионов с преобладанием добывающих отраслей промышленности, прежде всего топливных ресурсов, ориентирующихся в значительной мере на экспорт, а низкая – для регионов с преимущественным развитием аграрного сектора экономики и преобладанием предприятий обрабатывающей промышленности.

Сложное состояние российской экономики, сопровождающееся спадом промышленного производства, ухудшением финансового состояния предприятий и организаций, неудовлетворительное поступление налогов и других платежей в федеральный и территориальные бюджеты негативным образом отразились на выплате заработной платы работникам как бюджетных, так и не бюджетных организаций[31].

Причинами неплатежей и задержек заработной платы продолжают оставаться также как и на начальном этапе реформ, низкие темпы структурной перестройки производства, медленная переориентация предприятий на выпуск пользующейся спросом конкурентоспособной продукции.

Серьезный ущерб экономике наносят получившие широкое распространение скрытые формы оплаты труда, т. е. выплаты заработной платы, не отраженной в отчетности.

По оценке Российского статистического агентства, размеры не фиксируемых статистикой скрытых форм оплаты труда достигают 11,9% ВВП или 25-30% всей начисленной заработной платы.

Основной причиной скрытых форм выплаты зарплаты является стремление работодателей, особенно на малых предприятиях, в финансовых и коммерческих организациях, не перечислять налоги в бюджеты и не платить единый социальный налог.

Есть проблемы в организации и самой заработной платы. Так, на многих предприятиях надтарифная часть значительно превышает базовую, тарифную долю заработка работника. Оплата по тарифным ставкам, окладам и сдельным расценкам составляет в целом по экономике 46%, в том числе в промышленности – 42%, а в отдельных отраслях промышленности – 25-35%.

Причинами низкой доли тарифной части в заработной плате являются:

· неустойчивое финансовое положение предприятий, которое не позволяет гарантировать работникам в любых обстоятельствах высокую, стабильную оплату по тарифу (тарифную ставку, должностной оклад);

· привязка к основному тарифу гарантированных выплат, обеспечивающую социальную защиту работников, таких как доплата за работу в ночное время, оплата за время вынужденного простоя по вине администрации, доплаты за работу в неблагоприятных условиях труда и др.;

· недостаточная проработка вопросов тарифного регулирования в тарифных соглашениях и коллективных договорах.

Это говорит об отсутствии четкой государственной политики в организации заработной платы, о необходимости коренного пересмотра тарифных систем на предприятиях с тем, чтобы тариф более адекватно выполнял функцию базовой оценки результатов труда.

Таким образом, сложилась весьма неблагоприятная ситуация в области заработной платы и трудовых отношений. Низкий уровень оплаты труда и недостатки развития трудовых отношений привели к потере стимулирующей роли заработной платы в повышении производительности труда и росте производства, снижению реальных доходов населения, сдерживанию покупательского спроса на товары и услуги, формированию застойной бедности среди занятого населения и чрезмерного расслоения общества.

Развитие отмеченных, выше негативных явлении в экономики России во многом было обусловлено характером формирования рынка труда. Так, поскольку развитие социального государства самым непосредственным образом зависит от политики занятости, то проблеме занятости принадлежит особое место в системе рыночных социальных отношений. Рынок труда – важная и многоплановая сфера экономической и социально-политической жизни. Здесь получает оценку стоимость рабочей силы, определяются условия ее найма, в том числе величина заработной платы, условия труда, возможности получения образования, профессионального роста, гарантия занятости и т.д. Рынок труда отражает основные тенденции в движении главных количественных и структурных показателей занятости, мобильности рабочей силы, масштабность и динамику безработицы. Таким образом, с одной стороны, рынок труда выступает регулятором использования дальнейшего экономического ресурса – рабочей силы, а с другой, является средоточием множества сложнейших социальных проблем и отношений. В условиях рыночных реформ в экономике России важность данной сферы многократно возрастает, поскольку от того, насколько эффективен рынок труда, как решаются проблемы в сфере занятости и трудовых отношений, во многом зависят и ход экономических реформ, и социально-политическая стабильность в стране.

Представления, что рынок труда сам отрегулирует проблемы занятости, не имеют под собой ни теоретических, ни практических оснований.

Нарастание напряженности на рынке труда в условиях устойчивого спада производства неизбежно. И то обстоятельство, что темпы снижения занятости ниже темпов экономического спада свидетельствует лишь о специфике ситуации в России. В этих условиях особое значение приобретает государственное регулирование рынка труда, которое является одним из условий формирования рыночной среды в переходных экономиках.

В первые пореформенные годы одной из наиболее сложных была задача перераспределения рабочей силы, занятой на несостоятельных предприятиях. В интересах её решения государство отказалось от регулирования уровня заработной платы, отменило гарантии занятости, сняло формальные барьеры, ограничивающие мобильность рабочей силы. Чтобы смягчить негативные последствия ожидавшегося резкого всплеска безработицы, а также снизить неопределенность в сфере занятости, государство начало осуществлять программу защиты от безработицы работающего населения.

В то же время прогнозы крупномасштабного сокращения рабочей силы или резкого роста безработицы не оправдались. Уровень снижения занятости оказался намного ниже уровня падения производства. В соответствии с этим темпы закрытия рабочих мест изначально были низкими и лишь со временем постепенно увеличивались.

Начиная с 1992г. в стране отмечается устойчивый рост не занятого трудовой деятельностью населения. При этом резко сокращается спрос на рабочую силу.

Существовал так же целый ряд и других особенностей российского рынка труда, непосредственно влияющих на формирование социального государства. Эти особенности условно можно разделить на две группы.

К первой относятся ситуативные характеристики рынка труда, являющиеся следствием специфики российской модернизации, а ко второй группе принадлежат устойчивые социо-культурные особенности рабочей силы.

Примером особенностей первой группы может служить то, что в России до сих пор не решена важнейшая проблема перераспределения рабочей силы, доставшаяся в наследство от социалистической системы. Реструктуризация предприятий проводилась в ограниченных масштабах, а избыток кадров по-прежнему является серьезной проблемой, особенно в некоторых регионах и на градообразующих предприятиях. Ограниченная по своим масштабам реструктуризация занятости и высокие темпы инфляции способствуют снижению реального уровня заработной платы. Несмотря на факты, свидетельствующие о довольно большой мобильности рабочей силы, работники не переходят на эффективные рабочие места, а число вновь создаваемых рабочих мест ограничено.

К данной группе особенностей относится и существование значительной «теневой» занятости, не учитываемой официальной статистикой. Сюда были включены, в частности, так называемые челноки, осуществляющие экспортно-импортные операции (по оценкам, до нескольких миллионов человек), а также люди, занятые внутренней неорганизованной мелкорозничной торговлей, сотрудники незарегистрированных охранных структур, лица, вовлеченные в нелегальный бизнес (проституция, порнография и т.д.) и криминальные структуры. Кроме того, существует немало видов деятельности (консультативные услуги, репетиторство, ремонт жилья и автомобилей, строительство дач и садовых домиков и т.п.), которая нередко осуществляется без какой-либо регистрации и уплаты налогов, и масштабы которой весьма велики. Все это вместе взятое может обеспечить регулярную и нерегулярную занятость для нескольких миллионов человек и таким образом скорректировать существующие оценки безработицы. В то же время спрос на многие дефицитные рабочие профессии во многих отраслях не удовлетворен и сегодня, несмотря на глубокий экономический спад.

Особую остроту приобрел к середине 90-х годов территориальный аспект безработицы: в стране существовал целый ряд регионов (Республика Марий Эл, Дагестан, Чувашия, Адыгея, Мордовия, Псковская, Ярославская, Ивановская области), где при высоком уже реальном уровне безработицы возможности трудоустройства весьма ограничены. В этих регионах на одно вакантное место претендуют несколько десятков человек. Такое положение обусловлено различными причинами, но в первую очередь - односторонней экономической ориентацией регионов, зависимостью от нескольких крупных предприятий, испытывающих производственные трудности в условиях кризиса[32].

Среди основных факторов безработицы характерных длч того времени следует назвать:

· сокращение производства, коснувшееся практически всех звеньев экономики;

· потенциальное банкротство многих предприятий в силу их неконкурентоспособности;

· недостаточно организованный процесс конверсии военного производства, составляющего неопределенно высокую долю в экономике;

· недостаточно развитая система подготовки и переподготовки незанятой рабочей силы и организации общественных работ.

Ко второй группе особенностей российского рынка труда следует отнести ряд социо-культурных и психологических характеристик рабочей силы. Наиболее значимыми из них являлись ориентация работника на социальный статус работы - рабочее место как и в советские времена остается основным маркером положения человека в обществе; отсутствие навыков активного самостоятельного поиска работы и ориентация на внешнюю организацию трудовой деятельности; завышенные требования к оплате труда при заниженных стандартах качества работы.

Все это создает особые условия рынка труда и регулирования занятости. Главное, что отличает наш рынок от реального рынка труда, - это наличие административных, правовых и экономических ограничений, все еще препятствующих свободной продаже рабочей силы по наиболее выгодным условиям для большинства работников. Это и наличие прописки (хотя официально она отменена), и отсутствие реального рынка жилья при его дефиците, и все еще значительные масштабы государственной и полугосударственной собственности, и неразвитость механизмов государственного регулирования и социальной поддержки в сфере занятости.

С учетом отмеченных выше положений можно утверждать, что рынок труда в России в значительной степени разбалансирован. Это относится ко всем его срезам – региональному, профессиональному, квалификационному, отраслевому, демографическому.

К главным диспропорциям рынка следует отнести:

Региональные диспропорции. Существуют как трудоизбыточные регионы (юг России, некоторые крупнейшие города), так и регионы, испытывающие нехватку ряда категорий трудовых ресурсов (север России, Дальний Восток и др.).

Отраслевые диспропорции. Вся макроэкономическая структура нашей экономики, ориентированная на тяжелую промышленность и военное производство, усугубляет несбалансированность рынка труда в силу чрезмерной концентрации рабочей силы, в первую очередь высококвалифицированной, в этих секторах экономики.

Профессионально-квалификационные диспропорции. Как уже отмечалось, гораздо более отсталой, чем во многих развитых странах, является в России и качественная структура рабочей силы. При этом ощущается нехватка рабочих и специалистов во многих отраслях экономики при одновременно растущей безработице. Картина будет неполной, если не сказать о низком качестве подготовки многих выпускников наших вузов и других профессиональных учебных заведений, непрофильном использовании многих специалистов и пр.

Очень специфической становится сегментация российского рынка. На нем образовался довольно узкий сегмент высококонкурентных рабочих мест, в основном финансового, бухгалтерского и юридического профиля, повышенный спрос на которые обеспечивают быстро расширяющиеся банковский и страховой сектора, а также торговля. Существует также спрос на некоторые рабочие профессии. Большинство же прочих профессий, особенно требующие высшего образования, не пользуются серьезным спросом на рынке.

Многие данные свидетельствуют также о региональной сегментации рынка труда. Факт ограничения мобильности становится очевидным при сравнении распределения населения между городами в России.

Региональные потоки рабочей силы существуют. Это становится очевидным при анализе данных о миграции из бывших республик Советского Союза и потоке рабочей силы из северных регионов, а также данных о миграции между городскими и сельскими районами. Регионы с более высоким уровнем приватизации (в частности, жилья) и торгового оборота на душу населения (как показателя экономической активности) притягательные для населения. Более того, поток населения из сельских районов в города также связан с наличием экономических стимулов.

По большому счету, применение к России термина «гибкий рынок труда» неправомерно. Отечественный рынок труда качественно не соответствует параметрам рынков труда развитых стран, отличающихся высокой эффективностью распределения ресурсов с целью их оптимального использования. Эластичность заработной платы в России является отражением падения доходов от заработной платы и снижением возможностей для производительной занятости в формальном секторе, а также расширения системы неформальной самостоятельной занятости.

Современное положение на рынке труда повышает уровень бедности в стране и может оказаться серьезным препятствием для долгосрочного экономического роста, что обусловлено некоторыми особенностями отечественного рынка труда.

Во-первых, неблагоприятной демографической ситуацией. Предыдущее десятилетие отмечено повышением предложения рабочей силы: численность трудоспособного населения увеличилось с 83,7 млн. человек в 1993 г. до 90,1 млн. человек в 2004 г. Выход на пенсию относительно малочисленного контингента «детей войны» и вхождение в трудоспособный возраст среднего по численности населения, родившегося в 80-е годы, иммиграция из ближнего зарубежья обусловили количественное увеличение трудоспособного населения. 2005 г. стал последним годом роста численности населения трудоспособного возраста. В 2003 г. прирост (максимальный) трудоспособного населения достиг 674 тыс. человек, в 2004 г. – 542 тыс. человек, в 2005 г. – лишь 258 тыс. С 2005 г. началось абсолютное сокращение численности населения трудоспособного возраста (согласно прогнозам, 89,9 млн. человек в 2007 г. и 89,1 млн. – в 2008 г.).

В предыдущие годы существенным фактором увеличения численности населения являлась миграция. Однако в настоящее время она существенно сократилась и составляет только 0,1%.

Снижение иммиграции и вступление в трудоспособный возраст поколения 90-х, которое характеризуется низкой рождаемостью, предопределяет количественное сокращение трудоспособного населения и его качественное ухудшение, связанное с началом старения экономически активной части населения.

Во-вторых, низким качеством национальной рабочей силы. Качественная структура российской рабочей силы в целом уступает западной. Так, в начале 90-х годов соотношение долей занятых преимущественно умственным трудом и преимущественно физическим трудом у нас составляло приблизительно 40:60, тогда как в США, к примеру, 58:42 (1995 г.).

Включение России в мирохозяйственные процессы сделало очевидными низкую культуру отечественного труда, недостаточную профессиональную подготовку (которая адекватна преобладающему в стране технологически устаревшему производству), разрыв между профессиональным образованием, прежде всего высшим, и требованиями рынка труда.

Крайне негативно на качестве рабочей силы сказалось разрушение системы начального профессионального образования (школа, ПТУ) и внутрифирменной переподготовки.

Ярко выраженная тенденция увеличения количество лиц с высшим образованием (доля граждан, имеющих высшее профессиональное образование в экономически активном населении за 1992-2003г.г. повысилась с 17,6% до 25,8%) не связана с экономическим ростом на основе технологической модернизации. То, что более половины выпускников вузов работают не по специальности, свидетельствует о несоответствии предложения спросу на квалифицированные кадры.

Профессиональный уровень значительной части российских работников не отвечает международным стандартам, что делает их неконкурентоспособными на глобальном рынке труда.

Отсутствие прогнозов потребностей рынка труда в специалистах определенных профессий («квалификации») и программ подготовки необходимых экономике специалистов уже сегодня порождает дефицит кадров на локальных рынках труда (судя по всему, он будет расти).

В-третьих, слабой мобильностью рабочей силы. Учитывая масштабы территории, она порождает существенные различия – избыток рабочей силы в одних регионах и нехватку в других.

Такое положение обусловлено различными причинами, но в первую очередь моноспециализацией регионов.

Ограниченность внутренней мобильности рабочей силы, связана с отсутствием доступного рынка жилья и большим количеством поселений с градообразующими предприятиями, военных городков, закрытых административно-территориальных образований (в таких населенных пунктах в настоящее время проживает свыше 24 млн. человек), приводит к неравномерному распределению трудовых ресурсов, высокому уровню неэффективной занятости, усилению напряженности на региональных рынках труда, росту общей регистрируемой безработицы, увеличению нелегальной миграции (по официальным данным – 1,5 млн. человек, по экспертным оценкам – более 4 млн.).

В-четвертых, неэффективной занятостью населения. При сокращении ВВП в 1991-1999г.г. на 41,5% численность занятых уменьшилась всего на 15,3%. Показателем неэффективности занятости является неполная занятость (работающие в течение года неполное рабочее время по инициативе администрации или находящиеся в вынужденных отпусках). Превышавшая в 1995-1999г.г. 12 млн. человек, в настоящее время она снизилась до 3 млн.

Одним из факторов сохранения уровня занятости при серьезном спаде производства явилась «эластичность заработной платы», что характерно для российского рынка труда.

Прямым следствием неэффективности занятости является низкая производительность труда (которая в настоящее время в России в 3 раза ниже, чем в экономически развитых странах), скрытая безработица и фактическое снижение численности работающего населения.

Неэффективная занятость самым непосредственным образом влияет на снижение оплаты труда.

В-пятых, существованием значительного неформального сектора экономики. По различным оценкам в России, неформальная занятость является единственной для более чем 7,5 млн. человек, а её общие масштабы оцениваются в 10-12 млн. человек.

В-шестых, незначительной долей занятых в малом бизнесе. Мировой опыт свидетельствует, что именно от является главным резервом создания новых рабочих мест и важным источником повышения жизненного уровня населения. В нашей стране только 11% ВВП производится предприятиями малого бизнеса (на Западе этот показатель – не менее 60%).

В-седьмых, ситуацией в сельской местности. Сравнительно более высокие темпы роста численности трудоспособного населения, недостаточное количество создаваемых новых рабочих мест, специфика труда и условий жизни формируют ряд особенностей сельской занятости. Например, 2000-2002г.г. количество сельских безработных, зарегистрированных в органах службы занятости, возросло с 325,3 до 455,9 тыс. человек.

Вместе с тем, если в 1992-1999 г.г. численность занятого сельского населения уменьшилась на 3,1 млн. человек, то в 1999-2004 г.г. она увеличилась более чем на 2 млн. В последние годы отток рабочей силы из села снижается: в 2003 г. – более чем в 2 раза по сравнению с 1992 г.

Наряду с относительно более высокой смертностью и ростом заболеваемости на селе миграция молодежи из деревень (около 5% выбывшего сельского населения) обостряет проблему восполнения трудовых ресурсов.

В то же время для сравнения рассмотрим пример стран Центральной и Восточной Европы, в которых была проведена относительно серьезную реструктуризацию занятости в связи с падением объемов производства. Первоначальная реструктуризация, отражающая сокращение рабочей силы, была гораздо масштабнее, что выразилось в большем числе закрытых рабочих мест и более высоком проценте явной безработицы. В целях содействия процессу реструктуризации и сокращения рабочей силы использовались мощные системы социальной защиты. В странах, которые можно отнести к числу лидеров реформ, возобновился рост объема производства и повысился уровень реальной заработной платы. В Словении, Польше и Эстонии увеличились темпы создания и снизились темпы закрытия рабочих мест. Как и в странах-членах ОЭСР, эти два процесса сейчас идут примерно с одинаковой скоростью. Поэтому с точки зрения развития рынка труда особое значение имеют три области этой политики:

· формирование динамичного рынка труда за счет реструктуризации предприятий и создания рабочих мест на новых предприятиях;

· регулирование рынка труда (правила найма и увольнения работников и характер трудовых договоров; учет фактического исполнения законов; баланс законодательного, коллективного и рыночного регулирования);

· система социальной защиты работников (страхование по безработице и другие меры поддержки уровня доходов; разработка активных программ развития рынка труда; разделение ответственности между регионами и федеральным правительством).

Социальная защита работников имеет много аспектов, но главными являются риски безработицы или бедности вследствие недостаточного дохода. Существуют разнообразные способы регулирования этого риска, включая индивидуальные (накопление человеческого капитала, личные сбережения) и меры государственной политики, которые снижают и смягчают этот риск, а также помогают работникам противостоять ему[33].

Еще одна проблема, с которой столкнулась Российская экономика в период реформ это – проблема социальной зашиты временно не занятых (безработных). После принятия в 1992 г. Закона «О занятости населения» в России начался процесс формирования системы защиты по безработице. Однако ее роль в социальной защите весьма незначительна. Программа страхования по безработице так же, как и активные программы, на рынке труда, осуществляется Государственной службой занятости и финансируется с 2001 г. из Федерального бюджета. Во всех сферах политики на рынке труда задачи государственного масштаба определяются на федеральном уровне с возложением ответственности за разработку и осуществление этих политических решений на подразделения в субъектах федерации (через местные центры занятости).

Право на пособие предоставляется лицам, зарегистрированными в качестве безработных и удовлетворяющим требованиям, предъявляемым для трудоустройства. (Работникам, которые не удовлетворяют указанным требованиям, выплаты по пособиям могут сокращаться или приостанавливаться). Наличие предыдущего места работы, на котором выплачивались страховые взносы, не является обязательным условием для получения права на пособие, хотя лица, впервые ищущие работу, получают минимальное пособие. Размер пособия для тех, кто имеет опыт работы, рассчитывается исходя из количества рабочих недель, по которым выплачивались страховые взносы, и средней зарплаты за предыдущие 12 месяцев (с небольшой доплатой, исходя из числа иждивенцев и других безработных в семье). Для работников, которые в течение года до обращения отработали минимум 26 рабочих недель, величина возмещения составляет 75% за первые 3 месяца, 60% - за следующие 4 месяца и 45% - за последующие. В годовом исчислении величина возмещения составляет 58,5%. Максимальный срок, на который предоставляется пособие, - 12 месяцев при сроке регистрации 18 месяцев. Для работников, уволенных по сокращению штатов, также существует программа выходных пособий, по которой они получают заработную плату максимум за 3 мес., после чего они могут обращаться за пособием по безработице (ПБ).

Работники, которые исчерпали право на ПБ и попадают в категорию лиц с доходами на семью ниже черты бедности, а также удовлетворяют требованиям, предъявляемым для трудоустройства, имеют право на получение материальной помощи по безработице (МПБ). Форма и размер этой помощи варьируются. Для лиц, исчерпавших право на ПБ, максимальный срок выплаты материальной помощи составляет 6 мес.

Хотя основные параметры этой системы ПБ/МПБ являются достаточно типовыми с точки зрения международной практики, в действительности она в очень малой степени защищает безработных. Она охватывает очень узкий круг – в 1997 г. только 23% общего числа безработных получили пособие или материальную помощь.

В качестве причин низкого процента регистрации выделяют:

· очень низкий размер пособий. Это обусловлено преимущественно методикой расчета пособий и отсутствием инфляционной индексации. Половина зарегистрированных безработных имеет право на получение только минимального пособия, составляющего менее 10% средней заработной платы. Согласно ряду данных размер пособия по безработице составляет в среднем от 30 до 50% прожиточного минимума в зависимости от региона;

· процедура регистрации является обременительной;

· службы занятости мало помогают в поиске новой работы, что является одной из причин, отталкивающих безработных от регистрации в этих службах;

· пособие второго уровня – материальная помощь – в действительности практически не выплачивается и составляет 2% суммы всех пособий по безработице. Это обусловлено строгостью критериев при предоставлении права на получение помощи и ограничением срока 6 мес.

При любой реформе системы страхования по безработице должен рассматриваться полный диапазон возможных инструментов. Они включают 1) страховое пособие по безработице; 2) материальную помощь по безработице; 3) программы выходных пособий; 4) индивидуальные сберегательные счета. Каждый их этих механизмов имеет свои конструктивные особенности и внутренние достоинства и недостатки. Оценка альтернативных вариантов должна проводиться по следующим критериям.

· Дистрибутивная эффективность. Как система влияет на снижение уровня бедности? Насколько она эффективна в выравнивании потребления?

· Экономическая реальность. Какая система имеет наибольшую экономическую эффективность? Каким должен быть способ финансирования? Как должна быть разделена ответственность между федеральным правительством и регионами в вопросах финансирования программ?

· Эффективность распределения ресурсов. Какие стимулы или препятствия создает система для поиска работы? Насколько она облегчает перераспределение рабочей силы?

· Практическая экономия. Какие требуются административные ресурсы? В какой степени система подвержена политически мотивированным изменениям и порядкам? Каким должно быть разделение ответственности между регионами и федеральным правительством в осуществлении программы?

Активные программы на рынке труда (АПРТ) включают целый ряд мероприятий, предназначенных для повышения качества предложения труда, увеличения спроса на труд или совершенствования работы рынка труда. К ним относятся программы профессиональной переподготовки, общественные работы, поддержка самозанятости, дотации, стимулирующие занятость, содействие в перемещении рабочей силы и услуги, связанные с занятостью (в том числе помощь в трудоустройстве). Они привлекательны в политическом отношении и теоретически обоснованы, принимая во внимание широко известные аспекты несовершенства рынка труда, такие, как недостаточность информации, неспособность рынка обеспечить финансирование инвестиций в человеческий капитал и т.п.

В России активные программы развития рынка труда осуществляются через те же административные структуры, что и программы выплаты пособий по безработице. При этом политические направления формируются на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации эти направления разрабатываются и осуществляются, а местные службы занятости реализуют конкретные программы. Как уже отмечалось, финансирование АПРТ (как и ПБ/МПБ) осуществлялось до 2001 г. через Государственный фонд занятости, затем из федерального бюджета, а с 2006 г. за счет средств субъектов федерации. В АПРТ участвуют преимущественно безработные. В государственном масштабе расходы на активные программы составляют относительно небольшую часть расходов.

С учетом приведенных выше оценок социальных последствии, проводимых в России экономических реформ в феврале 1997 г. была принята Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг.

В этой Программе предусматривалась выработка новых механизмов социальной политики, стимулирование высокоэффективного и производительного труда, повышение личной ответственности граждан за свое материальное благополучие. Впервые ставилась цель обеспечить адресность социальной поддержки нуждающихся граждан на основе учета материального положения семей и заявительного принципа назначения пособий.

Программа предполагала поэтапное достижение поставленных целей. На первом этапе (1996-1997 гг.) планировалось осуществить стабилизацию уровня жизни населения, сокращение масштабов бедности, уменьшение разрыва в уровне жизни между различными категориями населения, недопущение массовой безработицы, упорядочение действующей системы льгот и компенсаций, формирование системы государственных минимальных социальных стандартов, законодательное закрепление порядка определения и использования показателя величины прожиточного минимума.

На втором этапе (1998-2000 гг.) намечалось повысить минимальные гарантии заработной платы и трудовых пенсий до уровня прожиточного минимума соответствующих групп населения, ввести при оплате труда часовую тарифную ставку, приблизить размер оплаты труда работников бюджетной сферы к уровню заработной платы в производственных отраслях.

В целом программа представляла собой комплексный реалистичный документ, обеспечивающий социальную защиту всех категорий и создающий эффективные механизмы развитого социального государства.

Данная программа начала успешно реализовываться. Именно она предопределила всю законотворческую деятельность в социальной сфере до 2001 г. Однако практическая реализация была приостановлена дефолтом 1998 г., после которого вся социальная политика была переориентирована на сохранение минимальных социальных гарантий, обеспечение выплат зарплаты, пенсий, пособий и развитие занятости.

Кроме того, очень важно подчеркнуть, что именно в 2000 г. произошло изменение социальной концепции. Была выдвинута идея субсидиарного государства, как антитеза социальному государству, и начала складываться либеральная концепция социальных реформ, направленная на децентрализацию социальных функций государства, замену страховых принципов социальным налогом и снижение отчислений в социальные фонды. В рамках этой программы осуществляется переход к новой концепции политики занятости и новой пенсионной реформе. Новый этап социальных реформ начался в 2003-2005 г.г. Так, например, основой государственного управления рынком труда должны были стать принятая правительством Концепция действий на рынке труда на 2003-2005г.г. и план мероприятий по её реализации. Однако к заметным положительным результатам это не привело, что было обусловлено отсутствием в Концепции четко обозначенной ответственности государства применительно к регулированию рынка труда, которая должна охватывать:

· обеспечение занятости населения, направленной на повышение гибкости рынка труда, развитие эффективной занятости, создание условий для снижения уровня безработицы и социальную поддержку безработных граждан;

· устранение межрегиональных диспропорций на рынке труда;

· повышение конкурентоспособности рабочей силы;

· поддержку малого предпринимательства;

· регулирование трудовой миграции;

· создание условий для профессиональной подготовки впервые вступающих в трудовую деятельность и развитие профориентации;

· введение трудовых стандартов (разработка общероссийского классификатора профессий, профессиональных стандартов).

Так же в 2003 г. были приняты законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательный (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». За длинными и техническими названиями данных законов была скрыта реформа распределения полномочий и ответственности между уровнями власти изменение структуры и существующих механизмов социальной политики. В частности, основная социальная ответственность перекладывалась на местный уровень управления и субъекты федерации; менялось распределение налоговых поступлений (по факту увеличивалась доля отчислений в федеральную часть бюджета); отменялись единые социальные гарантии на всей территории страны и социальные льготы в натуральной форме, которые заменялись на фиксированные ежемесячные выплаты; упорядочивался перечень категорий льготников и список льгот. Окончательное оформление происшедших изменений произошло при принятии в августе 2004 года соответствующего законодательства (Федеральный закон № 122-ФЗ).

Примечательно, что в процессе принятия данного закона в Государственной Думе, было принято решение о предоставлении получателям льгот права выбирать, получать ли им ежемесячную денежную выплату или «социальный пакет», представляющий собой сохраненные в натуральной форме социальные льготы.

Таким образом, результатом принятия данного закона (№ 122-ФЗ) стало сохранение системы льгот в натуральной форме; дополнительное весьма значительные финансирование социальной помощи из бюджетов всех уровней; создание новой системы администрирования социальных выплат; существенное изменение системы управления социальной сферой, связанное с заменой сложившихся механизмов новыми, как правило значительно усложненными; широкое недовольство общества данной реформой и повышение зависимости регионов от трансфертов и субвенций из федерального бюджета.

Социальная политика, реализуемая с 2005 г., с полным основанием может быть названа финансовой социальной политикой, поскольку затрагивает прежде всего систему финансирования социальной сферы, предусматривается значительное увеличение социального бюджета и не касаются структурной модернизации. Необходимо отметить, что увеличение социального бюджета в 2005-2006 г.г. и бюджетных проектировок на 2007-2008 г.г. является номинальным и не связано с увеличение доли социальных расходов в федеральных бюджетах.

Главный эффект нового направления социальной политики заключается в изменении системы межбюджетных отношений. В соответствии с принятыми законами предусматривается передача с федерального уровня в адрес субъектов большого количества полномочий по оказанию социальной поддержки. Основой финансового обеспечения социальных полномочий субъектов федерации, большинство из которых являются дотационными, стала финансовая помощь. Основной формой финансовой поддержки являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов из Федерального фонда финансовой поддержки, которые не носят целевого характера и могут быть направлены регионами на реализацию мер по социальной поддержке населения. На принципах софинансирования представляются субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам, на осуществление мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей, и поддержку ряда других категорий.

Развитием нового направления в государственной социальной политике России стало провозглашение в сентябре 2005 г начало реализации четырех национальных проектов: в сфере здравоохранения, образования, строительства жилья и сельского хозяйства. Выбор данных приоритетов объективно обусловлен требованиями экономического развития страны и сам по себе является важным этапом строительства социального государства в Российской Федерации.

Рамки национальных проектов задали систему координат, в которых должна произойти модернизация социальной политики. И не имеет принципиального значения, что данные направления выбраны достаточно произвольно, что в перечень национальных проектов не вошли повышение уровня жизни всего населения прежде всего за счет роста заработной платы, борьба с нищетой или улучшение экологии. Важно то, что социальная политика приобрела конкретную направленность.

В то же время, реальное значение национальных проектов зависит от того, как определены конкретные цели их реализации, какие механизмы достижения результатов будут предложены и как они будут осуществляться.

К сожалению можно констатировать, что провозглашенные национальные проекты не направлены на институциональную реформу соответствующих сфер, не имеют четких показателей результатов и сводятся к дополнительному финансированию, хронически недофинансированных в прошлом, отдельных сегментов. При отсутствии конкретных целей не предложены и механизмы содержательной модернизации и повышения эффективности.

Таким образом, нет оснований полагать, что социальные инновации последних лет приведут к существенному изменению социальной ситуации в России. Необходимо осознать, что усиленное финансирование не эффективных механизмов, без институциональной модернизации, принципиально изменить ситуацию не может.

Глубокий социально-экономический кризис, в котором оказалась Россия после 1991 г., значительно трансформировал как отдельные структурные элементы социального государства, сложившиеся в СССР, так и его типологические характеристики. Советское социальное государство, представлявшее собой развитое государство социальных услуг, стремящееся к достижению параметров государства всеобщего благоденствия, было разрушено, основной набор социальных функций реально перестал реализовываться. Деструкция коснулась прежде всего механизмов обеспечения функций, частично институтов социальной политики и практически не затронула декларируемые цели и, соответственно, формально принимаемые на себя государством обязательства и функции.

Сохранив за собой такие атрибуты социального государства, как общедоступность социальной поддержки и ее правовой природы, наличие, пусть и ограниченного, социального бюджета, Россия резко количественно снизила уровень предоставления социальных услуг. Социальные услуги перестали быть определяющими в государственной социальной политике, как по объему, так и по видам. И даже введение новых важных услуг, например, обеспечение занятости, обустройство беженцев, создание учреждений социальной защиты нового типа и ряда других, не привело к повышению роли государства в удовлетворении потребности людей в социальных услугах.

Формально Российская Федерация сохранила все признаки социального государства социальных услуг, но значительно снизила, а по многим параметрам утратила реальный эффект от реализации соответствующих функций, социальные функции стали имитацией. То есть Россия в отличие от Советского Союза стала формальным социальным государством.