Предмет и метод административного права

Дата: 2025-04-30; Просмотры: 2

Оценка:

0.00 из 5.00 — оценок

Скачиваний: 0

Скачать

Глава 2

ПРЕДМЕТ И МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. Общественные отношения, регулируемые административным правом

Административное право представляет собой отрасль право­вой системы РФ, которая призвана регулировать общественные отношения, непосредственно связанные с государственно-управлен­ ческой деятельностью, а потому обобщенно и называются управлен­ ческими. Такого рода отношения, многообразные по своему харак­теру, и составляют предмет административного права.

Следовательно, не все общественные отношения, по своей при­роде являющиеся управленческими, могут быть отнесены к пред­мету административного права. В частности, это отношения, воз­никающие в связи с функционированием негосударственных фор­мирований (общественные объединения, коммерческие структуры и т. п.).

В них превалируют воля и интересы членов данных объеди­нений, выражаемые не в юридических нормах (например, в устав­ных нормах). Но это не означает, что административное право без­различно к организации и деятельности негосударственных фор­мирований. Его нормы оказывают определенное регулирующее воз­действие на них в тех случаях, когда это прямо предусматривает­ся действующим законодательством.

При этом достигается цель "подчинения" деятельности такого рода формирований требованиям общего правового режима в сфе­ре государственного управления, обеспечения законности их задач и функций. Эта цель достигается установлением обязательной их государственной регистрации, регламентацией их взаимоотношений с субъектами исполнительной власти, осуществлением государ­ственного контроля и надзора за соответствием их деятельности требованиям закона, административно-правовых норм и т. п. В от­дельных случаях административное право регламентирует и неко­торые стороны внутренней жизни негосударственных формирова­ний (например, применительно к трудовым коллективам), а также может предоставлять им возможность использовать за пределами их внутренней организации определенную долю полномочий внеш­ не-властного характера, в принципе не свойственных им в силу их общественной, а не государственной (публично-правовой) природы.

14

15

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 2. Предмет и метод административного права

Тем не менее, главное, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявля­ются его особенности — это функционирование системы исполни­тельной власти. Соответственно административное право фактичес­ки выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и дей­ствующим законодательством РФ на субъектов исполнительной вла­сти, функционирующих в рамках разделения властей. Поэтому ад­министративное право отчетливо выражает все особенности, при­сущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или — правом управления). Закрепляя соответствующие правила поведе­ния в сфере государственного управления, оно придает управлен­ческим общественным отношениям характер правоотношений.

Для правильного понимания предмета административного пра­ва необходимо учитывать ряд важных обстоятельств, совокупность которых проливает свет на его реальное место в российской пра­вовой системе, на его служебную роль.

Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, при­давая им тем самым упорядоченный, то есть соответствующий ин­тересам государства и общества, характер. В центре его внимания находятся те виды такого рода отношений, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности. В них субъект испол­ нительной власти проявляет себя функционально и компетенци-онно именно в качестве такового. Его функционирование есть пря­мое выражение механизма (системы) исполнительной ветви единой государственной власти.

Данную область общественных отношений традиционно назы­вают сферой государственного управления, в рамках которой субъ­екты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственны­ми, социально-культурными и административно-политическими процессами свойственными для них средствами (методами). Границы сферы государственного управления, в которой возникают обще­ственные отношения, регулируемые административным правом, определяются прежде всего наличием специальных субъектов — органов исполнительной власти (исполнительных органов).

Данное условие имеет существенное значение, так как далеко не всякое общественное отношение в сфере практической деятель­ности различных субъектов исполнительной власти и даже с их участием может быть бесспорно отнесено к числу управленческих, составляющих предмет административного права. Иначе говоря, не все управленческое тождественно административно-правовому.

Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие действия, которые в соответствии с нормами российского законо-

дательства регламентируются не административным, а другими от­раслями права (например, заключение гражданско-правовых сде­лок). Фактически в сфере государственного управления могут дей­ствовать нормы гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права, причем ими регулируются лишь отдель­ные стороны деятельности исполнительных органов¹. Значит, на­личие субъекта исполнительной власти в данном общественном от­ношении не всегда достаточно для того, чтобы квалифицировать его в качестве управленческого и, следовательно, нуждающегося в административно-правовом оформлении. Например, конституцион­ные нормы регламентируют основы взаимоотношений Правитель­ства РФ — высшего звена системы органов исполнительной влас­ти страны — с Государственной Думой, то есть с органом законо­дательной власти. Субъект исполнительной власти налицо, однако отношения такого рода являются государственно-правовыми, а не управленческими, хотя с внешней стороны они могут воспринимать­ся в качестве таковых, и регулируются они нормами конституци­онного права.

Во-вторых, административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций. Имеется в виду практи­ческая реализация принадлежащих им юридически-властных пол­номочий. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти, осуществлять управлен­ческие функции. Управленческие отношения представляют собой "поле" применения полномочий и осуществления функций именно субъектов исполнительной власти. Иначе само государственное уп­равление и, соответственно, административное право, юридически его "обслуживающее", становятся беспредметными.

В-третьих, следует особо подчеркнуть, что управленческими по своей сути могут быть общественные отношения, входящие в пред­мет трудового, финансового и даже гражданского права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регули­рования.

Вряд ли в силу этого можно утверждать, что административ­ное право регулирует все управленческие отноигения, за исключе­нием тех, которые закреплены за другими отраслями права. Пос­ледняя оговорка аргументируется, в частности, тем, что, якобы, управленческая деятельность администрации предприятий регули­руется трудовым правом, а управленческая деятельность, связан­ная с финансами, — финансовым правом. Но это далеко не так, а,

См., например, ст. 3, 8, 13, 51 ГК РФ.

16

17

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 2. Предмет и метод административного права

скорее, наоборот: если имеет место реализация юридически-влас­тных полномочий исполнительного характера, административное право не может быть "вытеснено" нормами сопредельных правовых отраслей. Поскольку субъекты исполнительной власти (исполнитель­ные органы) в соответствии с российским законодательством фун­кционируют в качестве обязательной стороны в различного рода общественных отношениях имущественного, финансового, природо­охранного, предпринимательского и прочего характера, постольку и в названных сферах возникают управленческие отношения, со­ставляющие предмет административного права.

Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. Так, в зависимости от особенностей их уча­ стников выделяются следующие наиболее типичные их виды:

а) между соподчиненными субъектами исполнительной влас­ти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между несоподчиненными субъектами исполнительной вла­сти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства, администрация двух областей);

в) между субъектами исполнительной власти и находящими­ся в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны и пр.), предприятиями и учреждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и исполнитель­ными органами системы местного самоуправления;

д) между субъектами исполнительной власти и негосударст­венными хозяйственными и социально-культурными объединени­ями, предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры и т. п.);

е) между субъектами исполнительной власти и общественны­ми объединениями;

ж) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

Во всех названных видах управленческих отношений непре­менно участвует тот или иной исполнительный орган. Без него уп­равленческие отношения в административно-правовом смысле воз­никать не могут, ибо только он в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, практически реализовы­вать в исполнительном варианте государственную власть. Поэтому такого рода отношения не могут возникать между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Отношения между коммерческими структурами, основанные на договорных на­чалах, регламентируются не административным, а гражданским правом, так как они связаны не с управленческой, а с хозяйствен­ной (имущественной) деятельностью.

В современных условиях управленческие отношения в адми­нистративно-правовом аспекте могут быть классифицированы также

с учетом государственного устройства Российской Федерации. Основой в данном случае служат Федеративный договор и его ве­дущие позиции, закрепленные Конституцией Российской Федера­ции (ст. 5, 71—72). По этому критерию можно выделить следующие основные управленческие отношения:

а) между органами федеральной исполнительной власти и ис­полнительными органами субъектов Федерации, то есть республик, краев, областей, автономных областей, округов, городов федераль­ного значения. Это, например, отношения между Правительством РФ и правительствами республик, администрацией краев, областей и т. п.;

б) между органами исполнительной власти различных однопо-рядковых субъектов Федерации (например, между правительствами двух республик, администрациями двух областей и т. п.);

в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Федерации (например, между администрациями края и входящего в его состав автономного округа).

Управленческие отношения можно классифицировать также в зависимости от конкретных целей их возникновения и, соответ­ственно, административно-правового регулирования. По этому кри­терию выделяются две группы таких отношений:

а) внутренние или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отношения, связанные с формированием управленческих струк­тур, определением основ взаимодействия между ними и их подраз­делениями, с распределением обязанностей, прав и ответственнос­ти между работниками аппарата органа управления и т. п. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самооргани­зации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а так­же каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица;

б) внешние — отношения, связанные с непосредственным воз­ действием на объекты, не входящие в систему (механизм) испол­нительной власти (например, на граждан, на общественные объе­динения, коммерческие структуры, включая частные). В принципе это и отношения по управлению государственными предприятия­ми и учреждениями, так как они не являются субъектами испол­нительной власти.

Изложенные позиции, относящиеся к общей характеристике управленческих отношений, составляющих предмет административ­ного права, нуждаются в некоторых дополнениях.

Во-первых, в специально предусмотренных действующим за­конодательством РФ или подзаконными административно-правовы­ми нормами случаях в управленческих отношениях, регулируемых административным правом, субъект исполнительной власти может

19

18

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 2. Предмет и метод административного права

отсутствовать. Но он в подобной ситуации обязательно заменяется равнозначной по юридическому смыслу стороной, которая наделе­на необходимым объемом юридически-властных полномочий. Эта сторона получает тем самым возможность выступать уже и от имени государства.

Так, органы местного самоуправления могут наделяться зако­ном отдельными государственными полномочиями с передачей не­обходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции РФ).

Во-вторых, особо следует выделить управленческие отношения, которые возможны между различными звеньями системы исполни­тельной власти, с одной стороны, и исполнительными органами (ад­министрацией) системы местного самоуправления, с другой. В со­ответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Однако эти органы не могут быть исключены из числа возможных участ­ников управленческих отношений, регулируемых административ­ным правом¹.

В-третьих, управленческая деятельность имеет место не только в сфере государственного управления и внутренней жизни негосу­дарственных формирований. Практически ее отдельные проявления можно обнаружить и в процессе функционирования органов зако­нодательной (представительной) и судебной власти, а также орга­нов прокуратуры. Например, в процессе руководства их рабочим аппаратом, его деятельности и т. д.

Подобного рода внутриорганизационные отношения также ре­гулируются нормами административного права. Кроме того, суды (судьи) часто реализуют юридически-властные полномочия, харак­терные для исполнительных органов (например, при наложении административных взысканий, рассмотрении и разрешении жалоб граждан на неправомерные действия органов управления и долж­ностных лиц). Естественно, что такого рода их действия и возника­ющие при этом отношения прямо "вписываются" в предмет адми­нистративного права.

Следовательно, предмет административного права достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосред­ственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнитель­ной власти;

¹ Например, в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 7 июля 2000 г., высшее должностное лицо субъекта РФ может в установленных случаях отрешить главу муниципального образования от должности.

б) управленческие отношения внутриорганизационного харак­тера, возникающие в процессе деятельности субъектов законода­тельной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъ­ектов местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере "внутренней" жизни обществен­ных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне властных функций и полномочий.

Административное право в рамках своего предмета создает оп­ределенный правовой режим организации и деятельности прежде всего субъектов исполнительной власти в полном соответствии с их конституционным назначением, а также поведения всех иных уча­стников регулируемых управленческих отношений. В этом заклю­чается основное проявление служебной роли данной отрасли рос­сийского права, его регулятивная функция.

Таким образом, административное право — отрасль россий­ ской правовой системы, представляющая собой совокупность пра­ вовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реа­лизации исполнительной власти (в более широком понимании — в процессе осуществления государственно-управленческой деятель­ности).

§ 2. Метод административного права

Проблема методов правового регулирования достаточно дискус­сионна. До сих пор обнаруживаются два принципиально различных подхода к пониманию их содержания: либо каждая правовая от­расль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительной представляется вторая позиция.

Действительно, любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юри­дические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в сво­ей совокупности и составляют содержание средств правового воз­действия на общественные отношения. Различия между отраслями права, помимо предмета, возможно провести по степени или удель­ному весу практического использования того или иного средства. Так, для уголовного права наиболее характерны запреты; для граж­данского — дозволения и т. п. Но это вовсе не означает, что ука­занными отраслями не используются, хотя и в меньшем объеме,

21

20

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ |

Глава 2. Предмет и метод административного права

другие правовые средства. Запреты и предписания содержатся и в действующем гражданском законодательстве, равно как дозволения можно обнаружить в уголовном законодательстве и т. п.

Что представляют собой правовые средства регулирования общественных отношений? Предписания — возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в ус­ловиях, предусмотренных правовой нормой. Запреты — фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение пря­мой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Дозволения — юри­дическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных пра­вовой нормой, те или иные действия, либо воздержаться от их со­вершения по своему усмотрению.

Подобная характеристика указанных правовых средств под­тверждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права. Используются же они с учетом особенностей предмета данной от­расли, то есть регулируемых общественных отношений. Это и явля­ется отправным моментом для понимания сути административно-правового регулирования, его специфических особенностей. Они оп­ределяются сущностью исполнительной власти, реализуемой в про­цессе юридически-властной деятельности особого вида государст­венных органов. Соответственно, административно-правовое регули­рование, его механизм есть форма юридического опосредования от­ношений, в которых одна сторона выступает в роли управляющего, а другая — управляемого. Такого рода отношения всегда предпола­гают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект испол­нительной власти. Следовательно, административно-правовое регу­лирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их уча­стников.

Но есть и такие общественные отношения, для которых харак­терно равенство сторон. Классическим примером являются отно­шения, регулируемые нормами гражданского права. На этой осно­ве стало почти традиционным противопоставление двух методов правового регулирования: гражданско-правового и административ­ но-правового. Первый из них рассчитан на отношения, в которых их участники равноправны, а второй — на отношения с участием не­равноправных сторон. Считалось, что эти два метода собирательно выражают признаки, характерные для регулируемых различными отраслями права общественных отношений: для одних отраслей наиболее приемлемы черты, свойственные гражданско-правовому методу, для других — административно-правовому. Такой вариант решения проблемы методов правового регулирования по существу также не признавал средства правового регулирования едиными. В

силу этого любого рода попытки сконструировать особые черты, свойственные, например, для регулирования исключительно земель­ных, финансовых, уголовных и прочих отношений, неизбежно при­водили к признанию наличия одного из двух методов. Налицо — от­четливо выраженная условность выделения двух, якобы, универ­сальных методов. Действительно, даже в отношениях, регулируе­мых гражданским правом, нередко отсутствует равенство сторон (например, обязательства из причинения вреда).

При характеристике так называемого административно-право­вого метода регулирования не всегда учитывалось, что "админист­ративное" означает, как правило, "внесудебное". Однако граждан­ско-правовые споры (включая имущественные) далеко не всегда требуют судебного рассмотрения и разрешения. Тем самым услов­ность, присущая делению методов правового регулирования толь­ко на гражданско-правовые и административно-правовые, усили­вается в еще большей степени.

В качестве своеобразной реакции на складывающуюся, дале­ко не бесспорную, ситуацию был сформулирован вывод о наличии третьего'вида методов правового регулирования, а именно — уго-ловно-правового, использующего, якобы, средства исключительно запретительного характера. Если это действительно так, то следу­ет признать, что многие управленческие и имущественные (граж­данские) отношения регулируются уголовно-правовым методом, что алогично.

Изложенные соображения, однако, вовсе не исключают любую возможность выделения правовых средств, характерных для каж­дой из существующих отраслей права. Но это означает лишь то, что правовые отрасли используют в своих регулятивных целях с уче­том особенностей регулируемых общественных отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном сочетании. Ука­занные средства рассчитаны на общественные отношения, участни­ки которых либо находятся на одном правовом уровне, то есть рав­ноправны, либо они неравноправны, то есть юридически выражен­ная воля одной стороны имеет определенный приоритет в сравне­нии с юридической волей другой стороны. Это и является опреде­ляющим при характеристике методов правового регулирования, ибо элементы равенства или неравенства сторон могут быть обнаружены в отношениях, регулируемых любой отраслью права, включая и те, которые подвержены административно-правовому регулированию. В частности, об этом свидетельствует то, что в сфере государствен­ного управления имеют место так называемые горизонтальные от­ношения, исключающие неравенство их участников (см. подробнее гл. 4).

Следовательно, вполне обоснован подход к проблеме методов правового регулирования с позиций, учитывающих, во-первых,