Глава 6. Российское государство
6. 1. Конституция Российской Федерации
Российская Федерация — Россия (таково полное официальное наименование нашей страны) прошла длительный путь исторического развития. Конституция, принятая в 1993 году, провозгласила Россию демократическим, федеративным, правовым, социальным и светским государством с республиканской формой правления. Такое множество характеристик требует вдумчивого рассмотрения и анализа, начать который необходимо с самой Конституции Российской Федерации как главного основного закона нашего государства.
Само представление о конституции как о рациональном устройстве государственной власти в соответствии с понятиями демократии и справедливости было разработано в античной Греции Аристотелем. Термин же «конституция» (от лат. constitutio — установление) появился в Древнем Риме и первоначально обозначал императорские указы. В условиях средневековья так стали называться акты о феодальных вольностях.
Современное понимание конституции утверждается в XVIII веке. Первыми были конституции США и Франции, родившиеся в огне великих демократических революций. В 1787 году была принята конституция США, а в 1791 году — конституция Франции.
Сегодня под конституцией понимается система правовых норм, имеющих, как правило, высшую юридическую силу и регулирующих основы отношений между человеком и обществом, с одной стороны, и государством — с другой, а также основы организации самого государства. Эта система правовых норм может быть сосредоточена в одном или нескольких нормативных актах, а может содержаться в неопределенном множестве законов и, кроме того, в судебных прецедентах и конституционных обычаях.
К сказанному необходимо добавить понимание конституции в материальном и формальном смыслах. Конституция в материальном значении представляет собой писаный акт, совокупность актов или конституционных обычаев. Но в материальном смысле термин «конституция» употребляется редко. Гораздо чаще мы говорим о конституции в формальном смысле, т. е. о законе или группе законов, обладающих высшей юридической силой по отношению ко всем остальным законам. Конституция в данном смысле — это своего рода закон законов.
Соотношение между материальным и формальным пониманием проявляется в том, что все государства обладают конституцией в материальном смысле, но не у всех них есть конституция в смысле формальном. Например, Британская конституция существует в первом смысле, но не во втором: ее нормы могут быть изменены в том же порядке и теми же органами, которые издали действующие нормы. Следует различать также понятия юридической и фактической конституции. Юридическая конституция, в материальном или формальном смысле, — это всегда определенная система правовых норм, регулирующих свыше круг общественных отношений. Фактическая же конституция — это сами отношения, т. е. то, что реально существует. В данном учебнике понятие «конституция» употребляется в наиболее распространенном его значении — формально юридическом, т. е. как закон или законы, обладающие высшей юридической силой.
Высшая юридическая сила конституции в формальном юридическом смысле проявляется в том, что, во-первых, ее нормы всегда имеют перевес над положениями иных законов. Во-вторых, законы и подзаконные акты должны приниматься предусмотренными в конституции органами и по установленной ею процедуре. Наконец, нижестоящие по уровню правовые нормы должны соответствовать по существу нормам основного закона.
По своей сущности конституция представляет собой как бы запись соотношения политических сил, существующего на момент ее принятия. Это общественный договор, в котором согласованы политические интересы различных частей общества. Без такого согласования в обществе не мог бы существовать никакой правопорядок.
Разумеется, что социальная общность (класс, слой), более влиятельная по тем или иным причинам (не в последнюю очередь по причинам экономическим), обычно оказывает более сильное, а подчас определяющее влияние на содержание конституции. Но было бы неправильно утверждать, что конституция выражает волю экономически господствующего класса. Вряд ли она смогла бы тогда выполнить свое предназначение — служить инструментом гражданского мира, определять такое устройство общества и власти, которое значительным большинством народа признавалось бы справедливым.
Сущность конституции четко проявляется в ее функциональной характеристике. Конституция выполняет три основные функции — юридическую (главный источник права страны), политическую (определяет устройство государства) и идеологическую (как наиболее авторитетный закон она обращается к признанным в обществе ценностям и как бы убеждает человека: если тебе дороги эти ценности, следуй тому, что записано в основном законе).
В современном мире следует отметить три основные тенденции, которые характеризуют развитие конституционно-правового регулирования общественных отношений.
1. Происходит постоянная социализация конституций и конституционного права вообще. Первые конституции ограничивались, как правило, политической сферой. Они декларировали личные (гражданские) и публичные (политические) права и свободы. Исключение составляло лишь право собственности (социально-экономическое по своей сущности).
Социальные конфликты XX века властно потребовали, чтобы конституции стали в той или иной форме регулировать основы всего общественного строя, включая его политическую, экономическую, социальную и социально-культурную подсистемы.
Укреплению обозначенной тенденции немало способствовали конституции «социалистических» стран (конечно в первую очередь СССР). Само существование «социалистических» и «национал-социалистических» тоталитарных режимов, возникших на почве обоснованного социального протеста трудящихся, показало миру ту грозную опасность, которой чреваты ограничение демократического государства ролью «ночного сторожа» и надежда на саморегулирование общественных отношений в условиях рынка.
2. Демократизация конституционного права. Наиболее яркое свое выражение эта тенденция нашла в повсеместном переходе к всеобщему, равному избирательному праву. Кроме того, происходит возникновение и развитие новых демократических институтов. В качестве примера можно назвать административную и конституционную юстицию, парламентских уполномоченных по правам человека, замену административной опеки над местным самоуправлением административным надзором и т.д.
3. Интернационализация конституционного права. Она проявляется прежде всего в сближении национального конституционного права каждой демократической страны с международным публичным правом, вследствие чего между ними подчас стирается граница. Достижения конституционного права отдельных стран обобщаются на международном уровне и включаются в акты международного права — пакты, конвенции и т.п., которые накладывают на их участников обязательства внести в свое национальное законодательство те или иные демократические конституционно-правовые институты. В России само государство в своей Конституции провозгласило:
«Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (Конституция РФ, ч. 4, ст. 15).
Конечно, указанные тенденции не могут препятствовать попятному движению в развитии демократизации в отдельных странах мира, но обзор всех конституций стран мира говорит о неодолимости отмеченных тенденций.
Подводя итог, можно сказать в целом, что конституция — это основной закон государства, определяющий общественное и государственное устройство, порядок и принципы образования органов власти, избирательную систему, права и обязанности граждан. Конституция — основа всего законодательства той или иной страны,
Формой конституции является способ организации и выражения конституционных норм. Прежде всего форма конституции определяется тем, что она может состоять из одного или нескольких нормативных актов.
Единым и единственным конституционным актом являются, например, конституции Германии, Испании, России. Напротив, конституция Швеции состоит из трех нормативных актов: Формы правления 1974 года, в котором урегулированы основы государственного строя, основные свободы и права и система государственных органов; Акта о престолонаследия 1810 года и Акта о свободе печати 1974 года.
Если конституция представляет собой единый писаный акт, регулирующий все основные вопросы конституционного характера, то она квалифицируется как кодифицированная. Если же эти вопросы регулируются несколькими писаными актами, то это некодифицированная конституция.
Структура кодифицированных конституций имеет стандартизированный вид: она включает преамбулу (введение), основную часть (основное содержание), заключительные, переходные и дополнительные положения.
В преамбуле обычно излагаются цели конституции, указываются исторические условия ее издания, иногда провозглашаются права и свободы или руководящие начала государственной политики. Эта часть конституции наиболее велика в политическом и идеологическом плане.
Третья глава «Федеративное устройство» содержит концепцию обновленного федеративного устройства, определяет статус субъектов Российской Федерации и принцип разграничения полномочий.
Четвертая глава «Президент» открывает перечень положения о ветвях государственной власти и отражает новый статус Президента, присущий ему как главе государства.
В структуре Конституции последовательно и четко отражена концепция разделения властей. Пятая, шестая и седьмая главы о Федеральном Собрании, Правительстве и судебной власти расположены логично.
В целом Конституция РФ 1993 года по своей структуре может быть признана компактной, четкой и юридически строгой по логике своего строения.
Раздел второй Конституции «Заключительные и переходные положения» закрепляет нормы о введении новой Конституции в действие, фиксирует прекращение действия прежней Конституции, соотношение Конституции и Федерального Договора, порядок применения законов и иных правовых актов, действовавших до вступления в силу настоящей Конституции.
Особо следует остановиться на вопросах принятия, изменения и отмены конституций.
Двухсотлетняя история конституционализма выработала несколько способов принятия конституций. Наименее демократический из них — октроирование, т. е. дарование конституции односторонним актом главы государства. Впервые октроирование было применено во Франции в 1814 году. С тех пор этот способ принятия конституций считался чисто монархическим. Однако новейшая история знает случаи, когда октроирование осуществлялось президентом — главой государства при республиканской форме правления. В период распада Британской колониальной империи октроирование широко применялось британской короной. Молодые освободившиеся государства получили первые свои конституции в виде «приказа в совете» — нормативного акта монарха.
Большинство ныне действующих конституций были приняты либо учредительными собраниями или парламентами, либо непосредственно одобрены избирательным корпусом на референдумах.
Если конституция принимается впервые, это означает осуществление первоначальной учредительной власти. Принятие очередной конституции — это реализация производной учредительной власти.
В новейшей политической практике осуществление учредительной власти иногда происходит следующим образом. Учредительное собрание разрабатывает и одобряет проект конституции, а окончательное решение о его принятии возлагается на избирателей. Это означает проведение конституционного референдума. Первый такой референдум был проведен в 1799 году. На нем была принята французская конституция, оформившая бонапартистский переворот 18 брюмера, которым завершилась Великая французская революция.
Внешне референдум очень демократичен. Но он не исключает следующих обстоятельств. Прежде всего автором проекта конституции может выступать административный орган, не имеющий представительского характера. Самим же избирателям (электорату) предоставляется право сказать либо да, либо нет всему проекту конституции в целом. Они не могут одобрить или отклонить отдельные его положения. Большое значение имеет проблема мотивации воли электората (его голосование суверенно или заранее предопределено). Следует учитывать, что разумная оценка такого сложного документа, как проект конституции, далеко не всем под силу. И неудивительно, что поведение рядового участника референдума в кабине для голосования может явиться результатом воздействия на него политических партий, церкви, средств массовой информации.
В связи с этим процедура «народного голосования» (референдум, плебисцит) представляет немалые возможности для навязывания воли определенных политических сил.
Но с другой стороны, именно референдум способен обеспечить значительный уровень легитимности основного закона.
Исходя из политической практики, можно сказать, что наиболее демократичным способом принятия и утверждения конституции является учредительное собрание. Если оно сформировано путем подлинных свободных демократических выборов, то тогда оно является действительным представительным органом, созданным только для выработки и принятия конституции. Такое учредительное собрание способно выразить и закрепить в конституционных нормах действительное соотношение социальных и политических сил в стране. Входящие в него депутатские группы могут деятельно обсудить все статьи конституции, учесть мнения всех социальных слоев и принять текст основного закона. Само учредительное собрание может обладать неограниченной и ограниченной суверенной властью. Если оно вырабатывает проект конституции, а утверждение его происходит на референдуме, то это означает ограничение суверенитета учредительного собрания.
Применительно к России история конституционного развития имеет следующие вехи. Так, в конце 20-х годов XVIII столетия Верховный тайный совет Российской империи предпринял попытку ограничить самодержавие путем введения особых Кондиций (условий) для приглашенной на русский престол герцогини курляндской Анны Ивановны. Эти Кондиции предусматривали постоянное существование Верховного тайного совета, лишали монарха права назначать наследника, самостоятельно объявлять войну и заключать мир, вводить новые налоги, производить в чины выше ранга полковника, дарить имения и «живота, имения и чести без суда не отнимать». Но инициатива верховников была сорвана выступлением императорской гвардии.
О конституционных изысканиях говорят также «Наказ» Екатерины II и работа специальных комиссий в царствование Александра I. Первые же варианты российской конституции была разработаны в начале 20-х годов XIX века декабристами Н. Муравьевым и П. Пестелем. Конституция Н. Муравьева была ориентирована на конституционную дуалистическую монархию, а «Русская Правда» П. Пестеля — на республику.
С начала царствования Александра II (середина XIX в.) начинается процесс постепенного перетаскивания абсолютной монархии в конституционную. Он увенчался изданием Николаем II 17 октября 1905 года Манифеста, провозгласившего «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов».
Манифестом, основными законами, принятыми 23 апреля 1906 года, и рядом последующих правовых актов было положено начало конституционному развитию страны. Утверждалась двухпалатная парламентарная система в лице Государственной Думы и Государственного Совета, при сохранении сильной власти императора. Совет министров был преобразован в постоянно действующий орган, назначаемый монархом и ответственный только перед ним. Избиралась Государственная Дума широкими слоями населения, хотя и на неравных условиях.
Государственный Совет имел те же права, что и Дума. Половина ее состава назначалась императором, а остальные места заполнялись выборными представителями от духовенства, Академии наук и университетов, земских и дворянских собраний.
Процесс постепенной эволюции в сторону конституционной парламентарной монархии был прерван российской революцией 1917 года.
Монархия была низложена. Государственная Дума сформировала Временное правительство. 1 сентября 1917 года Россия была провозглашена республикой. Временным правительством была начата подготовка конституционной реформы, которую призвано было осуществлять Учредительное собрание. Но процесс был прерван государственным переворотом 7 ноября 1917 года и разгоном Учредительного собрания 5 января 1918 года. В стране утвердилось тоталитарное государственное право.
После 1922 года, т.е. с создания СССР, Россия фактически управляется союзными органами и законами. У нее не было даже своего высшего республиканского партийного органа, — всем вершат ЦК ВКП (б), а затем ЦК КПСС. Вслед за принятием союзных конституций 1936 и 1977 годов были сделаны и слепки для РСФСР 1937 и 1978 годов, имевшие псевдодемократический характер. Тоталитарная система власти сочеталась с весьма обширным перечнем гражданских прав и свобод, превращая значительную их часть в фикцию.
Ситуация изменилась с распадом СССР, объективно назревшая потребность перемен достигла своей критической точки. Еще в принятой 12 июня 1990 года российской Декларации о государственном суверенитете была поставлена задача разработки новой Конституции России.
Необходимость принятия нового Основного закона страны диктовалась наличием главного недостатка старой конституции. Он заключался в отсутствии ясно изложенного принципа разделения властей и постоянно порождал кризисы и конфликты между законодательной и исполнительной властью. В государстве действовал формально присущий советской власти принцип всевластия Советов с полной подконтрольностью им исполнительной власти.
Наконец, недемократичность ситуации усилилась тем, что над Верховным Советом, являющимся лишь подобием парламента, стоял Съезд народных депутатов — по сути дела своеобразный массовый митинг с неограниченной властью. Палаты Верховного Совета (Совет Республики и Совет Национальностей) не обладали независимостью и управлялись одним органом — Президиумом Совета. Большинство заседаний были совместными, парламентские процедуры вместо поиска компромиссов сводились к подавлению меньшинства большинством.
На I съезде народных депутатов России (22 июня 1990 года) была образована Конституционная комиссия, которая начала работу над проектом новой Конституции. Но сложная расстановка политических сил в депутатском корпусе обернулась внесением многочисленных изменений в действующую Конституцию. Она стала приобретать противоречивый характер. Одни ее нормы противоречили другим. Эта несогласованность явилась той правовой основой, на которой разгорелось ожесточенное противоборство законодательной и исполнительной власти, вылившееся в октябре 1993 года в вооруженное столкновение, в результате которого Съезд и Верховный Совет были распущены. В этих условиях только принятие новой конституции могло стабилизировать общество.
К этому времени уже было выдвинуто много проектов новой конституции. Основные из них — проект уже названной выше Конституционной комиссии и проект, подготовленный Конституционным Совещанием, которое было созвано по Указу Президента для завершения подготовки проекта Конституции 5 июня 1993 года в Москве. Последний проект включил в себя многое из проекта Конституционной комиссии и был принят за основу при окончательной доработке Конституции. Он был вынесен на референдум, проводившийся на основе «Положения о проведении всенародного голосования проекта Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года», утвержденного Указом Президента.
Во всенародном голосовании по проекту новой Конституции приняли участие 58 755 000 зарегистрированных избирателей, или 54,8%. За принятие Конституции проголосовало 32 937 630, или 54,4% избирателей, принявших участие в голосовании. Новая Конституция России была принята.
Одновременно были избраны почти все депутаты Государственной Думы и Совета Федерации — палат Федерального Собрания, нового парламента Российской Федерации. В результате в России началось становление новой структуры конституционной власти. Изменения в общественной жизни страны могут повлечь за собой изменение конституции. Этот процесс обусловлен гибким или жестким характером основного закона.
В так называемых гибких конституциях изменение достигается путем принятия закона. Содержащий конституционные нормы закон изменяет старые или устанавливает новые положения, ранее сформулированные и не сформулированные в других законах. Так изменяются конституции Великобритании, Израиля и Новой Зеландии.
Сложнее обстоит дело, когда нужно изменить жесткую конституцию. Жесткость конституций имеет целью обеспечить их стабильность, которая, в свою очередь, способствует укреплению их авторитета и относительному постоянству конституционного строя.
Чаще всего для изменения жестких конституций устанавливается требование квалифицированного большинства в палатах парламента. Иногда требуется повторное голосование парламента того же созыва через определенный срок. Для изменения особо жестких конституций предусматривается утверждение поправок на референдуме или определенным большинством субъектов федерации или повторное принятие поправок парламентом следующего созыва. Так, для изменения Конституции США необходимо, чтобы поправку одобрили 2/3 общего числа членов каждой палаты Конгресса и законодательные собрания 3/4 (т.е. 38) штатов.
Конституция Российской Федерации относится к разряду жестких, и процедура пересмотра ее положений, внесения поправок регулируется ст. 134, 135, 136.
Согласно первой части ст. 135 положения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Именно нормы этих глав играют ведущую роль среди конституционных норм.
Вторая и третья части ст. 135 устанавливают условия и порядок пересмотра названных глав.
Круг субъектов, которые могут потребовать изменения Конституции, ограничен. Согласно ст. 134 это:
1) Президент России;
2) Совет Федерации;
3) Государственная Дума,
4) Правительство России;
5) законодательные органы субъектов Федерации;
6) группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
Если предложение о пересмотре названных глав Конституции поддержано 3/5 голосов от общего числа членов каждой из палат, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
Конституционное Собрание принимает решение либо сохранить конституцию в неизменном виде, либо разрабатывает проект новой конституции. Если принимается второе решение, то тогда новая конституция принимается или 2/3 голосов от общего числа членов Конституционного Собрания, или выносится на конституционный референдум. В последнем случае конституция может быть принята, если в голосовании приняло участие более половины зарегистрированных избирателей и из них более половины высказались за принятие новой конституции.
К настоящему времени не определен порядок формирования Конституционного Собрания. Для этого необходимо принять федеральный конституционный закон. Предпочтительнее, конечно, выборный порядок формирования данного органа на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Численный состав данного органа и порядок его деятельности также должны быть определены тем же федеральным конституционным законом с учетом, по-видимому, опыта организации и деятельности учредительных собраний в зарубежных странах.
Поправки к главам 3—8 Конституции Российской Федерации принимаются Федеральным Собранием по процедуре, установленной для федерального конституционного закона. Поправка должна быть одобрена большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (300 голосов) и не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации (103 голоса). Принятая таким образом поправка вступает в силу после одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации (58 субъектов). Эти законы не подлежат «отлагательному вето» Президента Российской Федерации.
6. 2. Особенности федеративного устройства России
Федеративное устройство — одна из разновидностей государственного устройства; другой его вид — унитарное государство. Государственное устройство, в свою очередь, является элементом формы государства наряду с формой правления и политическим режимом.
По своему устройству Российская Федерация — суверенное целостное федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов.
В состав Российской Федерации входят субъекты Российской Федерации:
—21 республика:
Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Татарстан, Тыва, Удмуртская, Хакасия, Чеченская, Чувашская — Чувашия;
—6 краев:
Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский;
—49 областей:
Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Читинская, Ярославская;
—2 города федерального значения:
Москва, Санкт-Петербург;
— Еврейская автономная область;
— 10 автономных округов:
Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий.
Каждый субъект Российской Федерации имеет свои конституцию и законодательство.
Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.
Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики; статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа — Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.
По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.
Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области.
Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.
Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.
Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.
Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.
Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.