2. Становление и развитие федерализма в России 11
МИНОБРНАУКИ РОССИИ
Федеральное государственное бюджетное образовательное
учреждение высшего профессионального образования
“Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова”
Кафедра Финансов и кредита
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине
Основы государственного и муниципального управления
на тему
Федерализм в государственном управлении
Научный руководитель
Дата защиты __________________ старший преподаватель
____________ Г.А.Бойко
Оценка с учетом защиты________ «___»______________2014 г.
Подписи _____________________ Студент группы ГМУ-21 б0
Виноградова Д.А.
«___»___________2014 г.
Ярославль 2014 г.
Содержание
Введение 3
1.Формы государственного устройства: понятия, виды и значения
для формы государства 5
1.1 Федеративная форма государства 6
1.2 Модели федерализма 9
2. Становление и развитие федерализма в России 11
2.1 Асимметрия в структуре Российского федерализма 13
2.2 Принципы и особенности российского федерализма 15
3.Конституционно- правовые основы современного российского федерализма 18
3.1 Этапы развития федеративных отношений в РФ 20
3.2Перспективы развития федерализма в РФ. 23
3.3 Государственный суверенитет РФ 24
3.4 Современные проблемы российского федерализма 27
3.5 Федерализм в международной практике 30
Заключение 37
Список использованной литературы. 38
Введение
В современном мире существуют различные формы государственно-территориального устройства, в том числе более 20 федераций.
Федеративное устройство – разновидность государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституционного права каждой страны.
Государства по-разному определяют свое внутреннее устройство в зависимости от исторических традиций, национального состава населения и других факторов. Территориально крупные государства (Россия, США, Канада, ФРГ, Австралия, Бразилия, Аргентина, Мексика, Нигерия, Индия, ЮАР) принимают федеративную форму государственного устройства – одни по соображениям решения национального вопроса, другие в силу невозможности эффективного демократического управления из одного центра.
Устанавливая ту или иную форму государственного устройства, конституция любого государства распределяет или, наоборот, концентрирует властные полномочия, тем самым предопределяя правовую базу решения проблем общественного развития.
Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. Следовательно, государственное устройство определяет меру централизации и децентрализации власти (соотношение между частями и между частями и целым).
Эта проблема сравнительно легко решается в территориально небольших государствах, но она становится сложной и приобретает политическую окраску в более крупных государствах.
Невзирая на то, что по Конституции Россия является федеративным государством, тематика федерализма в последнее время не пользуется особой популярностью в среде практической политики. Часто и с разных сторон приходится слышать мнения о том, что федерализм для нашей страны неактуален, что Россия может существовать лишь как унитарное централизованное государство, управляемое «сильной рукой», что ценности федерализма нам чужды, да и сам он представляет собой всего лишь переходную форму по направлению к образованию нормальной унитарной государственности.
Таким образом, вопрос о развитии федерализма в государственном управлении является весьма дискуссионным, что и определяет его актуальность для дальнейшего исследования на примере Российской Федерации.
Следовательно, целью написания данной курсовой работы является рассмотрение с федерализма в государственном устройстве на примере Российской Федерации.
В соответствие с целью определены следующие задачи курсовой работы:
1. рассмотреть понятия и сущности федерализма;
2. выявить основных принципов федерализма в государственном устройстве;
3. проанализировать проблемы российского федерализма;
4. рассмотреть конституционно-правовые основы современного российского федерализма;
5. рассмотреть федерализм в международной практике.
Объектом исследования является федерализм форма государственного устройства как социальное, общеправовое явление. Предметом исследования являются принципы становления и развития федеративного устройства РФ, устанавливаемые конституциями, законами и подзаконными актами, а также практика их реализации.
В данной работе были использованы такие методы исследования:
• Анализ;
• Синтез;
• Обобщение;
• Индукция.
1.Формы государственного устройства: понятия, виды и значения для формы государства
Форма государственного устройства - национальное и администpативно-теppитоpиальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами и государственной власти.
Организация государства рассматривается с точки зрения распределения государственной власти и государственного суверенитета в центре и на местах, их разделения между составными частями государства. Форма государственного устройства показывает из каких частей состоит внутренняя структура государства каково правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения их органов как строятся отношения между центральными и местными государственными органами в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, проживающей на территории данного государства.
Категория государственного устройства трактует вопросы кто и как правит в обществе, как устроены и действуют в нем государственно-властные структуры, как объединено население на данной территории, каким образом оно связано через различные территориальные и политические образования с государством в целом, как осуществляется политическая власть, с помощью каких методов, приемов. От формы государственного устройства в значительной степени зависит политическая жизнь в обществе, устойчивость государственных институтов.
Форма государственного устройства – это строение государства, на которое влияют как социально- экономические факторы, так и природные, национально-исторические и религиозные особенности культурные и т.п .
Необходимость определенным образом построить территориальную организацию государства вытекает из того обстоятельства, что любое государство расположено на ограниченной территории, там же проживают граждане (подданные) этого государства. Для выполнения своего социального назначения - организации экономической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов и т.п. - государство ведет разнообразную деятельность. Например, финансовую (взимает и распределяет налоги, сборы, пошлины и т.п.), экономическую регулирует в той или иной степени распределительные, рыночные, производственные отношения, военную осуществляет организацию военной службы и т.д. Но вести всю эту деятельность из одного центра при значительной численности населения и больших размерах государства становится объективно невозможным.
После определенного порога численности граждан и размеров территории возникает необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли, области, края, кантоны, районы, губернии, уезды и т.д., а также создать на этих территориальных образованиях местные (территориальные) органы власти. Возникает потребность распределить полномочия между центральными и местными органами власти и управления.
По форме государственного устройства все государства можно подразделить на три основные группы: федеративные, конфедеративные и унитарные. На сегодняшний день выработаны лишь две формы организации многонациональных государств - унитарная и федеративная. При унитаризме все решения, как внутригосударственной, так и во внешней сфере являются прерогатива одной единой, центральной власти.
Федерализм предполагает ту или иную степень самостоятельности национальных образований, входящих в состав единого государства. Что же касается конфедерации, то речь в этом случае идет лишь о межгосударственных образованиях. Иными словами, это союз государств, объединившихся с определенными целями и для решения определенных задач, но сохранившие полную независимость. Нельзя отрицать, что участники конфедерации делегировали часть своих прав конфедеративной власти, но решения этой власти могут вступить в силу лишь с одобрения всех членов конфедерации.
1.1Федеративная форма государства
Федерация (фр. federation, от позднелат. foederatio — объединение, союз) — форма государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью. Федеративное государство представляет собой добровольное объединение ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство, государство, состоящее из государств — членов или государственных образований (субъектов федерации). На данный момент в мире насчитывается 24 федерации.
Составляющие федеративное государство государственные образования (штаты, земли, провинции) являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деление. В отличие от унитарного государства федерация имеет две системы высших органов власти: федеральные органы и соответствующие органы членов федерации. Федеральные органы власти осуществляют свои полномочия и функции на всей территории страны.
Государственные образования, составляющие федерацию, как правило, не являются государствами в собственном смысле слова. Они не обладают суверенитетом, правом одностороннего выхода из союза, юридически лишены права участия в международных отношениях. В случае нарушения союзной конституции, центральная власть имеет право принятия принудительных мер по отношению к субъекту федерации. Одним из обязательных элементов федерации является двухпалатная структура федерального парламента. Как правило, члены федерации имеют свою собственную конституцию. Федерации различаются:
1. В зависимости от роли национального фактора в определении структуры федерации, — федерации на территориальной основе (США, Австралия, Австрия, ФРГ, Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Мексика), на национальной основе (Индия, Бельгия, Нигерия, Пакистан) и на смешанной национально-территориальной основе (Российская Федерация, Швейцария, Канада).
2. Так называемые конституционные — федерации созданные «сверху», актами государственных органов (обычно конституциями) (США, Канада, Бразилия), договорные - объединения ранее самостоятельных государственных образований (Швейцария, ОАЭ) и конституционно-договорные (Российская Федерация);
3. централизованные (Индия, где все штаты, кроме одного, не имеют конституции и гражданства) и децентрализованные (США, ФРГ, Российская Федерация и т.д.).
4. симметричные федерации — все их составные части являются субъектами с одинаковым конституционно-правовым положением (Австралия, Германия) и асимметричные федерации — объем полномочий разных субъектов неодинаков (Индия, США)
Поскольку федерация представляет собой добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство, то федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет свои особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и, прежде всего, национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящим в союзное государство.
Необходимо отметить, что любая федеративная система, независимо от ее черт и специфических особенностей, выступает как единое союзное государство, состоит из двух или более относительно самостоятельных государств и государственных образований. Каждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление, создает наряду с федеральными свои высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные и иные органы, располагает своей конституцией и текущим законодательством, может иметь в нередких случаях собственные воинские формирования и гражданство.
Следует выделить ряд основополагающих принципов образования, функционирования федеративной системы, с позиции которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе и российскую, федерацию:
— добровольное объединение государств или государственных образований в федерацию,
— равноправие субъектов федераций, независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала,
— плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами,
— широкие возможности граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах,
— соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношении друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно-политическими органами и организациями.
Любая федеративная система государственного устройства может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего законодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдены права и свободы граждан. В этом смысле можно лишь приветствовать характеристику федерализма как «договорного отказа от централизма», как «структурно оформленную дисперсию полномочий» между различными государственными организациями — своего рода властными центрами, законные полномочия которых гарантируются конституцией. Важно исходить также из того, что федерализм - это не одномерное, а многомерное явление, что он имеет не только статический, но и динамический характер. Когда речь идет о многомерности федерализма, имеется в виду существование различных, более или менее одинаково значащих его сторон либо аспектов: исторических, политических, культурных, идеологических и др. Это подтверждается периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. В разные периоды истории эти отношения являются в различной степени жесткими, централизованными или децентрализованными. Федерализм — независимо от того, в какой стране он устанавливается — в США, Германии, России, Канаде, существует не сам по себе и не для себя как самоцель, а приобретает смысл лишь в служении обществу, отдельному человеку.14
Наиболее общие черты, характерные для большинства федеративных государств:
1. Территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов: штатов, кантонов, земель, республик и т. п.
2. В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (федеральной) конституцией.
3. Субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы.
4. В большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.
5. При федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации.
6. Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях.
1.2Модели федерализма
«Федерализм», шире и глубже понятия федерации. Таким образом, федерализм представляет собой некую систему, где, помимо знаний о существующих федерациях, есть и другие элементы.
Во-первых, в рамках теории федерализма должны рассматриваться вопросы, связанные с федерализацией. Этот термин используют исследователи, который делает акцент на динамику, а не на статику, отражая в первую очередь процесс, а не организационную сторону явления.
Во-вторых, когда речь идет о таком явлении как «федерализм», следует учитывать культурные, исторические и геополитические особенности тех стран, которые на определенном этапе развития стали федерациями. Именно так мы получаем ответ на вопрос, почему те или иные государства становятся федеративными и почему другие государства предпочитают иную форму государственного устройства. Огромный интерес здесь представляет не практическая организация власти и территории в существующих федерациях, а культурные, геополитические факторы, влияющие на процессы федерализации и в федерациях, и в унитарных государствах, которые не стали федерациями. При таком подходе возникает необходимость обосновать причины различного функционирования многочисленных федераций, опираясь в первую очередь не на институционально-правовой каркас, а на культурное наполнение. Исходя из этого, требуется своеобразный тип федералистской культуры..
И в этом основное отличие «федерализма» от «федерации».
Различая такие явления, как «федерализм» и «федерация», необходимо разрабатывать их классификации. В «федерациях» можно выделять их «виды», а в «федерализме» — «модели».
Различают две модели федерализма — дуалистический и кооперативный.8 Дуалистический федерализм базируется на четкого и фиксированного разделение полномочий и функций между федеральной власть и властями субъектов федерации. Суть этой модели состоит в том ,что разделение власт в федеративном государстве происходит таким образом, чтобы оба уровня обладали самостоятельным статусом, закрепленным конституцией. Концепции данной модели предполагает двойственность суверенитета в федерации: суверенитет федеративного образования и суверенитет его субъектов. Именно по данной причине дуалистический федерализм невозможно вопотить в «чистом виде». Такая модель федерализма характерна для США.
Кооперативный федерализм получил широкое распространение после Второй мировой войны. Корни кооперативного федерализма лежат в кавенентальной идее создания общества на основе договора и соглашений о взаимоотношении (договорная природа государства). Кооперативный федерализм — это нецентрализованная федерация, взаимоотношения строятся на матричной системе, исключающей иерархию. В федеративных отношениях доминирует принцип разделенной и солидарной власти и ответственности, при которой функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. Наконец, кооперация сторон базируется на переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых обязательно в случае возникновения разногласий. Действует принцип: "Максимум согласия — минимум принуждения"'. Эта модель федерализма используется в Германии.
2. Становление и развитие федерализма в России
Россия до революции в 1917 году развивалась как унитарное государство на протяжении почти тысячи лет. Именно поэтому в России федерализм рассмотривается только с 1918 года, с III Всероссийского съезда Советов.
В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:
 | ||||||||||
 | ||||||||||
 | ||||||||||
|
| |||||||||
(Рис 1.)Этапы российского федерализма
Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». В федерации виделся государственно-правовой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики. Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами.
Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только России, но и всей бывшей Российской империи. Но на первых порах федерации всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.
На собственно российской территории начался хаотичный процесс создания автономий по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало. Тем не менее этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, а также ряд автономных областей. Но большинство административно-территориальных частей России оставались в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находились 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.
Процесс создания автономий, изменение их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.
Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из Федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и представляло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковой была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное.
После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидания соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпели полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии встали вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как шедевр национальной политики партии.
Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей.
Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий, которая осуществлялась под руководством коммунистической партии. Без какого-либо камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отношение немцев Поволжья, в 1943 г. — калмыков и карачаевцев, в 1944 г. — чеченцев, ингушей и балкарцев. В послесталинский период автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы.
Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития страны в целом и России — в частности. В 1990—1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».
В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию как ее составная часть. Договор подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами Федерации.
2.1 Асимметрия в структуре Российского федерализма
Под асимметрией конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства следует понимать наличие в составе федерации субъектов, имеющих различный конституционно-правовой статус.
Причиной асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации являются особенности ее создания и развития. Сложный территориально-этнический состав России обусловливал необходимость удовлетворения в том или ином виде стремления нерусских народов к самоопределению. Поэтому, федерализация всегда рассматривалась в России, в первую очередь, как способ решения национальной проблемы. При этом черты асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, закрепленные в Конституции Российской Федерации 1993 года, преимущественно связаны с сохранившимися в ходе осуществления федерализации России особенностями правового статуса бывших автономных образований в ее составе (республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов), города федерального значения Москвы – столицы Российской Федерации, а также с возможностью разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации на основании договоров.
Чертами асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации являются особенности их конституционно-правового статуса, раскрываемые в Конституции РФ, поскольку любые такие особенности являются исключением из принципа равноправия субъектов Российской Федерации, закрепленного в п.1 ст. 5 Конституции РФ.
К чертам асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации относится:
· именование республик государствами.
· право республик принимать собственные конституции в порядке, определяемом ими самостоятельно.
· право республик устанавливать свои государственные языки помимо государственного языка Российской Федерации – русского.
Ключевое значение для выявления черт асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации имеет понимание статуса республики в составе Российской Федерации как государства. Республики в составе Российской Федерации являются субъектами Российской Федерации, наделенными особенным – «государственным» правовым статусом, для которых непосредственно в Конституции Российской Федерации сделано исключение из положения о равноправии субъектов Российской Федерации. При этом особенный конституционно-правовой статус республик предусматривает наличие у них некоторых атрибутов государства: собственной конституции, принимаемой в порядке, определяемой самими республиками, и государственного языка (реальным преимуществом республик является их право устанавливать свои государственные языки). Это провоцирует республики на введение языковых цензов для занятия государственных должностей, то есть на определенное ущемление прав представителей нетитульной нации. Такая практика уже складывается. Требование владения государственным языком республики установлено для кандидатов на пост президента в Башкортостане, Бурятии, Якутии и других республиках. Конституционность подобных ограничений спорна. Именно наличие указанных атрибутов позволяет, по-моему, именовать республики в составе Российской Федерации государствами, в отличие от иных субъектов Российской Федерации.
Таким образом, Конституция Российской Федерации, безусловно, закрепляет определенные черты асимметрии конституционно-правового статуса республик:
· возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ на основании договоров, заключение которых на практике привело к существенной дифференциации конституционно-правового статуса различных субъектов РФ.
Основная задача договоров о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации заключается в обеспечении соблюдения в условиях реально сложившегося в Российской Федерации территориального устройства, размещения населения, дифференциации экономического развития и географических различий субъектов Российской Федерации принципов федерализма, равенства прав граждан, сохранения государственного единства:
· возможность вхождения автономных округов в состав иных субъектов РФ (краев и областей).
· возможность принятия специального федерального закона об автономной области или об автономном округе.
2. 2 Принципы и особенности российского федерализма
При рассмотрении федерализма в России можно выделить следующие принципы с соответствии с Конституцией РФ (см.таблица1):
Табл.1