Структура государственных финансов

Дата: 2025-06-02; Просмотры: 18

Оценка:

0.00 из 5.00 — оценок

Скачиваний: 0

Скачать

Ведущую роль в системе государственных финансов играют межбюджетные отношения. Они складываются на федераль­ном, региональном и местном уровнях. Посредством меж­бюджетных отношений государство мобилизует значитель­ную часть национального дохода.

Государство не только мобилизует финансовые ресурсы, но и осуществляет расходы. Эти два процесса тесно связаны между собой и выражаются в таких экономических формах, как государственные доходы и государственные расходы.

Государственные доходы представляют собой финансовые отношения государства с физическими и юридическими ли­цами по поводу формирования централизованных фондов де­нежных средств.

Финансовые ресурсы, мобилизуемые в распоряжение госу­дарственных предприятий, представляют собой децентрализо­ванные фонды.

В составе централизованных государственных доходов ве­дущее место занимают доходы бюджета, за счет которых пре­имущественно обеспечивается решение основных государст­венных социально-экономических задач. 162

К централизованным государственным доходам кроме бюджетных относятся финансовые ресурсы государственных внебюджетных фондов. Фонды формируются за счет взносов работодателей и работающих граждан, а также дотаций из фе­дерального бюджета. Внебюджетные фонды имеют строго це­левое назначение.

Внебюджетные фонды в нашей стране являются самостоя­тельными финансово-кредитными учреждениями. В настоя­щее время в РФ функционируют 4 социальных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицин­ского страхования РФ, Фонд занятости населения РФ и Фонд социального страхования РФ.

Главным источником формирования государственных до­ходов является национальный доход, при наступлении чрез­вычайных обстоятельств — часть национального богатства.

Национальный доход и часть национального богатства представляют собой внутренние источники государственных доходов. Под внешними источниками государственных дохо­дов понимается национальный доход и в исключительных случаях часть национального богатства другой страны. Они привлекаются в форме государственных займов или поступа­ют в форме репарационных платежей.

В условиях рыночной экономики основными формами фи­нансовых ресурсов являются налоги, займы, эмиссии. Сово­купность всех видов государственных доходов составляет систему государственных доходов.

Основными задачами системы государственных доходов являются как фискальные, так и в целом экономические зада­чи.

Государственные расходы представляют собой финансо­вые отношения государства, обусловленные использованием централизованных и децентрализованных доходов государст­ва.

Под государственными расходами понимаются прямые
расходы государства, которые оно осуществляет через систе-
⁶* 163

му бюджетных и внебюджетных фондов, а также государст­венных предприятий, учреждений и организаций. Содержание и характер государственных расходов определяется функция­ми государства.

10.2. Государственный бюджет

Государственный бюджет является ведущим звеном как системы государственных финансов, так и всей финансовой системы в целом. Его понятие многогранно.

Государственный бюджет является самостоятельной эко­номической категорией, сущность которой проявляется через распределительную и контрольную функции.

По социально-экономической сущности государственный бюджет является основным орудием перераспределения на­ционального дохода и части национального богатства.

По материальному содержанию — главный централизо­ванный фонд денежных средств страны.

С правовой точки зрения государственный бюджет являет­ся основным финансовым планом страны, имеющим силу за­кона.

Государственный бюджет — элемент воспроизводства ра­бочей силы, так как оно во многом зависит от расходов на об­разование, здравоохранение, социальное страхование и обес­печение.

В целом под государственным бюджетом понимаются спе­цифические денежные отношения, складывающиеся в госу­дарстве с физическими и юридическими лицами по поводу перераспределения национального дохода и частично, нацио­нального богатства в связи с образованием и использованием главного централизованного бюджетного фонда страны, пред­назначенного для финансирования экономики, социально-

164

культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления.

Под доходами бюджета понимаются экономические отно­шения, складывающиеся у государства с хозяйствующими субъектами и физическими лицами в связи с формированием бюджетного фонда страны.

Доходы включают в себя обязательные безвозвратные пла­тежи, поступающие в бюджет.

Под расходами государственного бюджета понимаются экономические отношения, складывающиеся в процессе рас­пределения фонда денежных средств государства и его ис­пользования по отраслевому, целевому и территориальному значению.

10.3. Бюджетное устройство и бюджетная система

Бюджетное устройство представляет собой организаци­онные принципы построения бюджетной системы, ее структу­ру и взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов.

Бюджетной системой называется основанная на экономи­ческих отношениях и юридических нормах совокупность всех видов бюджетов страны. Уровни бюджетной системы соот­ветствуют уровням государственной власти.

Под бюджетной системой Российской Федерации понима­ется основанная на экономических отношениях и юридиче­ских нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов национально-государственных, территориально-администрэ тивных образований, а также бюджетов органов местного са моуправления.

Бюджеты нижестоящих органов не входят своими дохода­ми и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.

165

Бюджеты национально-государственных и территориаль­но-административных образований совместно с местными бюджетами составляют территориальные бюджеты.

Федеральный бюджет и территориальные бюджеты состав- I ляют консолидированный бюджет.

Консолидированный бюджет и бюджеты внебюджетных фондов составляют сводный бюджет.

С 1924 по 1991 гг. в нашей стране существовала бюджет­ная система СССР. Именно в 1924 году в Конституции СССР впервые были законодательно закреплены государственные бюджеты союзных республик. Бюджетная система СССР включала в себя союзный бюджет, бюджет социального стра­хования и государственные бюджеты союзных республик.

Государственные бюджеты союзных республик в первую очередь включали в себя бюджеты 20 автономных республик, свыше 53 тысяч бюджетов краев, областей, округов, городов, сельских и поселковых советов.

Бюджетная система СССР базировалась на принципах де­мократического централизма, национальной политики и един­ства. Но уже с 1989 года республики и регионы СССР стали переходить на условия самоуправления и самофинансирова­ния, а затем к суверенизации и образованию самостоятельных и независимых государств.

Эти процессы повлекли за собой необходимость реформы бюджетной системы в рамках глубоких социально-экономических преобразований.

Современная бюджетная система РФ включает в себя 89 различающихся по статусу субъектов федерации: 50 областей, 21 суверенную республику, 1 автономную область, 7 автоном­ных округов, 6 краев, два мегаполиса — Москву и Санкт-Петербург. Территории группируются по экономическим рай­онам, причем в основе группировки в большей степени лежит географический, чем экономический признак. Особенностью бюджетной системы переходного периода является тенденция к децентрализации бюджетной системы. Бюджетной устрой-166

ство в РФ основывается на принципах полноты, реальности, гласности, самостоятельности бюджетов, входящих в бюд­жетную систему.

Под принципом реальности понимается правдивость бюд­жетных показателей. Принцип гласности означает обязатель­ную публикацию утвержденных бюджетов, публикацию отче­тов об их исполнении, а также консолидированного и сводного бюджетов. Под самостоятельностью бюджетов по­нимается наличие собственных источников доходов и право определять направления их использования.

10.4. Бюджетное планирование и бюджетный процесс

Бюджетное планирование является важнейшей составной частью финансового планирования и подчинено требованиям финансовой политики. Экономическая сущность бюджетного планирования состоит в централизованном распределении и перераспределении валового внутреннего продукта и нацио­нального дохода между звеньями финансовой системы на ос­нове общегосударственной программы социально-эконо­мического развития страны.

Бюджетное планирование, основы которого определены действующей Конституцией страны, включает в себя:

1) бюджетный процесс;

2) нормативно-правовую и организационную базу бюджета;

3) вопросы теории и методологии составления бюджетов
страны.

Бюджетный процесс представляет собой регламентирован­ную законодательством деятельность органов власти по со­ставлению, рассмотрению, утверждению и исполнению феде­рального, региональных и местных бюджетов.

167

Бюджетный процесс состоит из четырех последователь- | ных стадий:

1) составление проекта бюджета;

2) рассмотрение и утверждение бюджета;

3) исполнение бюджета;

4) составление отчета об исполнении и утверждении отчета!
об исполнении.

В большинстве стран продолжительность бюджетного процесса составляет около трех лет.

Составление проекта бюджета, его рассмотрение и утвер- | ждение занимают около 20 месяцев. Исполнение — один год. ] Как правило, он совпадает с календарным и носит название бюджетного периода. Следующий за бюджетным периодом первый месяц нового года называется льготным периодом. Он предназначен для завершения операций по обязательствам, I принятым в рамках исполнения бюджета. Бюджетный и льготный периоды составляют счетный период.

Составление отчета об исполнении бюджета и его утвер­ждение занимают около 5 месяцев.

Министерство финансов и его финансовые органы прово­дят организационную, методическую и практическую работу но составлению и исполнению бюджета.

Министерство финансов представляет проект федерально­го бюджета на рассмотрение правительству. Далее проект должен пройти четыре чтения в Государственной Думе. Затем его ратифицирует Совет Федерации и после подписания его Президентом страны он приобретает силу Федерального Зако­на.

В связи со сложностями переходного периода в России стадии бюджетного процесса не всегда совпадали с вышеука­занными сроками. Нередко финансовый год начинался, а фе­деральный бюджет еще не был принят. В 1992-1995 гг. страна вступала в новый календарный год без утвержденного бюджета. 168

10.5. Бюджетная классификация

Государственные власти всех уровней ведут ежедневную работу, связанную с получением и расходованием финансо­вых ресурсов. Объем и виды таких операций достаточно мно­гочисленны и разнообразны. Они требуют определенной сис­тематизации и должны отражаться в соответствующих бюджетах.

Для составления и исполнения бюджетов всех уровней ис­пользуется единый методологический документ, который на­зывается бюджетной классификацией.

До января 1995 года у нас в стране действовала бюджетная классификация, основы которой были разработаны несколько десятилетий назад. К реалиям переходного периода она оказа­лась неприменимой.

С начала проведения экономическим реформ в Российской Федерации появилось много изменений, которые невозможно было учесть при применении старой бюджетной классифика­ции. Например, появились такие расходы, финансирование которых происходит на возвратной основе (например, креди­ты, бюджетные ссуды). Появились трансфертные отношения с территориальными бюджетами. Возникла необходимость кон­солидации трансфертов в бюджетах ряда отраслевых внебюд­жетных фондов и т.д.

Кроме того, интеграция Российской Федерации в мировое экономическое пространство, ее вступление в Международ­ных валютный фонд требуют следовать рекомендациям этой организации, а также опыту экономически развитых стран в отношении единых методологических принципов составления и исполнения бюджета.

Единая методология составления и исполнения бюджета позволяет на макроуровне осуществлять один из принципов, определяющих полезность информации, содержащейся в фи­нансовой отчетности, — принцип сопоставимости. Использо-

169

вание данного принципа дает возможность сравнивать от-дельные страны по уровню их экономического развития, про­водить анализ, необходимый для различных целей (например, для оценки возможности предоставления международных ] кредитов).

Все это повлекло за собой необходимость введения новой бюджетной классификации, которая внесла бы коренные из-Я менения в систему межбюджетных отношений на уровне: фе­деральное правительство — субъекты федерации.

Новая бюджетная классификация была введена в действие с 1 января 1995 года.

Кроме двух блоков «доходы» и «расходы», которые суще- I ственно переработаны, она содержит еще два: «государствен^ ный долг» и «финансирование».

Доходы бюджета делятся на текущие и капитальные. Те-1 кущие, в свою очередь, подразделяются на налоговые и не­ налоговые.

Под налоговыми доходами понимаются обязательные, без­возмездные и безвозвратные платежи в пользу бюджета, к ко­торым кроме налогов относятся штрафы и пени, уплаченные за нарушение налогового законодательства.

К неналоговым доходам относятся доходы от использова­ния имущества; доходы от ценных бумаг, штрафы и пени, взимание которых не связано с нарушением налогового зако­нодательства; доходы от продажи излишнего имущества, а также конфискованных товаров.

К капитальным доходам относятся доходы от продажи ос­новных фондов, государственных запасов и резервов, земли, целевые перечисления средств на строительство зданий и со­оружений для бюджетных организаций и учреждений, на по­купку оборудования.

Кроме вышеуказанных текущих и капитальных доходов существует еще одна категория доходов — гранты.

Под грантами понимаются безвозмездные перечисления иностранных государств или международных организаций для

170

поддержки бюджета или на иные цели, связанные с реализа­цией государством своих функций.

Основным источником доходов государственного бюджета являются налоги.

Согласно новой бюджетной классификации расходы бюд­жета группируются по трем структурам:

1) функциональной;

2) ведомственной;

3) экономической (предметной).

Функциональная структура строится в соответствии с ос­новными функциями государства, представленными в виде разделов, разбитых на подразделы. Все основные расходы бюджета представлены 21 функциональным разделом, кото­рые, в свою очередь, содержат 99 подразделов. Для большей конкретизации расходов предусматриваются целевые статьи и виды расходов, отражающие непосредственно отраслевую специфику расходов и основные направления деятельности министерств и ведомств.

Надо отметить, что выделение функциональных разделов и подразделов, а также правильное определение объемов фи­нансирования являются одним из важнейших условий эффек­тивного государственного управления.

Ведомственная структура расходов бюджета строится в со­ответствии с адресным выделением финансовых ресурсов, от­ражая распределение средств по конкретным распорядителям. Под конкретными распорядителями понимаются федеральные министерства и ведомства, а также другие органы, которые призваны реализовывать принятые функциональные разделы. Ведомственная структура включает все федеральные мини­стерства и ведомства.

Экономическая (предметная) структура подразумевает группировку расходов бюджета по экономическому принципу, ^гДе расходы сведены в единые экономические категории, от­ражающие разграничение средств, направляемых на текущие или капитальные расходы. В данной структуре бюджетные

171

расходы детализированы по их предметному признаку: зара- | ботной плате, начислениям, всем видам хозяйственных расхо- 1 дов, выплат населению и другим категориям.

Все три структуры тесно взаимосвязаны между собой. ] Взаимосвязь между тремя видами бюджетного деления обес-1 ^лечивает возможность перехода от одной структуры государ-ствеиных расходов к другой.

Как правило, функциональный раздел реализует несколько 1 министерств (ведомств). Вместе с тем, одно министерство (ве- | домство) может участвовать в выполнении нескольких разде- \ лов. Поэтому бюджет определенного федерального органа представляет собой сумму всех его затрат по соответствую- 1 щим разделам.

Ведомственная и экономическая структуры связаны на 3 уровне видов расходов. Так как все виды более детализирова­ны, их можно определить с учетом требования однозначного отнесения к одной из экономических статей. В результате экономические статьи набираются посредством суммирования соответствующих видов расходов по всем целевым статьям всех федеральных министерств и ведомств.

Экономическая и функциональная структуры расходов яв­ляются едиными и обязательными для всех уровней бюдже­тов. Ведомственная структура бюджетов Российской Федера­ции и местных бюджетов утверждается в соответствии с законодательством субъектов РФ и решениями органов мест­ного самоуправления.

В целом применение новой бюджетной классификации по­зволяет в части расходов бюджета определить не только сам факт расходования министерствами и ведомствами государст­венных средств, но и увязать эти расходы с выполнением про­граммных задач государства и степенью ответственности в этом каждого министерства.

Следующим блоком бюджета является финансирование. Под финансированием понимается привлечение заемных средств для покрытия дефицита бюджета. Операции по при-172

влечению заемных средств приводят к увеличению обяза­тельств перед кредиторами и к изменению суммы долга.

Финансирование бывает внутренним и внешним. Оно осу­ществляется в следующих формах:

1) выпуск и размещение государственных обязательств;

2) займы у Центрального банка;

3) займы у коммерческих банков;

4) займы, полученные от других уровней власти;

5) займы у государственных внебюджетных фондов;

6) внешнее финансирование.

В следующем блоке — «государственный долг» — показы­ваются совокупные долговые обязательства государства, ко­торые также подразделяются на внутренние и внешние.

Новой бюджетной классификации принадлежит большая организующая роль. Она приводит в обозримый вид каждый бюджет и создает условия для объединения бюджетов всех уровней в единый консолидированный бюджет.

Новая бюджетная классификация облегчает рассмотрение и экономический анализ бюджетов, упрощает контроль за своевременной и полной аккумуляцией средств в бюджеты и использованием их по целевому назначению.

Представленная бюджетная классификация обеспечивает возможность синтетического и аналитического учета доходов, расходов, финансирования и государственного долга в Мини­стерстве финансов РФ и его органах, а также бюджетных уч­реждениях страны. На ее основе составляются отчеты об ис­полнении бюджетов.

Новая бюджетная классификация позволяет сопоставлять доходы с расходами по отчетам об исполнении бюджетов, что способствует соблюдению финансовой дисциплины, эконом­ному расходованию государственных средств, контролю руб­лем за выполнением социально-экономических и финансовых планов.

173

10.6 Бюджетный федерализм

Одним из условий осуществления социально-экономи­ческих реформ в России является разработка эффективной системы межбюджетных отношений, способной обеспечить соответствие между доходами и расходами органов власти и управления, а также справедливо распределить финансовое бремя как между субъектами Федерации, так и внутри самих субъектов, где существуют свои проблемы, решать которые регионы вынуждены с учетом своих возможностей и специ­фики.

Впервые проблемы межбюджетных отношений начали ис­следовать американские ученые, которые и ввели термин «бюджетный федерализм». Под бюджетным федерализмом понимается автономное функционирование бюджетов отдель-д ных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основан­ное на следующих основных принципах:

1) самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепле­
ние за каждым уровнем власти и управления собственных
источников доходов, а также право самостоятельно опре­
делять направления их использования; недопустимость
изъятия дополнительных доходов и неиспользованных
или дополнительно полученных средств в бюджеты более
высоких уровней;

2) право на компенсацию расходов, возникающих в резуль­
тате решений, принятых вышестоящими органами власти
и управления; право предоставления налоговых льгот
только за счет собственных доходов и т.д.);

3) законодательное разграничение бюджетной ответствен­
ности и расходных полномочий между федеральными,
региональными и местными органами власти и управле­
ния;

4) соответствие финансовых ресурсов органов власти и
управления выполняемым ими функциям (обеспечение

174

вертикального и горизонтального выравнивания ниже­стоящих бюджетов);

5) нормативно-расчетные (формализованные) методы регу­
лирования межбюджетных отношений и предоставление
финансовой помощи;

6) наличие специальных процедур предотвращения и раз­
решения конфликтов между различными уровнями вла­
сти и управления, достижения взаимосогласованных ре­
шений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Идеальной модели бюджетного федерализма, приемлемой для всех стран, не существует. На развитие бюджетных систем стран оказывают влияние исторические и политические осо­бенности. Разнообразие систем межбюджетных отношений в мире является одной из особенностей сферы бюджетных от­ношений. Каждая страна стремится к созданию собственной эффективной модели.

Создание специфических бюджетных режимов в мировой практике осуществляется различными методами:

1) индивидуально-договорной подход, когда центр догова­
ривается с каждым регионом в отдельности о распреде­
лении налоговых поступлений или других условий;

2) создание специальных бюджетных режимов, в рамках ко­
торых отдельным регионам предоставляются особые пра­
ва в вопросах формирования доходов и расходов;

3) применение нормативно-расчетной формулы субсидий с
целью частичного выравнивания бюджетных условий ре­
гионов.

Последний подход использует большинство стран мира, в том числе и РФ, но лишь немногие в полной мере учитывают при разработке формулы особенности отдельных регионов.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий субъектов федерации дол­жен полностью соответствовать объему ответственности по расходам, закрепленным за данным уровнем государственной

175

власти. Пока такое положение можно представить только в теории.

На практике между бюджетными расходными полномо­чиями и доходными возможностями существует разрыв, кото- | рый необходимо покрывать за счет доходных источников, на­ходящихся в распоряжении бюджета более высокого уровня (вертикальный дисбаланс). К тому же всегда имеет место не­равномерное распределение доходной базы по регионам (го-1 ризонтальный дисбаланс), и доходные потенциалы различных регионов могут существенно отличаться друг от друга.

С теоретической точки зрения модель бюджетного федера­лизма действует наиболее эффективно при наличии следую­щих условий:

1) если разграничены полномочия между всеми уровнями
власти по расходам и доходам;

2) если уровни власти наделены достаточными фискальны­
ми ресурсами для реализации своих полномочий;

3) если с помощью бюджетных трансфертов обеспечивается
сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалан­
сов с целью достижения определенных стандартов в го­
сударственных услугах на территории всей страны.

От создания оптимальных форм бюджетных взаимоотно­шений, а также четкого выравнивания горизонтальных и вер­тикальных дисбалансов бюджетов всех уровней во многом за­висит успех экономической стабилизации в РФ.

Бюджетный федерализм как система межбюджетных от­ношений должен отвечать требованиям социально-экономической эффективности, территориальной справедли­вости и политической стабильности. Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства заключа­ется в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон — федераль­ных и региональных органов власти и управления, а также правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного про­цесса. 176

Концепция бюджетного федерализма является выражением идей федерализма как территориальной формы демократии, призванной обеспечить реализацию прав каждой личности в отдельности и территориальных общностей людей в целом на получение определенного объема социальных услуг должного качества и в формах, отвечающих их интересам и потребно­стям.

Реализация концепции бюджетного федерализма зависит от сочетания двух взаимодополняющих тенденций:

1) наличия конкуренции между региональными органами
власти на условном рынке социальных услуг;

2) выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения
на всей территории страны общенациональных мини­
мальных стандартов.

10.7. Государственный кредит

Под государственным кредитом понимается совокупность экономических отношений государства с физическими и юри­дическими лицами, при которых государство выступает в ка­честве заемщика, кредитора и гаранта.

Если государство берет на себя ответственность за погаше­ние займов или выполнение других обязательств, взятых фи­зическими и юридическими лицами, то оно является гарантом

Выступая в качестве заемщика, государство влияет на ве­личину централизованных денежных фондов.

Кредитные отношения, в которых государство выступает в качестве гаранта, не обязательно приводят к такому измене­нию. Если должник своевременно и в полном объеме выпол­няет свои обязательства, то гарант не несет никаких дополни­тельных затрат.

Но чаще всего государственные гарантии распространяют -^ся на ненадежных заемщиков и приводят к расходованию средств централизованных денежных фондов.

177

Государственный кредит является экономической катего­рией, которой присущи одновременно черты кредита и финан­сов. Государственный кредит является одним из видов креди­та, характеризуется срочностью, платностью и возвратностью.

Средства привлекаются государством на какой-либо опре­деленный срок. Через определенный период времени заимст­вованная сумма должна возвращаться с процентами.

Государственный кредит отличается от таких основных форм кредита, как банковский и коммерческий, обеспечением. При предоставлении банковского или коммерческого кредита в качестве обеспечения обычно выступают какие-либо кон­кретные ценности. При заимствовании средств государством обеспечением служит вся платежеспособность государства, все имущество, находящееся в его собственности, имущество данной территориальной единицы или какой-либо ее доход.

Являясь звеном системы государственных финансов, госу­дарственный кредит обслуживает формирование и использо­вание централизованных денежных фондов государства, а именно государственного бюджета и внебюджетных фондов. В этом реализуется его фискальная функция.

Регулирующая функция государственного кредита прояв­ляется в том, что, вступая в кредитные отношения, государст­во воздействует на состояние денежного обращения, уровень ставок на финансовых рынках, а также на производство и за­нятость.

Государственные займы образуются в результате деятель­ности государства в качестве заемщика. Государственные займы можно классифицировать следующим образом.

1. В зависимости от субъектов заемных отношений государ­
ственные займы делятся на размещаемые центральными и
местными органами управления.