Московский университет мвд России
кафедра административного права
П Р А К Т И К У М
по позитивным институтам административного права (материального)
Вариант №4
Выполнил
Курсант 202 уч.взвода
Рядовой полиции
Степанов А.В.
Юридический анализ материально-правовой части института лицензирования (на примере частной детективной деятельности).
1. Правовые акты.
Закон РФ от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации"; Приказ МВД России от 29.09.2011 N 1039 "Об утверждении административных регламентов Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственных услуг по выдаче лицензии на частную детективную (сыскную) деятельность, лицензии на частную охранную деятельность и удостоверения частного охранника".
2. Субъекты.
Государственная услуга предоставляется Министерством внутренних дел Российской Федерации, министерствами внутренних дел по республикам, главными управлениями (управлениями) МВД России по иным субъектам Российской Федерации и их структурными подразделениями.
Заявителем является гражданин Российской Федерации, отвечающий требованиям, предусмотренным Законом Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя.
3. Юридические права и юридические обязанности.
Права лицензирующего органа: требовать предоставления документов и сведений, необходимых для выдачи лицензии; требовать соблюдения предусмотренного порядка подачи заявления и порядка осуществления иных действий, необходимых для выдачи лицензии.
Права заявителей: осуществлять частную детективную деятельность; требовать выдачи лицензии при соблюдении предусмотренного порядка ее оформления.
Обязанности лицензирующего органа: осуществлять государственную функцию по лицензированию; соблюдать требования, предъявляемые регламентом в порядку, срокам и качеству оказываемой государственной услуги.
Обязанности заявителей: соблюдать предусмотренный порядок подачи заявления и порядок осуществления иных действий, необходимых для выдачи лицензии; соблюдать лицензионные требования при осуществлении частной детективной деятельности.
4. Юридические запреты.
Лицензия не предоставляется:
- гражданам, не достигшим двадцати одного года;
- гражданам, состоящим на учете в органах здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании;
- гражданам, имеющим судимость за совершение умышленного преступления;
- гражданам, которым предъявлено обвинение в совершении преступления (до разрешения вопроса об их виновности в установленном законом порядке);
- гражданам, уволенным с государственной службы, из судебных, прокурорских и иных правоохранительных органов по компрометирующим их основаниям;
- бывшим работникам правоохранительных органов, осуществлявшим контроль за частной детективной и охранной деятельностью, если со дня их увольнения не прошел год;
- гражданам, не представившим документы, перечисленные в части второй статьи 6 Закона Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации";
- гражданам, в отношении которых по результатам проверки, проведенной в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеется заключение о невозможности допуска к осуществлению частной детективной деятельности в связи с повышенной опасностью нарушения прав и свобод граждан, возникновением угрозы общественной безопасности;
- гражданам, не прошедшим обязательной государственной дактилоскопической регистрации.
Лицензия не предоставляется (не продлевается срок ее действия) при отсутствии документов, предусмотренных Административным регламентом, или наличии в представленных заявителем документах неполной или недостоверной информации.
6. Сроки.
Решение о предоставлении либо об отказе в предоставлении лицензии принимается в срок не более сорока пяти дней со дня регистрации соответствующего заявления и прилагаемых к нему документов.
Решение о продлении срока действия лицензии принимается в срок до тридцати дней со дня регистрации заявления и прилагаемых к нему документов.
Решение о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии и удостоверения частного детектива, в связи с внесением изменений, принимается в срок до тридцати дней со дня регистрации заявления и прилагаемых к нему документов.
Выдача дубликата документа, подтверждающего наличие лицензии, или дубликата удостоверения частного детектива производится в срок до трех рабочих дней со дня регистрации заявления.
7. Документы.
Результатом предоставления государственной услуги является:
принятие решения о предоставлении (продлении срока действия) лицензии на осуществление частной детективной (сыскной) деятельности либо об отказе в представлении (продлении срока действия) лицензии и выдаче удостоверения частного детектива;
оформление, переоформление и выдача документа, подтверждающего наличие лицензии (его дубликата) и удостоверения частного детектива (его дубликата).
По результатам проведенной проверки сотрудник подразделения лицензионно-разрешительной работы в срок до 35 дней со дня регистрации заявления о предоставлении лицензии (до 20 дней при продлении срока действия лицензии) подготавливает мотивированное заключение о возможности предоставления (продления срока действия) или об отказе в предоставлении (продлении срока действия) лицензии, подготавливает проект распоряжения (приказа) органа внутренних дел о предоставлении (продлении срока действия) лицензии или об отказе в предоставлении (продлении срока действия) лицензии, бланк лицензии и удостоверение частного детектива, или уведомление об отказе в предоставлении (продлении срока действия) лицензии.
Заключение о возможности предоставления (продления срока действия) лицензии или об отказе в предоставлении (продлении срока действия) лицензии согласовывается с руководителем подразделения лицензионно-разрешительной работы.
В срок, не превышающий сорока дней со дня регистрации заявления о предоставлении лицензии (25 дней при продлении срока действия), заключение о возможности предоставления лицензии (об отказе в предоставлении лицензии) представляется на утверждение должностному лицу, имеющему полномочия по принятию решения и подписанию лицензии и удостоверения частного детектива.
В случае принятия решения о выдаче (продлении срока действия) лицензии должностным лицом подписывается распоряжение (приказ) о предоставлении (продлении срока действия) лицензии, лицензия, удостоверение частного детектива. Сведения о предоставлении лицензии (продлении срока ее действия) вносятся сотрудником в реестр лицензий.
В настоящее время специалисты по вопросам лицензирования органами внутренних дел частной детективной и охранной деятельности расходятся во мнениях относительно предметов лицензирования, установленных Законом РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации".
Действующий Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" не учитывает момента возникновения правоспособности индивидуального предпринимателя и организации в сфере частной детективной и охранной деятельности. Кроме того, Закон не точен в определении субъекта, вступающего в административные правоотношения в связи с лицензированием. Правила, установленные ст. ст. 6, 11 и 8 Закона, обязывают граждан, намеревающихся работать по найму в охранных организациях, граждан, планирующих заниматься в порядке индивидуального предпринимательства детективной деятельностью, а также учредителей еще не созданного юридического лица получать лицензию на занятие частной детективной и охранной деятельностью. Требование лицензирования руководителей и персонала охранно-сыскных подразделений в организациях установлено ст. 14 Закона.
Факт получения учредителями организации лицензии Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" рассматривает как юридический факт, являющийся "основанием для государственной регистрации" субъекта предпринимательства. Цель законодателя - поставить под контроль образование субъектов частной детективной и охранной деятельности и физических лиц, непосредственно осуществляющих эту деятельность, безусловно, позитивна. Однако игнорирование правовой природы правоспособности вызвало юридические казусы.
Содержание правоспособности субъекта частной детективной и охранной деятельности в сфере лицензирования составляют субъективные права и обязанности. При этом субъективное право всегда основано на личном интересе управомоченного субъекта.
Именно он, субъект предпринимательства, имеет интерес к осуществлению охранно-детективной деятельности. Толкование понятий "частная детективная" и "охранная деятельность" дано ст. 1 Закона РФ: "Частная детективная и охранная деятельность определяется как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам предприятиями". Таким образом, субъектами, осуществляющими лицензируемые виды деятельности, являются субъекты предпринимательства.
Гражданским законодательством в качестве одного из конституирующих признаков предпринимательской деятельности определена ее самостоятельность, т.е. приобретение прав и обязанностей от своего лица (п. 1 ст. 2 ГК РФ). При этом обязательным условием участия субъекта в гражданских и административно-правовых отношениях в связи с осуществлением охранно-детективной деятельности являются его внешняя обособленность, способность вырабатывать, выражать и осуществлять персонифицированную волю.
Наемные работники не приобретают от своего лица прав и обязанностей и не являются участниками гражданских правоотношений с клиентами по поводу оказания охранных и детективных услуг. Их оказанием от своего имени занимаются индивидуальные предприниматели и организации, а не учредители и наемные работники.
В соответствии с действующим в настоящее время законодательством, в административные отношения с лицензирующими органами вступают лица, обладающие административной правоспособностью граждан, но не субъектов предпринимательства. Они не способны быть субъектами правоотношений по поводу лицензирования. В качестве примера можно привести положение ст. 12 Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации". Согласно ему на еще не существующий субъект права - предприятие возлагается обязанность предоставить "в соответствующий орган внутренних дел записку, в которой перечисляются виды охранных услуг и указывается территория деятельности создаваемого предприятия охраны" и т.д.
Соискателем лицензии на занятие частной детективной и охранной деятельностью должно быть лицо, обладающее правоспособностью, и которое будет осуществлять этот вид деятельности. Учет правовой природы гражданской, административной правосубъектности требует устранения проанализированных недостатков действующего Закона РФ. Наличие лицензии на занятие частной детективной и охранной деятельностью определяет и обусловливает объем правоспособности субъектов в рассматриваемой сфере предпринимательства. В соответствии с ч. 2 п. 3 ст. 49 ГК РФ право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходима лицензия, возникает с момента получения такой лицензии.
Существует коллизия правовых норм Гражданского кодекса РФ с нормами Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации". Получение учредителями субъекта предпринимательства государственного разрешения (права) на занятие лицензируемой деятельностью не означает возникновения у него права на ее осуществление из-за отсутствия гражданской правоспособности и дееспособности. Для их возникновения потребуется еще пройти государственную регистрацию. Нельзя не отметить, что получение санкционированного государством права на занятие лицензируемой деятельностью без реального права на ее осуществление не только противоречит правовой природе лицензирования, но и дискредитирует лицензирование как правовую форму государственного регулирования предпринимательской деятельности.
После приведения Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" в соответствие с Гражданским кодексом РФ субъект частной детективной и охранной деятельности будет обладать неполной гражданской правоспособностью с момента государственной регистрации и до момента получения лицензии. При этом административная правоспособность позволит субъекту предпринимательства сразу же после его государственной регистрации вступить в административно-правовые отношения с лицензирующим органом. Обращение субъекта предпринимательства к государственным органам по поводу получения лицензии при этом является проявлением правообразовательных полномочий, входящих в состав его пассивной административной правосубъектности.
С момента выдачи лицензии субъект наделяется правами и обязанностями лицензиата, включающими права на осуществление частной охранной или детективной деятельности и обязанности по соблюдению лицензионных требований и условий. После устранения недостатков действующего Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" правоспособность субъекта предпринимательства в этой сфере экономики в полном объеме возникнет после приобретения индивидуальным предпринимателем или организацией полномочий лицензиата.
Другой проблемой лицензирования частной детективной и охранной деятельности является аннулирование лицензий на частную детективную деятельность в случае "неисполнения налоговых и иных финансовых обязательств". В проекте нового закона эта норма сохранена.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" установлены правила действия норм федеральных законов, относящихся к предмету регулирования налоговым законодательством. Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" содержит положения, относящиеся в соответствии со ст. 2 части первой Налогового кодекса к предмету регулирования законодательства о налогах и сборах (включая привлечение к ответственности за совершение налогового правонарушения). Поэтому Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" действует в части, не противоречащей Налоговому кодексу, и подлежит приведению в соответствие с ним.
Согласно п. 1 ст. 108 НК РФ "никто не может быть привлечен к ответственности за совершение налогового правонарушения иначе, как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены настоящим Кодексом".
С момента вступления 1 января 1999 г. в силу Налогового кодекса норма Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", устанавливающая аннулирование лицензий за неисполнение налоговых и иных финансовых обязательств, не подлежит применению. Включение такого основания аннулирования лицензии в законопроект о частной детективной и охранной деятельности также является ошибочным.
По действующему Закону РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" лицензиат в случае аннулирования лицензии на частную сыскную деятельность имеет право как на судебную защиту, так и на обжалование в административном порядке в вышестоящий орган внутренних дел. Однако законодателем установлено неблагоприятное последствие для лиц, которые воспользуются своим конституционным правом на судебную защиту. В том случае, если судом будет установлена законность аннулирования лицензии, то повторное обращение за ее получением возможно по истечении трех лет со дня судебного решения (ст. 10 Закона РФ).
Таким образом, законодательно установлены разные права на доступ к занятию частной детективной деятельностью для соискателей, предыдущая лицензия которых была аннулирована. При этом законодатель не только нарушил сразу несколько конституционных прав, но и подверг сомнению законность аннулирования лицензий у лиц, которые не воспользовались правом на защиту вообще или предпочли административный порядок.
