О правовом обеспечении надзорной деятельности на ООПТ.
К сожалению, многолетнее конструктивное и позитивное развитие этого обеспечения сегодня омрачено юридическими новациями.
В прошлом году вступили в силу два федеральных закона: «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и «О внесении изменений в законодательные акты в связи с принятием закона «О государственном контроле (надзоре)…». Последний внёс изменения и в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях».
В итоге организация госнадзора в сфере ООПТ системно осложнилось в «бюрократическом» плане. Причём трудно стало не только соблюдать новые процедуры – зачастую госинспекторам трудно даже разобраться в тексте Федерального закона «О государственном контроле (надзоре)...».
Представляется утопичными надежды, что инспектора тех же федеральных ООПТ быстро погрузятся в глубину новых требований и освоят их в ходе организованных под эгидой Минприроды России дистанционных веб-семинаров. Такие семинары в онлайн-режиме далеко не эффективный путь к изучению сложного обновленного законодательства. Более того, зачастую сами «преподаватели», до конца не разобравшись в новациях надзорной деятельности, дают неверные трактовки и рекомендации. А ведь аудитория слушателей – это не студенческая аудитория, это инспектора наших ООПТ со всеми вытекающими отсюда нюансами (возраст, образовательный ценз, квалификация, мотивация).
Вызывает недоумение - почему при согласовании вышеупомянутых законов (на стадии законопроектов) не были учтены специфика и интересы системы ООПТ?
Представляется, что в настоящий момент, помимо неформальной и продуманной учёбы инспекторского состава, необходимо в первоочередном порядке упрощать процедурную сторону надзорной деятельности на ООПТ, в т.ч. внося необходимые поправки в законодательство. Однако вместо этого делаются шаги прямо противоположные.
Так, 15.12.2021 издан приказ Минприроды России №955 «Об утверждении Порядка и Нормативов осуществления лесной охраны», возложивший функционал лесной охраны также и на ФГБУ, управляющие ООПТ. Обязательность такого решения никак не вытекала из требований закона, это – инициатива Минприроды России. Распространение данного акта на эти ФГБУ не наделило инспекторский состав сколь- либо принципиальными новыми полномочиями. Зато принятый акт вводит набор процедурных требований, граничащих с абсурдом, а равно погружающих службу охраны ООПТ в дополнительный омут малоосмысленного бумаготворчества.
4 ноября 2022 года этого года подписан Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охоте… и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Он внес принципиальное дополнение в части регулирования госохотнадзора – отныне этот надзор может осуществляться в рамках постоянного рейда. Для госохотнадзора (равно как и для инспекторского состава ООПТ) в силу специфики работы ключевая её форма – классическое патрулирование, под которое в наибольшей степени подходит введённое в закон понятие «постоянный рейд». Для органов госохотнадзора 4 ноября здравый смысл восторжествовал, а для системы ООПТ – нет, хотя более чем логично было бы дополнить одной строкой и Федеральный закон «Об ООПТ». При чём все равно придётся вносить такую же поправку в Федеральный закон «Об ООПТ», но теперь потребуется уже другой законодательный акт (и когда это случится – не известно).
Если и далее не решать проблемы правового регулирования надзора в сфере ООПТ, оставить неизменными удручающие новации в сфере природоохранной работы – значит не только понизить её эффективность, но и системно подставить инспекторов, вынужденных выполнять нелепые требования.
III. В сфере развития туризма на ООПТ
Необходимо отметить, что ООПТ концептуально создаются вовсе не для развития какого-либо туризма. Миссия ООПТ всех категорий - это сохранение биологического и ландшафтного разнообразия как основы биосферы.
В тоже время мировой опыт наглядно показывает, что грамотно организованный экологический туризм совместим с идеей сохранения биоразнообразия, а кроме того – является мощным фактором формирования в обществе понимания значимости ООПТ, что даёт дополнительный шанс обеспечить действенную общественную поддержку системы ООПТ. Такой поддержки в нашей стране на протяжении десятилетий не хватает катастрофически и в этом корень бед отечественного заповедного дела. Потому сама идея экотуризма на ООПТ (в разных масштабах, в разных объёмах, с учётом их категорий и специфики) заслуживает внимания.
Само словосочетание «экологический туризм» - отнюдь не фигура речи. Данный термин предложил 39 лет назад мексиканский экономист-эколог Гектор Цебаллос-Ласкурейн. Этот термин, отражающий идею гармонии между рекреацией и экологией, быстро приобрел популярность в профессиональной среде, с годами претерпевая модификации. И, в конечном итоге, в современном мире как экологический рассматривают не просто туризм на природе, а туризм, осуществляемый путём ознакомления с природными достопримечательностями, содействующий охране биоразнообразия, не разрушающий окружающую среду, обеспечивающий минимизацию нарушений экосистем и имеющий познавательную направленность. И соответствующее определение давно необходимо закрепить в российском законодательстве.
Но пока же можно наблюдать попытки иные – поставить во главу угла формалистику и правовую казуистику, а вовсе не идеологию экотуризма. В частности:
в настоящее время в Государственной Думе готовится к рассмотрению ко второму чтению законопроект, предусматривающий внесение существенных изменений в Федеральный закон «Об ООПТ» в части регулирования рекреационной деятельности на ООПТ. При подготовке этого законопроекта были проигнорированы многочисленные и принципиальные замечания и предложения, сформулированные (причём именно публично и на площадке Общественной палаты РФ) обширным пулом экспертов. В итоге разработчики данного законопроекта:
не только отказались от использования даже самого словосочетания «экологический туризм», (предусмотрев, что на любых ООПТ развивается просто «ТУРИЗМ»), но решили избавиться (применительно к слову «туризм») заодно и от слова «познавательный». Если сегодня закон предусматривает, что в заповедниках допустим лишь познавательный туризм, что в особо охраняемых зонах нацпарков – только познавательный туризм, то по замыслу авторов законопроекта – это опять-таки просто «ТУРИЗМ (значит и приключенческий, спортивный, паломнический, рыболовный и др.)
Кроме того:
- в подготовленной редакции статьи 9 Федерального закона «Об ООПТ» в сравнении с действующей редакцией отсутствует норма, устанавливающая, что ограниченная хозяйственная деятельность на соответствующих участках заповедника осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном заповеднике;
- в перечень основных критериев туризма на ООПТ так и не включили:
сохранение объектов культурного наследия;
содействие формированию экологической культуры в обществе;
вовлечение местных жителей в сферу развития туризма;
- не учтено предложение, предусматривающее дополнение Федерального закона «Об ООПТ» пунктом, устанавливающим, что управление каждым национальным парком осуществляется на основании единого среднесрочного плана управления, включающего вопросы организации и развития природоохранной, научно-исследовательской, эколого-просветительской и рекреационной деятельности, деятельности в сфере сохранения объектов культурного наследия, а также регулирующим вопросы содержания, разработки и утверждения указанных среднесрочных планов. Вместо этого вводится статья, предусматривающая планирование исключительно рекреационной деятельности. Создается впечатление, что разработчики законопроекта рассматривают природоохранное, научно-исследовательское и эколого-просветительское направления деятельности федеральных ООПТ как глубоко второстепенные;
- законопроект оставлен в редакции, рассматривающей рекреационную деятельность лишь как деятельность, связанную с оказанием услуг в сфере туризма и отдыха, что представляется концептуально ошибочным – упущена деятельность граждан, связанная с их отдыхом на природе, осуществляемого без оказания им каких-либо услуг;
- не учтено предложение о включении в законопроект формулировки, устанавливающей, что в национальных парках для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не допускается размещение объектов капстроительства в местах обитания и произрастания объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ и красные книги субъектов РФ;
- не учтено предложение, предусматривающее, что соглашение об осуществлении рекреационной деятельности в национальных парках должно, в частности, предусматривать обязательства инвестора:
– в сфере сохранения культурных ландшафтов и иных объектов культурного наследия с учетом самобытности территории и уклада жизни местного населения, соблюдения прав местных жителей в области традиционного природопользования;
– по согласованию проектных решений по созданию объектов инфраструктуры национального парка с ФГБУ, осуществляющим управление национальным парком.
Представляется, что закрепление перечисленного подхода в сфере туризма на ООПТ» перечеркивает базовые понятия в сфере территориальной охраны природы, апробированные десятилетиями и принятые в цивилизованном мире.
Безусловно - установленным режимом на многих ООПТ допускаются, наряду с туризмом экологическим, и иные виды туризма и рекреации. Так сложилось и исторически, и политически, это – объективная реальность, но, тем не менее – развивать стратегически, «поднимать на щит» на ООПТ следует именно экотуризм: это – щадящий туризм, при грамотной организации - минимизирующий антропогенное воздействие, в силу чего совместимый с миссией ООПТ.
Опыт минувших лет продемонстрировал изъяны, несущие угрозы дискредитации идеи экотуризма. В их числе – манипулирование статистикой и подмена понятий.
Так, подавляющее большинство федеральных ООПТ сколь-либо ощутимо в сферу экотуризма не вовлечено, а часто же упоминаемые и в официальных документах, и в интервью многомилионные показатели их посещения содержат лукавство.
Во-первых, львиная доля этих посещений приходится лишь на несколько ООПТ, являющихся частью известных курортов либо прилегающих к крупных мегаполисам.
Во-вторых, сюда же зачастую относят массовую рекреацию выходного дня, что не является туризмом по определению.
В-третьих, к этим миллионам экотуристов относят и армаду любителей отдыха на байкальском острове Ольхон, невзирая на чудовищный ущерб, наносимый его природе, и приверженцев рыболовного и охотничьего туризма – то есть тех форм отдыха, которые являются туризмом, но отнюдь не экологическим.
Не может быть совместимой с принципами экотуризма и масштабная застройка ООПТ объектами гостевой инфраструктуры. Не совместима с этими принципами и размещение на ООПТ горнолыжных курортов, тем более – в нацпарках. Всё это, разумеется, является «созданием условий для отдыха», однако противоречит самой идеологии национальных парков, сложившейся в мире за последние 100 лет.
В целом не совместимо с принципами экотуризма нанесение ощутимого ущерба природным объектам, что изначально подчеркивали основоположники.
Не идёт на пользу развития туризма на наших ООПТ и очевидная, вопреки мировой практике, непонимание значимости и неиспользование возможностей демонстрации посетителям диких животных в естественных условиях. Причём это обстоятельство – именно то, что разительно и в худшую сторону отличает отечественную систему ООПТ от зарубежных аналогов. А ведь речь идёт не об аттракционах, а о факторе, являющимся:
- важным элементом привлекательности экотуризма;
- важнейшей составляющей экопросвещения, служащего делу охраны природы;
- существенным природоохранным условием, обеспечивающим дополнительные гарантии сохранения животного мира.
Представляется, что для системного развития туризма на ООПТ необходима последовательная и продуманная государственная политика:
- направленная (в том числе) на решение накопившихся в этой сфере проблем;
- придерживающаяся очевидной природоохранной идеологии;
- не допускающая подмены базовых понятий;
- препятствующая осуществлению любой рекреационной деятельности, угрожающей деградацией или разрушением экосистем, уничтожением объектов природного и культурного наследия;
- обеспечивающая жёсткое регулирование рекреационной деятельности в интересах сохранения природы.
Для всего этого нужны политическая воля, целеустремленность и профессионализм.
В этой связи уместно напомнить слова Президента Российской Федерации, сказанные им 5 сентября 2022 года в г. Петропавловске-Камчатском на встрече с участниками молодежного экофорума «Экосистема. Заповедный край»:
«Важно, развивая экономическую сторону дела, развивая экологический туризм, ни в коем случае не создавать условий, которые бы нанесли вред природе, как иногда бывает, чтобы погоня за получением финансовых выгод и ресурсов не была поставлена во главу угла, чтобы во главе угла всё-таки оставалось внимание к природе и возможности для наших людей познавать собственную страну».
IV. В сфере государственного управления ООПТ регионального значения
Хотя наиболее ценные природные комплексы представлены именно системой федеральных ООПТ, подавляющее большинство ООПТ имеют региональное значение (хотя есть и ООПТ местного значения). Таких региональных ООПТ – свыше 10,5 тысяч, они охватывают 7% территории страны.
Многолетняя практика функционирования этих ООПТ выявила ряд существенных пробелов правового регулирования в данной области.
Так, отсутствие в федеральном законодательстве единого установленного порядка упразднения региональных ООПТ ощутимо отражается в части обеспечения их правовой защиты. Сегодня такой порядок определяют законы субъектов Российской Федерации, иногда – правовые акты региональных органов исполнительной власти, а в ряде случаев – просто государственный служащий соответствующего ранга, принимающий решение о сокращении площади ООПТ или её упразднении, причём иногда следуя даже корыстной заинтересованности.
Складывается парадоксальная ситуация, когда создать ООПТ в России сложнее, чем сократить ее площадь или вовсе упразднить. В последнем случае достаточно «убедить» в целесообразности принятия соответствующего решения конкретное должностное лицо. Причём ввиду отсутствия регламентации такого порядка на федеральном уровне, в регионах зачастую определяют оценочные критерии принятия решений относительно судьбы ООПТ, руководствуясь экономическими интересами в ущерб сохранению природы.
Так, прокуратурой Ростовской области в 2017 году принесен протест на постановление Правительства Ростовской области от 12.05.2017 № 354 «Об охраняемых ландшафтах и охраняемых природных объектах» которым ранее существовавшие памятники природы реорганизованы в охраняемые ландшафты и охраняемые природные объекты, как новые категории ООПТ, а часть из них упразднена.
В результате этого не был установлен режим особой охраны на лесных участках охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов, а применялись лишь общие ограничения и запреты, предусмотренные для земель лесного фонда.
Кроме того, не было учтено, что упразднение ООПТ областного значения возможно (в соответствии с порядком, ранее установленным Правительством области) при наличии ситуации, когда подлежавшие особой охране природные комплексы и (или) объекты в границах ООПТ утрачены и не могут быть восстановлены либо не нуждаются в особой охране.
Однако материалы, обосновывающие упразднение этих ООПТ, не содержали надлежащих оснований для этого. Более того, ценные природные комплексы и объекты в границах ранее существовавших вышеуказанных памятников природы утрачены не были и нуждаются в сохранении.
В связи с отклонением Правительством Ростовской области протеста, прокуратурой области направлено административное исковое заявление в Ростовский областной суд, которое было удовлетворено частично.
Неоднократно имело место и признание Верховным Судом РФ незаконным упразднения памятников природы в ряде регионов России.
В частности, таким образом признано недействующим постановление администрации Томской области от 01.06.2011 №162а в части упразднения памятника природы «Михайловская роща».
Представляется, что правовое урегулирование вопросов упразднения ООПТ регионального значения, включая определение чётких критериев и порядка принятия таких решений, необходимо осуществить именно на федеральном уровне. Это позволит исключить уже сложившуюся на протяжении десятилетий порочную практику распоряжения объектами общенационального достояния на основе сомнительных критериев, в ущерб задаче сохранения природного наследия страны.
Заслуживает пристального внимания и весьма неоднозначное решение, принятое на Вологодчине. Здесь 30 ноября 2020 года постановлением Правительства Вологодской области ликвидирован государственный зоологический заказник регионального значения «Тотемский». Заказник действовал с 1971 года, площадь особо охраняемой территории превышала 93 тысячи га- это достаточно ценная природная территория. А ранее в регионе были упразднены ещё несколько зоологических заказников: в 2019 году — «Лесютинский» и «Туфановский», а в 2020-м — «Великоустюгский», «Ковжинский» и «Кичменгско-Городецкий». Причём в Департаменте по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Вологодской области поясняют, что существование большинства зоологических заказников на данный момент является нецелесообразным, поскольку свои функции они благополучно выполнили, позволив увеличить численность диких зверей и птиц в регионе.
Такой прямолинейно-житейский подход настораживает. 50 лет заказник имел значение для охраны животного мира, а тут пришла команда чиновников и объявляет, что надобности в нём больше нет – ценных зверей и птиц у нас теперь полно.
Представляется, что стратегия развития региональных сетей ООПТ всё же должна базироваться на современных концептуальных подходах к территориальной охране природы (как к действенному механизму сохранения биологического и ландшафтного разнообразия), а не на архаичных представлениях образца середины прошлого века.
Всё сказанное выше свидетельствует, на мой взгляд, о необходимости безотлагательно приступить к выработке единых норм федерального законодательства, регулирующих базовые вопросы формирования и развития сетей ООПТ в регионах России. И делать это следует с опорой на компетенцию профессионального экспертного сообщества.
Актуальные проблемы территориальной охраны природы в нашей стране не исчерпываются наличием упущений и пробелов юридического характера.
Эффективное управление ООПТ – залог их устойчивого функционирования. И не случайно Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена Указом Президента России от 19.04.2017 №2076) относит управление системой ООПТ к решению основных задач в области обеспечения экологической безопасности государства.
Эта тематика очень существенна и в деле развития сетей ООПТ в субъектах Российской Федерации. За последние 20 лет примерно в 60 регионах России созданы специализированные государственные учреждения, осуществляющие управление ООПТ регионального значения. Эта практика продемонстрировала свою достаточно высокую результативность. Причём немало таких региональных дирекций ООПТ (в Красноярском крае, Республике Саха (Якутия), Забайкальском крае, Ставропольском крае, Владимирской области, Санкт-Петербурге и ряде других субъектов Федерации) накопили значительный позитивный опыт управленческой деятельности, перспективный для внедрения в остальных субъектах Федерации. Но ведь еще не менее двух десятков регионов таких структур так и не создали (в их числе – и Московская область), в итоге ООПТ в этих регионах в существенной мере остаются фактически бесхозными, несмотря на наличие формальных атрибутов и процедур. Представляется, что наличие в каждом регионе России специализированного госучреждения для непосредственного управления сетью региональных ООПТ – необходимое условие для реализации задач, возложенных на эти территории.
Делу создания условий для эффективного управления сетями ООПТ в регионах России могло бы способствовать и большее внимание со стороны Минприроды России, как федерального органа власти, ответственного за выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование применительно в целом к системе ООПТ страны. Причём следует учесть, что регионы России (в лице их природоохранных органов) весьма заинтересованы в получении системного информационного, консультативного и методического обеспечения деятельности в сфере управления ООПТ. В частности, обращение к Минприроды России с просьбой взять на себя этот функционал, содержалось в итоговой резолюции межрегиональной научно-практической конференции «Особо охраняемые природные территории: современное состояние и перспективы развития», состоявшейся в г.Якутске в августе 2017 года.
Содержала эта резолюция ещё и такое предложение участников конференции к Минприроды России: организовать проведение всероссийского семинара-совещания по вопросам управления ООПТ регионального значения. Ведь такой, хорошо подготовленный и продуманный форум профессионалов, работающих с региональными сетями ООПТ, мог бы быть исключительно полезным и содержательным. Однако эти предложения тогда не нашли ни малейшего отклика со стороны тех, кому были адресованы.
V. В сфере работы «блока ООПТ» Минприроды России
5.1. Изъятие земель, изменение границ и ослабление режима ООПТ
Вызывает недоумение неоднократная поддержка со стороны «блока ООПТ» предложений, связанных с неправомерным изъятием земель, изменением границ и ослаблением режима ряда ООПТ изменением границ ООПТ.
Так, Минприроды России согласовало проект постановления Правительства Камчатского края, предусматривающий изъятие из природного парка "Южно-Камчатский", входящего в границы участка всемирного природного наследия "Вулканы Камчатки" 15000 га земель для строительства курорта "Три Вулкана" компании "Роза Хутор".
В мае Правительство Ямало-Ненецкого автономного округа сократило более чем на 325000 га площадь регионального заказника "Ямальский", это решение также согласовано Минприроды России. На изъятых территориях подведомственное Министерству Федеральное агентство по недропользованию выдало лицензии на добычу газа.
Как указывает в одном из писем Минприроды России, «законодательством Российской Федерации не предусмотрено изъятие части ООПТ, уменьшение площади, а также изменение границ ООПТ, в результате которого исключаются территории, ранее входившие в состав ООПТ». Несмотря на вышеизложенное Минприроды России согласовывала следующие решения по ликвидации ООПТ и изыманию их частей:
1) Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 28.02.2022 №183 был ликвидирован государственный природный зоологический (охотничий) заказник регионального значения «Шумбутский» площадью 12500 га, существовавший с 1963 года. В результате территория, на которой полвека сохранялись популяции охотничьих видов животных и среда их обитания, теперь полностью доступна для любого хозяйственного освоения.
2) Постановлением Правительства Республики Коми от 25.02.2019 №97 был ликвидирован ихтиологический заказник республиканского значения «Подчеремский».
Ликвидация заказника была произведена под предлогом вхождения его территории в состав национального парка «Югыд ва». Однако значительная часть Подчеремского заказника (несколько тысяч гектаров) не вошла в состав национального парка. В результате ликвидации ценные с природоохранной точки зрения реки Бол. Емель, Мал. Емель, Кобылка, Тименка, Оселок с прилегающими территориями на большей части своего протяжения остались без какого-либо охранного статуса.
3) Постановлением Правительства ХМАО - Югры от 20.05.2022 №220-п были изменены границы природного парка «Нумто».
В результате изменения границ природный парк из единой целостной территории превратился в несколько участков, рассечённых посередине территориями без охранного статуса. Такая фрагментация делает невозможной полноценную охрану ООПТ. При этом из территории исключены участки, имеющие высокую природоохранную ценность, что с большой вероятностью приведёт к их разрушению.
4) Постановлением Правительства ХМАО - Югры от 27.05.2022 №239-п были изменены границы природного парка «Кондинские озёра».
5) Одна из самых резонансных историй, окончательно обозначивших позиции Министерством в части сохранения целостности ООПТ - это согласование Минприроды России проекта нового положения о природном парке "Волго-Ахтубинская пойма", который снял запрет на вырубку дубов и позволил начать строительство дороги. Ранее, по сообщению СМИ, «руководитель профильного департамента Минприроды РФ Ирина Маканова озвучила мнение экспертов по вопросу строительства в Волгоградской области третьей очереди мостового перехода через Волгу:
«Данная трассировка не является угрозой для Волго-Ахтубинской поймы, - подчеркнула руководитель департамента государственной политики и регулирования в сфере развития особо охраняемых природных территорий Минприроды РФ Ирина Маканова. - На сегодняшний день мы не видим принципиальных угроз для экосистемы Волго-Ахтубинской поймы. Мы готовы согласовать соответствующий проект-положение о природном парке".
6) Минприроды прорабатывает вопрос изъятия из национального парка "Самарская лука" деревень Ширяево и некоторых других[18] и пока согласовало строительство некоторых объектов.[19] Чтобы как-то оправдать эти решения Минприроды России рекомендовало Правительству Самарской области провести публичные обсуждения исключения населенных пунктов из парка, несмотря на то, что такие обсуждения не соответствуют требованиям законодательства. Администрация г. Жигулевск провела такие слушания, но Самарская природоохранная прокуратура по обращениям жителей признала эти слушания незаконными.[20]
7) Еще более острая ситуация складывается вокруг Кавказского биосферного заповедника, входящего в границы объекта всемирного наследия ЮНЕСКО "Западный Кавказ".
Еще в марте 2021 года России Правительство приняло подготовленное Минприроды решение о выделении в границах Кавказского заповедника биосферного полигона (в нем по закону могут быть выделены участки, где допускается строительство спортивных и туристических объектов с соответствующей инфраструктурой), значительно увеличив его территорию за счёт наиболее ценных территорий Фишт-Оштеновского массива. И только после существенных возражений общественного природоохранного сообщества Министерство внесло в Правительство предложения по изменению вышеупомянутого постановления (что и было сделано).
21 декабря 2021 года Министерством издан приказ об утверждении положения о Кавказском заповеднике. Согласно ему на участке, выделенном для строительства горнолыжного курорта, допускается не только строительство гостиниц, горнолыжных трасс и подъемников. В список видов разрешенного использования земельных участков внесены "гидротехнические сооружения". Согласно Классификатору видов разрешенного использования земельных участков - это размещение гидротехнических сооружений, необходимых для эксплуатации водохранилищ (плотин, водосбросов, водозаборных, водовыпускных и других гидротехнических сооружений).
В период общественного обсуждения почти 1000 граждан России высказали серьезные замечания к этому проекту положения. Ряд общественных организаций, а также более 200 российских ученых потребовали исключить возможность строительства инфраструктуры на территории Кавказского заповедника. Минприроды России признало обеспокоенность общественности, но абсолютное большинство высказанных предложений проигнорировало.
8) В 2021 году велось строительство дороги компаний, связанных с "Розой Хутор", на территории Сочинского национального парка, всего в 1,5 км от границ Кавказского заповедника. Минприроды России согласовало строительство этой дороги, как "временной", поэтому проект не проходил государственную экологическую экспертизу.
9) Отказывается Минприроды России и отменить лесохозяйственный регламент Сочинского общереспубликанского (федерального) заказника, предусматривающий строительство на территории заказника более 30 км дорог, горнолыжных трасс, гостиниц и другой инфраструктуры.
10) Пожалуй, самую серьезную угрозу "Западному Кавказу" представляют планы строительства дороги от курортов Северного Кавказа к Черноморскому побережью. Председатель Правительства РФ поручил проработать этот вопрос, а лоббист этой идеи - Губернатор Ставропольского края даже рассказал об этом Президенту (правда, публичного одобрения не получил).
В 2022 году вице-премьер Чернышенко поручил нескольким ведомствам, включая Минприроды России, подготовить к декабрю "дорожную карту" строительства автомобильной дороги, соединяющей несуществующий пока курорт "Лагонаки" с курортами Красной поляны, а также железной дороги, соединяющей Красную поляну с Архызом. Все это дороги также предполагается построить через Кавказский заповедник. Какой-либо позиции Минприроды России по этому поводу не озвучено http://government.ru/news/46905/ .
11) Минприроды России прорабатывает вопрос по изъятию из Кавказского заповедника и включению в состав Сочинского общереспубликанского (федерального) заказника (где разрешено строительство туристической инфраструктуры) уникальных участков Турьих гор и Агепста. С большой вероятностью эти участки планируется включить в курорт "Долина Васта" кампании "Роза Хутор"[21]. Подведомственное Минприроды ФГБУ "ВНИИЭкология" по поручению Министерства даже организовало специальное обследование этих участков, чтобы обосновать включение их в состав заказника.
12) Не все хорошо и с национальном парком "Югыд ва", входящем в границы первого российского объекта всемирного наследия "Девственные леса Коми". В феврале 2021 года Роснедра выдали компании "Золото Инты" новую лицензию на добычу золота на месторождении "Чудное", расположенном на территории парка. А в прошлом году выяснилось, что и Минприроды не отказалось от планов добычи на территории парка. Об этом заявила директор профильного Департамента на круглом столе в Общественной палате РФ[22] .
В 2022 году на территории национального парка "Югыд ва" произошел пожар, в процессе тушения которого выяснилось, что на этой территории действует полулегальная база с большим набором техники, многолетней свалкой отходов, а также незаконными рубками на сопредельной территории. Хотя. информация была доведена до Минприроды, никаких эффективных мер по изменению ситуации Министерством не принято.
13) В октябре 2022 года Минприроды опубликовало для общественного обсуждения проект нового положения о государственном природном заповеднике "Остров Врангеля". Согласно ему, на всей территории заповедника для нужд обороны и безопасности допускается любое строительства, нарушение почвенного покрова, нахождение с оружием и продукцией охоты и рыболовства, проезд вне дорог, проход судов и пролет воздушных судов без согласования с заповедником, проведение военных учений, организаций полигонов.
Такие действия в наиболее важных для сохранения арктической природы участках заповедника (концентрация берлог белых медведей, лежбища моржей, птичьи базары, места массового гнездования белых гусей, участки реликтовой тундростепи) могут привести к серьезнейшему нарушению природных комплексов, ради сохранения которых создан заповедник.
В ответ на критику Минприроды заявило, что особо ценные участки заповедника не будут затронуты военной деятельностью, однако это никак не отражено в проекте положения. Почти 5000 граждан России высказались против принятия положения в такой редакции.
14) Минприроды также разработало проект нового положения о федеральном заказнике "Верхне-Кондинский", согласно которому безо всяких оснований из заказника предполагается исключение более 10000 га.
15) В начале 2022 года Минприроды России опубликовало законопроект, согласно которому допускается изменение границ любых ООПТ в случае, если обоснование этого получит положительное заключение государственной экологической экспертизы[23]. После общественной кампании против этого, в законопроект были внесены изменения, отменившие эту норму.
16) 1 февраля 2023 года Минприроды опубликовало для общественного обсуждения проект нового положения о национальном парке «Ладожские шхеры», которым предполагалось исключить из национального парка около 2500 га, включая 1500 га заповедной зоны.
Положение прямо нарушает нормы Федеральных законов «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», Земельного кодекса Российской Федерации, содержит коррупциогенные факторы, что подтверждено заключением независимой антикоррупционной экспертизы.
Несмотря на то, что против проекта в рамках общественного обсуждения проголосовали более 6000 граждан России https://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#departments=14&npa=135566 , Экспертного совета по заповедному делу, известных ученых и специалистов в сфере заповедного дела, 28 февраля 2023, приказом Минприроды России № 84 утверждено новое положение о национальном парке, которое предусматривает изъятие указанного участка. В настоящее время, новое положение о парке оспаривается в Верховном Суде РФ https://vsrf.ru/lk/practice/cases/11727518 .
5.2. Правовое обеспечение деятельности в области организации и функционирования ООПТ.
1 Не сильно продвинулось Минприроды в деле повышения эффективности законодательной защиты ООПТ. А многие внесенные изменения (как например, вступивший в силу 1 июля Федеральный закон «О государственном контроле» и поправки, которые внесены в связи с его принятием в Федеральный закон об ООПТ) существенно осложнили и без того непростую работу государственных инспекторов заповедников и национальных парков. При этом, имеющейся в Законе механизм постоянного рейда, при котором инспектора могут законно работать на подведомственной территории без дополнительного оформления большого количества бумаг, на инспекторов ООПТ не распространяется (закон о возможности осуществления постоянного рейда на ООПТ внесен в Думу группой депутатов 22.03.2023 https://sozd.duma.gov.ru/bill/319750-8 ).
В то же время, Минприроды регулярно инициирует либо поддерживает законодательные инициативы по ослаблению правовой защиты ООПТ.
В 2021 году общественности вместе с гражданами России удалось отбить очередные попытки внесения в федеральное законодательство возможности изъятия земель ООПТ. Законопроекты, внесенные Думой Ставропольского края и Ямало-Ненецкого автономного округа отозваны, Челябинский законопроект не поддержан.
Позиция Минприроды по этим законопроектам не озвучена. С другой стороны, памятуя о поддержке Минприроды в суде ставропольских инициатив, направленных на закрепление исключения из ООПТ хозяйственно ценных участков, есть основания полагать, что и этим трем инициативам Минприроды, как минимум, не противилось.
Косвенно это подтверждается и заключением Комитета по энергетике Госдумы на Ставропольский законопроект https://sozd.duma.gov.ru/download/4EE9B28F-42CC-4855-8709-BAE2D72E91DF : «Принятие таких изменений создаст условия для более эффективной охраны природных комплексов и объектов, позволит исключить объекты, не имеющие особого экологического, научного и иного особо ценного значения, из границ ООПТ и тем самым снять существующие запреты хозяйственного использованию соответствующих земель и земельных участков, включая случаи, когда такие запреты препятствуют выполнению пользователями недр
своих лицензионных обязательств по разработке месторождений полезных ископаемых.
Также Министерством природных ресурсов Российской Федерации проводится работа по подготовке комплексных изменений в законодательство об ООПТ, которая является приоритетом нормотворческой деятельности Минприроды России в 2021 году».
Это подтверждается информацией телеграм-канала «Зеленым змий», опубликованной 4 марта 2022 года https://t.me/greenserpent/14029?single, согласно которой Минприроды разрабатывается в первоочередном порядке проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (в части установления порядке изменения границ ООПТ) с целью вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков, занятых особо охраняемыми природными территориями.
То есть ценнейшие в России заповедные земли будут лишены своего статуса и охраны, если власти, промышленности или бизнесу захочется их «освоить», извлекая для себя прибыль.
В обоснование приводится поручение президента по результатам встречи с общественностью Адыгеи от 4 марта 2020 года № Пр-446. Однако такого поручения в открытом доступе нам найти не удалось.
На сайте Кремля опубликован перечень поручений по итогам встречи с представителями общественности в Адыгее от той же даты, но под номером Пр-434 (http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/62942/print ). Однако они направлены на развитие сельского хозяйства и сельских населённых пунктов, а об ООПТ там нет ни слова. Так что разработчики законопроекта или заблуждаются, или сознательно вводят в заблуждение тех, кто должен принимать решения по законопроекту.
В информации не указано, о каких категориях ООПТ идёт речь. Есть основания полагать, что законопроект предусматривает возможность изъятия земельных участков любых ООПТ, в том числе охраняемых на федеральном уровне заповедников и национальных парков. На них можно будет законно размещать любые объекты, включая нефтепроводы, автодороги, разрабатывать месторождения полезных ископаемых.
В настоящее время, согласно приказу Минприроды от 27.01.2023 № 52 (п.34) данный законопроект внесен в план законотворческой деятельности Минприроды со сроком внесения в Думу – 4 квартал 2023 года. Ответственный - руководимый И.Ю. Макановой Департамент государственной политики и регулирования в сфере развития ООПТ. https://mnr.gov.ru/docs/ofitsialnye_dokumenty/prikaz_minprirody_rossii_ot_27_01_2023_52_ob_utverzhdenii_plana_normotvorcheskoy_deyatelnosti_minist/?sphrase_id=554808
Без причинения колоссального вреда для ценных заповедных участков вести такие работы невозможно. Любое строительство или добыча полезных ископаемых фрагментирует целостные природные комплексы, разрушает места обитания краснокнижных животных и растений. Есть основания полагать, что этот законопроект ― очередная возможность узаконить строительство дороги через национальный парк «Лосиный остров» и дороги Кисловодск ― Сочи через Кавказский заповедник и Сочинский нацпарк, добычу золота в национальном парке «Югыд ва».
В начале 2022 года, Минприроды опубликовало законопроект, согласно которому допускается изменение границ любых ООПТ в случае, если обоснование этого получит положительное заключение государственной экологической экспертизы https://regulation.gov.ru/projects?fbclid=IwAR0yWBIAIDKaVrjp7Vwl6oiTN49p37EpePqJZopGBdyMA8oACg-iGlZlcyc#departments=14&npa=124663 . После массовой кампании против этого, в законопроект были внесены изменения, которые отменили эту норму.
Минприроды разработаны и внесены в Правительство крайне опасные поправки к Федеральному закону об ООПТ, касающиеся развития рекреационной деятельности. В частности, из действующей редакции Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» применительно к территориям государственных природных заповедников и особо охраняемых зон национальных парков исключается термин «познавательный туризм», заменяемый обобщенным понятием «туризм» (что, в частности, открывает возможности для использования этих территорий для спортивного, оздоровительного, паломнического и развлекательного, охотничьего туризма). Несмотря на многочисленные отрицательные отзывы экспертного сообщества (Агентство стратегических инициатив, Экспертный совет по заповедному делу, Общественная палата РФ) поручения Президента о том, что на ООПТ может развиваться только экологический туризм, что должно быть закреплено в законодательстве, Минприроды продавило принятие законопроекта и 18 марта 2023 года он был подписан (вступает в силу с 1 сентября 2023 года).
31 января 2023 года Депутатом Государственной Думы В. Пинским внесен законопроект № 288302-8 «О внесении изменений в статью 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», которым предлагается внести в закон возможность упразднения и изменения границ ООПТ регионального значения в следующих случаях:
а) необходимость исключения из состава ООПТ земельных участков и водных объектов, необходимых для реализации национальных целей и стратегических задач, а также значимых проектов в области социально-экономического развития Российской Федерации;
б) необходимость исключения из состава ООПТ земельных участков и водных объектов в целях строительства и реконструкции линейных объектов при отсутствии альтернативных решений по размещению соответствующих объектов;
в) утрата природоохранной ценности указанных территорий.
Законопроектом не определено, кто, в каком порядке и по каким основаниям принимает решение о том, что земельные участки или водные объекты необходимы для реализации национальных целей и стратегических задач, а также значимых проектов в области социально-экономического развития. Отсутствует в Законопроекте и определение значимых проектов. Законопроект также не определяет кто, в каком порядке и по каким основаниям принимает решение об отсутствии альтернативности строительства линейных объектов и об утрате ООПТ природоохранной ценности.
Законопроект в представленной редакции Законопроект противоречит действующему законодательству, приведет к разрушению особо охраняемых природных комплексов, нарушению международных обязательств России К сожалению, важные законодательные инициативы, в том числе разработанные самим Минприроды, не проходят. Против него уже выступили Экспертный совет по заповедному делу и Общественная палата РФ.
Автор законопроекта на «нулевых слушаниях» в Общественной палате сообщил, что изначально в законопроекте в качестве основания для урезания границ и упразднения ООПТ фигурировала лишь утрата природоохранной ценности, однако еще два основания были предложены Минприроды России – необходимость реализации национальных целей, стратегических задач и значимых проектов в области социально-экономического развития и строительство и реконструкция линейных объектов при отсутствии альтернативных решений по их размещению http://zapovedcouncil.tilda.ws/tpost/tsmtjukuu1-ekspertnii-sovet-po-zapovednomu-delu-zay .
То есть, именно Минприроды является автором наиболее опасных и коррупциогенных оснований для упразднения ООПТ.
К сожалению, реально нужные для повышения эффективности заповедной системы нормотворческие инициативы Минприроды России не реализуются.
Так, серьезным препятствием к обеспечению сохранности ценных природных территорий, имеющих международное значение, является отсутствие в российском законодательстве норм, определяющих их статус и особенности их охраны и использования. Еще в ноябре 2019 Минприроды разместило для общественного обсуждения проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ID проекта 02/04/11-19/00096976, https://regulation.gov.ru/projects#npa=96976). О статусе и режиме ООПТ международного значения, а также отмене норм о возможности выделения в составе заповедников биосферных полигонов.
К сожалению, этот абсолютно необходимый законопроект до сих пор даже не внесен в Госдуму.
До сих пор Правительством не принято положение об охранных зонах ООПТ, чего требует принятый еще в 2018 году закон. Однако чиновники Минприроды не проявляют особого рвения в
В настоящее время из 235 государственных природных заповедников, национальных парков и федеральных заказников у 118 (большое половины) отсутствуют положения, зарегистрированные в Минюсте России. Согласно Федеральному закону от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях» такие нормативные правовые акты не подлежат применению. При этом, только 32 положения об ООПТ соответствуют требованиям п.14 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях».
В 2021 году утверждено и зарегистрировано в Минюсте России только 4 положения о заповедниках и внесены изменения в Положения о 2 заповедниках и 2 национальных парках. В 2022 году - положения о 5 заповедниках и 4 национальных парках.
Не удалось утвердить и Стратегию развития ООПТ до 2030 года, о которой тоже много говорили.
Не поддерживается высшим руководством страны и идея создания отдельного Агентства по ООПТ, хотя большинство специалистов заповедного дела считают это единственно правильным решением https://greenpeace.ru/news/2021/12/09/prezident-rossii-soglasilsja-s-predlozhenijami-soveta-po-pravam-cheloveka-po-voprosam-jekologii/ .