«О состоянии и проблемах системы ООПТ России»
Подготовлена сопредседателем Экспертного совета по заповедному делу, заслуженным экологом Российской Федерации В. Б. Степаницким
В Российской Федерации создание особо охраняемых природных территорий - традиционная и эффективная форма природоохранной деятельности. Сегодня в стране 13000 ООПТ разных уровней и категорий. При этом наиболее значимые природные объекты представлены именно в федеральной системе ООПТ, основу которой составляют 107 государственных заповедников, 66 национальных парков и 62 федеральных заказника.
Федеральная система ООПТ формировалась 107 последних лет и её создание - одно из главных природоохранных достижений нашего Отечества.
На протяжении последних 30 лет развитие системы ООПТ, включая расширение географической сети заповедников и национальных парков, декларируется в числе ключевых направлений экологической политики России. Это вытекает из таких документов, как:
Указ Президента РФ от 02.10.1992 г. №1155 «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации»;
Экологическая доктрина Российской Федерации (2002 г.);
Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (2017 г.);
Указ Президента РФ от 07.05.2018 г. №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»
В этой связи настораживают некоторые тенденции последнего времени, а именно:
I. В сфере развития географической сети федеральных ООПТ
1. Вот уже 2 года (и это впервые за 40 последних лет) в стране отсутствует легитимный, утвержденный федеральными органами власти перечень ООПТ федерального значения, планируемый к созданию на обозримую перспективу.
2. Начиная с 2021 года в России не был создан ни один новый государственный природный заповедник и [16]только один национальный парк. Такого «мёртвого периода» не было после 2005 года.
В итоговой резолюции состоявшегося 25.11.2022 г. (под эгидой Минприроды России) Всероссийского съезда директоров ФГБУ, управляющих ООПТ, высказана озабоченность «недостаточной ландшафтной и биоценотической репрезентативностью современной системы ООПТ в России». Более того, там же содержится призыв «обеспечить создание ООПТ с достаточной научной обоснованностью и природоохранной ценностью». То есть – озабоченность имеет место и, тем не менее, налицо явное желание отчитаться созданием любых новых ООПТ, пусть самых малозначимых, в части научной обоснованности и природоохранной ценности ничем не знаменитых, претендующих на федеральное значение с «большим натягом». Иначе трудно понять приоритеты, по которым в прошлом году созданы федеральные заказники «Казантипский» (240 га морской акватории, причём в силу ошибки проектантов ещё и противоправно «наложенных» на акваторию прилегающего заповедника) или «Параськины озёра» в Республике Коми, ранее ни в каких перспективных схемах развития федеральных ООПТ не отмеченные. В тоже время пока так и «не увидели свет» заповедник «Большое Токко» в Якутии или национальный парк в Нижегородской области, о важности создания которых речь уже много лет. А ранее запланированный заповедник "Среднекурильский" в Сахалинской области, скорее всего, и не будет создан, поскольку на его месте правительство региона вместе ООО «Роза Хутор» планируют создать туристический кластер[17] Не потеряла перспективу и идея придания статуса федеральных ООПТ ряду экологически ценных территорий, утративших этот статус в ходе «разгрома заповедников» 1951 года и так и не восстановленных. Например, идея создания нацпарков на месте бывших Саянского заповедника (старейшего в России) и заповедников «Тульские засеки».
II. В сфере охраны природных комплексов и объектов на ООПТ
За последние 30 лет служба охраны ООПТ законодательно, шаг за шагом, наделялась значительными «полицейскими» правами, без которых невозможна результативность в деле борьбы с экологическими правонарушениями, в т.ч. с браконьерством. Осуществлялся и переход на более совершенные формы работы, показавшие высокую эффективность.
Но на сегодняшний день ключевыми нерешенными вопросами остаётся недопустимо низкий уровень оплаты труда инспекторского состава ООПТ. Следствие этого - кадровый голод, отсутствие материальных стимулов, подбор кадров с невысокой профессиональной квалификацией. И конечный результат – низкая эффективность природоохранной деятельности на значительной части ООПТ, неспособность инспекторского состава к адекватному реагированию на современные угрозы охраняемым объектам.
Сегодня основополагающий вопрос, требующий безотлагательного (пусть и поэтапного) решения – это повышение заработной платы госинспекторов федеральных ООПТ. Не решив этой проблемы и продолжая уповать на эксплуатацию энтузиазма - ощутимых успехов в деле охраны заповедных территорий не добиться.
Безусловно, важный вклад в решение этого вопроса внесло запоздалое (и частичное) исполнение поручения Президента России, данное на этот счёт ещё летом 2017 года. В рамках его реализации Минфин России предусмотрел возврат в ФГБУ, управляющие ООПТ, сумм штрафов (взысканных по постановлениям их должностных лиц), для увеличения фонда оплаты труда инспекторского состава. Более того, Минфин (видя, что ежегодный объём взысканных штрафных сумм по системе ООПТ более, чем скромен) кратно (по отношению к этим суммам) увеличил ассигнования, ежегодно выделяемые на увеличение ФОТ инспекторов ООПТ. Это – безусловно позитивные решения, однако:
Во-первых, получаемая в результате ежемесячная прибавка к жалованию госинспектора где-то в 10 тысяч рублей несомненно чувствительна, но ни коим образом не является системным решением проблемы материального стимулирования инспекторского состава. Для этого нужно поднять его хотя бы до уровня среднемесячной зарплаты по региону или сделать относительно сравнимой с зарплатой низового состава полиции (куда молодёжь идёт с большим энтузиазмом, чем в службу охраны заповедников и национальных парков).
Во-вторых, уже был период (с 1995 по 2007 гг.), когда в рамках закона суммы штрафов и средства в счет возмещения ущерба поступали в распоряжение заповедников и нацпарков. И в те годы была возможность понять, что премиальные суммы, выплаченные из этих средств непосредственно участникам задержаний (а равно лицам, обеспечившим успех рассмотрения дел в судах) - весомый стимул результативной надзорной деятельности (к которой, увы, способны далеко не все штатные работники ООПТ). И не случайно вскоре после 2007 года, по федеральной системе ООПТ показатели взысканных сумм ущерба упали в 4 раза – закономерный результат: материальный мотив «биться» в судах исчез – и восторжествовал популярный принцип: «сойдёт и так».
Сегодня же возвращаемые в ФГБУ штрафные суммы, и так достаточно скудные, просто «размазываются» по системе, пропорционально фактической численности инспекторского состава. Это представляется принципиальной ошибкой, ведущей к пагубной «уравниловке» вместо реальной поддержки тех, кто в работу вкладывает душу и проявляет профессионализм.
В-третьих, остался нерешенным вопрос о возврате на ООПТ не только штрафов, но и «средств, полученных в порядке возмещения вреда, причинённого окружающей среде», как это и предусматривало поручение Президента России. Эти средства более чем уместно возвращать именно на конкретные ООПТ, персонал которых обеспечил кропотливую работу по их взысканию.
Низкий уровень материального стимулирования инспекторов гармонично усугубляет их крайне недостаточная социальная защищенность. Так, Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» предусматривает, что «государственные инспектора подлежат обязательному страхованию в соответствии с законодательством». Это означает, что необходим ещё отдельный закон, регламентирующий порядок обязательного страхования конкретных категорий должностных лиц. Именно его до сих пор принять так и не удалось. В итоге институт обязательного страхования так и не распространился на инспекторов ООПТ. А ведь речь идёт о людях, рискующих при встрече с вооруженными браконьерами или крупными хищниками. О людях, зачастую работающих в тяжелых географических условиях, в отдалённой и труднодоступной местности. В таких местах всегда есть реальный риск поскользнуться и удариться головой о камень, утонуть при переправе через горную реку или при отказе лодочного мотора во время шторма, сгинуть при сходе снежной лавины или при тушении лесного пожара. То есть – профессиональный риск (при защите государственных интересов) налицо, а обязательное страхование – не положено. И дело тут не только в вопиющей несправедливости, но и в наличии мощного фактора, девальвирующего мотивацию инспекторов к качественному исполнению своих обязанностей.